UNIVERSIDADE PAULISTA UNIP

INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

BENS PÚBLICOS E SEUS INSTITUTOS PARA OUTORGA DE

USO

Estudo monográfico, apresentado à

Universidade Paulista, como Atividades
Práticas Supervisionadas – APS, sob a
orientação da Professora Doutora Cibele Mara
Dugaich.

Ana Claudia Gabriele – RA B94774-8 – Turma

DR4Q/68 – Sala 410 – noturno.

UNIP/SP
2015
 SUMÁRIO

I INTRODUÇÃO 03

1.1 Problema 03
1.2 Objetivo 11
1.3 Metodologia 11
1.4 Justificativa 12

II FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 13

2.1 Bens Públicos 13

2.2 Institutos de outorga de uso privativo a terceiros 16
2.2.1. Autorização de uso 16
2.2.2. Permissão de uso 17
2.2.3. Concessão de uso 19

III CONSIDERAÇÕES FINAIS 22

IV REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 23
 3

I INTRODUÇÃO

Este estudo apresenta uma reflexão sobre os institutos utilizados pela

Administração Pública na outorga do uso dos bens imóveis sob sua titularidade.

1.1 Problema

A Administração Pública tem um papel basilar perante a estrutura de

organização do Estado e, com vistas à efetivação das complexas e diversas atividades
que desempenha, necessita não apenas de poderes, mas também de bens que se
prestem ao suporte material para a atividade desempenhada.

Neste contexto, os bens públicos surgem como elementos fundamentais à

consecução dos objetivos por ela perquiridos, representando, assim, importante
riqueza e meio de viabilizar a execução de políticas públicas, sempre primando pelo
pleno atendimento ao interesse público.

Os bens públicos são conceituados no Código Civil Brasileiro, tendo por

definição, aqueles do domínio nacional pertencentes a pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, conforme preconiza o artigo 98 do
mencionado dispositivo legal: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes
às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem”. (BRASIL. Código Civil, 2002).

Oportunamente conceituado pelo saudoso Magistrado Hely Lopes Meirelles:

Bens públicos, em sentido amplo, são todas as coisas, corpóreas ou

incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações,
que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas,
fundacionais e paraestatais. Conceituando os bens em geral, o Código
Civil os reparte inicialmente em públicos e particulares, esclarecendo
 4

que são públicos os do domínio nacional, pertencentes à União, aos

Estados e aos Municípios, e, por exclusão, declara que são
particulares todos os outros, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
(MEIRELLES, 1993, p. 73).

De outra banda, verifica-se a existência de uma corrente doutrinária mais

abrangente, conceituando bem público como todos aqueles que pertencem à
Administração Pública, seja ela direta ou indireta, para tal considerando sua afetação
ao serviço público.

Esta corrente é adotada pela Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

(...) dentre as entidades da administração indireta, grande parte presta

serviços públicos; desse modo, a mesma razão que levou o legislador
a imprimir regime jurídico publicístico aos bens de uso especial,
pertencentes à União, Estados e Municípios, tornando-os inalienáveis,
imprescritíveis, insuscetíveis de usucapião e de direitos reais, justifica
a adoção de idêntico regime para os bens de entidades da
administração indireta afetados à realização de serviços públicos. É
precisamente essa afetação que fundamenta a indisponibilidade
desses bens, com todos os demais corolários. (DI PIETRO, 2014, p.
747).

Ainda pela doutrina administrativista, merece destaque a definição mista do

Professor Celso Antônio Bandeira de Mello:

Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas

de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Município,
respectivas autarquias e fundações de Direito Público (estas últimas,
aliás, não passam de autarquias designadas pela base estrutural que
possuem), bem como os que, embora não pertencentes a tais
pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.
(MELLO, 2013, p. 931).
 5

As classificações mais usuais dos bens públicos fundam-se nos critérios da

utilização, destinação original, da disponibilidade, da natureza física, e da titularidade,
esta última abordada inicialmente. (MOREIRA NETO, 2014).

Concernente à utilização, também referenciada como destinação dos bens

públicos, esta encontra previsão legal no artigo 99 do Diploma Civil Brasileiro:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e

praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a

serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual,
territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas

de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se

dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público a que se tenha dado estrutura de direito privado. (BRASIL.
Código Civil, 2002).

À luz de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Quanto a sua destinação, os bens, como resulta do art. 99 do novo

Código Civil, classificam-se em:

a) de uso comum – são os destinados ao uso indistinto de todos,

como mares, ruas, estradas, praças etc.;

b) de uso especial – são os afetados a um serviço ou

estabelecimento público, como as repartições públicas, isto é,
locais onde se realiza a atividade pública ou onde está à
disposição dos administrados um serviço público, como teatros,
universidades, museus e outros abertos à visitação pública;

c) dominicais, também chamados dominiais – são os próprios do

Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso
comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral,
sobre os quais tem senhoria, à moda de qualquer proprietário, ou
 6

que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal.

(MELLO, 2013, p. 932).

Acerca da destinação original, explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

Certos bens, por sua própria natureza, encontram-se a serviço de um

interesse público por destinação imemorial, ou tão óbvia, que dispense
qualquer declaração oficial neste sentido: são esses, os bens públicos
necessários. Outros bens, distintamente, seja porque tenham sido
anteriormente bens privados ou res nullius1, necessitarão de ato ou
fato que nitidamente os incorpore ao domínio público patrimonial: são
os bens públicos acidentais. (MOREIRA NETO, 2014, p. 473).

Já no que tange à disponibilidade, têm-se que:

Em princípio, todos os bens públicos são indisponíveis. Todavia, há

exceções. Esta classificação distingue aqueles bens que, em
determinadas circunstâncias, sempre de previsão legal, poderão ser
destinados para outros fins e, até, alienados.

Assim, são absolutamente indisponíveis, como regra, os bens públicos

de uso comum e os bens públicos de uso especial, vinculados, que se
encontram, por definição, a certo interesse público caracterizado e
atual.

São relativamente indisponíveis, todavia, os bens públicos dominicais

que, não se encontrando afetados à satisfação de nenhum interesse
público caracterizado e atual, estarão aptos a receberem, por parte do
Estado, uma destinação que atenda a um interesse público genérico,
sempre nas condições estabelecidas em lei. (MOREIRA NETO, 2014,
p. 474).

Não menos importante, ao abordar a natureza física, estes são assim

classificados:

Deixando de lado os bens móveis, quanto à natureza física os bens

públicos assim se classificam:

1 Que a ninguém pertence

 7

a) bens do domínio hídrico, compreendendo:

a.1) águas correntes (mar, rios riachos, etc.);
a.2) águas dormentes (lagos, lagoas, açudes) e
a.3) potenciais de energia hidráulica;
b) bens do domínio terrestre. (MELLO, 2013, p. 935).

Outra característica dos bens públicos refere-se a sua própria natureza

jurídica, vez que estão sujeitos a um regime jurídico diferenciado, conforme explana o
Professor Fábio Bellote Gomes:

a) Limitação à alienabilidade.

Os bens públicos, enquanto sujeitos ao regime de Direito Público,

sofrem limitações à sua livre alienação, ou seja, à livre transferência
da titularidade de sua propriedade a terceiros quaisquer. Nesse
sentido, o Código Civil, em seu art. 100, estabelece que os bens
públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem sua qualificação, na forma que a lei
determinar. Os bens dominicais, por sua vez, conforme exposto,
podem ser alienados, atendidas as exigências legais, como prevê o
art. 101 do Código Civil.

Deve-se, entretanto, observar que essa alienabilidade dos bens

dominicais não os equipara, de forma alguma, aos bens privados,
tampouco os sujeita ao regime jurídico aplicável a tais bens.

b) Imprescritibilidade

A imprescritibilidade estava expressamente prevista no anterior

Código Civil de 1916. Não obstante isso, a doutrina administrativista
contemporânea ainda a relaciona aos bens públicos.

De acordo com a imprescritibilidade, a inércia da Administração

Pública no uso de seus direitos de uso e fruição de um bem público
não acarretaria a prescrição de seu direito processual à retomada
desse bem, se porventura ocupado por terceiros, e, por conseguinte,
não possibilitaria a aquisição de seu domínio por terceiros quaisquer,
mediante usucapião. Entretanto, como se verá a seguir, o Código Civil
atual excluiu expressamente os bens públicos do usucapião, conforme
disposto no seu art. 102. (GOMES, 2006, p. 157).

Ainda quanto às características do regime jurídico, estes são marcados pela

impenhorabilidade:
 8

A impenhorabilidade dos bens públicos decorre de preceito

constitucional que dispõe sobre a forma pela qual serão executadas
as sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública, sem permitir a
penhora de seus bens. Admite, entretanto, o sequestro da quantia
necessária à satisfação do débito, desde que ocorram certas
condições processuais (CF, art. 100). (MEIRELLES, 1993, p. 82).

Isto posto, há que se ressaltar que os bens públicos são instrumentos

utilizados pela Administração Pública na consecução de seus objetivos e, para tal,
esta utiliza-se de institutos de outorga de uso, a fim de potencializar o atendimento ao
interesse público e social.

Concernente aos institutos para outorga de uso, a definição da Professora

Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Com relação aos instrumentos jurídicos de outorga do uso privativo ao

particular, mais uma vez se torna relevante a distinção entre, de um
lado, os bens de uso comum do povo e uso especial e, de outro, os
bens dominicais, já que apenas estes últimos são coisas que estão no
comércio jurídico de direito privado, sujeitos, portanto, a regime
jurídico um pouco diverso quanto às formas de sua utilização.

Os bens das duas primeiras modalidades estão fora do comércio

jurídico de direito privado, de modo que só podem ser objeto de
relações jurídicas regidas pelo direito público; assim, para fins de uso
privativo, os instrumentos possíveis são apenas a autorização, a
permissão e a concessão de uso. (DI PIETRO, 2014, p. 767).

Para o contexto do presente tema, serão abordados aqueles passíveis de uso

privativo, os quais se dividem em autorização, permissão e concessão de uso, em
consonância ao entendimento doutrinário acima transcrito.

A Autorização de uso, ao escólio do Professor Celso Antônio Bandeira de

Mello:
Autorização de uso de bem público é o ato unilateral pelo qual a
autoridade administrativa faculta o uso do bem público para utilização
episódica de curta duração.

Quando a utilização pretendida, embora compatível com as

destinações secundárias, comportadas pelo bem, implicar
 9

impedimentos à normal utilização concorrente de terceiros segundo a

destinação principal do logradouro público. É o que ocorre no caso de
comícios, passeatas e demais manifestações em que
deliberadamente se promova grande concentração de pessoas cuja
presença, evidentemente, obstará à normalidade do uso do bem pela
generalidade das pessoas. (MELLO, 2013, p. 946).

Mesmo entendimento observa-se da definição do Professor Fábio Bellote

Gomes:

A autorização de uso de bem público se caracteriza como ato

administrativo unilateral, discricionário e precário, veiculado,
geralmente, por portaria, praticado pela Administração Pública no
interesse de um administrado, e por meio do qual ela lhe atribui o
direito de utilizar temporariamente um determinado bem público.
(GOMES, 2006, p. 161).

Conforme a destinação da outorga, salienta Celso Antônio Bandeira de Mello:

Quando o uso do bem, comportado em suas destinações secundárias,

compatível, portanto, com sua destinação principal e até mesmo
propiciando uma serventia para a coletividade, implicar ocupação de
parte dele com caráter de exclusividade em relação ao uso propiciado
pela sobredita ocupação. É o caso de quiosques para venda de
cigarros ou refrigerantes, de bancas de jornais ou de utilização das
calçadas para colocação de mesinhas diante de bares ou
restaurantes. Nestas hipóteses a sobredita utilização depende de
permissão de uso de bem público. (MELLO, 2013, p. 946).

Neste ponto, merece destaque a diferenciação dos institutos trazida pelo

Professor Bellote:

Pode-se dizer que a principal diferença entre a autorização de uso de

bem público e a permissão de uso de bem público é que a primeira se
destina ao uso temporário e eventual de determinado bem público,
enquanto a segunda tem por finalidade atribuir ao particular o uso em
caráter continuado de determinado bem público. (GOMES, 2006, p.
161).
 10

Na lição de Hely Lopes Meirelles:

Permissão de uso é o ato negocial, unilateral, discricionário e precário

através do qual a Administração faculta ao particular a utilização
individual de determinado bem público. Como ato negocial, pode ser
com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou
indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre
modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o
interesse público o exigir, dada sua natureza precária e o poder
discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do
bem público. A revogação faz-se, em geral, sem indenização, salvo se
em contrário se dispuser, pois a regra é a revogabilidade sem ônus
para a Administração. O ato da revogação deve ser idêntico ao do
deferimento da permissão e atender às condições nele previstas.
(MEIRELLES, 1993, p. 76).

Embora a natureza precária do instituto da permissão de uso, atualmente têm-

se aplicado, em alguns casos, a permissão de uso com prazo determinado, conforme
elucida a Professora Maria Sylvia:

Quanto à fixação de prazo na permissão, vale a mesma observação já

feita para a autorização. Ao outorgar permissão qualificada ou
condicionada de uso, a Administração tem que ter em vista que a
fixação de prazo reduz a precariedade do ato, constituindo, em
consequência, uma autolimitação ao seu poder de revogá-lo, o que
somente será possível quando a utilização se tornar incompatível com
a afetação do bem ou se revelar contrária ao interesse coletivo,
sujeitando, em qualquer hipótese, a Fazenda Pública a compensar
pecuniariamente o permissionário pelo sacrifício de seu direito antes
do termo estabelecido. (DI PIETRO, 2014, p. 770).

Por derradeiro, têm-se a concessão de uso que, conforme definição de

Bandeira de Mello:
A concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo
qual, como o nome já o indica, a Administração trespassa a alguém o
uso de um bem público para uma finalidade específica. Se o Poder
Público, instado por conveniências administrativas, pretender rescindi-
la antes do termo estipulado, terá de indenizar o concessionário.
(MELLO, 2013, p. 948).
 11

Ainda, tratando-se de modalidade contratual, conceitua Diogo de Figueiredo

Moreira Neto:

A concessão de uso é a principal modalidade contratual de

transferência de utilização de um bem público a um particular, gratuita
ou remunerada e sob condições pactuadas.

Essa transferência contratual de uso, todavia, não se negocia ao

exclusivo talante da Administração: é necessário que, desde logo, a
modalidade esteja prevista na lei reguladora dos bens públicos da
pessoa jurídica de direito público titular do domínio e, ainda, que o uso
que o particular pretenda dar, também convenha, de alguma forma, ao
interesse público.

É importante observar-se que, como qualquer contrato administrativo,

a concessão de uso, mesmo ajustada por prazo determinado, fica
permanentemente sujeita à redefinição do interesse público pela
Administração, indenizando-se o concessionário pelas perdas e danos
acaso dela decorrentes, nos termos das cláusulas econômicas de
natureza privada do contrato firmado. (MOREIRA NETO, 2014, p.
482).

Isto posto, entende-se pertinente uma abordagem direcionada dos institutos

em questão, o que será deslindado no decorrer deste estudo monográfico.

1.2 Objetivo

Frente a este contexto, definimo-nos por desenvolvermos tudo, cujo objetivo

é o de promover um entendimento (compreensão) mais ajustado do tema em tela.

1.3 Metodologia

De maneira a cumprir o objetivo norteador deste estudo, definimo-nos por um

estudo exploratório, de abordagem qualitativa que, por sua vez, encontra o êxito de
 12

suas considerações nos preceitos doutrinários, no entendimento dos tribunais ou dos

julgados, nos diplomas legais e na literatura das áreas afins.

1.4 Justificativa

Um estudo com esta verticalidade, justifica-se pela necessidade de se

compreender de forma mais atenta (pontual) o tema sobre o qual se debruça
atendendo as necessidades dos acadêmicos de direito, dos operadores de direito,
daqueles que atuam na máquina jurídica, na carreira jurídica, bem como daqueles que
do lugar de outras ciências refletem sob a questão que move essa pesquisa.
 13

II FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

A administração de bens públicos exige do gestor público um cuidado

especial, como ocorre com toda administração de coisa alheia. A Administração, não
possui a titularidade dos bens e interesses públicos, esta pertence ao Estado, sendo
de competência do administrador o dever de curá-los segundo a finalidade a que estão
adstritos2.

Tal administração deverá ser pautada no princípio da indisponibilidade dos

bens públicos e seus corolários da inalienabilidade, imprescritibilidade e
impenhorabilidade².

2.1 Bens Públicos

Segundo o artigo 98 do Código Civil Brasileiro, os bens públicos têm por

definição, aqueles do domínio nacional pertencentes a pessoas jurídicas de Direito
Público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem. (BRASIL. Código Civil, 2002).

Contudo, esta conceituação tem sido estendida aos bens que, embora não
pertençam a essa categoria de pessoas jurídicas, estejam afetados à prestação de
um serviço público. (MELLO, 2013, p. 931).

Neste ponto, relevante se faz colacionar a discriminação constitucional dos

bens públicos:

2ROCHA, Viviane Pereira. Linhas gerais sobre a administração do patrimônio público imobiliário. 2012.
Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/21984/linhas-gerais-sobre-a-administracao-do-patrimonio-
publico-imobiliario>. Acesso em: 09 maio 2015.
 14

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser

atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das

fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação
e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu

domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com
outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;

as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas
afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as
referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
46, de 2005);

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona

econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-

históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. (BRASIL.

Constituição, 1988).

Já em seu artigo 26, a Constituição relaciona os bens dos Estados federados:

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em

depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da União;
 15

II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu

domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou
terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

(BRASIL. Constituição, 1988).

Percebe-se que a Constituição Federal estabeleceu os bens pertencentes aos

Estados de maneira residual.

Entretanto, o rol do artigo 26 não é exaustivo, não encerrando, assim, os bens

de titularidade estadual³.

Inobstante a Constituição não contemple a discriminação de bens municipais

de modo específico, é cediço que os Municípios detêm uma parcela do domínio
público, em razão da mesma autonomia administrativa conferida pela própria Carta
Maior³.

Deste modo, as ruas, praças, avenidas de trânsito local pertencem ao

patrimônio municipal, bem como, os espaços livres de loteamento, a partir de sua
inscrição no Registro de Imóveis. (GOMES, 2006).

Os bens públicos são considerados instrumentos de políticas públicas, de

modo a aparelhar o Estado na consecução de suas finalidades. Por tal razão, o uso
desses bens deve nortear-se por projetos e objetivos bem definidos.3

Neste sentido, indispensável se faz a abordagem dos institutos que

possibilitam a outorga do uso privativo de seus bens a terceiros, ponto de maior
relevância no presente estudo monográfico.

3 PRADO. Inês Maria dos Santos Coimbra de Almeida. Instrumentos estatais de outorga de uso
privativo de bens públicos. 2010. Disponível em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheO
braForm.do?select_action=&co_obra=188929>. Acesso em 13 março 2015.
 16

2.2 Institutos de outorga de uso privativo a terceiros

A fim de maximizar a utilização desses bens, a Administração Pública conta

com institutos de outorga de uso privativo a terceiros, sendo esses a autorização, a
permissão de uso e a concessão de uso (DI PIETRO, 2014).

2.2.1 Autorização de uso

Trata-se de ato administrativo unilateral, que permite ao particular utilizar bem

público. A autorização de uso é instituto de natureza precária, o que permite a
administração, a qualquer momento, revogar o ato sem qualquer necessidade de
indenização ao particular.4

Tal ato administrativo é discricionário em sua essência, vez que não há

obrigatoriedade de licitação prévia à sua prática, até porque, normalmente, interessa
a apenas uma pessoa em especial. (GOMES, 2006).

Existe entendimento doutrinário no sentido de que, na hipótese de existência

de vários interessados na autorização de uso de determinado bem, tornar-se-ia
indispensável o procedimento licitatório, isso em decorrência do princípio da isonomia
e em atendimento à probidade administrativa. (GOMES, 2006).

Autorizações são comuns quando se pretende a ocupação de terrenos

baldios, para a retirada de água em fontes não abertas ao uso comum do povo e para
outras utilizações que não venham a prejudicar a comunidade ou trazer embaraços
ao serviço público. (MEIRELLES, 1993).

4 HERNANDEZ. Erika Fernanda Tangerino; PIEROBON. Flávio. A titularidade dos bens públicos e a
possibilidade de sua utilização pelo particular. 2011. Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2637>. Acesso em 17 abril
2015.
 17

2.2.2 Permissão de uso

Assim como a autorização, a permissão de uso de bem público é o ato

unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta
a alguém o uso de um bem público. (DI PIETRO, 2014).

Em se tratando de outorga à particular, sempre deverá sujeitar-se à licitação

prévia5, asseverando, assim, tratamento isonômico aos administrados. (MELLO,
2013).

Conforme esclarece o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello:

Quando a utilização do bem de uso comum for anormal, por excluí-lo,

embora transitória e episodicamente, de suas destinações próprias,
em vista de proporcionar, ocasionalmente, um uso comportado pelas
características físicas do bem, mas diverso de suas jurídicas
destinações. É o que ocorre quando há fechamento de vias públicas
para realização de corridas de pedestrianismo, ciclísticas ou
automobilísticas, com a temporária exclusão explícita de sua utilização
pelos demais usuários. Para utilizações deste gênero é necessário
autorização administrativa. (MELLO, 2013, p. 948).

Ainda no que concerne às características do instituto, a Professora Maria

Sylvia Zanella Di Pietro classifica-o em dois tipos, a saber:

Permissão de uso não qualificada: tem caráter temporário e intuitu

personae6, não contempla fixação de prazo e pode ser revogada a qualquer tempo,
sem necessidade de indenização. (DI PIETRO, 2014).

Permissão de uso qualificada: é dotada da mesma estabilidade de que se

reveste a concessão de uso, vez que não há traço de precariedade. (DI PIETRO,
2014).

5 Ocorre exceção quando a permissão de uso for dada pela Fazenda Pública em favor de uma de suas
Administrações.
6 Em consideração à pessoa.
 18

Com vistas à sedimentar o conceito, complementa a doutrinadora:

O permissionário adquire, da mesma forma que o concessionário,

direito subjetivo à indenização em caso de revogação, antes do prazo
determinado. A diferença entre os dois institutos estará apenas na
formação do ato, pois a permissão se constitui por ato unilateral e, a
concessão, por contrato precedido de autorização legislativa e
licitação. (DI PIETRO, 2014, p. 770).

Saliente-se que segundo entendimento de parte dos doutrinadores

administrativistas, a permissão de uso de bem público deve ser obrigatoriamente
precedida de licitação. Contudo, esse não é um entendimento absoluto a respeito da
matéria, havendo os que defendem ser desnecessária a licitação prévia à outorga da
permissão de uso de bem público. (GOMES, 2006).

Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello:

[...] Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no

mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure
tratamento isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga
na conformidade de ordem de inscrição). Foi dito “sempre que
possível”, pois, em certos casos, evidentemente, não haveria como
efetuá-la [...]. (MELLO, 2013, p. 947).

Haverá casos em que a licitação será inviável, como, por exemplo, a

permissão de uso outorgada em favor de restaurantes, a fim de que esses possam
colocar cadeiras em calçadas7.

Cumpre observar que o artigo 17, inciso I, alínea “f” da Lei 8.666/93 (Lei de
Licitações e Contratos) dispensa a licitação de bens imóveis construídos, destinados
ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou aqueles com
finalidade de regularização fundiária de interesse social. (GOMES, 2006).

7 PRADO. Inês Maria dos Santos Coimbra de Almeida. Instrumentos estatais de outorga de uso
privativo de bens públicos. 2010. Disponível em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheO
braForm.do?select_action=&co_obra=188929>. Acesso em 13 março 2015..
 19

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à

existência de interesse público devidamente justificado, será
precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos

da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e,
para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de
avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência,
dispensada esta nos seguintes casos:

[omissis8];

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real

de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais
construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de
programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse
social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração
pública;(Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)9(grifo nosso).

Por fim, conclui Fábio Bellote Gomes:

Analisados esses critérios, cremos ser possível a atribuição de

utilização do bem público mediante permissão de uso e sem licitação
prévia, ou, pelo contrário, a atribuição de sua utilização mediante
concessão de uso de bem público, com a realização de licitação
prévia, sendo que, em qualquer das hipóteses, em se tratando de bem
público de uso comum do povo ou de uso especial, deverá esse ser
submetido previamente à desafetação (se a utilização for integral,
exclusiva e duradoura). (GOMES, 2006, p. 160).

2.2.3 Concessão de uso

Trata-se de um dos meios de trespasse de uso do bem público ao particular,

sendo, dentre as formas existentes, a que atribui maior garantia ao administrado. Não
se trata de um ato unilateral e será sempre precedido por licitação10.

8 Trecho omitido
9
BRASIL. Lei 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm>. Acesso em 09 maio
2015.
10 HERNANDEZ. Erika Fernanda Tangerino; PIEROBON. Flávio. A titularidade dos bens públicos e a

possibilidade de sua utilização pelo particular. 2011. Disponível em: <http://www.ambito-

 20

Na lição do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello:

A concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo

qual, como o nome já o indica, a Administração trespassa a alguém o
uso de um bem público para uma finalidade específica. Se o Poder
Público, instado por conveniências administrativas, pretender rescindi-
la antes do termo estipulado, terá de indenizar o concessionário.
(MELLO, 2013, p. 948).

Não envolve propriamente a satisfação de um interesse público ou coletivo

imediato pelo concessionário, pois este, obrigar-se-á ao pagamento pré determinado
pela Administração Pública, a título remuneratório. (GOMES, 2006).

A instrumentalização da concessão de uso de bem público depende

de autorização legislativa, de licitação prévia e de contrato escrito e
assinado por ambas as partes - concedente e concessionário -,
devendo o bem público, se de uso comum do povo ou de uso especial,
ser submetido previamente à desafetação (se a utilização for integral,
exclusiva e duradoura). (GOMES, 2006, p. 159).

Essencial à aplicação do instituto da concessão de uso é sua específica

finalidade, sendo expresso em seu conceito que este deverá se dar em consonância
à destinação do bem. (DI PIETRO, 2014).

Ao escólio da Professora Maria Sylvia:

No caso de bens destinados à utilização privativa, o uso tem que

atender a essa destinação; é o caso, por exemplo, de bens de uso
especial, como os mercados e cemitérios, parcialmente afetados ao
uso privativo, dos bens destinados à ocupação por concessionários de
serviços públicos, e dos bens dominicais postos no comércio jurídico
para fins de moradia, cultivo da terra, exploração agrícola ou industrial,
reforma agrária [...]. (DI PIETRO, 2014, p. 772).

juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2637>. Acesso em 17 abril

2015..
 21

Ainda a título exemplificativo, têm-se que a concessão de espaço em bem

público de uso especial também poderá ser outorgada para instalação de restaurante
pelo particular. (GOMES, 2006).

Importante observar a distinção da concessão de uso de bem público com a

concessão de serviço público.

A grande diferença entre concessão de serviço e concessão de uso

reside na posição jurídica do concessionário. Em um caso, o
concessionário desempenha função pública e assume encargos
próprios e típicos do Estado. Já na hipótese da concessão de uso, o
particular não assume nenhum interesse público específico e definido,
até se admitindo que lhe seja facultado valer-se do bem para
satisfação exclusiva e privativa de seus interesses egoísticos. Logo,
os deveres impostos ao concessionário de serviço público são
extremamente mais sérios e graves do que aqueles que recaem sobre
o concessionário de uso. (JUSTEN FILHO, 2005, p.726 apud GOMES,
2006, p. 159).

Insta salientar que, como qualquer contrato administrativo, a concessão de

uso, ainda que ajustada por prazo determinado, estará permanentemente sujeita à
redefinição do interesse público pela Administração. (MOREIRA NETO, 2014).

Neste caso, o concessionário terá direito à indenização por perdas e danos

decorrentes de sua revogação, nos termos das cláusulas econômicas de natureza
privada do contrato firmado. (MOREIRA NETO, 2014).
 22

III CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente estudo monográfico verificou-se que os bens públicos formam o

domínio público do Estado, gozando de características que lhes garantem regime
jurídico diferenciado, tais como a inalienabilidade, a imprescritibilidade e a
impenhorabilidade.

Tais bens são utilizados como instrumentos da máquina administrativa,

sempre em face do pleno atendimento ao interesse da coletividade, objetivo
inafastável do administrador público.

A utilização desses bens quando não for praticada diretamente pelo Estado
poderá ser repassada ao particular, para exercício privativo, desde que em
consonância ao interesse público e observada a sua destinação específica.

Ainda nos casos em que a licitação para outorga do uso do bem imóvel for
dispensada, é de fundamental importância ressaltar que a conveniência e
oportunidade que permeiam o ato administrativo, deverão ser restringidas pelo
princípio da moralidade.

Não menos importante concluir que o instituto da permissão de uso será

sempre a melhor opção quando a atividade que for exercida no bem, requerer que a
administração detenha o poder de encerrar o direito de uso que ao particular foi
passado, a qualquer tempo, e sem necessidade de indenizar, diante de relevante
interesse público.

De outra banda, verifica-se que a outorga da concessão de uso, indicada nos

casos que requer grandes investimentos por parte do particular e por longo prazo,
reveste este de maior segurança jurídica na utilização do bem público.
 23

IV REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Código Civil. 16.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.

BRASIL. Constituição. 16. ed. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2014.

BRASIL. Lei 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_0
3/leis/L8666compilado.htm>. Acesso em 09 maio 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas,
2014.

GOMES, Fábio Bellote. Elementos de Direito Administrativo. 1. ed. São Paulo:

Manole, 2006.

HERNANDEZ. Erika Fernanda Tangerino; PIEROBON. Flávio. A titularidade dos bens

públicos e a possibilidade de sua utilização pelo particular. 2011. Disponível em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura
&artigo_id=2637>. Acesso em 17 abril 2015.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1993.

MELLO, Celso Antônio de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. São Paulo:
Malheiros, 2013.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2014.
 24

PRADO. Inês Maria dos Santos Coimbra de Almeida. Instrumentos estatais de outorga
de uso privativo de bens públicos. 2010. Disponível em: <http://www.dominiopublico.g
ov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=188929>. Acesso em
13 março 2015.

ROCHA. Viviane Pereira. Linhas gerais sobre a administração do patrimônio público

imobiliário. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/21984/linhas-gerais-sobre-
a-administracao-do-patrimonio-publico-imobiliario>. Acesso em: 09 maio 2015.