NO 8 • ANO 5 • MARÇO DE 2017

Transparência das informações ambientais na Amazônia Legal

ANA PAULA GOUVEIA VALDIONES E ALICE THUAULT

A
transparência das informações ambientais é um elemento indispensável do contro-
le ambiental na Amazônia brasileira. É somente com o acesso a informações atua-
lizadas, detalhadas e disponibilizadas em um formato adequado que se viabiliza
a colaboração entre órgãos do executivo e se possibilitam controles ágeis por parte dos
órgãos de monitoramento. Essa transparência também permite aos atores do mercado
controlarem os investimentos e as compras realizados, garantindo, assim, que não estão
envolvidos com atividades que ameaçam o meio ambiente. Por fim, a disponibilização de
informação é condição indispensável para o exercício pleno e informado da cidadania,
pois permite o necessário controle social das atividades públicas e privadas na Amazônia.

Para entender o estado da transparência ambiental, realizamos uma avaliação da si-

tuação da disponibilização das informações ambientais nos nove estados que com-
põem a Amazônia Legal, até dezembro de 2016. Essa avaliação foi realizada a partir
da identificação prévia das informações-chave em seis agendas de controle ambiental:
regularização ambiental, regularização fundiária, exploração florestal, soja, pecuária e
hidrelétricas. A partir dessas 41 informações-chave, verificamos a legislação existente,
a disponibilização via pedido de informações (transparência passiva) e a disponibili-
zação on-line (transparência ativa) pelos órgãos públicos responsáveis. A nossa pes-
quisa permitiu averiguar que, na área ambiental, a Lei de Acesso à Informação (LAI) de
2011 ainda está em um estágio inicial de implementação na Amazônia. O detalhamento
da legislação, necessário para definir as condições de disponibilização das informações,
contempla apenas cinco das 41 informações-chave para o controle ambiental. O levan-
tamento de informações disponíveis permitiu, também, estabelecer um índice de trans-
parência passiva e um índice de transparência ativa, que alcançaram, em média, 75% e
24%, respectivamente, para os nove estados e órgãos federais avaliados.

Para melhorar esses índices, é fundamental que cada órgão implemente estratégias
específicas de disponibilização de informações ambientais. Isso passa pela instaura-
ção de processos participativos para definir as modalidades de disponibilização das
informações-chave e pela implementação de plataforma exclusiva de disponibilização.
Finalmente, é fundamental rever as disposições contrárias à transparência ambiental
como a Instrução Normativa 03 de 2014, do Ministério do Meio Ambiente, que impede
o acesso público aos dados de identificação dos cadastros ambientais rurais e enfra-
quece, assim, o controle ambiental na Amazônia. A seguir, apresentamos a metodologia
utilizada, os resultados da avaliação por estado e por agenda de controle ambiental e de-
talhamos algumas recomendações para que os órgãos avaliados consigam adequar suas
práticas de disponibilização das informações ambientais.
 MARÇO 2017

Introdução

A
transparência das informações ambientais é essencial para alcançar uma boa go-
vernança dos recursos naturais. Na esfera pública, ela permite a comunicação en-
tre os órgãos do executivo que autorizam e monitoram as atividades produtivas,
proporciona, aos órgãos de controle e fiscalização, maior agilidade no cruzamento de in-
formações e garante o controle social pela sociedade civil. O livre acesso às informações
ambientais também é fundamental para a atividade privada pois viabiliza o controle da
Transparência das informações ambientais

cadeia, do financiador ao consumidor final, assegurando a regularidade ambiental dos

produtos comercializados. Por exemplo, é através da lista de propriedades embarga-
das disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
na Amazônia Legal

Renováveis (Ibama) que os frigoríficos podem, atualmente, verificar a regularidade dos

seus fornecedores e comprovar, assim, ao Ministério Público Federal, aos seus compra-
dores ou à sociedade que não estão comprando carne de propriedades desmatadas ile-
galmente. Da mesma forma, para avaliar a implementação do compromisso brasileiro de
zerar o desmatamento ilegal, é necessário ter acesso às autorizações de desmatamento
legalmente emitidas pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (Oema).

No Brasil, a transparência é garantida por um extenso arcabouço legal que vai desde a
Constituição Federal de 1988 e o estabelecimento da Lei de Acesso à Informação (LAI)
em 2011 até atos regulamentários, como decretos, portarias e instruções normativas.
Esses instrumentos legais proporcionam ao cidadão o direito de acesso a qualquer do-
cumento ou informação produzidos ou custodiados pelo Estado, desde que não estejam
protegidos por sigilo.

Apesar do arcabouço legal existente, raros são os levantamentos e as metodologias de

avaliação quanto à situação atual de disponibilização de informações ambientais. Em
nível estadual, o ICV publicou, em 2014, uma avaliação da transparência das informa-
2 ções florestais em Mato Grosso1. Em nível federal, a Controladoria Geral da União (CGU)
publicou, em 2015, um estudo que mede a implementação da LAI pelos estados e muni-
cípios2. Esses levantamentos são fundamentais para visualizar os progressos realizados
e auxiliar os Estados e a União na resolução dos desafios para uma maior transparência.

A pedido do Ministério Público Federal avaliamos, em 2014, a transparência das infor-

mações ambientais em Rondônia, Acre, Pará, Amazonas e Mato Grosso3. Em 2016, atua-
lizamos e expandimos essa avaliação para os nove estados que compõem a Amazônia
Legal. Apresentamos a seguir a metodologia e os resultados dessa avaliação, destacando
um diagnóstico das definições legais, a avaliação das práticas de transparência passiva
(disponibilização a partir de pedidos específicos) e ativa (disponibilização on-line) além
de recomendações específicas para a melhoria da disponibilização das informações.

1 http://www.icv.org.br/site/wp-content/uploads/2014/02/Transpar%C3%AAncia-Florestal-Mato-Grosso_n%C3%BAmero-31.pdf
2 http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/escala-brasil-transparente
3 http://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr4/dados-da-atuacao/grupos-de-trabalho/amazonia-legal/transparencia-das
-informacoes-ambientais/analise/analise-da-transparencia
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Metodologia

O
s três passos metodológicos adotados (Figura 1) visam construir uma abordagem
replicável centrada nas necessidades dos usuários. Essa metodologia permite
medir a transparência passiva e ativa e indicar necessidades de melhoria para os
gestores responsáveis.

FIGURA 1 . FLUXOGRAMA DE AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA

Transparência das informações ambientais

© KEVIN AUGUSTINE LO / THE

© PHAM THI DIEU LINH / THE

na Amazônia Legal
NOUN PROJECT

NOUN PROJECT
1 2 3
Identificação Levantamento Consolidação
das informações das práticas de índices de
necessárias transparência
Análise da legislação
Identificação de agendas Disponibilização Passiva
Teste dos canais de
prioritárias de controle
pedidos de informação Disponibilização Ativa
ambiental
• por estados
Análise da informação
Mapeamento dos usuários • por agenda
disponibilizada on-line
de informações
Validação com usuários
das informações
necessárias ao controle
ambiental
3

A primeira etapa teve como objetivo identificar listas de informações-chave a serem dis-
ponibilizadas. Essas listas foram desenvolvidas levando em consideração as necessida-
des de cinco tipos de usuários em seis agendas ambientais prioritárias para a Amazônia
(Figura 2). Em seguida, 41 informações-chave foram validadas por 211 usuários em
uma pesquisa on-line realizada entre agosto e outubro de 20144.

A partir das informações validadas na pesquisa realizada em 2014, levantamos, entre

agosto e dezembro de 2016, a legislação existente e a disponibilização dessas informa-
ções pelos órgãos de meio ambiente e institutos de terras dos nove estados da Amazô-
nia Legal (Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e
Tocantins) e pelos órgãos federais atuantes nos mesmos estados.

4 O resultado detalhado da pesquisa on-line está disponível no http://www.icv.org.br/site/2014/11/17/

transparencia-dasinformacoes-ambientais-na-amazonia-episodio-1/
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FIGURA 2 . TIPOLOGIA DE USUÁRIOS DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS EM FUNÇÃO

DE 6 AGENDAS PRIORITÁRIAS PARA O CONTROLE AMBIENTAL NA AMAZÔNIA

Controle social

Controle pelo Ministério Público e Tribunal de Contas

Controle pelo Executivo Principais atividades necessitando um controle ambiental na Amazônia:

Regularização ambiental de propriedades rurais

Transparência das informações ambientais

Regularização fundiária de propriedades rurais

na Amazônia Legal

Pecuária Soja Exp. Florestal Hidrelétricas

Controle no Controle
financiamento 6 agendas de gestão na compra
de atividades ambiental de produtos

Para isso, foi feita uma análise dos websites e canais de disponibilização de 33 órgãos es-
taduais e de 11 órgãos federais. Na sequência, foram protocolados 37 pedidos de informa-
ção digitalmente e via ofício. Também foram realizadas entrevistas nas nove capitais esta-
duais e em Brasília, com gestores e técnicos de 36 órgãos estaduais e federais. Finalmente,
apresentamos os resultados dos levantamentos realizados aos principais órgãos de meio
ambiente e institutos de terra da União e dos nove estados contemplados pela avaliação.

A última etapa do estudo consistiu em uma consolidação de índices de transparência

4 ativa e passiva para retratar a situação das práticas de disponibilização das informações
por estado e por agenda. O índice de transparência passiva corresponde ao percentual de
pedidos de informações atendidos em relação aos pedidos de informação protocolados.

Já o índice de transparência ativa é o produto entre o percentual de informações dis-

ponibilizadas de forma rotineira e a qualidade da disponibilização das informações. O
primeiro percentual é calculado a partir das listas de informações validadas pelos usuá-
rios, enquanto o segundo é fruto de uma avaliação da periodicidade de atualização, do
detalhamento e do formato de disponibilização.

TABELA 1. CÁLCULO DOS ÍNDICES DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA

ÍNDICE DE ÍNDICE DE
TRANSPARÊNCIA PASSIVA TRANSPARÊNCIA ATIVA

Percentual de pedidos
Disponibilização ativa das
informações X Qualidade da disponibilização
das informações
de informação Percentual de informações
Percentual de informações bem
atendidos / disponibilizadas / informações
disponibilizadas/ informações
protocolados necessárias para o controle
disponibilizadas
ambiental
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Resultados

LEVANTAMENTO DA LEGISLAÇÃO SOBRE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA

NOS NOVE ESTADOS AVALIADOS

A análise da legislação relacionada à transparência ambiental nos nove estados permi-

tiu averiguar que somente um estado, o Amapá, não regulamentou a Lei de Acesso à
Informação (LAI). Também verificamos que se aplicam, nesses nove Estados, 16 normas
federais e 35 normas estaduais que dizem respeito à disponibilização de uma ou mais

Transparência das informações ambientais

informações validadas pelos usuários. A Figura 3 ilustra o resultado desse levantamento,
evidenciando que as 41 informações validadas pelos usuários estão sujeitas à disponi-
bilização via pedidos de informação, já que nenhuma está expressamente denominada

na Amazônia Legal
como sigilosa pela legislação. O levantamento mostra também que apenas 20 dessas
41 informações estão claramente denominadas quando se trata de obrigação de dispo-
nibilização ativa. Da mesma forma, a legislação só detalha, em 11 casos, qual deve ser a
periodicidade de disponibilização e, em 14 casos, qual detalhamento é necessário e/ou
qual deve ser o formato de disponibilização.

A falta de especificidade da legislação deixa, ao gestor, a responsabilidade de escolher

qual informação, qual tipo de disponibilização, seja ela ativa ou passiva, e com qual nível
de qualidade a informação será disponibilizada. Uma disponibilização ativa das informa-
ções necessárias aos usuários é fundamental para a atuação dos demais atores do contro-
le ambiental. Por isso, para não gerar incertezas, é necessário que os órgãos estaduais e
federais estabeleçam regulamentações (decretos, instruções normativas ou portarias) que
citem, especificamente, as informações a serem disponibilizadas e descrevam, de forma
precisa, os modos de atualização, de detalhamento e o formato de disponibilização.

AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA

De junho a dezembro de 2016, testamos os Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) e

5
serviços de Fale Conosco on-line no intuito de obter acesso às informações ambientais. O
canal de atendimento digital funcionou bem tanto em nível federal quanto estadual, já que
recebemos retorno de grande parte dos pedidos, com um índice de acesso às informações
de 84%. No entanto, quando consideramos apenas aqueles pedidos que atenderam aos
prazos estabelecidos legalmente, esse índice caí para 69%. Assim, 14% dos pedidos envia-
dos, foram respondidos fora do prazo de atendimento sem que houvesse pedido de prorro-
gação por parte do órgão, o que representa 19% de todas as respostas recebidas. No teste
da disponibilização via protocolo físico de ofícios, realizados exclusivamente no Amapá,
pois o estado não possuí canal de atendimento digital, não obtivemos resposta (Tabela 2).

AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ATIVA

A análise dos websites dos órgãos estaduais e federais responsáveis pelo controle am-
biental e pela regularização fundiária demonstrou níveis variáveis de disponibilização e
de qualidade das informações ambientais, resultando em um índice geral de 24%. O ín-
dice de transparência dos órgãos federais é mais elevado (67%), já que as informações
disponibilizadas demonstram uma qualidade maior em termos de atualização, detalha-
mento e formato, facilitando sua utilização.
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FIGURA 3 . LEVANTAMENTO DAS DEFINIÇÕES LEGAIS REFERENTES À

DISPONIBILIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES VALIDADAS PELOS USUÁRIOS

0 1 2 3 4 5
CAR
LAR/LAU
Autorização de Desmatamento
Autex/PMF
Guia Florestal/DOF
Transparência das informações ambientais

Monitoramento da Exploração Florestal

Plano Anual de Outorga Florestal
Edital de concessão florestal
na Amazônia Legal

Contrato da Concessão Florestal

Monitoramento público da concessão
Guia de Trânsito Animal
Desmatamento
Degradação
Ocorrência de trabalho escravo
Termo de Ajustamento de Conduta
Monitoramento TAC
PRAD
Autos de Infração
Embargos
Julgamentos dos autos de infração
Arrecadação de multas
Programas e projetos de regularização fundiária
Requerimentos de regularização fundiária

6 Situação dos processos de regularização fundiária

Imóveis titulados pelo estado Definições legais
existentes
Alienação de terras públicas pelo estado somente no Pará
Terras devolutas, arrecadadas e matriculadas
Definições legais
Assentamentos federais e estaduais existentes somente
em Mato Grosso
Conflitos pela posse de terras
Territórios quilombolas Definições legais
existentes no Pará
Terras Indígenas e em Mato Grosso
Unidades de Conservação Obrigação de
disponibilizar a
Termo de Referência para elaboração de EIA
informação via
EIA/RIMA pedido de informação

Relatório da Audiência Pública Obrigação expressa

de publicar
Licenças - LI, LP, LO a informação
Parecer Técnico das Licenças Definições sobre
atualização
Projeto Básico Ambiental (PBA)
Definições sobre
Parecer técnico do PBA
detalhamento
Relatório Semestral da implementação do PBA Definições sobre
Outorga d'água formato
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TABELA 2 . QUADRO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA NOS ESTADOS
DA AMAZÔNIA LEGAL E NOS ÓRGÃOS FEDERAIS

Serviço de
Canal de disponibilização Índice de transparência
Regulamentação Informação ao
de informação em passiva (% de pedidos de
da LAI Cidadão (SIC)
funcionamento informação respondidos)
implantado
Decretos 3.947 e
Acre 4.006/2012 e Decreto Sim SIC eletrônico e SIC presencial 60%
7.977/2014
Amapá Não Não Protocolo de ofício 0

Transparência das informações ambientais

Amazonas Decreto 36.819/2016 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Maranhão Lei 10.217/2015 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Mato

na Amazônia Legal
Decreto 1.973/2013 Sim Sistema da Ouvidoria 33%
Grosso
Pará Decreto 1.359/2015 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Rondônia Decreto 17.145/2012 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Decreto 20.477
Roraima Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%
-E/2016
Tocantins Decreto 4.839/2013 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 75%
Órgãos
Decreto 7.724/2012 Sim SIC eletrônico 100%
federais
Índice de Transparência Passiva das informações ambientais na Amazônia 2016 75%

Entre os nove estados, o Pará lidera o ranking de transparência ativa com índices de 49%.
O Pará adotou instrumentos específicos que permitem a publicação das informações-chave
para o controle ambiental com formato, detalhamento e atualizações adequados. É o caso,
por exemplo, das informações do Cadastro Ambiental Rural (CAR) disponibilizadas, inclusi-
ve, com as informações cadastrais, ou ainda das informações sobre desmatamento ilegal e
embargos disponibilizadas pela Lista de Desmatamento Ilegal (LDI). Em segundo lugar está
7
o Amazonas que, atendendo às recomendações do MPF geradas pela pesquisa publicada
em 2015, tem disponibilizado mensalmente listagens e documentos na íntegra de parcela
significativa das informações pesquisadas. No outro extremo, o Amapá se destaca pelo
baixo índice de transparência ativa (3%), pois até o final de 2016, foi verificada somente
a disponibilização de informações na agenda de regularização fundiária.

A agenda com menor índice de transparência é a agenda de regularização fundiária

(14%), seguida da agenda de regularização ambiental (24%). Entre 2014 e 2016, a
situação fundiária na Amazônia tornou-se menos transparente, regredindo 15% no
índice entre esse período. O motivo disso é a falta de disponibilização de grande parte
das informações-chave, sobretudo daquelas referentes aos requerimentos de regula-
rização fundiária, conflitos e projetos de assentamentos estaduais. Já na agenda de
regularização ambiental, o baixo índice de transparência deve-se a falta de disponibi-
lização das informações referentes à responsabilização das infrações.

Outros destaques, dessa vez positivos, foram as práticas dos órgãos estaduais e federais
voltados para concessões florestais e a disponibilização de informações relativas ao li-
cenciamento de hidrelétricas pelo Ibama.
 MARÇO 2017

Nos dois casos, 100% das informações estão disponíveis, faltando somente adequar o for-
mato e a periodicidade de atualização de algumas delas. A recente disponibilização das in-
formações sobre licenças e autorizações pelo Portal Nacional de Licenciamento Ambiental
do MMA e dos dados do CAR representa um grande progresso rumo à disponibilização de in-
formação. Como consequência, melhorou os índices de transparência ativa das agendas de
regularização ambiental, pecuária e exploração florestal. Contudo, ainda falta avançarmos na
publicidade dos dados de identificação de proprietários e imóveis rurais do Sicar.

Entre os estados, o que mais melhorou seu índice de transparência ativa foi o Amazonas,
com um aumento de 22%. Os órgãos federais também tiveram um aumento significa-
Transparência das informações ambientais

tivo, de 19%. No entanto, Rondônia teve um desempenho mais tímido, aumentando,

unicamente, dois pontos percentuais em seu índice de transparência ativa. Apesar de
o estado ter implementado recentemente um sistema de gestão de licenças, ele requer
na Amazônia Legal

uma informação chave para acessar, o que limita a transparência, sobretudo nas agen-
das de hidrelétrica, regularização ambiental, pecuária, soja e exploração florestal.

Recomendações

A avaliação mostrou um nível baixo de transparência das informações ambientais na

Amazônia que impossibilita, atualmente, o exercício do controle ambiental. Para sanar
as falhas detectadas, é fundamental que os governos estaduais e federais implementem
as seguintes ações prioritárias:

• Regulamentar a LAI no estado do Amapá e aprimorar a aplicação da LAI nos

estados que já contam com regulamentação, através do estabelecimento de pro-
cedimentos efetivos de respostas nos SIC digitais;

• Implementar processos de consulta ou grupos de trabalho incluindo a socieda-

8 de civil para definir as modalidades de disponibilização da informação consi-
derando o arcabouço legal e as necessidades dos usuários. Na sequência, será
preciso implementar essas modalidades, incluindo expressamente na legislação
a obrigação de disponibilizar e as modalidades de disponibilização das informa-
ções escolhidas, assim como estabelecer novos instrumentos, como plataformas
digitais, para essa disponibilização;

• Replicar abordagens exitosas de disponibilização de informações ambientais,

como o ambiente de consulta pública do Sistema Nacional de Cadastro Ambien-
tal Rural, a Lista do Desmatamento Ilegal do Pará, o Portal Nacional de Licencia-
mento Ambiental do Ministério do Meio Ambiente, ou a plataforma de disponibili-
zação das informações sobre licenciamento de hidrelétricas do Ibama.

Finalmente, para destravar o acesso às informações ambientais na Amazônia é essencial

que haja um reconhecimento claro por parte do poder público do papel da transparência
no controle ambiental. Nesse sentido, o governo federal precisa cancelar as disposições
normativas que impedem a divulgação dos dados de identificação do CAR postas pela
Instrução Normativa 03 de 2014, do MMA, e facilitar a disponibilização dessas informa-
ções nos diferentes níveis da Federação.
 LEGENDAS
FIGURA 4. ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA DAS INFORMAÇÕES
Disponibilização Regularização Soja

MARÇO 2017
AMBIENTAIS POR ESTADO E AGENDA PRIORITÁRIA ativa das ambiental
informações
Exploração Regularização
Qualidade da fundiária
disponibilização Florestal
das informações
RORAIMA
Pecuária Hidrelétrica
Índice de
22% 67% 15% transparência
0% 0% 18% 3% ativa

43% 67% 29%

40% 67% 27%
Total 26% 67%
Índice de transparência 18%
AMAPÁ
0% 0%
AMAZONAS
39% 5% 30% 44% 13%
78% 67% 52%
49% 0% 0%
33% 33% 11% 0% 0%

Transparência das informações ambientais

Total
71% 67% 48%
15% 8%
Índice de transparência
44%
3%
83% 67% 56%
Total 66% 58% 18%
Índice de transparência 39% 15% PARÁ

na Amazônia Legal
22% 55% 72% 39%
ativa entre 2014 e 2016

19%
ACRE
37% 60% 44% 27%
Variação do índice
de transparência

27% 44% 12% 69% 74% 51%

12% 12% Nível federal 86% 78% 67%
33% 22% 7% 10%
50% 42% 21%
67% 43% 83% 36%

43% 44% 19% 2% 100% 72% 72%

Total 38% 38% Total 69% 72%

AM Nível AC MT PA RO
Índice de transparência 49%
Índice de transparência 15% Federal

MATO NÍVEL
RONDÔNIA TOCANTINS MARANHÃO
GROSSO FEDERAL
33% 67% 22% 75% 48% 36% 78% 76% 59% 30% 44% 13% 13% 33% 4%
25% 56% 14% 33% 33% 11% 100% 62% 62% 38% 33% 13% 0% 0%
25% 56% 14% 100% 43% 43% 67% 81% 54% 50% 42% 21% 13% 33% 4%
33% 56% 19% 100% 52% 52% 67% 87% 58% 50% 44% 22% 20% 44% 9%
0% 58% 0% 43% 61% 26% 100% 94% 94% 14% 67% 10% 25% 33% 8%
40% 56% 22% 100% 39% 50% 80% 92% 73% 60% 44% 27% Total 14% 36%
Total 26% 58% Total 75% 48% Total 82% 82% Total 40% 46% Índice de transparência 5%
Índice de transparência 15% Índice de transparência 37% Índice de transparência 67% Índice de transparência 18%