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Instituições integrantes do NURENE Universidade Federal da Bahia (líder) | Universidade Federal do Ceará |
Universidade Federal da Paraíba | Universidade Federal de Pernambuco
Financiamento Financiadora de Estudos e Projetos do Ministério da Ciência e Tecnologia I Fundação Nacional de Saúde do
Ministério da Saúde I Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades
Parceiros do NURENE
- ARCE – Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará
- Cagece – Companhia de Água e Esgoto do Ceará
- Cagepa – Companhia de Água e Esgotos da Paraíba
- CEFET Cariri – Centro Federal de Educação Tecnológica do Cariri/CE
- CENTEC Cariri – Faculdade de Tecnologia CENTEC do Cariri/CE
- Cerb – Companhia de Engenharia Rural da Bahia
- Compesa – Companhia Pernambucana de Saneamento
- Conder – Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia
- EMASA – Empresa Municipal de Águas e Saneamento de Itabuna/BA
- Embasa – Empresa Baiana de Águas e Saneamento
- Emlur – Empresa Municipal de Limpeza Urbana de João Pessoa
- Emlurb / Fortaleza – Empresa Municipal de Limpeza e Urbanização de Fortaleza
- Emlurb / Recife – Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana do Recife
- Limpurb – Empresa de Limpeza Urbana de Salvador
- SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto do Município de Alagoinhas/BA
- SANEAR – Autarquia de Saneamento do Recife
- SECTMA – Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado de Pernambuco
- SEDUR – Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia
- SEINF – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura de Fortaleza
- SEMAM / Fortaleza – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano
- SEMAM / João Pessoa – Secretaria Executiva de Meio Ambiente
- SENAC / PE – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial de Pernambuco
- SENAI / CE – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial do Ceará
- SENAI / PE – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial de Pernambuco
- SEPLAN – Secretaria de Planejamento de João Pessoa
- SUDEMA – Superintendência de Administração do Meio Ambiente do Estado da Paraíba
- UECE – Universidade Estadual do Ceará
- UFMA – Universidade Federal do Maranhão
- UNICAP – Universidade Católica de Pernambuco
- UPE – Universidade de Pernambuco
Transversal
CDD – XXX.X
Catalogação da Fonte:
Organização do guia
Pesquisadora Drª. Patrícia Campos Borja
Professor Luiz Roberto Santos Moraes, PhD.
Créditos
Alessandra Gomes Lopes Sampaio Silva
Maria Teresa Chenaud Sá de Oliveira
Silvio Romero de Melo Ferreira
Revisão
Ana Maria Siqueira
Projeto Gráfico
Marco Severo | Rachel Barreto | Romero Ronconi
É permitida a reprodução total ou parcial desta publicação, desde que citada a fonte.
Apresentação da ReCESA
Equipe da Central de
de Produção de Material Didático – CPMD
Apresentação da área temática
Tema transversal
É certo que a adoção desse novo paradigma irá exigir, também, uma construção social, mas
será principalmente uma tarefa da engenharia nacional. Um programa de governo para a
capacitação de técnicos nesse campo disciplinar pode ser uma oportunidade para uma
reflexão sobre saneamento e ambiente e as modificações que devem ser operadas para a
construção de uma engenharia mais sintonizada com nossa realidade social, política,
econômica, financeira e ambiental, segundo novos pressupostos de planejamento e de
tecnologia.
De uma forma específica, alguns conteúdos são essenciais para a capacitação de recursos
humanos no campo da engenharia sanitária e ambiental, quer seja no nível técnico
(operadores), superior ou no nível dos gestores. Dois eixos principais podem agregar os
conteúdos, devendo ser aprofundados segundo o público alvo:
Tecnológico (ações,
ações, atividades, processos e sistemas de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, de águas pluviais e de resíduos sólidos, contemplando os princípios
do controle na fonte, redução, reúso, reciclagem, controle ambiental de vetores e
reservatórios de doenças).
A humanidade,
ação de saneamento básico, ao longo da história da
tem sido tratada com conteúdos diferenciados
em função do contexto social, político, econômico e cultural
de cada época e nação. Por vezes, o saneamento básico toma
recortes de uma política social; por outras, mostra-se apenas
como uma política pública. Essa ambigüidade está traduzida
não só no campo teórico, como na ação governamental. Nos
países centrais, onde as questões básicas de saneamento já
foram superadas há muitas décadas, as ações de saneamento
básico são tratadas no bojo das intervenções de infra-estrutura
das cidades. Nos países ditos em desenvolvimento e
subdesenvolvidos, as ações de saneamento básico deveriam
ser encaradas como uma medida de saúde pública. Essa
abordagem aproximaria as políticas de saneamento básico das
políticas sociais; no entanto, essa concepção não é unânime.
O presente trabalho tem por objetivo discutir o conteúdo social das ações e dos serviços de
saneamento básico e delinear os princípios de uma política pública para essa área. A
metodologia do estudo envolve revisão de bibliografia e análise crítica de conteúdos.
Os Conceitos de saneamento
1 Adaptado de trabalho publicado em: SIMPÓSIO LUSO-BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL, XII., 2006, Figueira da
Foz. Anais... Figueira da Foz-Portugal: APRH, APESB, ABES, 2006. 1 CD ROM.
A Revolução Industrial, no século XIX, gerou uma série de transformações nas cidades. Os
subúrbios são ocupados pela classe média e operária e os arredores pelas indústrias. A
condição de vida do proletariado passa a ser uma preocupação, devido à insalubridade do
meio. A nova ordem e a nova cidade passam a ser objeto de observação e reflexão. É
justamente nesse momento que surge o pré-urbanismo como disciplina (CHOAY, 1979).
Engels (1975), ao fazer uma descrição detalhada das condições materiais e sociais da classe
operária na Inglaterra no século XIX, desnuda a situação de saneamento básico da época,
revelando os seus vínculos com o processo de acumulação capitalista, que se dava por meio
de intenso processo de industrialização e exploração da força de trabalho. Naquele
momento, a Inglaterra efetuava a sua segunda Revolução Industrial e Engels procura retratar
a problemática das cidades por meio da condição de vida da classe trabalhadora.
Embora a palavra saneamento básico não tenha sido utilizada por Foucault e Engels, as
abordagens dos autores permitem perceber que as preocupações sanitárias se ampliam com
a chegada da cidade industrial e que existia uma forte relação entre a produção da cidade,
as condições de saneamento básico e o nível de saúde da população. Permitem ainda
concluir que já havia a percepção de que era necessário sanear a cidade para promover a
saúde e garantir a reprodução social e produção de capital.
Assim, apesar dos avanços e recuos, as ações de saneamento mantinham uma estreita
relação com a saúde pública. Por terem conseguido uma situação de salubridade em suas
cidades, os países centrais deixaram de se preocupar com o saneamento básico por um
dado período, tanto o governo quanto a população. Mais tarde, porém, a poluição das águas
e do ar fez emergir novas enfermidades, tomando a cena ao surgir como uma problemática
de saúde pública e provocando todo um movimento relacionado à defesa do meio ambiente.
Nos países periféricos, onde ainda persistem níveis baixos de serviços de saneamento
básico, estes se constituem uma importante medida de saúde pública.
Apesar dos avanços dos conceitos, a noção de saneamento vinculada à infra-estrutura das
cidades se tornou hegemônica. O Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) tratam as ações de saneamento básico no âmbito da “pasta” de infra-
estrutura. A forte influência dessas instituições nas políticas públicas dos países ditos
periféricos implicou um alinhamento desses países às orientações dessas instituições. O
afastamento das ações e serviços de saneamento básico do campo da saúde pública teve
como reflexo o seu distanciamento do campo da política social, onde o dever do Estado
perante a sua promoção seria mais amplo (BORJA, 2004).
Menezes (1984) faz uma distinção entre “saneamento básico”, que seria uma restrição do
conceito de saneamento para designar as ações direcionadas ao controle dos agentes
patogênicos e seus vetores, e “saneamento ambiental” que teria um sentido mais amplo,
para alcançar a administração do equilíbrio ecológico, relacionando-se, também, com os
aspectos culturais, econômicos e administrativos e medidas de uso e ocupação do solo.
Os princípios
princípios de uma política pública de saneamento básico
Os princípios de uma política pública de saneamento básico no Brasil vêm sendo construídos
na história recente do País, principalmente, a partir de meados da década de 1980,
recebendo influência de sete fatos que merecem destaque: (a) a discussão em torno da
Reforma Sanitária, que culminou com a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde; (b)
o colapso do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), quando a discussão sobre uma
política pública de saneamento mobiliza diversos segmentos da sociedade; (c) a
promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, em que os princípios democráticos
tomaram a cena da política; (d) as discussões em torno do Projeto de Lei nº. 053/91 e do
Projeto de Lei da Câmara nº. 199/93, quando os princípios de uma política pública de
saneamento começam a ser delineados; (e) a proposição e debate em torno do Projeto de Lei
do Senado nº. 266/1996 e do Projeto de Lei do Poder Executivo nº. 4.147/2001, que tinham
como um dos objetivos a privatização dos serviços de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário no Brasil; (f) a I Conferência Nacional de Saneamento Ambiental,
realizada em 1999, a partir da qual os princípios fundamentais de uma política pública de
saneamento passam a ser formulados e discutidos; e (g) o Projeto de Lei nº. 5.296/2005,
que institui diretrizes para os serviços públicos de saneamento básico e a Política Nacional
de Saneamento Básico, encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional.
A noção de saúde como um direito surge nos anos 80 em meio ao debate sobre a Reforma
Sanitária e em um ambiente marcado por intensos movimentos sociais e políticos. Naquele
momento, entendia-se a saúde como um direito do cidadão. A saúde passa a ser vista
como a arte de integrar as ações preventivas de massa com as ações curativas individuais,
não estando, portanto, confinada à atenção médica. Dessa forma, resgatava-se o caráter da
saúde como um bem público, como um direito social de todo cidadão. Esses pressupostos
significaram um avanço histórico (ABRASCO, 1985).
2 Esta premissa é um grande avanço em relação às metas do Planasa, estabelecidas em 1971, que previam o atendimento de 80%
da população urbana e de pelo menos 80% das cidades brasileiras com abastecimento de água e levar esgotamento sanitário às
capitais dos estados e cidades de maior porte, até o ano de 1980.
3 Esse autor é Procurador de Justiça de São Paulo e Professor de Direito Ambiental na Universidade do Texas.
Desde a década de 1970 até hoje, duas noções estão colocadas: a primeira considera o
saneamento básico como uma medida de infra-estrutura das cidades, como um
investimento necessário à reprodução do capital, como um serviço que deve ser submetido
à lógica empresarial, tendo a auto-sustentação como um pressuposto fundamental, e a
segunda, como uma medida de saúde pública e, consequentemente, integrante da política
social. A polarização que existe em torno da natureza das ações e serviços de saneamento
(desde a década de 1980) fica bastante clara nas palavras de Costa e Fiszon (1989):
Essa limitação ao acesso através das leis de mercado indica outro aspecto
restritivo da política pública para o setor: o saneamento foi encarado como
um investimento financeiro que devia ser remunerado a preços de mercado.
Obviamente que essa não deve ser a lógica para o setor, caso ele possa ser
pensado não só como mais um investimento em infra-estrutura rentável à
reprodução do capital, mas como um item da política social (COSTA e
FISZON, 1989, p. 3).
No Parágrafo 1o do Art. 228, esse instrumento legal estabelecia que “O Estado desenvolverá
mecanismos institucionais e financeiros destinados a garantir os benefícios do saneamento
básico à totalidade da população” (BAHIA, 1989, p. 104, grifos nossos).
Em 1991, o Projeto de Lei nº. 53, da então Deputada Irma Passoni (PT-SP), que dispunha
sobre a Política Nacional de Saneamento, propõe que essa política deveria assegurar a
salubridade ambiental; o direito de todos aos serviços de saneamento e o dever de todos e
Em 1992, a Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo aprovou a Lei nº. 7.750, que
dispõe sobre a Política Estadual de Saneamento. Aqui, merecem destaque: o objetivo da
política, de assegurar os benefícios da salubridade ambiental à totalidade da população; a
definição de que ambiente salubre é direito de todos; a diretriz para a atuação articulada,
integrada e cooperativa entre os órgãos públicos. A Lei também definiu a elaboração de um
Plano Estadual de Saneamento e instituiu o Sistema e o Fundo Estadual de Saneamento
(Revista SABESP, 1992).
Na Bahia, em 1993, e sob a influência da Lei de São Paulo, o então Deputado Paulo Jackson
Vilasboas (PT-BA) apresentou o Projeto de Lei nº. 10.105, que propunha a instituição da
Política de Saneamento do Estado da Bahia. Este PL estabelecia que a política deveria
assegurar: a proteção da saúde da população; a salubridade do meio ambiente, que seria
direito de todos e dever do Poder Público e da coletividade; a integração interinstitucional; e
a participação da sociedade. A participação dar-se-ia por meio do Sistema Estadual de
Saneamento Básico, composto pelos seguintes instrumentos: Plano, Conferência, Conselho e
Fundo Estadual de Saneamento Básico.
Em 1993, passa a tramitar no Congresso Nacional o Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº. 199,
que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento. Tendo como referência o já citado PL
n. 53/91, o projeto previa o acesso ao saneamento de forma universal e igualitária, a
participação da população, a descentralização das ações nos três níveis de governo, a
integração interinstitucional, além de considerar o saneamento como um direito e dever de
todos e obrigação do Estado. As propostas desse PLC foram produto de ampla discussão e
negociação de diversos segmentos da sociedade relacionados ao saneamento. Embora, em
1994, tenha sido aprovado pelo Congresso Nacional, o PLC nº. 199 foi vetado integralmente
no início de 1995 pelo então recém empossado Presidente da República Fernando Henrique
Cardoso (FHC). Naquele momento, já se delineava a diretriz política do governo FHC para a
privatização dos serviços de saneamento.
Seguindo outra orientação, também em 1995, o governo FHC divulga a Política Nacional de
Saneamento (PNS). Essa política tinha como elementos centrais a modernização e
flexibilização na prestação dos serviços, com a privatização assumindo um papel
Os pressupostos dessa política ficaram mais explícitos no Projeto de Lei do Senado nº. 266
de 1996, de autoria do então Senador José Serra (PSDB-SP) (BRASIL, 1996) e no Projeto de
Lei do Poder Executivo nº. 4.147 de 2001 (BRASIL, 2001), que tinham como um dos
objetivos estimular e facilitar a privatização dos serviços de saneamento básico.
Em 1998, inspirado nas discussões travadas na década de 90, a Câmara Municipal de Santo
André-SP aprova e o Prefeito Municipal sanciona a Lei nº. 7.733, que dispõe sobre a Política
Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental, o que tornou esse Município o primeiro no
Brasil a possuir uma política de saneamento instituída em lei. Dentre os princípios
Assim, se por um lado a lógica da área de saneamento recebia forte influência do PLANASA,
por outro começaram a surgir dois movimentos. Um deles articulava-se com idéias
democráticas, ligadas à descentralização, ao fortalecimento do papel do Estado, ao resgate
do papel do Poder Municipal e à participação popular. O outro ocorria no âmbito do Governo
Federal, que buscava dar uma nova orientação para a área, a qual atendia à lógica
neoliberal, apontando para a privatização dos serviços de saneamento. Essa nova
orientação seguia o modelo PLANASA, ao tratar o saneamento como uma atividade
empresarial e ligada ao mercado. Esses dois movimentos vão cada vez mais se polarizar.
Em 2003, o recém empossado governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, por meio do
Ministério das Cidades, elabora um documento preliminar intitulado “Política Nacional de
Saneamento Ambiental” (SNSA, 2003), no qual são indicados os princípios de uma política
pública de saneamento que incorpora os debates anteriores, a saber: universalidade,
integralidade das ações, equidade, participação e controle social, titularidade municipal,
gestão pública e integração institucional. Por outro lado, as áreas econômica e de
planejamento do Governo Lula indicam como solução para a infra-estrutura do País o uso de
Parceria Público-Privada (PPP), inclusive para a área de saneamento básico, sendo então
Das discussões, percebe-se que as ações de saneamento básico têm sido tratadas, às vezes,
como uma política social e, dessa forma, como um direito social; outras vezes, apenas como
uma política pública, passível de ser submetida à lógica de mercado. Essa ambigüidade se
traduz não só no campo teórico como na ação governamental.
É importante ressaltar, contudo, que a natureza de uma ação de saneamento básico a torna
essencial à vida humana e à proteção ambiental. Por ser uma ação eminentemente coletiva
em virtude da extensão dos efeitos de sua ausência, ela se constitui uma meta social,
situando-se, assim, no plano coletivo, no qual os indivíduos, a comunidade e o Estado têm
papéis a desempenhar. Dada a sua natureza, a sua promoção exige esforços em vários
níveis, envolvendo diversos atores. As ações de saneamento básico, além de serem,
fundamentalmente, de saúde pública e de proteção ambiental, constituem-se serviços
essenciais, direito social do cidadão e dever do Estado. Desse modo, a promoção das ações
de saneamento está mais compatível com as políticas públicas e sociais (BORJA, 2004).
4 Aqui, optou-se por resgatar o termo igualdade, usado na Constituição Federal de 1988 e no PLC 199/93, em vez de eqüidade.
Segundo Fonseca (1998), no modelo neoliberal, a equidade adquiriu a noção mais relacionada à capacidade individual de agir diante
das circunstâncias adversas, sendo a desigualdade resultado dos efeitos naturais das circunstâncias em que os indivíduos estão
inseridos. Dessa forma, a garantia dos direitos sociais passaria pela ação individual, debilitando o papel do Estado como provedor
de políticas de garantia de justiça social.
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A oentendidos
longo das últimas décadas, as ações e os serviços de saneamento básico vêm sendo
como, fundamentalmente, de saúde pública, compreendendo os
componentes de abastecimento de água, em quantidade suficiente para assegurar a higiene
adequada, o conforto e bem-estar e com qualidade compatível com os padrões de
potabilidade, de esgotamento sanitário, de manejo/drenagem de água pluviais, manejo de
resíduos sólidos e controle ambiental de vetores transmissores e reservatórios de doenças,
como estabelecem, por exemplo, a Constituição do Estado da Bahia (1989), a lei que dispõe
sobre a Política de Saneamento do Estado de São Paulo (1992) e as leis que dispõem sobre a
Política de Saneamento dos municípios de Santo
http://www.5elementos.org.br/eduamb/imagens/foto11.jpg
André/SP (1998), Aracaju/SE (2000), Alagoinhas/BA
(2001) e Belo Horizonte/MG (2001).
5 Adaptado de artigo publicado na Revista da Saúde, Conselho Nacional de Saúde, ano IV, n.4, p.21-22, abr. 2003.
O manejo e a drenagem de águas pluviais e o manejo de resíduos sólidos também têm relação
com a saúde pública. Alguns autores consideram os resíduos sólidos como um dos
determinantes da estrutura epidemiológica da comunidade, por eles exercerem sua ação sobre
a incidência de doenças ao lado de outros fatores.
Do ponto de vista sanitário, a importância dos resíduos sólidos como causa direta de doenças
não está muito comprovada. Porém, como fator indireto, os resíduos sólidos têm grande
importância na transmissão de doenças como, por exemplo, por meio de vetores como
artrópodes - moscas, mosquitos, baratas - e roedores que encontram nos resíduos sólidos seu
alimento e as condições adequadas para sua proliferação (SCHMID, 1965).
No Brasil, alguns estudos têm sido realizados visando estudar o impacto do saneamento
básico na saúde das crianças. Moraes (1996), estudando o impacto de medidas de
saneamento básico, principalmente, o destino dos dejetos/esgotos sanitários sobre a saúde
de crianças em nove assentamentos periurbanos situados na bacia hidrográfica do Rio
Camarajipe, em Salvador, reunidos em 3 grupos de 3 assentamentos em cada, sendo um
dotado de rede simplificada de esgotos, outro com escadarias e rampas drenantes e outro
com esgoto escoando a céu aberto, encontrou uma diferença estatisticamente significante
quando comparou a incidência de diarréia em crianças menores de 5 anos de idade entre os
3 grupos. As crianças das comunidades dotadas de rede simplificada de esgotos
apresentaram incidência de 1,7 episódios de diarréia por criança/ano, enquanto aquelas das
comunidades sem intervenção apresentaram incidência muito superior, igual a 5,5 episódios
por criança/ano. O mesmo aconteceu quando se avaliou o estado nutricional das mesmas
crianças pelo indicador antropométrico altura por idade, verificou-se desnutrição crônica
menor nas crianças dos assentamentos com rede simplificada de esgotos.
O Poder Público deveria dar prioridade a essa área e realizar investimentos em saneamento
básico, visando a ampliar a cobertura de atendimento e melhorar a prestação dos serviços
como uma forma de contribuir para a redução das dívidas social e ambiental, destacando
essa prioridade como uma ação política pública social. A normatização e o controle dos
serviços públicos de saneamento básico devem estar sempre sob a absoluta tutela do Poder
Público e da população local, na defesa de seus reais interesses e impedindo o monopólio
técnico e financeiro. O processo de fiscalização e controle dos serviços, bem como a
transparência na sua execução e alocação dos recursos da área, não podem fugir das mãos
do Poder Público e da população.
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A stanto
políticas de saneamento no Brasil têm fortes vínculos com os interesses econômicos,
internacionais como nacionais. Já no início do século XX, a Fundação Rockfeller,
entidade americana voltada para questões de saúde pública, forneceu apoio técnico e
econômico para o combate às endemias rurais da malária e ancilostomíase que
representavam obstáculos para as atividades econômicas. Sua atuação começou em São
Paulo e, posteriormente, se estendeu para outros estados brasileiros, iniciando-se
justamente no momento em que o Governo Federal passou a se responsabilizar pelas ações
de saneamento em nível nacional, fruto das ações desenvolvidas no âmbito da Liga Pró-
saneamento (REZENDE, 2000).
Em 1942, é criado o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), com auxílio técnico e
financeiro dos Estados Unidos. Pretendia-se criar condições para a integração do País ao
modelo de desenvolvimento pautado em uma economia de mercado subalterna, produtora
de matéria-prima e consumidora de produtos industrializados da metrópole. Segundo
Rezende e Heller (2002), a razão para essa cooperação era a demanda por recursos minerais
e vegetais, após a Segunda Guerra Mundial. Interessavam aos Estados Unidos as fontes
produtoras do vale do rio Amazonas, do estado de Goiás e do vale do rio Doce, o que
conduziu ao acordo de cooperação deste país com o Brasil. Em 1950, o SESP assumiu um
caráter mais nacionalista. Assim, quando em 1960 o convênio com os Estados Unidos
expira, esse serviço passa a ser chamado de Fundação SESP (FSESP), uma instituição ligada
ao Ministério da Saúde. Posteriormente, em 1991, há uma fusão da FSESP com a
Superintendência de Campanhas de Saúde Pública (SUCAM), dando origem à Fundação
Nacional de Saúde (FUNASA), que se mantém até hoje.
Em 1960, o BID estimulou a formação das empresas de economia mista, tendo nas cláusulas
contratuais de financiamento, exigências quanto “à descrição das responsabilidades,
autonomia administrativa, autoridade para impor a tarifação, arrecadação e legislação por
parte das contratantes” (REZENDE e HELLER, 2002, p. 210). No final da década de 60 e início
de 70, o BID passou a condicionar seus empréstimos à transferência da concessão dos
serviços de saneamento dos municípios para as empresas estaduais de economia mista. Em
face dessa imposição dos agentes financiadores, os municípios passaram a transferir os
seus serviços para as companhias estaduais de água e esgoto, transferência esta facilitada
pelo regime militar (REZENDE e HELLER, 2002). Os municípios que não aderiram foram
marginalizados, não sendo contemplados com financiamentos para seus serviços. Segundo
Costa (1998), a exclusão dos serviços municipais do acesso aos recursos do Sistema
Financeiro de Saneamento (SFS) era necessária para viabilizar o PLANASA, uma vez que a
auto-sustentação financeira era o eixo do modelo. Segundo o autor, as sugestões para que
as tarifas cobrissem os custos de operação, manutenção e amortização dos empréstimos foi
feita pelo BID, nos anos 60.
Em 1967, já com o modelo das empresas de economia mista, o Banco Nacional de Habitação
(BNH) foi criado com o objetivo de promover e controlar a política de saneamento no Brasil.
Em 1968, foi criado o Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), que passou a utilizar os
recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) para realizar ações de
saneamento (MERCEDES, 2002).
O modelo de gestão via companhias estaduais começa a ser consolidado. O Governo Federal
condiciona a concessão de empréstimos com recursos provenientes do FGTS e de
organismos internacionais, como o BID e o Banco Mundial, à existência da companhia
Nesse momento, o saneamento é visto como uma atividade empresarial, passível de ser
conduzida sob a lógica do retorno do investimento via tarifa, considerado necessário para
dotar as cidades de infra-estrutura sanitária e fundamental para o processo de urbanização,
o qual exigia um ambiente favorável ao novo ciclo de desenvolvimento do Brasil, pautado no
crescimento econômico. No entanto, o modelo de desenvolvimento excluiu cidades e
regiões, contribuindo para a geração de um grande êxodo rural que conduziu a um
crescimento populacional urbano acelerado, cujas políticas implementadas não foram
suficientes para atender à demanda crescente por serviços urbanos no país. Os interesses
econômicos do capital internacional voltavam-se, naquele momento, para a construção de
um parque industrial, principalmente na Região Sudeste, o que fez canalizar os
investimentos em infra-estrutura para esta região. Essa prioridade fez elevar a cobertura de
serviços urbanos, inclusive os de saneamento, nessas regiões (BORJA e OUTROS, 1998;
MERCEDES, 2002).
Em 1971, o Planasa é criado e o País passa a contar com uma política de saneamento
centralizada no Governo Federal e executada em nível estadual pelas Companhias Estaduais
de Água e Esgoto. Rezende e Heller (2002) observam que o período do auge do Planasa
(1975-1983) “[...] ficou conhecido pelas ampliações dos investimentos em saneamento
básico [...] tendo havido um aumento nas atividades de financiamento por parte do Banco
Mundial para execução de projetos urbanos” (RESENDE e HELLER, 2002, p. 239).
Novas diretrizes econômicas e políticas passam a ser gestadas e o papel do Estado nas
políticas públicas passa a ser modificado. Os ideais neoliberais começam a ser disseminados
no Brasil do Governo José Sarney, eleito indiretamente pelo Congresso Nacional após a
abertura política; são confirmados no governo de Fernando Collor de Melo, eleito
diretamente pelo voto popular; são mantidos timidamente por Itamar Franco, levado ao
poder após o impeachment de Collor; e são completamente assumidos pelos dois governos
de FHC.
O PMSS tinha como meta a privatização dos serviços de saneamento no Brasil, seguindo o
ideário neoliberal, tendo a elaboração de novo arranjo jurídico-institucional como ponto
fundamental (ASSEMAE, 1995; COSTA, 2003). O objetivo do PMSS era promover a
modernização da área de saneamento no Brasil e a retomada dos investimentos.
A Política Nacional de Saneamento (PNS), do Governo FHC, foi definida a partir dos
resultados dos trabalhos do PMSS e das Leis nº. 8.987/95 e 9.074/95 que dispõem sobre a
concessão ou permissão da prestação dos serviços públicos. Tal política teve como
Para dar suporte à futura privatização dos serviços, além de iniciativas no campo legal, o
Governo FHC adotou uma série de medidas para “arrumar a casa”. Mercedes (2002)
identifica as seguintes ações: renegociação das dívidas das concessionárias; liberação de
recursos para o aumento de cobertura dos serviços nos segmentos não rentáveis; liberação
de crédito vinculada à existência de planos de “modernização” institucional e operacional,
dentre outros. Se por um lado, além dessas medidas, o Governo FHC restringiu o acesso aos
recursos públicos pelas companhias estaduais, por outro, ampliou o acesso à iniciativa
privada.
Outra iniciativa do Governo Federal, via BNDES, foi dar início ao processo de privatização da
EMBASA (BA), da COMPESA (PE) e da CESAN (ES). Em setembro de 1999, o governo de
Pernambuco assinou o Contrato de Promessa de Compra e Venda de Ações da COMPESA
com a CEF e, em dezembro do mesmo ano, o Governo da Bahia firmou contrato similar
visando à privatização da EMBASA.
No campo legal, a estratégia do Governo FHC foi envidar esforços para a aprovação de
Projetos de Lei que dessem respaldo à privatização dos serviços de água e esgoto no Brasil.
Foi nessa perspectiva que, a partir de 1996, passam a tramitar no Congresso Nacional
projetos nesse sentido, como o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº. 266/96, do Senador José
Serra (PSDB/SP); o PLS n. 560/99 do Senador Paulo Hartung (PPS/ES); o Projeto de Lei
Complementar (PLP) nº. 72/99, do então Deputado Federal Adolfo Marinho (PSDB/CE); e,
finalmente, em fevereiro de 2001, o PL nº. 4.147/2001, encaminhado pelo Poder Executivo à
O projeto de privatização dos serviços de saneamento fica mais evidente em 1999, quando o
Brasil firmou acordo com o FMI. Esse acordo estabeleceu uma série de exigências para o
ajuste estrutural do país, exigências estas constantes no Consenso de Washington, marco da
regulação das economias dos países em desenvolvimento. No acordo, o governo brasileiro
incluiu o item 27, transcrito a seguir: “O governo tenciona acelerar e ampliar o escopo do
programa de privatização − que já se configura como um dos mais ambiciosos do mundo.
[...] A moldura legal para a privatização e concessão dos serviços de água e esgoto está
sendo preparada [...]" (BRASIL e FMI, 1999, grifo nosso). O governo também se compromete
a limitar recursos para os municípios, como pode ser visto pela redação do item 13 do
acordo "[...] O acesso por parte dos municípios às novas formas de financiamento continuará
a ser severamente limitado" (BRASIL e FMI, 1999).
Em março de 1999, o governo solicita a uma missão do Banco Mundial, em visita ao Brasil,
"opinião sobre os passos, de caráter imediato, a serem seguidos a fim de se estabelecer um
arcabouço de controle mais eficaz para o setor de saneamento” (OLIVEIRA FILHO e MORAES,
1999). Em atendimento a essa solicitação, a missão do Banco apresentou o documento
“Regulação do Setor Saneamento no Brasil. Prioridades Imediatas”, que contemplava diversas
alternativas para viabilizar, do ponto de vista legal, a privatização dos serviços de
saneamento. Segundo o Banco Mundial, “a solução da questão do 'Poder Concedente' é o
passo crítico para permitir o desenvolvimento proveitoso da participação da iniciativa
privada no setor de saneamento no Brasil” (OLIVEIRA FILHO e MORAES, 1999). O Banco faz
então três sugestões:
Dentre essas opções, o próprio Banco Mundial recomenda a adoção da segunda. Assim, para
o Banco:
Em 1999, o Governo Federal modifica o estatuto da CEF, então o agente financeiro da área
de saneamento, permitindo que ela negocie ações de empresas públicas em troca do
compromisso com a privatização. Foi nesse bojo que as companhias de Pernambuco e da
Bahia firmaram contrato para venda de ações. No entanto, esse projeto embarrou na
seguinte questão legal: como os municípios são titulares dos serviços de saneamento e
fizeram uma concessão às companhias, estes municípios deveriam autorizar a concessão
para a empresa privada. Esse fato denunciou a fragilidade jurídico-institucional do processo
de privatização da área de saneamento, o que levou o governo brasileiro a propor o Projeto
de Lei nº. 4.147, de forma a dar suporte legal às privatizações.
Para Cordeiro (2002, p.2), “este projeto contempla o conjunto das ações propostas pelo
BIRD, decorrentes de uma missão do Banco e sistematizadas no documento intitulado
Regulação do Setor Saneamento no Brasil: prioridades imediatas”. Para a autora, o
movimento protagonizado pelo Governo FHC, em aliança com o capital financeiro
internacional e bancos privados nacionais, tem apontado para a recentralização da gestão
do saneamento no País, estratégia que busca promover a privatização dos serviços de
saneamento. É curiosa essa conduta do Governo Federal, de retorno à centralização para a
área de saneamento, uma vez que tal conduta está na contra mão da história das políticas
públicas brasileiras pós-64, quando a descentralização das ações de diversos setores
passou a ocorrer, principalmente os de saúde e educação.
Essa grande operação com vistas à privatização visava atender à nova lógica neoliberal de
exoneração do Estado no campo das políticas públicas e sociais e ampliar as perspectivas de
mercado para o capital internacional, tendo como grandes protagonistas o FMI, o Banco
Mundial e o BID e com inteiro consentimento do governo brasileiro e das elites dirigentes.
Costa (2003), ao realizar uma avaliação da Política de Saneamento no período de 1996–
2000, avalia que:
Com a eleição do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva foi criado o Ministério das Cidades e
em seu âmbito a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental com o objetivo de propor um
marco legal para o saneamento no País, bem como retomar os investimentos públicos, com
qualificação do gasto.
Mas a superação dos déficits do saneamento no Brasil é um grande desafio para o Estado e a
sociedade brasileira. As Regiões Norte e Nordeste e as pequenas localidades rurais
merecem maior atenção em face dos baixos níveis de atendimento da população com
serviços de saneamento básico. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios –
PNAD (IBGE, 2005), na Região Norte, um pouco mais da metade dos domicílios particulares
permanentes dispõem de abastecimento de água (54,7%). Na Região Nordeste este
Uma outra questão que deverá ser alvo de políticas públicas diz respeito à superação da
desigualdade na distribuição dos serviços de saneamento em relação à renda da população.
As desigualdades são maiores em relação aos serviços de esgotamento sanitário, embora a
distribuição dos outros serviços também siga este padrão (Figura 1).
100%
80%
60%
40%
20%
0%
+1 a
+2 a
+3 a
+10 a
1SM
2SM
3SM
5SM
10SM
20SM
+20SM
Até
+5 a
O controle social, como uma forma de participação, vem sendo largamente defendido por
todos aqueles que buscam tornar as ações do Estado no campo do saneamento básico mais
voltadas para o interesse público, e, conseqüentemente, com impactos positivos para a
sociedade como um todo.
Em grupos sociais em que não existe a prática de participação, o Poder Público pode
estimulá-la. É claro que, nesse estímulo, poderá haver intenções manipulatórias, mas haverá
certamente um desejo de auxiliar um processo mais ativo, crítico e independente. Com a
prática, a participação vai se aperfeiçoando, passando de uma forma mais débil, em uma
etapa inicial, ao exercício pleno de uma cidadania ativa e crítica, num estágio posterior.
Por ser uma tarefa coletiva, a participação se torna mais eficiente com a distribuição de
funções e a coordenação dos esforços individuais, o que demanda organização; definição de
procedimentos; normas e regras, além de espaços onde ela deve ocorrer. Adicionalmente,
pelo fato de reunir pessoas de diferentes talentos, experiências, conhecimentos, interesses e
recursos, a participação é uma prática que requer a utilização de meios adequados de
expressão e troca de idéias. Assim, a participação exige que as pessoas aprendam a ouvir, a
dar informações, a se comunicar com clareza, a usar bem diversos meios de comunicação e
No entanto, a participação não ocorre sem que haja dificuldades, já que implica partilha do
poder, exigindo assim que os participantes tenham a capacidade de estabelecer pactos e
negociações com vistas a garantir saldos positivos em termos de conquistas coletivas.
Dessa forma, este texto pretende abordar várias questões relacionadas à participação
começando com a apresentação de conceitos sobre participação e controle social e a sua
importância para construção do PMSB; além dos aspectos metodológicos requeridos para
sua prática. Serão apresentados os principais limites e as possibilidades da participação, de
maneira a deixar claro que a participação não deve ser vista como uma fórmula mágica para
conseguir as mudanças necessárias e que promover a participação crítica e ativa é, antes de
tudo, um grande desafio, cuja realização é possível, principalmente quando cada um se
predispõe a fazer a sua parte para que o processo de mudança na promoção de serviços de
saneamento básico de fato ocorra com equidade e justiça.
a) Maria faz parte da nossa equipe escolar, mas, raramente, toma parte das reuniões que
fazemos.
b) Fazemos, todos, parte da população brasileira, mas não tomamos parte nas decisões
importantes do nosso país.
c) Mario faz parte da empresa de tubos cerâmicos de nossa cidade, mas não tem parte
alguma nos lucros da empresa.
Esses exemplos indicam que é possível fazer parte Agora responda: O que é
participação e controle social?
sem, contudo tomar parte e que tomar parte
____________________________
representa um nível mais intenso de participação. Eis, ____________________________
portanto, a diferença entre participação passiva e ____________________________
participação ativa ou, em outras palavras, a distância ____________________________
entre o cidadão inerte, que apenas faz parte e o ____________________________
cidadão engajado, que toma parte em algum projeto. ____________________________
____________________________
Assim, é importante refletir criticamente sobre o ____________________________
assunto fazendo uma separação entre o que de fato é ____________________________
Pode-se, assim, conceituar controle social como sendo a participação ativa, pois esse modo
de participação é uma forma da sociedade exercer controle sobre o Estado, ou ainda a
possibilidade de os cidadãos definirem meios para fiscalizar a ação pública. Nesse sentido, o
controle social, no contexto do PMSB, pode ser definido como qualquer ação conjunta dos
cidadãos para regular e fiscalizar os serviços de saneamento básico ofertados e para
potencializar os seus efeitos sobre a saúde da população, bem como os benefícios
socioambientais de interesse público, resultante de ações sanitárias implantadas. Esse
entendimento de controle social tem dois aspectos básicos: o primeiro corresponde ao
controle dos serviços de saneamento quanto à sua efetividade, eficácia e eficiência como,
por exemplo, a prestação de contas do setor público ao cidadão; o segundo, decorrente do
primeiro, consiste na responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados em
nome da sociedade, conforme procedimentos estabelecidos em leis e padrões éticos
vigentes. Observa-se que não se trata de uma negação ao sistema de representação formal,
mas sim a busca de seu aperfeiçoamento, exigindo a responsabilidade social, política e
jurídica dos gestores públicos.
Como observa Borja (2004), a participação e o controle social constam dos princípios e
diretrizes de uma política pública de saneamento, constituindo ponto fundamental para
democratizar o processo de decisão e implementação das ações de saneamento.
A participação e o controle social devem ser encarados, portanto, como um direito e como
contribuição para uma maior atuação conjunta de vários atores sociais na busca de soluções
para o enfrentamento das questões relacionadas ao saneamento básico. De fato, as
experiências demonstram que quando a população participa, com o seu conhecimento e
experiência, das decisões referentes a um plano ou um projeto de saneamento básico, estes
se mostram mais adequados, tanto às suas necessidades, quanto à realidade local.
Nos últimos anos a questão da participação e controle social tem também sido objeto de
debates em diferentes contextos de projetos públicos, em razão do crescente
reconhecimento da importância do seu papel no processo construção de políticas públicas
mais voltadas para as reais necessidades da população e, consequentemente, para uma
sociedade mais democrática.
Por outro lado, a participação não se dá sem dificuldades, em razão da necessária partilha
de poder - nem sempre vista como legítima por parte de alguns -; das diferenças sociais,
culturais, técnicas, econômicas e étnicas existentes entre os participantes; dos possíveis
anseios divergentes etc. Porém, o reconhecimento dos diferentes interesses e a capacidade
de negociação das partes, sem perda da autonomia na construção do interesse público,
representam os desafios a serem vencidos e fazem parte de um aprendizado coletivo. Dessa
forma, os difíceis aprendizados que a participação envolve têm que ser levados em
consideração na construção do PMSB. Além disso, desde o primeiro momento deve ficar
claro o caráter integrador e participativo da elaboração do Plano. Esse caráter irá conferir a
multiinstitucionalidade e interdisciplinaridade necessárias ao processo de elaboração e
posterior implementação do Plano.
Para a participação ter seu início é importante realizar um planejamento para a organização
das reuniões e atividades dos grupos que participarão do processo, bem como a definição
do espaço onde se realizarão os encontros. Esse planejamento e essa organização podem
ser feitos por meio de um moderador, ou seja, uma pessoa qualificada para conduzir as
reuniões, permitindo o desenvolvimento do trabalho participativo. Deve-se também definir
Andrade Neto (1994) chama a atenção para a escolha das equipes estimuladoras do
processo de mobilização, dos instrumentos e métodos de comunicação a serem utilizados
durante o processo de participação, que devem levar em conta as características próprias de
cada contexto social. A adequada assimilação das informações também contribui para a
participação, afirma esse autor.
6 Dentre os principais autores cujos dados foram aqui utilizados citam-se: B. Jaffray, Public Involvement: an annotated bibliography.
Illinois; CPL Bibliographies, 1981; Roberts, R. Public involvement: from consultation to participation. In: Vanclay, F. and Bronstein, D.
A. (org). Environmental and Social Impact Assessment. Wiley, 1995, p. 221-246; Abers, Rebecca. Inventing Local Democracy –
Neighborhood Organizing and Participatory Policy- Making in Porto Alegre, Brazil. Los Angeles, Universidade da California, 1997:
Tese submitted for the degree Doctor of Philosophy in Urban Planning.
Ceticismo do público: o público pode se tornar cético quanto ao seu real envolvimento se os
resultados de contribuições anteriores tenham sido ignorados.
Interlocução entre instituição e população: tem dado bons resultados, nos projetos
avaliados, a designação de um funcionário dentro da instituição para fazer a ponte entre a
população e os principais dirigentes da instituição responsável pela implementação do
projeto. Esse interlocutor, por sua vez, deve ter a capacidade de defender, junto aos
responsáveis da instituição, a importância do envolvimento da população. Deve ser bem
informado, estimulado e apoiado para poder desempenhar bem seu trabalho da forma mais
adequada possível.
Questões financeiras: em muitos casos o envolvimento público fica prejudicado por falta de
recursos financeiros. Deve-se procurar evitar que participantes tenham gastos e se garantir,
ao menos, o transporte, a alimentação, reprodução de documentos, etc. Diferentes soluções
já foram encontradas para isso, por exemplo: diferentes instituições do governo cobrem os
custos, o próprio projeto cobre os custos, etc.
Trabalho excessivo x alienação da equipe responsável: nas instituições públicas tem havido
uma tendência de redução de pessoal interno, por razões de ordem econômica e de direção
política. Isso termina causando um aumento da carga de trabalho para os remanescentes,
que muitas vezes acabam por não dar conta das demandas necessárias. Por outro lado,
existem funcionários muitas vezes alienados, pouco se importando com os membros da
comunidade e seus problemas. Ocorrem ainda situações em que se decide sobre um
problema específico em áreas com outros problemas sociais amplos, prejudicando o
sucesso da intervenção e desestimulando os funcionários que as executa. Outro aspecto
refere-se aos dirigentes de instituições governamentais que podem apoiar políticas
participativas, mas seus funcionários podem resistir a esses mecanismos, sendo o contrário
também possível.
Acesso à informação: existe uma grande disparidade no acesso à informação sobre serviços
públicos. A restrição da população pobre no acesso à informação pode acarretar
desmotivação e desmobilização de lideranças comunitárias.
Partilha do poder: o conflito pela partilha efetiva do poder surge em alguns casos de
participação. Manifesta-se como uma demanda pela ampliação desse poder no âmbito das
decisões. As queixas relativas à fragmentação, à setorização etc. das políticas têm mostrado
Por fim, lança-se mão das recomendações de Andrade Neto (1999), sanitarista e especialista
em saneamento básico, sobre as condições que melhor possibilitam a participação, criando
mecanismos e canais para o envolvimento dos técnicos, das associações existentes,
concessionária e comunidade como um todo, em torno dos problemas locais de saneamento
básico:
• O agente indutor não pode e não deve interferir nos conflitos internos, de
compreensão exclusiva da própria comunidade, deixando clara a sua disposição de
trabalhar “com” e não “para” a comunidade.
Apesar dos obstáculos e das dificuldades para a participação, existem exemplos de sucesso,
vivenciados por muitas coletividades, que têm incentivado, em alguma medida, a
continuidade dos processos participativos. Os exemplos evidenciam um contexto de
emergência de novos valores, novas relações entre usuários e poder público, que em última
instância podem contribuir para que surja um movimento em favor de um novo projeto de
sociabilidade.
A falta de participação e controle social nas ações de saneamento básico tem levado a uma
série de problemas de relacionamento entre as populações e as instituições públicas
responsáveis por esses serviços. Costuma-se, por exemplo, questionar se o problema
básico está no fato de os técnicos dos governos não informarem, claramente, sobre os
serviços prestados à população, ou se a população não sabe solicitar, de forma adequada, as
informações necessárias sobre os serviços que estão sendo prestados. E, quase sempre,
surge uma terceira opção, na qual os governantes oferecem serviços que não tinham sido
demandados pelas comunidades. Dessa forma, participação na construção do PMSB e o
controle social mostram-se importantes na busca de solução para essas questões.
A participação, como visto, é uma premissa básica para elaboração do PMSB. Exige, no
entanto, uma profunda mudança de papéis dos principais agentes envolvidos em todo o
processo de construção do Plano. Como destaca Toro (1997, p. 25) “a participação se
sustenta por uma postura ética, que visa o interesse coletivo acima do individual”. Enfim,
não só as populações, mas também os gestores públicos precisariam adotar novos
conhecimentos e práticas para levar a cabo o PMSB, de forma a contemplar um de seus
aspectos mais fundamentais: a inclusão da sociedade no planejamento das ações de
saneamento.
O controle social, como uma forma de participação, tem como um dos seus objetivos buscar
um aumento da transparência, eficiência e da eficácia na prestação dos serviços públicos de
saneamento básico. Ou seja, o cidadão participando, cobrando ações dos governos, leva os
governantes a se sentirem mais responsáveis em suas ações, por saberem que estão sendo
acompanhados e fiscalizados pelas pessoas de sua comunidade.
Para que a verdadeira participação ocorra, é preciso que todos os participantes tenham uma
postura e um comportamento comunicativo e tenham interesse e disposição para absorver e
fornecer informações. A compreensão das razões que inspiram o comportamento de
pessoas ou grupos é de grande importância para evitar repetição de práticas paternalistas e
a cooptação. Em outras palavras, todos devem aprender a aprender a participar. Nesse
contexto, é fundamental que se estabeleça uma relação de diálogo entre conhecimento
técnico e o saber gerado no cotidiano das pessoas.
Embora, nos anos 90, a titularidade municipal dos serviços de saneamento tenha sido posta
em questão em face das discussões em torno do novo arcabouço jurídico institucional do
saneamento, esse preceito legal ainda está sendo respeitado até que sejam julgadas, pelo
Supremo Tribunal Federal – STF, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) da Bahia e
do Rio de Janeiro. Essas ações foram movidas no sentido de dirimir dúvidas de estados e
municípios quanto à titularidade municipal dos serviços de saneamento básico. Inclusive, na
Lei nº. 11.445, de 05/01/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento
básico e para a Política Federal de Saneamento Básico, foi utilizada como estratégia a não
referência quanto à titularidade municipal para que não houvesse questionamentos
posteriores de sua legalidade.
Atualmente, dois tipos de prestação dos serviços de água e esgoto são predominantes no
Brasil: via concessionárias estaduais, por meio de contratos de concessão7 e a prestação
pelo município, via administração direta ou autarquia municipal. De forma secundária,
principalmente em áreas rurais, a prestação dos serviços é delegada a uma associação de
moradores, a uma ONG ou a uma cooperativa. Mais recentemente, a conjuntura política e
econômica do País fez emergir novas experiências de prestação dos serviços, a exemplo dos
consórcios municipais e a atuação de empresas privadas, via processo de licitação (OLIVEIRA
e OUTROS, 2006).
A prestação dos serviços de água e esgoto via concessionária começou a ser implementada
no Brasil no início da década de 70, no bojo do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA).
7 Com a instituição das Leis nº. 11.107/2005 e no. 11.445/2007, os municípios passam a delegar os serviços via contrato de
programa. A concessão passa a ser aplicada apenas quando da delegação à empresa privada via processo de licitação, segundo a Lei
nº. 8.666/1993, e a Lei nº. 8.987/1995, que estabelece normas para a concessão de serviços públicos pela União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios.
Os serviços de drenagem das águas pluviais são prestados pelos municípios, na maioria dos
casos por administração direta (99% dos distritos brasileiros; ver Tabela 3) e os serviços de
limpeza pública também têm diversos arranjos, como administração direta do Poder Público
(87% dos distritos; ver Tabela 4), empresa privada (11% dos distritos) e empresa pública
(0,6% dos distritos).
Porém, a que pressupostos teóricos os diferentes modelos de gestão dos serviços estariam
associados? Os conceitos de gestão presentes na literatura fundamentam-se em matrizes
teóricas diversas, sendo as mais usuais aquelas presentes no campo da administração.
Nesse campo, o conceito de gestão relaciona-se à “função organizacional voltada para o
comando, a coordenação, o planejamento, o controle, a orientação e a integração das ações
levadas a efeito nos diversos níveis e setores incumbidos da execução dos serviços”
(MOTTA, 2002, p. 45). Ou seja, é uma função que ocorre no âmbito de uma organização
(empresa), seja ela pública ou privada.
Para Moraes (1994b), gestão dos serviços de saneamento é uma atividade analítica e criativa
que envolve:
Esse conjunto de funções e ações, de acordo com esse autor, deve contar com a participação
e o controle social, envolvendo mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade
informação, representação técnica e participação nos processos de decisão.
Apesar de o conceito de gestão ter evoluído muito ao longo do último século, ainda não é
possível se encontrar uma definição universalmente aceita. No entanto, existe algum
consenso de que este conceito deva incluir, obrigatoriamente, um conjunto de tarefas que
procurem garantir a aplicação eficaz de todos os recursos disponibilizados pela organização
pública, a fim de que os objetivos predeterminados sejam atingidos. Em outras palavras,
cabe à gestão a otimização do funcionamento das instituições públicas por meio da tomada
de decisões racionais e fundamentadas no tratamento de dados e informações relevantes,
contribuindo, dessa forma, para o seu desenvolvimento, a satisfação dos interesses de todos
os seus colaboradores e das necessidades da sociedade em geral ou de um grupo em
particular (NUNES, 2007).
Segundo a Lei nº. 11.445, de 05/01/2007, a gestão dos serviços de saneamento básico no
Brasil deve envolver cinco elementos fundamentais, a saber: o planejamento, a regulação, a
fiscalização, a prestação dos serviços e o controle social (Figura 2).
Controle
Planejamento Social
GESTÃO
Prestação
dos serviços
Regulação
Fiscalização
O planejamento, realizado pelo titular dos serviços e não delegável a outro ente, envolve a
elaboração de um Plano de Saneamento Básico que deverá conter um diagnóstico da
situação e avaliação de seus impactos nas condições de vida da população, a definição de
objetivos e metas para a universalização do serviço, o estabelecimento de programas e
projetos, a definição de ações para emergências e contingências e o desenvolvimento de
mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações
programadas, devendo contar com a participação e o controle social (BRASIL, 2007b).
A Lei nº. 11.445/07 estabelece a competência do titular dos serviços na formulação de uma
política pública de saneamento básico, que deverá envolver:
A Lei nº. 11.445/07 define que o planejamento para a prestação dos serviços de
saneamento básico será realizado por meio da elaboração de um Plano de Saneamento
Básico de competência do titular do serviço (BRASIL, 2007b, art. 19 do Capítulo IV da Lei nº.
11.445/07). A elaboração desse Plano deve atender aos princípios fundamentais da
prestação dos serviços públicos de saneamento básico, estabelecidos no Art. 2º. da referida
Lei, a saber:
Os planos de saneamento básico deverão ser revistos periodicamente a cada quatro anos,
antes da elaboração do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o território do
ente da Federação que o elaborou, exceto quando o mesmo for regional.
Os planos deverão ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em
estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. No caso da elaboração de planos
específicos dos componentes do saneamento básico, a consolidação e compatibilização
devem ser efetuadas pelo titular. Mesmo com a delegação dos serviços de saneamento
básico, o prestador deverá cumprir o plano de saneamento básico em vigor.
Nos serviços regionalizados, ou seja, com um único prestador do serviço para vários
municípios, sejam estes contíguos ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento,
segundo o art. 17 da Lei nº. 11.445/07. Poderá ser elaborado um Plano para o conjunto de
municípios atendidos (BRASIL, 2007b).
A regulação
Segundo o Decreto 6.017/2007, a regulação envolve todo e qualquer ato, normativo ou não,
que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas características,
padrões de qualidade, impactos socioambientais, direitos e obrigações dos usuários e dos
responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros
preços públicos (BRASIL, 2007a).
A regulação, segundo o Decreto 6.017/2007, passível de ser delegada pelo titular a outro
ente, envolve o estabelecimento de legislação que contemple padrões e normas técnicas,
econômicas e sociais para a adequada prestação dos serviços e satisfação dos usuários; a
garantia do cumprimento das condições e metas estabelecidas; a prevenção e repressão de
abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema
nacional de defesa da concorrência; e a definição de tarifas que assegurem o equilíbrio
econômico e financeiro e a modicidade tarifária. O ente regulador deve ter independência
decisória, autonomia administrativa, orçamentária e financeira, devendo estar assegurada a
transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões (BRASIL, 2007b).
A fiscalização, delegável pelo titular dos serviços a ente público, refere-se às atividades de
acompanhamento, monitoramento, controle, avaliação e de aplicação de penalidades no
sentido de garantir a utilização dos serviços de saneamento básico. As diretrizes, normas e
os padrões do ente regulador devem ser atendidos.
O controle social
Existem três modalidades de prestação dos serviços de saneamento básico previstas em lei:
a prestação direta, a indireta e a gestão associada, conforme mostra a Figura 3.
Régie direta
Centralizada Régie indireta
Direta Autarquia
Empresa Pública
Descentralizada Sociedade de Economia Mista
(Outorga) Fundação
Contrato de Concessão
Indireta Licitação
(empresa privada)
(Delegação)
Fonte: RIBEIRO, 2005.
Prestação direta
O titular assume a prestação dos serviços de saneamento básico por meio de órgão da
administração direta, com regime jurídico de direito público.
Como exemplo, pode-se citar a contratação de um prestador privado por meio de licitação
por consórcio intermunicipal. Assim, municípios celebrarão entre si um consórcio público
que firmará um contrato de concessão com o prestador privado habilitado mediante
licitação.
Gestão Associada
Segundo definições da Lei nº. 11.455/07 e do Decreto nº. 6.017/07, gestão associada:
Existem diversos modelos de gestão associada. Para tornar mais fácil a compreensão dessa
forma de prestação dos serviços de saneamento básico, apresentam-se alguns exemplos a
seguir:
- A contratação individual da Companhia Estadual de Água e Esgoto por cada município para
os serviços de água e esgotos: nesse caso, o Estado e o Município celebrarão um CONVÊNIO
DE COOPERAÇÃO por meio de um CONTRATO DE PROGRAMA assinado entre a companhia
ou autarquia estadual responsável e o município.
[...] são parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a
realização de objetivos de interesse comum, em qualquer área. Os
consócios podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional,
gerir o tratamento de lixo, água e esgoto da região ou construir novos
hospitais ou escolas. Eles têm origem nas associações dos municípios, que
já eram previstas na Constituição de 1937 [...] (BRASIL, 2007c).
Segundo Ribeiro (2005), atualmente existem no Brasil diversos tipos de gestão associada,
tais como:
A planejamento
experiência da URSS com a economia planificada pelo Estado foi a fonte inspiradora do
regional e urbano. Posteriormente, essa ação de planejamento do Estado
foi ampliada, posteriormente, após a Segunda Guerra Mundial, quando os países passam
a adotar esta atividade não só para reconstruir as cidades destruídas pela guerra, dotando-
as de ordenamento e estruturação, mas também para enfrentar às repercussões sociais e
econômicas da crise do capitalismo. Nesse contexto, são estabelecidas as condições
históricas para um pacto social entre capital e trabalho, inaugurando as bases do chamado
Estado do Bem–Estar Social. Para a estruturação desse Estado emerge a necessidade de
estabelecer ações planejadas para adoção das políticas sociais capazes de dotar a classe
trabalhadora de condições de vida que garantissem a sua reprodução social e,
consequentemente, a produção de capital. Esse movimento constitui-se a gênese do
planejamento urbano.
O planejamento urbano surge na URSS e se fortalece após a Segunda Guerra Mundial com o Estado do
Bem-Estar Social.
Embora o Estado de Bem-Estar Social tenha, para a maioria dos países do mundo, se
constituído apenas um referencial teórico, não se pode deixar de lado sua influência no
processo de planejamento. A história revelou que, na sociedade de mercado, o
planejamento conviveu com a contradição entre o discurso do interesse coletivo e a
necessidade da manutenção da precariedade e fragmentação das infra-estruturas da
produção, inclusive as espaciais, como forma de garantir a reprodução capitalista. Com o
esvaziamento do Estado Provedor e o fortalecimento do Estado neoliberal, o descompasso
entre o discurso e a prática diminui devido à estratégia de fragilização do aparelho do
Estado na sociedade de mercado.
Influências
As atividades das empresas privadas também influenciaram o planejamento com sua prática
de prever eventos, de avaliar a dinâmica do mercado, com as técnicas de planificação para
maximizar recursos com busca da eficiência, otimização e racionalização de processos,
dentre outros.
Conceito
Planejar significa avaliar o Estado presente para definir o Estado futuro desejado (Figura 5).
Transformação
Para Góis (200-?), planejar é um ato “político, dialógico, de construção e realização de uma
vontade coletiva de superação, de humanização e de convivência profunda com a cidade”
(GÓIS, 200-?, p. 1) e não um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de
grupos e classes. Para o autor, o planejamento deve ser discutido
Início do século XX
O planejamento urbano no Brasil data do início do século XX, momento em que se buscava a
modernização das cidades, tendo sofrido forte influência européia, dos ideais de Haussman8
e do modelo higienista. O ideal era a cidade limpa, baseada nas inovações técnicas de
saneamento e nas teorias científicas da área médica (FABIANO, 2005). O modelo
Haussmann, meados do século XIX, visava à construção de um espaço ideal, uma cidade
ordenada, planejada, uma geometria modeladora de homens, trazendo em seu bojo a
negação da história. Buscava-se, enfim, uma cidade que representasse o novo momento do
capital. Tal modelo influenciou toda uma geração de urbanistas e planejadores.
Sob essas influências foram projetadas a cidade de Belo Horizonte e Teresinha realizadas
intervenções no centro do Rio de Janeiro e elaborados os “Planos de Melhoramento da
Capital de São Paulo”. O Código Sanitário do Estado de São Paulo, de 1894, inspirado na
legislação francesa da higiene residencial, representou o maior exemplo da disseminação do
conceito de cidade limpa, que deu sustentação às ações repressivas do Estado para a
preservação e reprodução da força de trabalho da cidade (ROLNIK, 1997).
Nesse código, a questão das epidemias é tratada não como um reflexo das condições de
salubridade das cidades, mas como reflexo do modo de vida dos miseráveis urbanos. Surge,
assim, um conjunto de regras que determinam a segregação do espaço urbano, sendo
excluídos os mais pobres (ROLNIK, 1989). Para Fabiano (2005), a idéia de cidade limpa,
bonita e arejada da Europa entra no Brasil para ser aplicada no espaço das elites. A
insalubridade dos espaços pobres é atribuída aos próprios pobres, concepção que ainda
persiste nos dias de hoje quando as favelas são vistas como espaço violento, de marginais e
de gente sem instrução, e não como o produto de um processo de urbanização caótico e
desigual e espaço desprovido de intervenções públicas consistentes.
Assim, planejamento urbano, no início do século XX, teve forte influência dos ideais
europeus de cidade, sendo tratado segundo princípios positivistas, a partir de uma análise
apolítica e tecnicista do real. As intervenções higiênicas vinham para acabar com as
epidemias, para mostrar a beleza e esconder a feiúra da pobreza (FABIANO, 2005; ROLNIK,
1997).
Anos 30 – 50
No período do Estado Novo (1930-1950) a meta não era o ordenamento do espaço, mas o
desenvolvimento econômico. O planejamento econômico era visto como a via para a
modernização, para o progresso. O eixo central era o crescimento econômico e a
industrialização. Acreditava-se que a modernização contribuiria para o planejamento
8 Prefeito de Paris que promoveu a remodelação desta cidade, cujo modelo pautava-se em grandes avenidas e vias de circulação,
construção de redes de água e esgoto, além de edifícios, equipamentos e espaços livres como praças. A ocupação do território
baseava-se no quarteirão, que se articulava com o traçado viário.
Apesar do forte controle do governo Vargas, Rio de Janeiro, Recife, Porto Alegre e São Paulo
elaboram seus planos diretores, todos segundo a concepção higienista (RIBEIRO e CARDOSO,
1996). Nesse momento surgem os conflitos entre a cidade legal - projetada, e a clandestina
- situada à margem da lei. É também nesse período que surgem as idéias do zoneamento
funcional da cidade sob influência de urbanistas alemães e americanos, estratégia que,
segundo Fabiano (2005), vem satisfazer ao poder de polícia do estado, ao definir espaços
para diversos tipos de uso e tipologias de ocupação.
No final da década de 1950 e nos anos 60, o processo de urbanização é acelerado havendo,
inclusive, grandes fluxos migratórios campo-cidade. O planejamento passa, então, a buscar
adaptar o espaço urbano às rápidas mudanças que isso provoca. O ritmo dessas mudanças é
acelerado pela implantação da indústria automobilística que, além de trazer novas
demandas urbanas – determinando, por exemplo, a necessidade de ampliação do sistema
viário –, produz inovações tecnológicas na construção civil, o que, por sua vez, vai
possibilitar a verticalização das cidades (ROLNIK, 1989).
Anos 60
Nos anos 60, o planejamento assume um papel estratégico para promover a infra-estrutura
necessária ao período desenvolvimentista. Os planejadores passam a racionalizar a gestão
das cidades. Reafirma-se uma atuação tecnicista, apolítica, estimulada pelo regime de
exceção. A questão urbana passa a ser vinculada à modernização e ao desenvolvimento da
nação, sendo que a questão social revelada nas desigualdades do espaço das cidades é mais
uma vez posta de lado (RIBEIRO e CARDOSO, 1989).
Com a crise do capitalismo e do Estado que lhe dava suporte, a ação de planejamento se
esvai. As cidades sofrem um processo de urbanização acelerado e desigual e as políticas e
programas governamentais não conseguem responder às demandas que o espaço urbano
passa a requerer. As ocupações de terras em áreas periféricas das grandes cidades, iniciadas
na década de 40, se ampliam formando um verdadeiro contingente de excluídos de serviços
essenciais como os de saneamento.
No final dos anos 70, a crise se agrava fazendo emergir um forte movimento social em
defesa da moradia, da reforma urbana e do direito à cidade. Esse movimento articula-se
com a Igreja Católica, com segmentos acadêmicos e de profissionais liberais, permitindo
uma atuação qualificada e, na década de 80, passa a ser chamado de Movimento Nacional
pela Reforma Urbana (MNRU).
Com a CF, o poder local sai fortalecido e os municípios passam a ter a atribuição de
“promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” e, ainda, “organizar e
prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (BRASIL, 1988,
Art. 30 da CF). Por outro lado, governos municipais passam a ser administrados por grupos
progressistas, o que vai proporcionar o surgimento de uma série de experiências mais
transparentes e democráticas de atuação do Poder Público, com a participação popular nos
processos de planejamento e implementação de programas, sendo o maior exemplo os
orçamentos participativos.
Anos 90
Nos anos 90, o ideário neoliberal se fortalece no Brasil, seguindo a tendência mundial que
surge com a chamada crise das energias utópicas após a perda do referencial marxista na
construção de uma sociedade mais justa e igualitária, principalmente, depois da queda do
Muro de Berlim. Inicia-se o período do chamado pensamento único. São registrados os
menores investimentos em políticas sociais, diversos indicadores retrocedem, doenças antes
erradicadas ressurgem. A fragmentação da ação pública se reproduz no território formando
espaços altamente especializados e produtivos nas grandes metrópoles e, por outro lado,
um crescente contingente de espoliados urbanos. As cidades passam a crescer sob a égide
do capital local. Para Ferreira (2003), o modelo de cidade “procura se legitimar através da
imposição de uma suposta matriz "moderna e global" por sobre a cidade arcaica e desigual”
(FERREIRA, 2003, p. 23).
Com o ideário liberal-conservador, um novo vocabulário passou a fazer parte dos discursos
sobre a cidade. Palavras como gerenciamento, governabilidade, flexibilidade,
empregabilidade, vantagem competitiva, globalização, localismo, exclusão, gentrificação,
parceria entre setor público e privado passam a fazer parte da retórica oficial.
Nesse período, convive-se com duas abordagens de planejamento. Uma baseada nas
experiências de planejamento participativo – que inclusive foi estimulado após a
Constituição com a instituição de diversos mecanismos de consulta e participação da
Para Kotler (1975, p. 79), “o Planejamento Estratégico é uma metodologia gerencial que
permite estabelecer a direção a ser seguida pela Organização, visando maior grau de
interação com o ambiente”. Para Ferreira (2003), as idéias que embasam essa forma de
planejar foram disseminadas sob o argumento de que a sobrevivência das cidades ao
ambiente competitivo e globalizado da economia atual estaria condicionada ao atendimento
do receituário neoliberal, condicionado a "novas" técnicas de urbanismo como o
Planejamento Estratégico. A experiência de Barcelona passa a ser o ícone dessa vertente do
planejamento. Esse modo de planejar vem dar sustentação ao pleno desenvolvimento
econômico do mercado, em que a cidade se torna mais uma mercadoria a ser vendida, em
um mercado de extrema competitividade.
Os anos 2000 podem ser considerados o marco na construção da Reforma Urbana, com a
aprovação da Lei no. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da
política urbana, chamada de Estatuto da Cidade.
A lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, tendo, dentre outras, as seguintes diretrizes:
Dentre os instrumentos estabelecidos pela Política Urbana, em atendimento aos arts. 182 e
183 da Constituição Federal, está o planejamento municipal definido por meio de: plano
diretor; disciplina do parcelamento do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental;
plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária
participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico
e social; dentre outros (BRASIL, 2001).
O Estatuto garante a gestão democrática da cidade, devendo para isso, serem instituídos
órgãos colegiados de política urbana e realizados debates, audiências, consultas públicas,
conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal.
É previsto, ainda, projeto de lei de iniciativa popular de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano (BRASIL 2001).
Por fim, com a crise da ciência moderna, surgem as dúvidas sobre a possibilidade de esse
instrumento - o planejamento – ser capaz de dar conta da problemática das cidades. O
modelo tecnicista, que se pautava no poder da ciência e se ancorava em amplos
diagnósticos e dados estatísticos, se mostrou incapaz de tratar a realidade complexa da
cidade contemporânea (FABIANO, 2005). A crença no controle racional e centralizado dos
destinos das políticas públicas urbanas, do molde keyneisiano, é posta em questão (FERRARI
JÚNIOR, 200-?). A cidade ideal dos urbanistas e planejadores estava distante da realidade
concreta do território desigual, da política e das contradições de uma sociedade de
mercado. Para Ferreira (1999), o legado do planejamento “era uma falácia asséptica,
distanciada da práxis e da realidade, ou seja, da política” (FERREIRA, 1999, p.50). A autora
observa que o processo de planejamento possui um duplo movimento de alienação: “técnico
em relação à realidade, ao vivido, e do político em relação ao planejamento em si”
(FERREIRA, 1999, p. 52). O resultado é a descrença no planejamento e na sua capacidade de
dar respostas aos anseios da sociedade.
Ferrari Júnior (200-?) avalia que a função do planejamento pode ser entendida pelo
intervencionismo e regulacionismo estatal, com o intuito de tentar manter as condições
favoráveis manutenção do status quo capitalista. Tal interpretação sobre o papel do
planejamento na produção da cidade capitalista toma fôlego com os autores Henri Lefebvre,
David Harvey e Manuel Castells. Para Harvey (1980),
Asaneamento
Lei nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o
básico e para a Política Federal de Saneamento Básico, inaugurou uma nova
face da prestação dos serviços de saneamento no Brasil. Ao estabelecer os instrumentos de
gestão da política de saneamento, a lei elege o planejamento como um item fundamental,
aliado à regulação, fiscalização, prestação dos serviços e participação e controle social.
Pode-se dizer que se inicia no Brasil um período importante marcado pela exigência do
planejamento público das intervenções do Estado no campo do saneamento básico.
9 Como a Constituição também prevê, no parágrafo 3º do art. 25, que os Estados, mediante lei complementar, podem fixar normas
para a integração das funções públicas de interesse comum, instituindo regiões metropolitanas e outras figuras, passou haver um
conflito na interpretação da titularidade dos serviços em áreas metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões. Atualmente, o
Supremo Tribunal Federal-STF está analisando três Ações de Inconstitucionalidade que deverá dirimir tal conflito de interpretação.
Uma vez que a referida ação ainda não tinha sido votada no STF, a estratégia colocada na Lei 11.445/07 foi tratar apenas do titular,
que pode ser lido como município, Estado ou Distrito Federal.
A lei define que o planejamento para a prestação dos serviços de saneamento básico será
realizado por meio da elaboração de um Plano de Saneamento Básico de competência do
titular do serviço (art. 19 do capítulo IV da Lei nº. 11.445/07). A elaboração desse plano
deve atender aos princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de
saneamento básico, estabelecidos no art. 2 do capítulo 1, a saber:
• universalização do acesso;
• integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e
componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico;
• abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos
resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do
meio ambiente;
• disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de
manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do
patrimônio público e privado;
• adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades
locais e regionais;
• articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação,
de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção
da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da
qualidade de vida;
• eficiência e sustentabilidade econômica;
• utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento
dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;
• transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos
decisórios institucionalizados;
• controle social;
• segurança, qualidade e regularidade;
• integração das infra-estruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos
hídricos.
Segundo a Lei nº. 11.445/2007, os planos de saneamento básico deverão ser revistos
periodicamente a cada quatro anos, antes da elaboração do Plano Plurianual, devendo
englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou, exceto quando o
mesmo for regional.
Os planos deverão ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em
estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. No caso da elaboração de planos
específicos das componentes do saneamento, a consolidação e compatibilização devem ser
Os planos deverão estar compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que
estiverem inseridos.
Nos serviços regionalizados, ou seja, com apenas um prestador do serviço para vários
Municípios, contíguos ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento. Poderá ser
elaborado um Plano para o conjunto de municípios atendidos (art. 17 do Capítulo III, da Lei
nº. 11.445/07).
Para elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, faz-se necessário que o Poder
Público Municipal tome a decisão política de realizá-lo. Assim sendo, a Prefeitura Municipal
deverá formar uma equipe de preferência com representantes e técnicos responsáveis pelos
serviços de saneamento básico, quais sejam: abastecimento de água, esgotamento sanitário,
limpeza pública e manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais. Caso a Prefeitura não
tenha capacidade técnica para elaborar o Plano, poderá buscar auxílio em Universidades
Públicas, via projetos de extensão universitária, ou, ainda, solicitar recursos junto ao
governo federal. No entanto, a Prefeitura não deve abrir mão da condução/direção do
processo.
Algumas diretrizes para um serviço de saneamento básico justo do ponto de vista social e
ambiental11
No ambiente social:
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O melhorar
saneamento ambiental pode ser compreendido como o conjunto de ações que visam
a salubridade ambiental e que contemplam o abastecimento de água em
quantidade e qualidade, a coleta, tratamento e disposição final adequada dos resíduos
líquidos, sólidos e gasosos, a prevenção e o controle do excesso de ruídos, a drenagem das
águas pluviais, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, o controle
ambiental de vetores de doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializados,
buscando contribuir para prevenir doenças e promover a saúde, o bem-estar e a cidadania
(MORAES, 1994).
12 Adaptado de trabalho publicado pelos mesmos autores em: SIMPÓSIO LUSO-BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL,
XII., 2006, Figueira da Foz. Anais... Figueira da Foz-Portugal: APRH, APESB, ABES, 2006. 1 CD ROM.
Nas vinte e uma pré-conferências participaram das discussões 5.000 pessoas e foram
eleitos 131 delegados. Coube à Comissão Organizadora a sistematização dos diagnósticos
participativos para elaboração do Caderno da Conferência que também contou com
diagnóstico dos serviços públicos de saneamento ambiental na visão do Governo e com
propostas para discussão elaboradas pelos órgãos municipais, bem como a definição das
temáticas da Conferência.
A 1a. CMSA-A foi realizada entre 06 e 08 de julho de 2001, com a participação de 166
delegados, sendo 35 natos (representantes do Governo Municipal e Comissão
Organizadora).
Uma comissão composta de representantes da sociedade civil e do poder público foi eleita
na plenária final da 1a. CMSA-A com a atribuição de elaborar e encaminhar ao Poder
Executivo uma proposta de Política Municipal de Saneamento Ambiental e o estabelecimento
de um Sistema Municipal de Saneamento Ambiental. A proposta a ser elaborada deveria
contemplar os pontos discutidos e deliberados, quais sejam: os princípios de universalidade
(o acesso é direito de todos), equidade (todos os cidadãos têm direito a serviços de
qualidade), integralidade (acesso a todos os componentes do saneamento, de acordo com a
necessidade dos cidadãos) e participação e controle social (capacidade que os cidadãos têm
de interferir na gestão pública, colocando as ações do Estado na direção dos interesses da
comunidade) na prestação dos serviços. O sistema municipal teria como instâncias de
controle social a Conferência e o Conselho de Saneamento Ambiental, este último com 75%
Assim, o SMSA conta com instrumentos de controle social que permitem à sociedade civil
organizada interagir com o governo municipal nas decisões definindo os critérios e
prioridades nas ações do Saneamento Ambiental.
Para Carvalho (1995, p.8), “o controle social envolve a capacidade que a sociedade tem de
interferir na gestão pública, orientando ações do estado e os gastos estatais na direção dos
interesses da coletividade”.
Metodologia
Entendendo que o Plano tem como objetivo definir estratégias de ações integradas para o
saneamento ambiental, ordenar atividades, identificar serviços necessários e estabelecer
prioridades, a metodologia utilizada para sua elaboração consistiu na formação de um
Grupo Executivo composto pôr técnicos dos órgãos do município responsáveis pelo
saneamento ambiental e de áreas relacionadas e pela equipe da Universidade Federal da
Bahia (professores/pesquisadores e estudantes de graduação dos cursos de Engenharia
Sanitária e Ambiental e de Geologia e de pós-graduação em Geoquímica e Meio Ambiente)
respaldado pelo Comitê Consultivo; este formado pela sociedade civil organizada e órgãos
públicos ligados ao Saneamento Ambiental. A Figura 6 ilustra modelo criado para elaboração
do Plano.
Equipe da Equipe da
Prefeitura UFBA
Reuniões do
Elaboração do PMSA Comitê
Consultivo
Resultados e Discussão
O Plano, iniciado em abril de 2003 e concluído em setembro de 2004, foi elaborado pelo
Grupo Executivo formado por professores e pesquisadores da Universidade Federal da Bahia,
estudantes de Engenharia Sanitária e Ambiental da UFBA, técnicos do SAAE e das Secretarias
de Serviços Públicos, Obras e Urbanismo, de Saúde, de Planejamento, Desenvolvimento
Econômico e Meio Ambiente, e de Educação da Prefeitura Municipal de Alagoinhas.
Numa periodicidade mensal, o trabalho produzido pelo Grupo Executivo foi apresentado,
discutido e avaliado por um Comitê Consultivo, instância formada por representantes
(autoridades ou técnicos) das instituições do Poder Público municipal, estadual e federal
relacionadas com o saneamento ambiental, bem como por representantes de organizações
da Sociedade Civil. As instituições/entidades eram formalmente convidadas a participar da
reunião do Comitê Consultivo por meio de ofício encaminhado pela coordenadora da equipe
da Prefeitura, que compunha o Grupo Executivo do Plano. A esse ofício eram anexados
resumos das exposições a serem realizadas em cada reunião mensal, que contavam com a
participação de 60 a 200 representantes. As críticas e sugestões do Comitê Consultivo
ajudaram a reorientar o trabalho do Grupo Executivo e foram incorporadas ao Plano.
• 1a Etapa - Fundamentos
a
• 2 Etapa - Propostas
a
• 3 Etapa - Aprovação
a
• 4 Etapa - Estruturação
Conclusão
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