Aulas 4 - 2017

Direito Administrativo I – 2017
Pedro Costa Gonçalves

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CAPÍTULO 2
Sujeitos da Administração Pública
13 – Pessoas coletivas de direito público

Um primeiro critério para identificar os sujeitos da Administração Pública
baseia-se numa indicação jurídico-formal: são sujeitos da Administração Pública todas
as entidades com personalidade de direito público – eis o que sucede com as entidades
referidas no artigo 2.º, n.º 4, do CPA: Estado, regiões autónomas, autarquias locais e
suas associações e federações de direito público, entidades administrativas independentes,
institutos públicos e associações públicas.
13.1 – Personalidade de direito público

Apesar dos seus defeitos e das suas limitações, o critério da personalidade de
direito público mantém-se como uma referência inicial e ainda decisiva do processo de
delimitação da Administração Pública: as entidades com personalidade de direito
público formam um “primeiro grupo” de sujeitos da Administração Pública.
As pessoas coletivas públicas, são “pessoas”, quer dizer, “sujeitos de direito” e, 74
por isso, titulares de poderes que exercem e de deveres que assumem em nome próprio.
Trata-se, porém, de pessoas coletivas, quer dizer, de “organizações” – de estruturas ou
unidades organizadas para a realização de certas finalidades –, que, nessa condição,
conhecem apenas uma existência jurídica ou institucional, sem uma correspondência
real, física ou material. Por outro lado, como sujeitos de direito, distinguem-se pelo
facto de deterem uma personalidade jurídica pública (de direito público).
Observe-se que não existe entre nós, casos de personalidade jurídica pública
apenas formal (como na Alemanha sucede com as associações religiosas),consistente
em atribuir a personalidade de direito público a entidades que não se dedicam à
execução de tarefas públicas. Assim, no direito português, a criação de uma entidade
com personalidade de direito público é um sinal inequívoco do carácter público
(apropriação pública) das tarefas ou missões que lhe são confiadas.
Mais: não existem em Portugal pessoas coletivas de direito público que não se
ocupem da execução da função administrativa. De resto, tais entidades dedicam-se, em
regra, exclusivamente à função administrativa. Isto só não sucede com o Estado e as
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regiões autónomas, que intervêm também no exercício de outras funções públicas

(legislativa nos dois casos, e ainda judicial no primeiro) – ver neste sentido artigo 2.º,
n.º 4, do CPA, que qualifica como “órgãos da Administração Pública”, entre outros, os
órgãos do Estado e das Regiões Autónomas “que exerçam funções administrativas”.
Com as exceções relacionadas com estes dois casos, os órgãos das pessoas coletivas
públicas qualificam-se sempre como “órgãos administrativos” ou “órgãos da
Administração Pública”. Isto é assim porque as entidades a que estes órgãos pertencem
apenas exercem funções administrativas.
Estamos, pois, em condições de concluir que o atributo da personalidade de
direito público reconduz automaticamente uma entidade ao universo da Administração
Pública.
A natureza jurídica de uma entidade resulta, em princípio, de indicação legal,

seja no sentido de que se trata de uma entidade pública (v.g., artigo 3.º, n.º 1, da LQER:
“as entidades reguladoras são pessoas coletivas de direito público”), seja no da sua
qualificação como entidade privada (v.g., indicação legal de que uma entidade é uma
sociedade comercial). Quando a lei não se apresente clara, mobilizam-se critérios de
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origem doutrinal que, em geral, atendem, em simultâneo, ao ato instituidor, ao regime
jurídico a que fica submetida e, ou à capacidade de que dispõe.
De acordo com os critérios anteriores, considera-se de direito público, além da

que como tal seja legalmente qualificada, a entidade criada por uma lei ou por um ato
público com fundamento numa lei, que expressamente se submete a um específico
regime jurídico público de orientação ou de controlo ou surge investida de poderes
públicos indissociáveis da função pública que lhe está confiada (tudo isto, se a lei a não
qualificar uma entidade com tais características como pessoa de direito privado, o que
pode suceder).
O elemento da personalidade jurídica (pública) revela-se essencial para distinguir

os sujeitos ou pessoas coletivas públicas dos órgãos administrativos e até dos serviços
administrativos (sobre estes conceitos, cf. infra) – em regra, a atribuição, ou não, de
personalidade jurídica a uma determinada “organização” ou “serviço” depende de uma
opção político-legislativa.
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Compreende-se, por isso, que se revele decisiva a indicação legal sobre se uma
certa organização (organismo) constitui uma pessoa jurídica, quer dizer, um sujeito de
direito: assim, por exemplo, a Comissão Nacional de Eleições (CNE), a Autoridade de
Segurança Alimentar e Económica (ASAE) ou a Autoridade Nacional de Segurança
Rodoviária não se apresentam como sujeitos de direito porque as leis que instituem tais
organismos não lhes conferem personalidade jurídica: a CNE é um órgão
(independente) e as outras duas organizações surgem como serviços da administração
direta do Estado. Diferentemente, o Conselho das Finanças Públicas já aparece, nos
termos da lei, como uma pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade
administrativa independente.
Em certos casos, a lei adota fórmulas equívocas: assim sucede, entre outros exemplos, com
a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, que, embora qualificada como
entidade administrativa independente, surge desprovida de órgãos (a lei refere-se aos
“membros da Comissão”) e sem personalidade jurídica; outro tanto se passa com a
Comissão Nacional de Proteção de Dados, que, porém, nos termos da lei, se pode obrigar
através de contratos e outros negócios jurídicos; estas duas “entidades”, bem como a
Comissão Nacional de Eleições, integram a categoria dos “órgãos independentes que
funcionam junto da Assembleia da República” (Lei n.º 59/90, de 21 de novembro). Trata- 76
se, pois, de órgãos (do Estado) e não de entidades, ainda que se devam considerar, aliás
em decorrência do seu estatuto de independência, órgãos independentes.
Já fora do contexto parlamentar, mas igualmente sem personalidade jurídica e com
estatuto de independência, temos, por exemplo, a Comissão Reguladora para a Segurança
das Instalações Nucleares (órgão com “a natureza de entidade independente”, que tem a
missão de assegurar a preservação e a promoção da segurança das instalações nucleares
no território nacional) ou a Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração
Pública (órgão com a natureza de entidade independente, que funciona junto do membro
do Governo responsável pela área da Administração Pública, com a missão de proceder ao
recrutamento e seleção de candidatos para cargos de direção superior na Administração
Pública).
Num outro âmbito, refira-se a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do
Setor Público Empresarial, um órgão que, nos termos do diploma instituidor, é “uma
entidade administrativa de consulta e apoio à tomada de decisão”.
13.2 – Pessoas coletivas de direito público e Direito Administrativo

Embora a Administração Pública seja também composta por pessoas coletivas
de direito privado, a atenção do Direito Administrativo centra-se especialmente nas
pessoas coletivas de direito público, as quais, et pour cause, não são reguladas pelo
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direito privado, mas precisamente pelo Direito Administrativo. É ao abrigo de uma lei
especial ou de um ato jurídico de natureza administrativa que se processa a criação e a
definição do modelo de organização interna de pessoas coletivas de direito público. Por
outro lado, os órgãos destas entidades constituem órgãos administrativos, cabendo de
novo ao Direito Administrativo definir as condições do respetivo funcionamento e as
competências de que os mesmos dispõem.
13.3 – Categorias e elenco das pessoas de direito público

Considerando as atribuições conferidas às várias entidades públicas, podemos
distinguir entre pessoas públicas de fins gerais e pessoas públicas de fins específicos.
As primeiras incluem o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais e
dedicam-se à prossecução de finalidades públicas genericamente definidas na lei, com
recurso a cláusulas gerais ou exemplificativas: por exemplo, as autarquias locais “visam
a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” (artigos 235.º, n.º 2, da
Constituição e 2.º do RAL).
Existe, assim, uma correspondência entre a prossecução de fins gerais e a
categoria das pessoas públicas de população e território – a população e o território 77
surgem, nestas entidades, como elementos essenciais para determinar e individualizar os

fins públicos ou atribuições que as mesmas prosseguem.
Próximas das pessoas públicas de população e território são as pessoas públicas (de
âmbito territorial) que congregam pessoas públicas de população e território: eis o que
sucede com as entidades intermunicipais (áreas metropolitanas e comunidades
intermunicipais) e com as associações de freguesias e de municípios de fins específicos
(artigos 63.º e segs. e 108.º e segs. do RAL). Porém, estas não são, no sentido específico
acima assinalado, pessoas de “população e território”, porquanto o substrato pessoal das
mesmas não é diretamente a população, mas os municípios que se associam para as
constituir. Trata-se de entidades associativas e não de entidades de população.
Importa não confundir a categoria dos fins gerais com o facto de uma entidade
prosseguir vários fins previstos na lei: assim, por exemplo, as entidades intermunicipais
prosseguem vários fins, mas não são pessoas coletivas de fins gerais, pois que, em
qualquer caso, só se ocupam dos fins especificamente previstos em lei e não, como as
autarquias locais, de “quaisquer assuntos” de interesse local.
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As pessoas públicas de fins específicos, que compreendem as demais entidades

públicas (institutos públicos, associações públicas e entidades públicas empresariais),
são, por conseguinte, criadas para a prossecução de uma ou de múltiplas finalidades
públicas específicas e materialmente definidas e circunscritas: trata-se de pessoas
públicas especializadas.
13.4 – Atribuições e capacidade jurídica das pessoas de direito público

As pessoas coletivas de direito público são sujeitos de direito. São instituídas
para a realização de certas finalidades de interesse público. Dispõem de uma capacidade
para o exercício de direitos e de deveres em nome próprio.
Surgem portanto aqui dois vetores essenciais para a compreensão das pessoas de
direito público: as finalidades ou atribuições e a capacidade jurídica.
13.4.1 – Atribuições das pessoas direito público

As atribuições correspondem aos fins, às finalidades de interesse público, cuja
realização a lei confia à pessoa coletiva: por exemplo, à Autoridade da Concorrência
encontra-se confiada a prossecução da finalidade de proteção e promoção do interesse 78
público da concorrência (artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio); esta é a
atribuição pública do referido instituto público.
Existe, assim, um princípio de correspondência (ainda que não exclusiva) entre
os conceitos de pessoa de direito público e de atribuição – cf., nesse sentido, artigos 51.º
e 161.º, n.º 2, alínea b), do CPA. Compreende-se uma tal correspondência, pois cada
pessoa de direito público é criada para a realização de uma ou de várias finalidades de
interesse público. Em suma, cada pessoa de direito público tem a sua ou as suas
atribuições, consoante se trata de uma pessoa coletiva de fim específico ou de fins
múltiplos.
Todavia, a correspondência entre pessoa coletiva pública e atribuições não se
revela absoluta.
Com efeito, nos casos das pessoas coletivas Estado e regiões autónomas, por
causa da pluralidade dos interesses e finalidades que prosseguem, as atribuições
encontram-se funcionalmente “separadas” pelos vários departamentos governamentais –
no caso do Estado, os ministérios e, no caso das regiões autónomas, as secretarias
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regionais). Assim, a cada ministério (departamento do Estado, sem personalidade

jurídica) e a cada secretaria regional encontra-se confiada a realização de finalidades
específicas, que correspondem às suas atribuições – vejam-se os artigos 51.º, n.º 1,
alíneas b) e d), 52.º, n.º 1, e 161.º, n.º 2, alíneas b), do CPA (embora este último preceito
se refira apenas aos atos estranhos às atribuições dos ministérios em que o autor se
integre, “esquecendo-se” dos que atos estranhos às atribuições das secretarias regionais
em que o autor se integre).
A pluralidade de pessoas de direito público, bem como de ministérios (no caso

do Estado) e de secretarias regionais (no caso das regiões autónomas) pode originar
conflitos de atribuições.
O artigo 51.º, n.º 1 do CPA estabelece as regras de competência para a resolução
desses conflitos. Assim, são competentes:
a) Os tribunais administrativos, mediante processo de conflito entre órgãos
administrativos, quando envolvam órgãos de pessoas coletivas diferentes ou no caso de
conflitos entre autoridades administrativas independentes
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Os processos de conflitos a que se refere o artigo 51.º, n.º 1, alínea a), encontram-se
regulados no título VI do CPTA (artigos 135.º e segs.).
b) O Primeiro-Ministro, quando envolvam órgãos de ministérios diferentes;
c) O ministro, quando envolvam pessoas coletivas dotadas de autonomia,
sujeitas ao seu poder de superintendência – a competência do ministro não afasta a
competência dos TA;
d) O Presidente do Governo Regional, quando envolvam órgãos de secretarias
regionais diferentes;
e) O secretário regional, quando envolvam pessoas coletivas dotadas de
autonomia sujeitas, ao seu poder de superintendência.
13.4.2 – Capacidade das pessoas de direito público

Como haverá oportunidade de perceber melhor nas páginas seguintes, as pessoas
coletivas públicas (e, aliás, também as privadas) desenvolvem as finalidades que lhes
estão confiadas através da ação dos respetivos órgãos. Estes, os órgãos, são os
instrumentos ou as unidades de ação das pessoas coletivas – do mesmo modo que as
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próprias pessoas coletivas, os órgãos são “organizações”, em concreto, repartições

organizativas internas da pessoa coletiva.
Cada órgão da pessoa coletiva tem a sua esfera ação própria, os seus poderes ou
competências. Existe assim uma correspondência formal entre órgão administrativo e
competência administrativa, no duplo sentido de que os órgãos têm competências e as
competências são os poderes dos órgãos.
Em função do que acaba de se concluir, pode compreender-se a tentação para
estabelecer um duplo nível de correspondência: “pessoa coletiva de direito público (ou
ministério) e atribuições”, por um lado; “órgão e competência”, por outro lado. Cada um
dos grupos de correspondências está certo, mas já não se apresenta correta a conclusão
segundo a qual a competência está para o órgão como a atribuição está para a pessoa
coletiva de direito público. Esta relação de equivalência não existe.
Na verdade, como sabemos, as atribuições referem-se às finalidades ou fins da
pessoa coletiva; não dão nenhuma indicação sobre o âmbito dos “poderes”, quer dizer,
sobre a “capacidade jurídica de ação” da pessoa coletiva. Embora referida a órgãos e
não a pessoas coletivas, é precisamente essa a dimensão em que se situa o conceito de
competência (material): a competência representa um “poder”, uma “capacidade de 80
ação” de um órgão.
Nenhum dos conceitos – nem o de atribuição, que se refere a fins, nem o de

competência, que se refere a “poderes de órgãos” – fornece qualquer indicação sobre o
“poder” ou a “capacidade” das pessoas coletivas de direito público.
Vejamos então como se identifica ou determina a capacidade jurídica das

pessoas coletivas de direito público.
As pessoas coletivas de direito público, por terem personalidade jurídica,
dispõem de uma capacidade jurídica geral de ação no âmbito do direito privado,
delimitada nos termos do artigo 160.º do Código Civil. Com efeito, nos termos deste
preceito, a capacidade das pessoas coletivas, incluindo as pessoas coletivas de direito
público (v.g., Município do Porto, Administração Regional de Saúde do Centro,
Universidade de Coimbra), “abrange todos os direitos e obrigações necessários ou
convenientes à prossecução dos seus fins”.
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Mas, como se disse, esse complexo de direitos e obrigações situa-se na esfera do

direito privado. Ora, não é essa capacidade de ação no âmbito do direito privado que
agora interessa.
Apesar de pretendermos agora conhecer uma outra dimensão da capacidade jurídica das
pessoas coletivas de direito público, revela-se importante perceber desde já que as
mesmas gozam de uma capacidade para, em vista da realização das suas finalidades,
desenvolverem uma atividade de direito privado, exercendo direitos e assumindo
obrigações no âmbito do direito privado. Ver-se-á, porém, que esta capacidade se
encontra delimitada e condicionada por normas de Direito Administrativo.
Essencial agora é perceber-se em que termos se identifica e delimita a

capacidade de direito público de uma pessoa coletiva de direito público.
Trata-se, pois, de responder à questão de definir a capacidade de uma entidade
pública para atuar na esfera do Direito Administrativo, no exercício de poderes e de
direitos públicos ou no cumprimento de deveres públicos.
A resposta formula-se nos termos seguintes: a capacidade jurídica de uma pessoa
coletiva pública resulta da soma das competências dos seus órgãos.
É exatamente a soma ou adição das competências dos vários órgãos de uma
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pessoa coletiva pública que permite perceber o que é que esta, como sujeito de direito,
pode fazer, que poderes e que deveres detém e de que relações jurídicas pode ser parte –
assim, por exemplo, a capacidade jurídica das comunidades intermunicipais
corresponde à soma das competências que a lei entrega à assembleia intermunicipal, ao
conselho intermunicipal ao secretariado executivo intermunicipal e ao conselho
estratégico para o desenvolvimento intermunicipal (estes são os órgãos das CIM nos
termos do artigo 82.º do RAL).
O conceito aqui proposto de capacidade de direito público encontra-se intimamente
associado ao de competência. Evitamos aludir a uma competência das pessoas coletivas
de direito público apenas por uma razão de ordem sistemática, para não misturar os
“poderes” da pessoa coletiva com os “poderes” de cada um dos seus órgãos. Contudo, em
rigor, a capacidade jurídica da pessoa coletiva corresponde à sua “competência”, aos
“poderes” de que ela se encontra investida. Sobre o facto de a competência de um órgão
se reportar, em última instância, à competência da pessoa coletiva a que o órgão pertence.
O elemento decisivo neste contexto, para delimitar a capacidade de direito
público, é a competência dos órgãos. Isto apresenta-se assim porque, em regra, a lei não
atribui poderes (competências) às pessoas coletivas, mas antes, apenas, aos respetivos
órgãos.
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Assim, o facto de um determinado órgão da pessoa coletiva pública atuar fora da

sua competência não envolve necessariamente um problema de incapacidade da pessoa
pública. Importa apurar se o poder que o órgão exerceu pertence a outro órgão da
mesma pessoa pública ou se, pelo contrário, esse poder não pertence a nenhum órgão
daquela pessoa. O primeiro caso reconduz-se a um problema de incompetência do
órgão que atuou. O segundo traduz uma incapacidade da própria pessoa de direito
público a que pertence o órgão. Ali, é órgão que não dispõe de competência para a ação
efetuada, mas esta ação cabe na capacidade da pessoa de direito público a que o órgão
pertence – pode falar-se de um caso de incompetência relativa. Na segunda hipótese, é a
própria pessoa de direito público que não dispõe de capacidade jurídica para assumir a
ação efetuada por um órgão seu – pode falar-se agora de um caso de incompetência
absoluta.
Diferentemente da capacidade jurídica de direito privado das pessoas coletivas,

que se apresenta como uma capacidade jurídica geral (“todos os direitos e obrigações
necessários ou convenientes à prossecução dos seus fins”), a capacidade jurídica de
direito público é uma capacidade parcial, que abrange apenas os direitos e as obrigações 82
enumerados que a lei confere aos respetivos órgãos (princípio da enumeração das
competências públicas).
A capacidade geral de direito privado decorre imediatamente da personalidade jurídica.

Ao atribuir a personalidade jurídica pública a um organismo, a lei investe-o numa
capacidade jurídica privada geral – esta capacidade jurídica geral não tem de incluir
todos os direitos e deveres pensáveis; a fórmula pretende significar tão-somente que a
capacidade do sujeito não resulta de uma atribuição específica e casuística de situações
jurídicas subjetivas, mas antes da “atribuição genérica de um complexo de direitos e
deveres”. A capacidade jurídica geral pode, portanto, ser limitada e, nessa medida,
relativa, o que se verifica sempre que a respetiva extensão é determinada pela subtração
de certos direitos e deveres ao conjunto de direitos e deveres possíveis. Nestes termos, a
capacidade jurídica de todas as pessoas coletivas, incluindo as pessoas públicas, “abrange
todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes à prossecução dos seus fins”,
com exceção dos que sejam vedados por lei ou inseparáveis da personalidade singular
(artigo 160.º do Código Civil). As pessoas coletivas públicas detêm, pois, uma
capacidade geral – embora relativa – de direito privado e uma capacidade parcial de
direito público.
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13.5 – Primariedade das pessoas de direito público no sistema administrativo

Além de implicar automaticamente a integração de um sujeito no universo da
Administração Pública, a personalidade de direito público identifica, como sabemos, um
“primeiro grupo” de sujeitos da Administração Pública.
Pois bem, importa agora esclarecer que é deste primeiro grupo que os outros
dois grupos necessariamente derivam: as entidades administrativas privadas, que
constituem o segundo grupo, têm de ser participadas – de uma forma direta ou indireta
– por pessoas de direito público. Por sua vez, as entidades particulares com funções
administrativas, que preenchem o terceiro grupo, são investidas de funções
administrativas mediante uma concessão ou delegação efetuada por pessoas de direito
público.
A função administrativa pertence na origem a pessoas coletivas de direito
público (“apropriação”) – depois, vai ser a partir daí (derivação: criação de novas
entidades em formato de direito privado ou delegação) que tudo se desenvolve
A integração de uma certa entidade no universo da Administração Pública
realiza-se sempre por meio de um processo que tem a sua origem numa pessoa de
direito público e que pressupõe uma relação entre aquela e esta entidade. 83
13.6 – Organização interna das pessoas coletivas de direito público – os

órgãos administrativos
Vamos agora conhecer os órgãos administrativos. Trata-se de um estudo que se
vai projetar para o interior das pessoas coletivas de direito público.
As pessoas coletivas públicas são “centros de imputação jurídica”, mas não são
pessoas humanas, não têm vida, nem pensamento. Trata-se de “organizações”: Estado
Português, Município de Lisboa, Freguesia da Sé, Universidade de Coimbra, Instituto
do Vinho e da Vinha, I.P., são exemplos de pessoas coletivas de direito público.
Pois bem, com base num processo inspirado nas pessoas humanas – que pensam
e agem através dos seus órgãos –, o ordenamento jurídico vai também conceber as
pessoas coletivas como pessoas que atuam através de órgãos. Agora, fala-se de Governo,
de Ministro e inspetor-geral (Estado), de câmara municipal ou presidente da câmara
(município), de junta de freguesia (freguesia), de reitor, de faculdade e de conselho
geral (universidade), de conselho diretivo (institutos públicos), etc.
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Sucede, porém, que os órgãos das pessoas coletivas também não existem no
mundo físico. Como as pessoas coletivas, os também órgãos têm uma existência apenas
jurídica, com um recorte abstrato e não real ou física.
Na verdade, os órgãos administrativos constituem, também eles, “centros de
imputação jurídica” – são investidos de poderes e de deveres (“competências”) e
suportam, no plano jurídico, a imputação da atividade que os respetivos titulares
desenvolvem no exercício daqueles poderes e deveres
Contudo, por falta de personalidade jurídica, não se apresentam como centros de
“imputação jurídica final ou definitiva”: a imputação final da sua atuação efetiva-se na
pessoa coletiva a que pertencem. Como se perceberá melhor quando se analisar a figura
dos titulares dos órgãos, a ação externa da Administração Pública pressupõe uma “dupla
imputação”: a ação (humana) dos titulares dos órgãos é imputada aos órgãos (imputação
transitória) e à pessoa coletiva (imputação final).
Por exemplo, a deliberação do Conselho Científico da Faculdade de Direito da

Universidade de Coimbra sobre a votação da classificação final de um estudante constitui
um ato imputado, em primeira linha, ao próprio Conselho Científico (enquanto “centro de
imputação jurídica”); mas, como aquele Conselho não está provido de personalidade 84
jurídica, a imputação da atuação dos respetivos membros diz-se transitória. A imputação
final ou definitiva realiza-se na UC, pessoa coletiva a que pertence o Conselho Científico.
O órgão administrativo é, portanto, a estrutura ou unidade organizativa por

meio da qual a pessoa coletiva de direito público desenvolve a sua ação e se relaciona
com outros sujeitos; numa fórmula mais enxuta: o órgão é a unidade de ação da pessoa
coletiva.
Nos termos do artigo 20.º, n.º 1, CPA os órgãos administrativos são “centros
institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos
imputáveis à pessoa coletiva”.
A atuação do órgão surge automaticamente atribuída, imputada, à pessoa de

direito público a que pertence – entre o órgão (v.g., câmara municipal ou presidente da
câmara) e a pessoa coletiva a que o mesmo pertence (município) intercede uma relação
orgânica, de imputação, e não de representação. Assim, o órgão não representa a
pessoa de direito público; constitui antes uma estrutura subjetiva e uma unidade de ação
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dessa pessoa de direito público. Entre a pessoa de direito público e os seus órgãos
intercede, pois, um vínculo de organicidade.
O órgão não é um representante. Este, apesar de atuar em nome do representado e de os
efeitos dos atos que pratica se produzirem na esfera daquele (cf. artigo 258.º do Código
Civil), atua juridicamente como um sujeito distinto do representado; ora, o órgão não é
um sujeito distinto da pessoa coletiva, pelo que o seu comportamento é diretamente, por
imputação, um comportamento da pessoa coletiva.
Em sentido diferente, cf. artigo 106.º, n.º 1, do CCP, sobre a representação na outorga de
contratos públicos; ali se estabelece que a representação das entidades adjudicantes
(pessoas coletivas de direito público) cabe ao órgão competente para a decisão de
contratar; na mesma linha, cf. artigo 36.º, n.º 2, alínea f), do RAL que atribui ao
presidente da câmara municipal competência para outorgar contratos “em representação
do município”. Nestes casos, não há, em rigor, representação, mas imputação.
Um caso de representação parece existir já no n.º 3 do citado artigo 106.º do CCP, quando
se refere à representação do órgão colegial (na outorga de contratos) pelo presidente do
órgão. Aqui sim, o presidente do órgão colegial representa o órgão (e a pessoa coletiva
pública a que o órgão pertence).
No Direito Administrativo – de forma muito mais acentuada do que no direito

privado –, pode aliás dizer-se que, classicamente, a figura subjetiva de referência é o
órgão e não propriamente a pessoa coletiva. Neste sentido, atente-se na centralidade do 85
conceito de órgão (de órgão da Administração Pública) evidenciada no facto de o CPA
dedicar uma das suas quatro partes (a segunda) aos órgãos da Administração Pública.
O relevo específico do conceito jurídico de órgão administrativo no capítulo da

organização administrativa – que, em certa medida, ultrapassa o relevo do conceito de
pessoa coletiva de direito público – resulta da complexidade interna das pessoas coletivas
públicas e, nesse contexto, da exigência de focar a análise não, de um modo genérico, na
pessoa coletiva, mas antes em cada um dos inúmeros órgãos por cujo intermédio o
mesmo atua.
13.6.1 – Confronto com outras figuras

Importa distinguir a figura do órgão administrativo de outras figuras subjetivas
próximas ou afins.
a) Órgão administrativo e sujeito de Direito Administrativo

O órgão é uma repartição organizativa de uma pessoa coletiva; constitui uma
figura jurídica subjetiva, é um centro de imputação jurídica, mas, como sabemos, de
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imputação transitória, e não final ou definitiva. Ao contrário, em regra, o conceito de

entidade ou sujeito de Direito Administrativo indica uma pessoa coletiva, um ente
provido de personalidade jurídica. Assim sucede em regra, mas por vezes a lei
estabelece desvios a essa arrumação e refere-se a determinados órgãos administrativos
como entidades. Como já houve oportunidade de indicar, é o que se verifica, entre
outros, com os casos da Comissão Nacional de Eleições, da Comissão de Acesso aos
Documentos Administrativos ou da Comissão de Recrutamento e Seleção para a
Administração Pública: todos eles se qualificam como “órgãos com a natureza de
entidades (independentes)”. Não se trata, contudo, de figuras híbridas, mas de
verdadeiros órgãos administrativos. A referência legal a entidades só se explica pela
pretensão de enfatizar a independência dessas unidades organizativas. Como se viu, essa
indicação legal revela-se decisiva para identificar a condição jurídica de um
determinado organismo.
Por vezes, o legislador surpreende: eis o que sucede o Decreto-Lei n.º 76/2012, de 26 de
março, cujo artigo 1.º, com a epígrafe “natureza”, estabelece o seguinte: “a Comissão
para a Igualdade no Trabalho e no Emprego (…) é um órgão colegial tripartido, dotado de
autonomia administrativa e personalidade jurídica”. Temos, portanto, neste caso, a figura
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surpreendente de um “órgão com personalidade jurídica”.
b) Órgão administrativo e órgão público

Os órgãos das pessoas coletivas públicas titulares de poderes administrativos e
vocacionados para o exercício de uma função administrativa dizem-se “órgãos
administrativos”. Distinguem-se, assim, de outros “órgãos públicos”, não integrados na
Administração Pública: Assembleia da República, tribunais, Provedor de Justiça,
Conselho Económico e Social.
c) Órgão administrativo, serviço administrativo e unidade orgânica

O órgão administrativo distingue-se do serviço administrativo. Este constitui um
conjunto organizado de meios humanos (dirigentes e trabalhadores) ao qual se
encontram afetos recursos logísticos e técnicos (v.g., edifícios, automóveis,
computadores, máquinas) que se ocupa da execução de tarefas de preparação e de
concretização e desenvolvimento das políticas definidas e das decisões tomadas pelos
órgãos administrativos.
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Assim, por exemplo, no município, os serviços municipais (v.g., departamentos

administrativos e financeiros, serviços de polícia municipal, serviços municipais de
proteção civil, departamento de obras, divisão de contratação) preparam a executam as
decisões do presidente da câmara, bem como as deliberações, da câmara municipal e da
assembleia municipal. Aos órgãos cabe exprimir e manifestar a “vontade” da pessoa
coletiva; aos serviços administrativos cabem todas as tarefas necessárias para a
“formação” ou para a “realização prática” daquela vontade.
Os serviços administrativos são dirigidos por órgãos: assim, nos termos da lei,
cabe ao presidente da câmara exercer a superintendência nos serviços municipais.
Alguns serviços têm uma organização autónoma, e os seus órgãos próprios de direção:
veja-se o caso dos serviços municipalizados, que, nos termos da Lei da Atividade
Empresarial Local, possuem organização autónoma no âmbito da administração
municipal e são dirigidos por um conselho de administração. Outro tanto sucede, em
muitos casos, com serviços da administração direta do Estado: por exemplo, a ASAE é
dirigida por um inspetor-geral coadjuvado por dois subinspetores-gerais; a Direção-
Geral da Saúde é dirigida por um diretor-geral, coadjuvado por dois subdiretores-gerais;
as CCDR são dirigidas por um presidente, coadjuvado por dois vice-presidentes. 87
As leis da organização também empregam o conceito de unidade orgânica. Eis o

que sucede com o Decreto-Lei n.º 305/2009, de 23 de outubro, sobre, a organização dos
serviços municipais, com o Regime Jurídico da Administração Direta do Estado ou com
o RJIES. Embora não se extraia destes diplomas uma definição com aplicação geral,
parece possível concluir que o conceito de unidade orgânica identifica, não um órgão,
mas um serviço (um departamento ou, no caso das universidades, uma faculdade: a
Faculdade de Direito é uma unidade orgânica da Universidade de Coimbra, quer dizer,
um serviço administrativo desta) ou uma parte ou repartição de um serviço
administrativo.
13.6.2 – Tipos de órgãos administrativos

Atenta a variedade de perfis que apresentam, pode estabelecer-se uma tipologia
dos órgãos da Administração Pública segundo vários critérios.
Órgãos singulares e órgãos colegiais – Os órgãos com apenas um titular
designam-se órgãos singulares (presidente da câmara, diretor-geral), enquanto os órgãos
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compostos por dois ou mais titulares constituem os órgãos colegiais (câmara municipal,
conselho diretivo; júris de exames).
Esta distinção, a que alude o artigo 20.º, n.º 2, do CPA, reveste-se de uma
importância fundamental pois, nos primeiros, a lei entrega a responsabilidade pelo
funcionamento do órgão (e pela imputação final de efeitos ao sujeito público) a uma
única pessoa física: nesta hipótese, o processo de funcionamento e de decisão do órgão
confunde-se com o processo psicológico que comanda a ação do respetivo titular. Nos
órgãos colegiais, torna-se necessário regular o processo do respetivo funcionamento,
pois a imputação de uma determinada atuação ao órgão depende de uma intervenção
conjunta dos membros (pessoas físicas) que o integram; essa intervenção conjunta
efetiva-se mediante a “reunião” dos membros do órgão.
No interior dos órgãos colegiais, é ainda possível destrinçar entre colegialidade
perfeita e colegialidade imperfeita. Órgãos colegiais perfeitos são os que apenas podem
funcionar com a presença de todos os seus membros (que podem ser substituídos por
suplentes), devendo todos eles participar na discussão, e sendo as respetivas
deliberações tomadas por consenso (mediante a obtenção dos votos favoráveis de todos
eles). Os órgãos colegiais imperfeitos são os que podem funcionar sem a presença de 88
todos os membros e em que as respetivas deliberações podem ser adotadas por uma
parte dos membros presentes (em regra, a maioria absoluta dos votos dos membros).
A regra do direito português é da colegialidade imperfeita: cf. os artigos 29.º do
CPA, sobre o designado quórum de funcionamento (exigência da “maioria do número
legal” dos membros do órgão), e 32.º, sobre o designado quórum de deliberação (a
exigência de que as deliberações sejam tomadas “por maioria absoluta de votos dos
membros presentes à reunião”).
Uma exceção a essa regra encontra-se prevista no previsto nos n.os 2 e 3 do artigo 68.º do
Código dos Contratos Públicos, sobre o funcionamento do júri do procedimento; trata-se
de um órgão colegial que “só pode funcionar quando o número de membros presentes na
reunião corresponda ao número de membros efetivos”, mas as suas deliberações são
tomadas por maioria de votos (não está aqui presente um exemplo de colegialidade
perfeita).
Órgãos representativos e órgãos não representativos – Nos primeiros, os

titulares dos órgãos são designados na sequência de uma eleição e o órgão é composto
por pessoas que representam os eleitores; a representatividade sugere a consideração do
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peso relativo (proporção) da votação obtida pelas diferentes listas concorrentes às

eleições (v.g., assembleia municipal e assembleia de freguesia: cf. artigo 239.º, n.º 2, da
Constituição). O órgão representativo poderá ter uma composição representativa
heterogénea, quando os seus membros representam diferentes grupos de eleitores; eis o
que sucede com: i) o conselho geral das universidades, que tem como membros, além
do mais, representantes dos professores e investigadores, por um lado, e representantes
dos estudantes, por outro lado; ii) a Comissão da Carteira Profissional de Jornalista,
um órgão independente, é composta por jornalistas designados igualitariamente pelos
jornalistas profissionais e pelos operadores do sector: Lei n.º 64/2007, de 6 de
novembro. A figura dos órgãos representativos encontra-se associada ao princípio da
autoadministração, pois o órgão é composto por pessoas eleitas ou designadas pela
coletividade de interessados ou representantes destes e constitui assim, um instrumento
de administração pelos próprios interessados.
Órgãos administrativos não representativos são todos os outros: os respetivos
membros não representam a coletividade administrada. Pode haver, contudo, órgãos
mistos (“administração em condomínio” ou de “coadministração”) quando, ao lado de
membros não representativos, há membros que representam interesses particulares – 89
estes membros são, em regra, designados pelos titulares dos interesses particulares em
causa (v.g., designação, pelas associações de consumidores, de representantes para o
Conselho Nacional do Consumo: Decreto-Lei n.º 5/2013, de 16 de janeiro; designação
de representantes para o conselho interprofissional do Instituto dos Vinhos do Douro e
Porto: Decreto-Lei n.º 97/2012, de 23 de abril).
Órgãos primários e órgãos secundários – Órgãos primários são os que dispõem

de competência própria (conferida diretamente por lei). Órgãos secundários são os que
dispõem apenas de competência delegada – exemplos de órgão secundários são os
secretários de Estado (conforme se dispõe na Lei Orgânica do XIX Governo
Constitucional, “os secretários de Estado e subsecretários de Estado não têm
competência própria … e exercem cada caso a competência que lhes seja delegada pelo
Primeiro-Ministro ou pelo ministro respetivo”) e os vereadores das câmaras municipais
(os vereadores são membros do órgão colegial câmara municipal, sem competências
próprias, conferidas diretamente por lei; contudo, o presidente da câmara pode delegar-
__________________________________________________________________
lhes as suas competências próprias, assim como pode subdelegar as competências que
lhe tenham sido delegadas pela câmara municipal (cf. artigo 36.º do RAL).
Aparentemente estranha, a criação legal de órgãos “sem competências próprias”
explica-se pelo facto de a lei pretender atribuir a um outro órgão a faculdade de definir,
em concreto, as competências a exercer pelo órgão secundário; no caso dos vereadores,
a isto acresce ainda o facto de a lei atribuir ao presidente da câmara a faculdade de
escolher os vereadores em quem vai delegar competências.
Órgãos vicários e órgãos auxiliares – Os órgãos vicários são os órgãos que

exercem uma competência apenas em substituição de outros órgãos: é o caso dos
“vices” e dos “subs” (v.g., vice-presidente ou subdiretor, que exercem a competência do
órgão principal – presidente ou diretor – na falta ou impedimento do respetivo titular);
como o órgão principal não pode funcionar, entra em funções o órgão vicário, em
substituição. No âmbito autárquico, é órgão vicário o vice-presidente da câmara,
designado, de entre os vereadores, pelo presidente, e a quem, para além de outras
funções que lhe sejam distribuídas, cabe substituir este nas suas faltas e impedimentos.
O órgão vicário pode ter outra condição; designadamente pode também ser um órgão 90
secundário: assim, por exemplo, a lei orgânica das CCDR estabelece que cada CCDR é
dirigida por um presidente, coadjuvado por dois vice-presidentes e indica, depois, que “os
vice-presidentes exercem as competências que lhe sejam delegadas ou subdelegadas pelo
presidente, devendo este identificar a quem compete substituí-lo nas suas faltas e
impedimentos”.
Órgãos auxiliares é a designação que atribuímos aos órgãos que têm a

incumbência de auxiliar ou coadjuvar outros órgãos (órgãos principais) no exercício
das competências e funções destes e no âmbito de uma relação de coadjuvação (sobre
este conceito, cf. infra). É o que sucede, por exemplo, com os secretários de Estado, que
podem considerar-se órgãos auxiliares dos ministros (nos termos da lei, os ministros são
coadjuvados por secretários de Estado).
Órgãos deliberativos e órgãos executivos – Em geral, consideram-se órgãos

deliberativos os que são competentes para deliberar, quer dizer, para tomar decisões; aos
órgãos executivos, diz-se, cabe proceder à execução dessas decisões. Embora se trate de
uma distinção genericamente referenciada pela doutrina, deve dizer-se que a mesma se
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mostra apenas tendencial, no sentido de que não há órgãos administrativos apenas

executivos. Veja-se, por exemplo, a câmara municipal, legalmente qualificada como
“órgão executivo colegial do município”, responsável, por isso mesmo, pela execução
das deliberações da assembleia municipal, o órgão deliberativo do município. Contudo,
as competências da câmara municipal estão longe de se esgotar nesse âmbito, detendo
inúmeras competências de decisão, que a configuram também como um órgão
deliberativo.
Órgãos simples e órgãos complexos – Órgãos simples são os órgãos singulares e

os órgãos colegiais cujos membros só podem atuar dentro dos próprios órgãos colegiais.
Órgãos complexos são os órgãos constituídos por membros (pessoas físicas) que,
simultaneamente, surgem como titulares de órgãos singulares: v.g., os membros da
câmara municipal (presidente da câmara e vereadores com competências delegadas) são
titulares de órgãos singulares.
Órgãos ativos, consultivos e de controlo – Ativos são os órgãos que tomam e

executam decisões (deliberativos e executivos): v.g., assembleia municipal, reitor de 91
uma universidade. Órgãos consultivos são os que apreciam e emitem pareceres,

relatórios e estudos e que, em geral, se pronunciam sobre todas as matérias da sua
especialidade que lhes são submetidas pelos órgãos ativos (v.g., Conselho Nacional do
Desporto – Decreto-Lei n.º 266-A/2012, de 31 de dezembro –, que aconselha o membro
do Governo responsável pela área do desporto). Órgãos de controlo são os órgãos que
dirigem os serviços de controlo, auditoria e fiscalização, os quais exercem funções de
acompanhamento, de inspeção e de auditoria dos organismos da Administração Públicas
(as inspeções-gerais – v.g., Inspeção-Geral da Educação – são serviços desta natureza e
o inspetor-geral e os subinspetores-gerais são os órgãos que dirigem esses serviços).
Órgãos permanentes e órgãos temporários – Permanentes são os órgãos criados

para funcionarem indefinidamente (v.g., câmara municipal ou reitor de uma
universidade); os órgãos temporários têm uma duração limitada no tempo (pense-se,
v.g., nos júris de exames universitários ou de procedimentos de contratação pública); o
artigo 20.º, n.º 2, do CPA refere-se a esta distinção.
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Órgãos de funcionamento contínuo e órgãos de funcionamento descontínuo –

De funcionamento contínuo são os órgãos que estão em sessão contínua ou permanente,
pelo que pode reunir em qualquer momento, desde que observadas as disposições sobre
a convocação de reuniões. De funcionamento descontínuo são os órgãos que funcionam
apenas em determinados períodos de tempo (períodos que se designam sessões) dentro
dos quais se realizam as respetivas reuniões (v.g., assembleia municipal, que, nos
termos da lei, tem anualmente cinco sessões ordinárias em fevereiro, abril, junho,
setembro e novembro).
13.7 – Competência
Vimos acima que o órgão é a figura subjetiva central do Direito Administrativo;
à mesma associada, e com idêntica importância no estudo da nossa disciplina, surge
agora o conceito de competência.
i) Competência e órgão
Competência e órgão administrativo são conceitos interrelacionados; segundo a 92
doutrina clássica, apenas os órgãos administrativos detêm competência. As pessoas

coletivas de direito público têm atribuições. Já acima, se explicou que o conceito de
atribuições se refere às finalidades e não à capacidade das pessoas de direito público.
Vimos que a capacidade das pessoas de direito público resulta da “soma das
competências dos seus órgãos”. Neste sentido, e ao contrário do que se entende por
vezes, não se revela incorreta a referência a uma competência das pessoas de direito
público – caso em que o conceito tem o sentido de capacidade. Assim, não é incorreto
dizer-se que o instituto público “X” não tem competência para impor o pagamento de
uma determinada taxa; isto significa que a referida entidade não tem essa “capacidade
jurídica”, esse “poder”, porque a nenhum dos seus órgãos se encontra atribuída a
competência para impor o pagamento daquela taxa.
Sem prejuízo do exposto, é normal associar-se a competência apenas ao órgão; à
“competência” das pessoas de direito público dá-se o nome de “capacidade”.
ii) Competência em razão da matéria

__________________________________________________________________
Por competência deve, então, entender-se o complexo de poderes funcionais

conferido por lei a um órgão administrativo.
Nesse sentido (material), a competência indica o poder de um órgão para decidir
ou deliberar sobre uma determinada matéria ou assunto.
Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, do CPA, a “competência é definida por lei ou
por regulamento”– a referência, neste sentido, ao regulamento deve entender-se como
querendo significar que o regulamento (naturalmente habilitado por ato legislativo,
conforme se exige no artigo 112.º, n.º 7, da Constituição) pode ser fonte direta de
atribuição de competências a órgãos administrativos.
A competência administrativa é irrenunciável e inalienável.
Os órgãos administrativos estão obrigados a exercer as suas competências (trata-
se de poderes funcionais); não podem, pois, renunciar ou abdicar da responsabilidade
de, nas circunstâncias previstas por lei, exercer as responsabilidades que lhes estão
confiadas. O tema da renúncia ao exercício da competência tem projeções muito
particulares no domínio da designada “inação administrativa”, sobretudo quando esta é
o fruto de uma atitude omissiva consciente da Administração Pública. Um outro cenário
de renúncia ocorre quando o órgão se compromete (por contrato ou por promessa 93
unilateral), em definitivo a não exercer uma determinada competência ou exercê-la em

certo sentido – o n.º 2 do artigo 36.º do CPA fulmina com a nulidade o ato ou contrato
que disponha nestes termos.
Além de irrenunciável, a competência é inalienável: o órgão administrativo não
pode alienar, partilhar, transferir ou conceder a outro órgão ou qualquer outra instância,
a titularidade ou o exercício da competência que lhe está confiada, salvo no caso de
delegação de poderes – como veremos, a delegação de poderes representa um
instrumento de transferência, legalmente autorizada, de “exercício da competência”. O
artigo 36.º, n.º 1, do CPA também ressalva a substituição e a suplência, figuras que
pressupõem que a competência de um órgão passa a ser exercida por outro órgão ou por
outro titular do órgão.
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iii) Algumas classificações da competência em razão da matéria

A competência de um órgão pode ser própria ou delegada: no primeiro caso, o
órgão é investido de uma competência diretamente por lei; no segundo, a competência
que o órgão exerce pertence originariamente a um outro órgão administrativo (ocorre
aqui uma cisão entre titularidade e exercício da competência: a titularidade pertence ao
delegante e o exercício é confiado ao delegado).
A competência própria pode ser exclusiva ou concorrente: no primeiro caso, o
órgão em causa, subalterno ou no topo da hierarquia, é o único órgão competente na
matéria pertinente; no segundo caso, a mesma competência encontra-se atribuída a
vários órgãos (eis o que sucede no âmbito da hierarquia administrativa segundo a regra
clássica de que a competência do órgão superior abrange a do órgão subalterno).
A competência pode ser de exercício singular ou de exercício conjunto: de
exercício singular diz-se a competência que pertence a um único órgão; de exercício
conjunto é a competência que tem de ser exercida em simultâneo (conjuntamente) por
dois ou mais órgãos e materializada num ato único (v.g., despacho conjunto de dois
ministros: neste caso, o ato resulta de dois órgãos e imputa-se aos dois). Não se deve
confundir a competência de exercício conjunto com a competência dos órgãos colegiais: 94
ali, o ato resulta de duas (ou mais) pronúncias – trata-se de um “ato complexo”; no
segundo caso, o ato resulta de uma pronúncia única (do colégio).
iv) Competência em razão do território

De certo modo em contraposição ao conceito de competência material, fala-se
em competência territorial para indicar o limite geográfico da intervenção de um órgão
administrativo: assim, os órgãos periféricos do Estado (v.g., CCDR, direções regionais)
só podem atuar no âmbito geográfico da respetiva circunscrição (parcela do território
nacional).
v) Momento em que se define a competência de um órgão

Nos termos do artigo 37.º, n.º 1, do CPA, a competência define-se no momento
em que se inicia o procedimento. Esta regra vale sobretudo para os procedimentos de
iniciativa particular (iniciados por um requerimento dirigido pelo particular a um órgão
da Administração).
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No caso dos procedimentos de iniciativa oficiosa (instaurados pelo órgão que vai
tomar a decisão de conclusão do procedimento), a competência fixa-se no momento em
que o órgão pratica o primeiro ato com relevância jurídica externa (v.g., comunicação
oficiosa do início do procedimento, nos termos do artigo 110.º do CPA).
De acordo com esse critério temporal, antes de tomar qualquer decisão, o órgão
deve certificar-se de que é competente para conhecer da questão a que se refere o
procedimento: artigo 40.º, n.º 1, do CPA.
Nos termos do artigo 109.º, n.º 1, alínea a), do CPA, a incompetência do órgão constitui
uma questão que prejudica o desenvolvimento normal do procedimento. Sendo
incompetente, o órgão deve abster-se de atuar e não iniciar o procedimento. A situação
revela outros contornos no caso de procedimentos de iniciativa particular, por força do
disposto no artigo 41.º do CPA. Nos termos deste preceito, quando é apresentado
requerimento, petição, reclamação ou recurso a órgão incompetente, este deve proceder
ao envio do documento recebido ao órgão titular da competência, disso se notificando o
particular (a data da apresentação inicial do requerimento é a que vale para efeitos de
verificação da sua tempestividade).
vi) Conflitos de competência

Os conflitos de competência são resolvidos pelo órgão de menor categoria 95
hierárquica que exercer poderes de supervisão sobre os órgãos envolvidos no conflito:

artigo 51.º, n.º 2, do CPA.
Sobre os conflitos de competência territorial dispõe o artigo 39.º do CPA, no
sentido de que a instância a quem cabe decidir o conflito deve designar como
competente o órgão cuja localização oferecer, em seu entender, mais adequada para a
eficiente resolução do assunto.
vii) Incompetência absoluta e incompetência relativa

Se um órgão pratica um ato fora da sua esfera de competências, diz-se que esse
ato padece do vício de incompetência. Todavia, como sabemos, a competência de que o
órgão não dispõe pode, ou não, pertencer a outro órgão da mesma pessoa de direito
público. Se pertence a outro órgão, estamos diante de um caso de incompetência
relativa; se nenhum órgão da pessoa de direito público a que órgão pertence é
competente, o caso qualifica-se como incompetência absoluta.
__________________________________________________________________
13.8 – Capacidade dos órgãos administrativos para o emprego de formas de

Direito Administrativo
Sabemos que há uma correspondência entre “órgão administrativo e
competência” e que conceito de capacidade jurídica se associa à pessoa coletiva. O
conceito de capacidade jurídica refere-se ao que a pessoa coletiva pode fazer, aos
poderes de que dispõe para agir. Sucede que, no Direito Administrativo não se apresenta
juridicamente relevante apenas o que a Administração pode fazer, mas também a
questão de como pode ela agir. Surge-nos assim a exigência de ponderar o tema da
capacidade para o emprego das formas de ação típicas do Direito Administrativo, como
o ato administrativo ou o contrato administrativo. Trata-se, neste caso, de indagar a
“capacidade formal” dos órgãos administrativos, ou seja, a capacidade de que os órgãos
dispõem para, no exercício das suas competências (materiais) empregarem as formas de
Direito Administrativo.
13.9 – Legitimação
A competência é conferida pelo legislador e representa a medida de capacidade 96
de intervenção do órgão administrativo. Portanto, o órgão ou tem ou não tem uma certa
competência (v.g., competência para ordenar a remoção de um objeto).
Uma categoria diferente é a da legitimação do órgão. Do que se trata não é já de
saber se o órgão dispõe de um certa competência, mas antes em saber se o mesmo está
em posição de exercer em concreto a competência de que dispõe.
Pode, na verdade, suceder que o órgão detenha poderes, mas por razões de vária
ordem, não se encontre em condições de os exercer validamente: v.g., porque carece de
uma autorização prévia de outro órgão (por exemplo, a câmara municipal é competente
para proceder à concessão da exploração de obras e serviços públicos, mas carece de
autorização prévia da assembleia municipal); porque o seu titular se encontra impedido
(cf. artigo 69.º do CPA); ou porque a exigência legal de quórum (de um órgão colegial)
não se encontra satisfeita. Em casos como estes, a eventual atuação do órgão em
infração à lei não representa um caso de incompetência, mas sim de falta de
legitimação.
__________________________________________________________________
Pode colocar-se a dúvida sobre se se reconduz a um caso de falta de legitimação ou antes

de “incompetência em razão do tempo” o facto de um órgão praticar um certo ato depois
ou antes de decorrer o prazo dentro do qual esse ato deveria ter sido praticado. Suponha-
se que um órgão pode praticar um ato até uma certa data ou dentro de um prazo ou que só
pode praticar um ato a partir de uma certa data ou depois do decurso de um prazo.
O problema da qualificação resolve-se de forma diferente nesses casos.
No primeiro, a competência parece esgotar-se com o decurso do prazo, pelo que o ato
praticado depois padece de um vício de incompetência (em razão do tempo): o órgão era
competente, mas atualmente não é. Perceberemos noutro momento que a incompetência em
razão do tempo constitui um vício substancial (e não apenas subjetivo ou orgânico) –
preclusão da competência. Assim, por exemplo, nos termos do artigo 56.º, n.º 1, da Lei
da Concorrência, a Autoridade da Concorrência é competente para impor uma obrigação
de notificação de operações de concentração realizadas (contra a lei) “há menos de cinco
anos”.
No segundo, em que o ato é praticado (ilegalmente) antes da data, mas em que a
competência para o praticar se mantém na esfera do órgão, o vício consubstancia uma
falta de legitimação.
13.10 – Os órgãos administrativos como sujeitos de direito e como titulares

de um interesse próprio no exercício das suas competências (1)
Os órgãos administrativos constituem meras unidades de atuação de uma pessoa de
97
direito público, pelo que – embora por intermédio deles – é a própria pessoa de direito
público que atua e que estabelece relações jurídicas com outras entidades. De facto, no
plano das relações externas (intersubjetivas), quem atua é a pessoa de direito público,
não o órgão. Este não tem personalidade jurídica, e, por essa razão, falta-lhe um
elemento essencial para, por si mesmo e em seu nome, entrar em relação com quaisquer
entidades. No plano externo, das relações jurídicas que se processam entre a pessoa de
direito público e o exterior, a subjetividade jurídica do órgão não se destaca.
Contudo, a situação apresenta-se diferente se deslocarmos o centro da análise
para o interior da pessoa de direito público em que o órgão se integra. Neste plano, cada
órgão surge como um centro de imputação jurídica diferenciado; cada órgão da pessoa
de direito público tem as “suas” competências, os “seus” poderes. Existe, portanto, uma
espécie de “separação de poderes” no interior da pessoa de direito público, a qual
resulta de um processo de distribuição de poderes pelos vários órgãos. Além disso, em
certos casos, a lei tem o propósito de introduzir dinâmicas de diferenciação e até de
1
Sobre esta matéria, cf. o nosso artigo: “A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma
pessoa colectiva pública”, CJA, n.º 35, 2002, pp. 9 e ss..
__________________________________________________________________
tensão entre órgãos, por exemplo, quando sujeita um órgão ao controlo de outro ou
quando incumbe um órgão de proteger interesses conflituantes com interesses
prosseguidos por outro órgão da mesma entidade. Os órgãos administrativos podem
estar assim colocados uns perante os outros em posições de antagonismo e de contraste.
Este resultado é particularmente acentuado nos casos em que os órgãos assumem um
carácter representativo e surgem, portanto, como câmaras de representação de interesses
específicos (pense-se no conselho distrital de uma ordem profissional em face do
respetivo bastonário). Por outro lado, entre os órgãos de uma pessoa de direito público
desenrolam-se relações de recorte muito variado: relações de hierarquia, de controlo, de
supremacia funcional, de cooperação, etc.. Estas relações – interorgânicas – têm uma
natureza jurídica.
O que acaba de se expor já permite afirmar que os órgãos administrativos são
“sujeitos de direito”: sujeitos de direito no plano das relações internas, claro. Trata-se de
uma conclusão natural, que resulta da consideração de que o funcionamento interno de
uma pessoa de direito público não se processa fora do direito. Existe, pois, um direito
interno e é neste âmbito que os órgãos são sujeitos de direito.
Mas o facto de se ordenarem como sujeitos de direito não determina sem mais 98
que os órgãos se devam considerar titulares de direitos subjetivos: as competências são

poderes funcionais e não direitos subjetivos. Todavia, em certas constelações de casos,
os órgãos surgem como titulares de um interesse próprio no exercício das suas
competências – não se trata, exatamente, de considerar as competências como direitos
subjetivos dos órgãos, mas antes de conceber um direito subjetivo do órgão ao exercício
das suas competências; um direito subjetivo projetado naturalmente no plano interno, no
contexto das relações com outros órgãos da mesma pessoa de direito público (direito de
proteção das suas competências e direito ao exercício das competências sem
perturbações de outros órgãos).
O tema não conhece apenas uma dimensão teórica; possui implicações práticas,
pois, concluindo-se pela existência de um direito subjetivo do órgão ao exercício das
suas competências, tem de se aceitar a necessidade de uma tutela para esse direito.
Pois bem, deve entender-se que um direito com essa configuração existe nos
casos em que a lei atribui a um órgão administrativo não envolvido numa cadeia
hierárquica a incumbência de representar no interior da pessoa de direito público um
__________________________________________________________________
núcleo de interesses específicos de uma determinada categoria de pessoas. Este carácter

representativo determina que se considere o órgão, enquanto tal, “interessado” no
exercício das suas competências sem perturbações. Uma perturbação provocada por
outro órgão (v.g., recusa de uma autorização prévia; não acatamento de um ato de
natureza vinculativa do órgão representativo) origina um litígio interorgânico e
representa uma agressão às competências do órgão. E este tem o direito de proteger as
suas competências.
A legislação processual portuguesa acolhe soluções originais em termos de
direito comparado, ao atribuir expressamente aos tribunais administrativos competência
para apreciar litígios que tenham por objeto “relações jurídicas entre órgãos públicos, no
âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir” [artigo 4.º, n.º 1, alínea j), do ETAF];
em consequência disto, atribui aos órgãos administrativos legitimidade processual ativa,
para a propositura de ações contra “atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa
coletiva”, bem como legitimidade processual passiva, quando se trate de “processos
respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva” [cf., respetivamente,
artigos 55.º, n.º 1, alínea d), e 10.º, n.º 7, do CPTA]. Estas soluções legais mostram-se
assim coerentes com a consideração dos órgãos como sujeitos de direito e, sobretudo, 99
como titulares de direitos ao exercício das suas competências sem perturbações.
13.11 – Regime do funcionamento dos órgãos colegiais

O funcionamento dos órgãos colegiais encontra-se regulado nos artigos 20.º a
35.º do CPA.
Aspetos principais a reter desse regime:
– Número variável de membros do órgão (mais de dois);
– Exigência de um presidente e de um secretário (artigos 21.º e 22.º);
– A reunião como momento essencial do funcionamento do órgão colegial:
– Reuniões ordinárias e reuniões extraordinárias (artigos 23.º e 24.º)
– Antecedentes da reunião (ordem do dia, objeto das deliberações: artigos
25.º e 26.º); consequências da inobservância das regras de preparação das reuniões
(artigo 28.º);
– Realização e decurso da reunião
– Reuniões públicas e não públicas (artigo 27.º)
__________________________________________________________________
– Quórum de funcionamento (artigo 29.º);

– Poderes do presidente (artigo 21.º, n.os 2 e 3)
– Discussão e votação (artigos 31.º a 33.º)
– Ata da reunião (artigos 34.º e 35.º).
13.12 – Titulares dos órgãos administrativos

A pessoa de direito público atua juridicamente por intermédio de órgãos. Mas os
órgãos, como aliás as próprias pessoas de direito público, não têm existência física, não
são organismos vivos e com capacidade de pensamento; trata-se, antes, de figuras
puramente abstratas, com existência apenas jurídica. O legislador institui as pessoas
coletivas públicas, indica os respetivos órgãos e define as competências destes. Tudo
isto está concretizado na lei e é, portanto, neste cosmos jurídico e abstrato que as
pessoas coletivas públicas e os órgãos existem.
Para emprestar vida a estas figuras, quer dizer, para fazer funcionar os órgãos e
pôr em prática as competências que a lei lhes confere, são necessárias pessoas físicas,
capazes de pensar e de atuar no plano físico. Assim surge a figura do titular do órgão
100
(no caso de órgãos singulares) ou do membro do órgão (no caso de órgãos colegiais).
Titular ou membro de um órgão administrativo é, pois, uma pessoa física que,
por via de um ato jurídico, fica em condições de exercer ou de participar no exercício
das competências do órgão: esse ato designa-se investidura.
A investidura do titular do órgão constitui o desfecho de um procedimento cuja
natureza pode variar:
i) Eleição – v.g., presidente da câmara municipal e vereadores; reitor.
ii) Cooptação – v.g., os membros eleitos do conselho geral das universidades

cooptam as designadas personalidades externas.
iii) Designação por escolha livre de outros órgãos – v.g., designação dos
membros do júri de um procedimento de contratação pública.
iv) Designação por outros órgãos baseada em resultados de concurso – v.g.,

designação ministerial do presidente de um instituto público ou de um diretor-geral, que
tem de recair sobre um de três dos candidatos identificados numa lista elaborada na
__________________________________________________________________
sequência de um concurso público organizado pela Comissão de Recrutamento e

Seleção para a Administração Pública).
v) Designação por uma entidade particular (v.g., designação, pelas associações

de consumidores de representantes seus como membros do Conselho Nacional do
Consumo, um órgão administrativo independente);
vi) Inerência – v.g., os presidentes de junta de freguesia são, por inerência,

membros da assembleia municipal; presidentes das CCDR são, por inerência,
presidentes das comissões diretivas das autoridades de gestão dos fundos europeus.
A pessoa física que assume a titularidade ou a condição de membro do órgão

não representa este; não se trata, pois, de um representante; a atuação que desenvolve
enquanto membro do órgão é, direta e imediatamente, uma atuação do órgão. Ou seja,
entre o órgão e o respetivo titular não existe uma relação de representação, mas antes
uma “relação orgânica de imputação”. Como já se antecipou, ocorre, também agora, um
fenómeno de “imputação jurídica” (da atuação do titular do órgão ao órgão). Quer dizer,
tudo se passa, juridicamente, como se fosse o próprio órgão, enquanto figura abstrata, a
agir diretamente, sem a intermediação da pessoa física. 101
A imputação imediata da atuação do titular do órgão ao próprio órgão assinala
uma das características especialmente marcantes da ação administrativa: trata-se de uma
ação de pessoas humanas (os titulares e membros dos órgãos), mas que se desenvolve
segundo uma regra de impessoalidade. Na verdade, por regra, a identidade das pessoas
que “dão vida” aos órgãos administrativos não constitui um fator relevante para o
funcionamento da Administração Pública: a continuidade dos órgãos reclama uma regra
de intercambialidade (a pessoa física titular do órgão “diretor-geral” pode ser hoje uma
e amanhã outra), com o consequente “apagamento” da identidade pessoal dos respetivos
titulares.
A regra da impessoalidade conhece exceções: casos em que o elemento pessoal
(a pessoa do titular do órgão) se torna relevante. Assim sucede, entre outros, no âmbito
das figuras do impedimento e da suspeição (artigos 69.º e segs. do CPA), no efeito de
caducidade da delegação ou subdelegação por mudança dos titulares dos órgãos
envolvidos [artigo 50.º, alínea b) do CPA], no âmbito da responsabilidade disciplinar
dos titulares dos órgãos (v.g., o dever de obediência é um dever do órgão, mas o
incumprimento do mesmo envolve a responsabilidade do titular do órgão) e no domínio
__________________________________________________________________
do acionamento da responsabilidade civil solidária das pessoas coletivas públicas em

caso de dolo ou culpa grave dos titulares dos órgãos (artigo 8.º do Regime da
Responsabilidade Civil do Estado e demais Entidades Públicas).
13.13 – Trabalhadores das pessoas de direito público

O artigo 269.º da CRP, com a epígrafe “regime da função pública”, alude aos
trabalhadores da Administração Pública, para determinar, além do mais, que os mesmos
“estão exclusivamente ao serviço do interesse público”.
Apesar da referência constitucional genérica a um vínculo com a Administração
Pública (trabalhadores da Administração Pública), os trabalhadores estão vinculados a
uma pessoa de direito público em particular, que se designa empregador público: nos
termos do artigo 25.º, n.º 1, da LTFP, empregador público “é o Estado ou outra pessoa
coletiva de direito público que constitui vínculo de emprego público (…)”; aqui se
reconduzem os institutos públicos em geral, os municípios e as freguesias, bem como as
entidades intermunicipais (estas, nos termos do artigo 107.º do RAL).
No caso das entidades públicas empresariais, das entidades reguladoras
abrangidas pela LQER, do Banco de Portugal e das associações públicas, a fonte do 102
vínculo é o contrato de trabalho, regulado no Código do Trabalho – cf. artigo 2.º, n.º 1,
da LTFP, e artigo 41.º da Lei das Associações Públicas Profissionais.
Importa notar que a LTFP emprega o conceito genérico de “trabalho em funções
públicas” para abranger todas as formas de prestação de trabalho ou de serviço em
benefício de um empregador público; daí que estabeleça que o trabalho em funções
públicas pode ser prestado mediante “vínculo de emprego público” ou “contrato de
prestação de serviço” (artigo 6.º, n.º 1). Todavia, em termos rigorosos, “trabalhadores”
em funções públicas ou, mais latamente, “trabalhadores” de pessoas de direito público
são apenas os particulares com um vínculo baseado num contrato de trabalho ou, nos
termos da LTFP, com um vínculo de emprego público, o qual pode ter por fonte o
contrato de trabalho em funções públicas, a nomeação ou a comissão de serviço (cf.
artigo 6.º da LTFP).
Nos termos da LTFP, o vínculo de emprego público constitui-se, em regra, por
contrato de trabalho em funções públicas (artigo 7.º). O vínculo constitui-se por
nomeação (ato administrativo) no caso de exercício de funções no âmbito das seguintes
__________________________________________________________________
atribuições, competências e atividades: a) missões genéricas e específicas das Forças

Armadas em quadros permanentes; b) representação externa do Estado; c) informações
de segurança; d) investigação criminal; e) segurança pública, quer em meio livre quer
em meio institucional; f) inspeção. Por fim, o vínculo de emprego público constitui-se
por comissão de serviço nos seguintes casos: a) cargos não inseridos em carreiras,
designadamente cargos dirigentes; b) funções exercidas com vista à aquisição de
formação específica, habilitação académica ou título profissional por trabalhador com
vínculo de emprego público por tempo indeterminado.
Qualquer que seja a fonte, o vínculo de emprego público envolve a subordinação
do trabalhador aos poderes de direção, de organização e de disciplina do empregador
público (sobre estes poderes, cf. artigos 74.º e segs. da LTFP).
Os poderes do empregador público são exercidos: i) na administração direta do
Estado, pelo dirigente máximo do serviço; ii) na administração indireta do Estado, pelo
órgão de direção da pessoa coletiva pública; iii) nos municípios, pelo presidente da
câmara municipal; iv) nas freguesias, pela junta de freguesia; iv) nos serviços
municipalizados, pelo presidente do conselho de administração (artigo 27.º da LTFP).
Em relação aos titulares de cargos dirigentes da administração direta do Estado, os 103
poderes do empregador público são exercidos pelo membro do Governo responsável (cf.
artigo 3.º do Estatuto do Pessoal Dirigente e artigo 176.º, n.º 2 da LTFP).
__________________________________________________________________
14 – Entidades administrativas privadas

O critério de delimitação da Administração Pública baseado na personalidade de
direito público revela-se, contudo, muito incompleto e redutor, fundando-se numa
indicação de ordem formal, que não atende à verdadeira substância de muitas entidades
que, apesar de não disporem do atributo da personalidade de direito público,
“pertencem” à Administração Pública; referimo-nos às entidades administrativas
privadas, que assumem um formato jurídico-privado, embora sejam criadas por um ato
de iniciativa pública, para a realização de funções administrativas sob o controlo e
orientação de pessoas públicas – o conjunto das entidades administrativas privadas
forma assim um segundo grupo de sujeitos da Administração Pública (Administração
Pública em forma privada).
No que diz respeito à recondução dos dois grupos que acabámos de identificar
ao universo da Administração Pública há um acordo generalizado na doutrina. O mesmo
já não se pode dizer em relação a um terceiro grupo, constituído pelas entidades
particulares com funções administrativas (Administração Pública delegada ou
concessionada). Pois bem, na nossa interpretação, essas entidades, embora emergindo
104
da Sociedade Civil, devem considerar-se sujeitos da Administração Pública num sentido
funcional, na exata medida em que se responsabilizam pelo desenvolvimento de uma
função administrativa.
O conceito de entidades administrativas privadas conjuga as duas notas que, de

forma peculiar, distinguem esta categoria de sujeitos da Administração Pública: trata-se,
por um lado, de entidades administrativas e, por outro lado, de entidades privadas.
Entidades administrativas, porque “pertencem” à Administração Pública, sendo criadas
e participadas ou, pelo menos, participadas por entidades públicas, que as controlam ou
dominam (detêm sobre elas uma influência dominante); a referência fornece, assim,
uma indicação de carácter substancial, sobre “quem são” realmente essas entidades.
Entidades privadas, porque se apresentam com vestes de direito privado; trata-se de
agora de uma referência com relevo exclusivamente formal, que indica estar em causa
uma entidade com uma forma organizativa de direito privado (sociedade comercial,
cooperativa, associação).
__________________________________________________________________
Atualmente, com a Lei-Quadro das Fundações, as fundações privadas (de direito privado)
não podem assumir a condição de entidades administrativas privadas. Isto, porque a
participação de pessoas coletivas públicas em fundações privadas só é possível quando
não conduza à detenção de uma influência dominante; se a participação pública envolver
esta influência, então, a fundação passa a qualificar-se como fundação pública de direito
privado, a qual, nos termos da Lei-Quadro, possui a natureza de pessoa coletiva de
direito público – reconhecemos que se afiguram estranhos, até exóticos, os contornos da
situação, mas a verdade é que a opção do legislador foi mesmo a de criar uma figura
absolutamente única: a fundação pública de direito privado que é afinal uma pessoa
coletiva de direito público.
O grupo formado pelas entidades administrativas privadas corresponde à

designada Administração Pública em forma privada.
A Administração Pública em forma privada pode resultar de um processo de
privatização orgânica formal, por via da conversão de anteriores entidades de direito
público em entidades de direito privado (assim se passou, por ex., com a transformação
das administrações portuárias em sociedades anónimas); mas as entidades
administrativas privadas também podem ser criadas ex novo, com um originário estatuto
de direito privado.
Por outro lado, essas entidades podem ser criadas para a prossecução de tarefas 105
públicas previamente assumidas e geridas por uma entidade pública (v.g., como
modalidade de gestão de serviços públicos) ou para o desempenho de novas tarefas,
anteriormente não exercidas por uma entidade pública (v.g., criação de uma sociedade
comercial para a gestão da participação nacional numa exposição internacional).
O facto de as entidades administrativas privadas se dedicarem, eventualmente, a
atividades económicas de mercado (v.g., setor bancário) não as desqualifica como
entidades administrativas. Do que se trata aqui é de considerar da Administração, e,
portanto, administrativa, uma entidade em que uma pessoa de direito público detém
uma participação dominante.
É da conjugação das condições da participação e do domínio de uma pessoa

coletiva de direito público que resulta a figura das entidades administrativas privadas.
Só a participação ou só a influência dominante (determinante; estreita dependência) não
se revelam suficientes para integrar uma entidade no grupo das entidades
administrativas privadas.
__________________________________________________________________
i) Participação exclusiva de pessoas coletivas públicas

O critério ou fator da participação de uma pessoa coletiva pública apresenta-se
essencial na delimitação do conceito de entidades administrativas privadas: não se
revela suficiente o facto de uma pessoa coletiva pública deter uma “influência
determinante” sobre uma entidade privada para se considerar esta uma entidade
“administrativa” privada (desenvolvendo este ponto, cf., infra, sobre o conceito de
organismo de direito público).
As entidades administrativas privadas podem ser criadas por um ato da exclusiva
iniciativa pública e envolver a participação de apenas uma entidade pública: por
exemplo, a constituição de uma sociedade comercial em que o Estado é o único
acionista.
As entidades administrativas privadas também podem envolver a participação de
várias entidades públicas: por exemplo, uma sociedade comercial criada por dois
municípios; ou uma associação de direito civil criada entre o Estado e uma
universidade.
Nas duas hipóteses consideradas, estamos perante entidades administrativas
privadas de participação exclusivamente pública. 106
ii) Participação com influência dominante de pessoas coletivas públicas

Mas as entidades administrativas privadas também podem assumir uma feição
mista, quando envolvem a participação simultânea de entidades públicas e de entidades
particulares: eis o que sucede com as sociedades de capitais mistos (por vezes
designadas parcerias público-privadas institucionalizadas: PPPI), com as associações de
direito civil que juntam associados públicos e associados particulares. Temos agora
entidades administrativas privadas de participação público-privada.
Neste segundo caso, adquire um relevo decisivo a determinação em concreto do
grau da participação das pessoas coletivas públicas, pois só estamos diante de uma
entidade administrativa privada – um sujeito da Administração Pública – se a pessoa
coletiva pública (isoladamente ou em conjunto com outras pessoas coletivas públicas)
detiver uma participação que lhe confira o controlo e a influência dominante (direta ou
indireta) sobre a entidade privada. A “mera participação” de uma pessoa de direito
público não se revela suficiente para fazer da “entidade privada participada” por uma
__________________________________________________________________
pessoa pública uma entidade administrativa privada. Assim, as sociedades comerciais

participadas por municípios ou pelo Estado em 49% do capital social não são entidades
administrativas privadas, não pertencem à Administração.
O modo de aferir a participação dominante (participação com influência
dominante) depende do tipo de entidade.
Assim, o Regime Jurídico do Setor Empresarial do Estado, para identificar as
sociedades comerciais que assumem a condição de empresas públicas, exige a
influência dominante de entidades estaduais, que resulta de alguma das seguintes
circunstâncias: a) detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) direito de
designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de
fiscalização.
Por seu lado, a Lei da Atividade Empresarial Local considera empresas locais as
sociedades constituídas ou participadas nos termos da lei comercial, nas quais as
entidades públicas participantes possam exercer, de forma direta ou indireta, uma
influência dominante em razão da verificação de um dos seguintes requisitos: a)
detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) direito de designar ou destituir
a maioria dos membros do órgão de gestão, de administração ou de fiscalização; c) 107
qualquer outra forma de controlo de gestão.

No caso das associações de direito civil, embora não haja indicação legal, a
participação dominante resultará da “maioria dos votos” na assembleia geral ou,
porventura, no direito de designar a maioria dos titulares do órgão de administração da
associação.
Estamos agora em condições de perceber uma ideia já exposta: o conjunto das

entidades administrativas privadas referencia um grupo de sujeitos da Administração
Pública que “derivam” e nos quais tem necessariamente uma participação dominante
um sujeito da Administração Pública do primeiro grupo (pessoas coletivas de direito
público).
__________________________________________________________________
iii) Notas finais sobre o universo da Administração Pública em forma privada

As entidades administrativas privadas são sujeitos da Administração Pública.
Como já se observou, a criação destas entidades surge, por vezes, no contexto de
um processo de privatização orgânica formal (conversão de pessoas públicas em
pessoas privadas). Mas, independentemente disso, a criação de entidades
administrativas privadas representa constitui, em todos os casos, uma forma de
utilização do direito privado pelas pessoas coletivas de direito público, neste caso como
“processo de organização” (cf., infra).
As entidades administrativas privadas, porque apenas formalmente privadas,
integram a Administração Pública em sentido orgânico-institucional. São abrangidas,
entre outras entidades, as empresas públicas do Estado, as empresas locais e
associações de direito privado participadas por instituições públicas de ensino superior.
Podem existir em todos os setores da Administração Pública em sentido orgânico-
institucional, na Administração estadual, como na Administração. As pessoas coletivas
públicas com participação dominante nessas entidades podem ser o Estado ou
municípios, mas também institutos públicos e associações públicas.
108
__________________________________________________________________
15 – Entidades particulares com funções administrativas

Os dois grupos de “sujeitos da Administração Pública” que acabámos de analisar
– pessoas coletivas de direito público e entidades administrativas privadas – pertencem
à Administração Pública em sentido orgânico-institucional, surgindo nela integrados
enquanto seus membros ou elementos.
Ora, já o vimos, os cidadãos e, de um modo geral, as entidades particulares qua
tale estão “fora” da Administração Pública, não lhe pertencem, nem a integram (cf.
supra).
Contudo, em certas circunstâncias, os cidadãos e as entidades particulares
podem ser chamados a, em seu próprio nome e sob sua responsabilidade,
desenvolverem tarefas e funções administrativas – não se trata de a entidade particular
assumir a posição de trabalhador ou de titular de um órgão administrativo, mas de,
enquanto particular e sem perder esta qualidade, assumir a responsabilidade direta pelo
exercício de uma função administrativa; por outro lado, a entidade particular não se
limita a colaborar com a Administração no exercício da sua atividade própria (como
sucede com os “contratantes da Administração”, que prestam serviços na qualidade de
entidades particulares), assumindo antes uma função de “colaboração de grau mais 109
avançado”, que envolve a substituição da Administração.

Nesse cenário, as entidades particulares surgem, em sentido funcional, como
sujeitos da Administração Pública: exercem, em nome próprio, a função administrativa.
Podemos falar, agora, de uma Administração Pública concessionada ou
delegada.
Diversamente do que sucede com a criação de entidades administrativas
privadas, o fenómeno a que nos reportamos ultrapassa a dimensão puramente
organizativa, visto que envolve a entrega de funções públicas a verdadeiras entidades
particulares: cidadãos ou pessoas coletivas da esfera privada que oferecem a sua
colaboração, o seu saber, as suas competências, mas que não deixam simultaneamente
de serem particulares e de agirem segundo “motivações privadas” de variada ordem.
Podem colaborar com o Estado, mas pertencem à Sociedade Civil, à esfera privada. O
estatuto duplo inerente à figura da entidade particular com funções administrativas
impede uma construção exclusivamente organizativa do processo de concessão ou
delegação. A contradição institucional que caracteriza a figura não tem paralelo nas
__________________________________________________________________
entidades privadas do setor público, pelo menos as que são integralmente detidas por
entidades públicas. Não existe, neste caso, a situação ostensiva de “confluência de
interesses opostos” presente no cenário em que uma entidade da esfera privada, que
prossegue interesses privados, assume a responsabilidade por exercer uma atividade de
realização de interesses públicos.
A delimitação do universo das entidades particulares com funções
administrativas, ou, se quisermos, a delimitação do instituto do “exercício de funções
administrativas por particulares”, reclama a verificação dos seguintes requisitos
cumulativos:
i) Entidade particular – entidade particular, entidade privada ou cidadão é
qualquer pessoa que não pertença à esfera pública, quer dizer, que não seja uma pessoa
coletiva de direito público, nem uma entidade administrativa privada, e, por outro lado,
que não seja trabalhador, funcionário ou titular de órgão da Administração Pública ou
órgão público;
ii) Responsável pelo exercício (de uma função administrativa) – a entidade
particular tem de assumir em nome próprio o exercício de uma função administrativa;
não basta que colabore com a Administração, mas reclama-se que exerça em nome 110
próprio, como um “sujeito de imputação final”, uma função que pertence à

Administração Pública;
iii) Função administrativa – o recorte do âmbito da figura fica ainda dependente
da presença de uma função administrativa; impõe-se, nesta circunstância, sublinhar
sobretudo o carácter público (“não privado”) das tarefas abrangidas pela função
administrativa; a conclusão de que um particular exerce uma função administrativa
pressupõe que a tarefa concreta a que ele se dedica tenha sido objeto de uma
“apropriação pública”, isto é, de um ato pelo qual o Estado ou outra entidade pública
assumem uma responsabilidade originária por essa tarefa; sem este momento prévio, de
“apropriação pública”, não existe uma tarefa pública, mas antes e apenas uma tarefa
privada (uma tarefa cuja execução, com ou sem exclusivo, não é assumida pelos
Poderes Públicos); neste caso, por ausência de uma tarefa pública, não pode falar-se de
exercício da função administrativa (2).
2
Para mais desenvolvimentos, cf. Entidades Privadas, cit., p. 467 e segs.
__________________________________________________________________
A necessária presença de prévia apropriação pública da tarefa envolvida permite perceber

o “carácter translativo” do título conferido ao particular para o exercício da função
administrativa. Quer dizer, a função (administrativa) que a entidade particular exerce é-
lhe “confiada”, “delegada” ou “concedida” através de um ato público, que opera a
transferência do exercício dessa função.
Entidades particulares com funções administrativas são, por exemplo, as

empresas concessionárias de serviços públicos (v.g., concessões municipais de
abastecimento de água ou de recolha de resíduos; concessões de movimentação de
cargas em portos; concessão da gestão de um hospital do Estado), concessionárias de
obras públicas (v.g., concessão de exploração de uma autoestrada), concessionárias de
exploração do domínio público (v.g., concessão de exploração de jazigos minerais) e
concessionárias de outras responsabilidades públicas (v.g., concessão de jogos de
fortuna ou azar); as federações desportivas com utilidade pública desportiva (que se
ocupam da regulação pública, oficial, de modalidades desportivas); as entidades
certificadoras de produtos vitivinícolas (comissões vitivinícolas regionais);
organizações de inspeção, vistoria e certificação de navios; guardas florestais;
comandantes de aeronaves; comandantes de navios mercantes, portageiros de
111
autoestradas.
As situações de exercício de funções administrativas por particulares apresentam uma
grande variedade: i) incluem casos de exercício de funções administrativas por pessoas
coletivas e por pessoas singulares; ii) incluem o exercício de funções que envolvem o
exercício de poderes públicos de autoridade e de decisão, mas podem abranger apenas
atividades materiais; iii) o título para o exercício de funções administrativas, sempre
com um carácter translativo, é, nos casos mais relevantes, um contrato, mas também
pode ser um ato unilateral da Administração ou até a própria lei.
[nota sobre os designados organismos de direito público]

Por influência do direito da União Europeia, a legislação portuguesa identifica
uma categoria de entidades que preenchem os três requisitos cumulativos do conceito de
organismo de direito público (cf. artigo 4.º, n.º 2, da LADA, e artigo 2.º, n.º 2, do CCP):
a) Possuírem personalidade jurídica, que pode ser de direito público ou de
direito privado;
b) Terem sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de
interesse geral, sem carácter industrial ou comercial;
c) Em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
__________________________________________________________________
i) A respetiva atividade ser financiada maioritariamente por pessoas

coletivas de direito público ou por outros organismos de direito público;
ii) A respetiva gestão estar sujeita a um controlo por pessoas coletivas de
direito público ou outros organismos de direito público;
iii) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização
são compostos, em mais de metade, por pessoas coletivas de direito
público ou outros organismos de direito público .
Quando revistam natureza jurídica privada, as entidades que preenchem estes
requisitos apresentam-se próximas das entidades administrativas privadas. Contudo,
não há necessariamente uma identificação, devendo distinguir-se a “participação com
influência dominante” da “influência determinante”.
Assim, a participação de uma pessoa pública (participação dominante ou com
influência dominante) numa entidade privada é um elemento essencial do conceito de
entidade administrativa privada e conduz à integração desta na categoria de sujeito da
Administração Pública). Já os organismos de direito público podem ser quaisquer
verdadeiras entidades privadas (= entidades particulares) que se situem numa “estreita
dependência” em face de pessoas coletivas de direito público [estreita dependência 112
aferida em função de um dos fatores a que se refere a alínea c)], haja ou não uma
participação destas, com ou sem influência dominante.
O relevo jurídico do critério da participação (em associações) é visível no artigo 2.º do

CCP: assim, por exemplo, uma associação civil que se dedique à promoção do
desenvolvimento local maioritariamente financiada por um município é uma entidade
sujeita ao CCP nos termos do n.º 1 ou do n.º 2 do artigo 2.º, consoante o município faça
parte da mesma (enquanto associado) ou não.

Aulas 4 - 2017

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Direito Administrativo I – 2017

Pedro Costa Gonçalves

13 – Pessoas coletivas de direito público

13.1 – Personalidade de direito público

regiões autónomas, que intervêm também no exercício de outras funções públicas

A natureza jurídica de uma entidade resulta, em princípio, de indicação legal,

De acordo com os critérios anteriores, considera-se de direito público, além da

O elemento da personalidade jurídica (pública) revela-se essencial para distinguir

13.2 – Pessoas coletivas de direito público e Direito Administrativo

13.3 – Categorias e elenco das pessoas de direito público

surgem, nestas entidades, como elementos essenciais para determinar e individualizar os

As pessoas públicas de fins específicos, que compreendem as demais entidades

13.4 – Atribuições e capacidade jurídica das pessoas de direito público

13.4.1 – Atribuições das pessoas direito público

regionais). Assim, a cada ministério (departamento do Estado, sem personalidade

A pluralidade de pessoas de direito público, bem como de ministérios (no caso

13.4.2 – Capacidade das pessoas de direito público

próprias pessoas coletivas, os órgãos são “organizações”, em concreto, repartições

Nenhum dos conceitos – nem o de atribuição, que se refere a fins, nem o de

Vejamos então como se identifica ou determina a capacidade jurídica das

Mas, como se disse, esse complexo de direitos e obrigações situa-se na esfera do

Essencial agora é perceber-se em que termos se identifica e delimita a

Assim, o facto de um determinado órgão da pessoa coletiva pública atuar fora da

Diferentemente da capacidade jurídica de direito privado das pessoas coletivas,

A capacidade geral de direito privado decorre imediatamente da personalidade jurídica.

13.5 – Primariedade das pessoas de direito público no sistema administrativo

13.6 – Organização interna das pessoas coletivas de direito público – os

Por exemplo, a deliberação do Conselho Científico da Faculdade de Direito da

O órgão administrativo é, portanto, a estrutura ou unidade organizativa por

A atuação do órgão surge automaticamente atribuída, imputada, à pessoa de

No Direito Administrativo – de forma muito mais acentuada do que no direito

O relevo específico do conceito jurídico de órgão administrativo no capítulo da

13.6.1 – Confronto com outras figuras

a) Órgão administrativo e sujeito de Direito Administrativo

imputação transitória, e não final ou definitiva. Ao contrário, em regra, o conceito de

b) Órgão administrativo e órgão público

c) Órgão administrativo, serviço administrativo e unidade orgânica

Assim, por exemplo, no município, os serviços municipais (v.g., departamentos

As leis da organização também empregam o conceito de unidade orgânica. Eis o

13.6.2 – Tipos de órgãos administrativos

Órgãos representativos e órgãos não representativos – Nos primeiros, os

peso relativo (proporção) da votação obtida pelas diferentes listas concorrentes às

Órgãos primários e órgãos secundários – Órgãos primários são os que dispõem

Órgãos vicários e órgãos auxiliares – Os órgãos vicários são os órgãos que

Órgãos auxiliares é a designação que atribuímos aos órgãos que têm a

Órgãos deliberativos e órgãos executivos – Em geral, consideram-se órgãos

mostra apenas tendencial, no sentido de que não há órgãos administrativos apenas

Órgãos simples e órgãos complexos – Órgãos simples são os órgãos singulares e

Órgãos ativos, consultivos e de controlo – Ativos são os órgãos que tomam e

uma universidade. Órgãos consultivos são os que apreciam e emitem pareceres,

Órgãos permanentes e órgãos temporários – Permanentes são os órgãos criados

Órgãos de funcionamento contínuo e órgãos de funcionamento descontínuo –

doutrina clássica, apenas os órgãos administrativos detêm competência. As pessoas

ii) Competência em razão da matéria

Por competência deve, então, entender-se o complexo de poderes funcionais

unilateral), em definitivo a não exercer uma determinada competência ou exercê-la em

iii) Algumas classificações da competência em razão da matéria

iv) Competência em razão do território

v) Momento em que se define a competência de um órgão

vi) Conflitos de competência

hierárquica que exercer poderes de supervisão sobre os órgãos envolvidos no conflito:

vii) Incompetência absoluta e incompetência relativa

13.8 – Capacidade dos órgãos administrativos para o emprego de formas de