Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
ASPECTOS JURÍDICOS
que afligem especialmente os menos favorecidos, que hoje se veem
despojados de seus bens, sem a realização do primado constitucional
da prévia e justa indenização em dinheiro, alocados ao destino inglório
das intermináveis e injustas filas de precatórios. De outra parte, a
obra, não obstante animada pela análise de sólidos ensinamentos da DA INDENIZAÇÃO
doutrina, alia essa investigação científica a aspectos práticos, deixando
o autor por vezes dominar-se em sua senda pelo espírito do advogado
e professor de prática forense, para oferecer soluções práticas, inclusive
NA DESAPROPRIAÇÃO
de ordem processual, com a análise da jurisprudência das Cortes
CLOVIS BEZNOS
Superiores do país. A função social da propriedade e a desapropriação-
sanção também são objetos de tratamento na obra, preocupando-se o
autor com relevantes aspectos relativos ao meio ambiente, bem como
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela Facul-
pela distribuição dos encargos da sua realização. Relevantíssimo é o
dade de Direito da Pontifícia Universidade Católica
tratamento que o livro oferece quanto à imissão provisória de posse e
de São Paulo. Professor de Direito Administrativo
quanto à execução na desapropriação, apresentando quanto à mesma na Faculdade de Direito da PUC-SP nos cursos de
solução absolutamente inovadora. Não deixou, por outro lado, o autor bacharelado e pós-graduação. Coordenador do
de abordar aspectos de interesse do erário, enfrentando a questão Curso de Especialização em Direito Administra-
referente a indenizações exacerbadas — muitas vezes decorrentes de tivo da PUC-SP – COGEAE. Procurador do Estado
CLOVIS BEZNOS
de São Paulo, aposentado, onde ocupou, como
atos menos dignos — e a questão referente ao trânsito em julgado
derradeira função, a Chefia da Procuradoria Admi-
inconstitucional.
nistrativa. Advogado em São Paulo.
Prefácio
Sergio Ferraz
2ª edição
Visite a nossa Livraria Virtual: a
www.editoraforum.com.br
ISBN: 978-85-450-0112-6
li ad
livros@editoraforum.com.br mpa
ADMINISTRATIVO
a,
Vendas: (31) 2121-4949 v ist ada
DIREITO
e iz
ã o r tual
Acesse nossa livraria virtual i ç a
CÓDIGO: 10000894 www.editoraforum.com.br/loja ed e
2ª
Prefácio
Sergio Ferraz
ASPECTOS JURÍDICOS
DA INDENIZAÇÃO
NA DESAPROPRIAÇÃO
Belo Horizonte
2016
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico,
inclusive por processos xerográficos, sem autorização expressa do Editor.
Conselho Editorial
207 p.
ISBN 978-85-450-0112-6
1. Desapropriação 2 Posse
CDD: 343.810252
CDU: 351.712(094.4)
LISTA DE ABREVIATURAS..................................................................................11
INTRODUÇÃO.......................................................................................................17
CAPÍTULO 1
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO....................................................19
1.1 Esboço histórico..........................................................................................19
1.2 O instituto da desapropriação..................................................................23
1.3 O fundamento jurídico da desapropriação.............................................24
CAPÍTULO 2
A IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE.........................................................37
2.1 A previsão normativa................................................................................37
2.2 A evolução jurisprudencial.......................................................................41
2.3 A noção de posse........................................................................................45
2.4 O direito à indenização completa e prévia.............................................46
CAPÍTULO 3
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA...................................................................51
3.1 O conceito de desapropriação indireta – Seu fundamento
normativo.....................................................................................................51
3.2 O ilícito, a ação reivindicatória e a via reparatória................................54
CAPÍTULO 5
DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS...............................................79
CAPÍTULO 6
A RETROCESSÃO...............................................................................................83
6.1 A previsão legal da retrocessão em nosso Ordenamento.....................84
6.2 A natureza jurídica da retrocessão...........................................................88
6.3 Causas determinantes da retrocessão......................................................93
CAPÍTULO 7
A COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL...........................................97
7.1 A revisão do julgado inconstitucional.....................................................97
7.2 A ação popular..........................................................................................105
CAPÍTULO 8
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO...................................................................113
8.1 A função social da propriedade.............................................................113
8.2 O Estatuto da Cidade...............................................................................123
8.3 A reforma agrária.....................................................................................131
CAPÍTULO 9
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA AÇÃO EXPROPRIATÓRIA....137
CONCLUSÕES...................................................................................................147
REFERÊNCIAS......................................................................................................153
São Paulo.
Sergio Ferraz
Foi membro do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, Presidente do Instituto dos
Advogados Brasileiros, Consultor Jurídico do
Ministério da Justiça e Professor Titular de Direito
Administrativo da Pontifícia Universidade Católica
do Rio de Janeiro. É membro da Academia Brasileira
de Letras Jurídicas. Consultor Jurídico. Advogado
militante.
O INSTITUTO DA DESAPROPRIAÇÃO
1
SODRÉ. A desapropriação, p. 9.
2
“Não obstante se assinale universalmente essa característica de vis compulsiva, Pontes de
Miranda observa que a expropriação figura na sistemática constitucional brasileira, antes
como garantia da propriedade do que como ameaça à sua integridade, sendo a indenização
o ressarcimento, a compensação à perda patrimonial sofrida pelo expropriado, prévia
e justa, mediante a qual o princípio da garantia mantém-se incólume e inviolado. Sem
dúvida que o posicionamento do ilustre jurista encontra apoio no consenso doutrinário
constitucional, porquanto a circunscrição do âmbito do poder de intervenção estatal para
a ‘forçosa transferência da propriedade’, na pré-citada expressão de Alessi, a determinação
dos contornos dessa possibilidade a ser exercida contra o detentor da propriedade vem
constituir, exatamente, a garantia dessa mesma titularidade, desse mesmo direito.”
GARCIA. Desapropriação para urbanização e reurbanização, p. 27 e 28.
3
“Afirmam outros que a propriedade privada sempre existiu, confundindo, segundo deter
minados autores, a apropriação momentânea com o conceito real de propriedade. Não se
encontra na legislação oriental antiga alusão precisa sobre a propriedade imobiliária, a não
ser muito vagamente nas Leis de Esnunna (1930 a.C.). Não se sabe, porém, se a referência
ao proprietário de um campo diz respeito à propriedade efetiva da terra, ou somente à sua
cultura. A rigor o que pertence ao chefe é o produto de seu trabalho e a sua casa, além das
coisas móveis e semoventes.” SABINO JÚNIOR. Da desapropriação, p. 13.
4
CANASI. Derecho Administrativo, p. 834.
5
Idem, ibidem, p. 835.
6
“En la Biblia, Antiguo Testamento, hay vestigios de ella. En el Libro 1º de Samuel, entre
los derechos del Rey, se dice: ‘Asimismo tomará vuestras tierras, vuestras viñas, y vuestros
buenos olivares, y los dará a sus siervos’ (capítulo 8º, versículo 14). En el Libro 2º de
Samuel, capítulo 24, versículos 21 a 25, el Rey requiere la propiedad de los particulares
para levantar un altar a Dios, con el objeto de que cese la plaga o mortandad en el pueblo;
pero aclara que tal entrega de la propiedad será mediante pago de precio, ‘porque no
ofreceré a Jehová mi Dios holocaustos por nada’. En el Libro del Profeta Ezequiel, con
referencia al reparto de la tierra, después de establecer qué parte de ésta le correponderá
al Principe, se agrega: ‘Esta tierra tendrá por posesión en Israel, y nunca más mis príncipes
oprimirán a mi pueblo: y darán la tierra a la casa de Israel por sus tribus’; y luego dice: Así
ha dicho el Señor Jehová (capítulo 45, versículos 8 y 9).” MARIENHOFF.Tratado de Derecho
Administrativo, p. 140 e 141.
7
“É evidente que os Romanos conheciam o fenômeno da desapropriação, ainda que não
o tivessem regulamentado, ou sistematizado de forma institucional. Realizavam vastas e
importantíssimas obras públicas e é impossível que jamais defrontassem com o problema
de um proprietário que a elas se opusesse, dentro de sua propriedade. E nesses casos,
a indenização correspondente dependeria do grau de arbítrio das autoridades. As
noções jurídicas esboçadas no Digesto — ‘de religiosis’, ‘quemadm. servit. admitt’; e no
Senatusconsulto — ‘de acquaeductibus Romae’ etc., seriam aplicadas com maior ou menor
amplitude, segundo a conformação moral ou o sentimento jurídico dos governantes.”
SODRÉ. Op. cit., p. 11.
8
“No Direito Romano o conceito de domínio privado era de uma solidez e extensão que
raiavam praticamente com o absoluto, assegurado ao dono o direito de usar e abusar de
sua propriedade. A ‘potestas’ ‘do pater familias’ era uma autoridade que se reunia à dos
deuses. Porque em Roma, segundo ensina Fustel de Coulanges, não eram sobretudo as leis
que protegiam a propriedade, mas a religião. Ali, os marcos divisórios, cuja imobilidade
é, ainda hoje, protegida pela lei penal, deificavam-se no mito do Termo, deus doméstico.”
SODRÉ. Op. cit., p. 10.
9
Idem, ibidem, p. 10.
10
DIEZ. Derecho Administrativo, p. 231.
11
FERRAZ. A justa indenização na desapropriação, p. 1 e 2.
12
Observe-se, contudo, a respeitabilíssima posição de Sergio Ferraz, em sua notável obra
supracitada, na qual considera que “O vocábulo justa representa um dos pontos nodais
de todo o estudo referente ao instituto da desapropriação”. Com efeito, o ilustre jurista,
depois de incursão semiológica, com apoio inclusive em Warat, quanto ao aspecto jurídico,
aponta o perigo da não inclusão da palavra “justa” a adjetivar o termo indenização,
referindo-se como exemplo ao ordenamento italiano, nos seguintes termos: “A ausência
do adjetivo ‘justa’, no texto constitucional italiano, tem levado a jurisprudência a consi
deráveis perplexidades. O risco supremo é de que os julgadores, ou os intérpretes,
acreditem que da omissão do texto se poderá concluir não estar a Administração obrigada
à correspondência de valor.” FERRAZ. Op. cit., p. 3 a 15.
13
DIEZ. Op. cit., nota de rodapé, p. 233 e 234.
14
“Como la naturaleza del dominio eminente es su absolutismo, su señhorio incontrastable,
cuando es ejercido en función de la soberanía que representa, el derecho del expropiado
a ser indemnizado sólo puede concebirse como una concesión graciosa del Estado, nunca
como un derecho.” DIEZ. Op. cit., p. 235.
15
DIEZ. Op. cit., p. 236.
16
BIELSA. Derecho Administrativo, p. 441 e 442.
17
MARIENHOFF. Op. cit., p. 133 em diante.
18
LASO. Tratado de Derecho Administrativo, p. 318.
19
GARRIDO FALA. Tratado de Derecho Administrativo, p. 212.
20
ESCOLA. Compendio de Derecho Administrativo, p. 1070.
21
MEIRELLES. Direito Administrativo brasileiro, p. 496 e 497.
22
O douto Professor Celso Antônio sustenta que o fundamento político da desapropriação
reside na supremacia do interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíveis,
enquanto o fundamento jurídico teórico consiste na acolhida no ordenamento normativo
dos princípios políticos que o sistema adota, para concluir: “corresponde à idéia do
domínio eminente de que dispõe o Estado sobre todos os bens existentes em seu território”.
BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 727.
23
Para o autor são três os fundamentos da desapropriação: um político, outro constitucional
e um terceiro legal. O político consiste na supremacia do interesse público sobre o
interesse privado, enquanto o constitucional sedia-se nos artigos 5º, inciso XXIV, e 184 da
Constituição, e finalmente o legal se encarta nos vários diplomas legais que disciplinam
entre nós a desapropriação. GASPARINI. Direito Administrativo, p. 604.
24
Para esse autor dois são os fundamentos da desapropriação, um consistente na supre
macia do interesse público sobre o privado e outro que sustenta a desapropriação na
29
Nesse sentido de há muito já ensinava Eurico Sodré: “O fundamento científico da
desapropriação deu-a LAURENT (Princs. Du Droit. Civ., VI/133). O interesse particular
não cede diante do geral. O proprietário, mais que um interesse, é titular de um direito,
sobre o qual outro interesse ainda que geral não pode nunca prevalecer. Melhor se diria,
talvez — abandonando a curvatura dos direitos individuais ante os sociais — que os
direitos individuais já nascem e se consolidam com as limitações efetivas ou potenciais
impostas pelo direito de propriedade.” SODRÉ. Op. cit., p. 15.
30
Vale referir que revimos nesse passo nossa anterior posição quanto ao tema, no sentido de
considerar o fundamento da desapropriação sediado na supremacia do interesse público
sobre o interesse individual, quando em confronto, conforme se lê no capítulo de nossa
lavra em obra coletiva. BEZNOS. Direito Administrativo na Constituição de 1988, p. 104.
31
“Hoje essas explanações teóricas tornaram-se obsoletas diante da criação do Estado
Constitucional, onde a lei fixou regras para as relações entre o Poder Público e os súditos”
(referência de Eurico Sodré a Otto Mayer, Direito Administrativo). SODRÉ. Op. cit., p. 15.
1
Tal previsão normativa tinha em conta o fato de que o valor locativo do imóvel sujeito ao
lançamento do imposto predial se constituía em sua base de cálculo. Hoje a base de cálculo
do IPTU é o seu valor venal, conforme o artigo 33 do Código Tributário Nacional, a Lei
nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.
2
SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, p. 300.
3
Hoje essa hipótese dificilmente ocorrerá, em razão da edição da Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo artigo 16, em seus
incisos I e II, exige do ordenador de despesa para a desapropriação de imóveis urbanos
a estimativa do impacto orçamentário-fiscal referente ao exercício fiscal em que deva ser
efetivada, além da declaração no sentido de que a despesa guarda adequação orçamentária
e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes orçamentárias; além do fato de que o artigo 46 desse diploma comina
a nulidade ao ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do
disposto no §3º do artigo 182 da Constituição Federal, ou o prévio depósito do valor da
indenização, ou seja: expedido sem o depósito do justo preço, pena de severas sanções ao
administrador, inclusive de ordem criminal.
4
Nesse sentido afirma o autor: “Ademais, a indenização só é justa quando, além de corres
ponder ao valor do bem perdido, é prestada no devido momento”. SUNDFELD. Desapro
priação, p. 51.
5
Essa a observação de Carlos Alberto de Campos Pereira: “Em que pese a utilização, na
linguagem não técnica dos dois vocábulos como sinônimos, pois fala-se no linguajar
comum do possuidor para designar o proprietário e vice-versa, juridicamente as duas
noções — posse e propriedade — diferenciam-se de tal maneira que a posse pode ou não
coincidir com a propriedade”. CAMPOS PEREIRA. A disputa da posse, p. 26.
6
“Posse e propriedade. Ius possidendi e ius possessionis (ou factum possessionis). —
Desde o direito romano, tem-se distinguido nitidamente a posse da propriedade. Separata
esse debet possessio a proprietate (‘a posse deve ser separada da propriedade’), nihil
conmmune habet proprietas cum possessione (‘nada tem em comum a propriedade com
a posse’). Nec possessio et proprietas misceri debent (‘posse e propriedade não devem
confundir-se’) declaram os textos do Digesto (43, 17, 1, 2, 41, 2, 12, 1; 2 41, 2, 52, pr.).”
(MOREIRA ALVES. Posse, p. 25.
7
“Considerada em si mesma, e, portanto, sem levar em conta se o possuidor é também titular
de direito que lhe atribua a posse da coisa, ocorre o que tradicionalmente se denomina
ius possessionis, ou — como preferem autores mais modernos (como Barbero — Sistema
Instituzionale del Diritto Privato Italiano), que têm a posse como sendo um fato e não um
direito — factum possessionis, expressões que significam posse sem titularidade. Tida a
posse por faculdade jurídica de direitos como o de propriedade, dá-se-lhe a denominação
de ius possidendi (faculdade jurídica de possuir).” Idem, ibidem, p. 25.
8
“Constitui então, sob esse ponto de vista, um dos elementos integrantes do aludido direito,
aliás, dos mais apreciáveis, sendo conhecida a frase de CARLYLE, para quem a posse vale
sempre nove pontos do direito.” BARROS MONTEIRO. Curso de Direito Civil, p. 20.
9
“SAVIGNY sustenta que ela é um fato, sua existência independe de todas as regras de
direito. Mas apesar de constituir um fato, produz conseqüências jurídicas. Será, portanto,
simultaneamente, fato e direito, incluindo-se, pela sua natureza, entre os direitos pessoais.
IHERING, por seu turno, sustenta que a posse é um direito, vale dizer, um interesse
juridicamente protegido. Ela constitui condição de econômica utilização da propriedade
e por isso o direito a protege. É relação jurídica, tendo por causa determinante um fato.
Sua verdadeira conceituação é a de instituição jurídica tendente à proteção do direito de
propriedade. Para IHERING, portanto, o lugar da posse é no direito das coisas, entre os
direitos reais.” BARROS MONTEIRO. Op. cit., p. 20.
10
Nesse sentido a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello: “Pode ser objeto de desapro
priação tudo aquilo que seja objeto de propriedade. Isto é, todo bem, imóvel ou móvel,
12
Vale destacar que a nossa posição quanto ao tema tem sido reiteradamente aplicada pela
Justiça Federal, em Primeira Instância, como, v.g., se verifica da r. sentença prolatada ao
julgamento da ação expropriatória (Processo nº 0005874-47.2009.403.6105) pela Magistrada
Federal Titular da 4ª Vara Federal de Campinas, Dra. Margarete Jefferson Davis, publicada
no Diário: DJSP edição de 26.10.2015, página 65, destacando-se o decisum o seguinte tópico:
“Frise-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000, art. 46) preconiza a nulidade
do ato de desapropriação de imóvel urbano, expedido sem o atendimento do disposto no
§3º do art. 182 da Constituição Federal, segundo o qual as desapropriações de imóveis
urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. No caso, verifica-se que,
em consonância com os dispositivos normativos mencionados, a parte Autora realizou
o depósito do valor da indenização, cabendo à Ré, por sua vez, observado o disposto no
art. 34do Decreto-lei nº 3,365/41, levantá-lo integralmente, bem como o seu complemento,
em vista do laudo de fls. 373/396. Acerca do tema, vale destacar as palavras de Clovis
Beznos (Aspectos jurídicos da indenização na desapropriação. Belo Horizonte: Fórum, 2006,
p. 51), a seguir transcritas: Assim ao estabelecer como condição de higidez da desapro
priação o pagamento ou o depósito prévios da justa indenização, evidencia-se que não
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
1
SÉ. Revista de Direito Público, n. 15, p. 138 e seguintes, jan./mar. 1971.
2
“A desapropriação indireta não passa de um esbulho da propriedade particular e como
tal não encontra apoio em lei.” Cf. MEIRELLES. Direito Administrativo brasileiro, p. 498;
“Desapropriação indireta é a designação dada ao abusivo e irregular apossamento do
imóvel particular pelo Poder Público, com sua conseqüente integração ao patrimônio
público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório.”
Cf. BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 746; “Desapropriação
indireta é a que se processa sem observância do procedimento legal.” Cf. DI PIETRO.
Direito Administrativo, p. 177.
3
BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 746.
4
MEIRELLES. Op. cit., p. 498.
5
Refere a autora o seguinte: “Imagine-se hipótese em que o Poder Público construa uma
praça, uma escola, um cemitério, um aeroporto, em área pertencente a particular; termi
nada a construção e afetado o bem ao uso comum do povo ou ao uso especial da Admi
nistração, a solução que cabe ao particular é pleitear indenização por perdas e danos”.
DI PIETRO. Op. cit., p. 177.
6
Nesse sentido, à luz da anterior Constituição, Carlos Ayres Brito e José Sergio Monte
Alegre já verberavam severas críticas à constitucionalidade da chamada desapropriação
indireta, que para eles era nula de pleno direito, seja pela ótica constitucional, seja pela
legal, propugnando pela invalidação judicial dos atos de esbulho da propriedade privada
pelo Poder Público, criticando tanto a posição da doutrina como a do Judiciário que apenas
vislumbravam a possibilidade indenizatória para a hipótese, excluindo a possibilidade de
recuperação do imóvel esbulhado. BRITO; MONTE ALEGRE. Revista de Direito Público,
n. 74, p. 242 em diante, abr./jun. 1985.
7
O artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988,
para os precatórios pendentes na data da promulgação da Constituição, em 5 de outubro
de 1988, estabeleceu a possibilidade do pagamento em até oito anos, a partir de 1º de
julho de 1989, por decisão do Poder Executivo. A Emenda Constitucional nº 30, de 13
de setembro de 2000, no artigo 78 introduzido ao Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, ressalvando os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de
natureza alimentícia e os abrangidos pelo artigo 33 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias e suas complementações, e os que tivessem seus recursos liberados ou
depositados em juízo, previu para os precatórios pendentes na data da promulgação da
emenda e decorrentes de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 a liquidação em até
o prazo máximo de dez anos, em prestações anuais.
8
HARADA. Desapropriação: doutrina e prática, p. 163 e 164.
9
Essa é a lição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, adotada por Celso Antônio Bandeira
de Mello, no sentido de que a vítima de dano, por ação culposa ou dolosa do agente público,
pode propor ação contra o agente, contra o Estado ou contra ambos, responsabilizando-os
solidariamente. BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 876.
10
Nesse diapasão, as Súmulas nºs 69 e 114 do Superior Tribunal de Justiça, respectivamente:
“Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada
imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel”.
“Os juros compensatórios, na desapropriação indireta, incidem a partir da ocupação,
calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente.”
11
Tratando o tema do princípio da moralidade administrativa, escreve Cármen Lúcia
Antunes Rocha: “O fortalecimento da moralidade administrativa como princípio jurídico
deu-se, pois, com a aceitação da idéia de que o serviço público tem que atender ao que é
justo e honesto para a sociedade a que se destina. A Administração Pública tem, pois, que
tomar a si a responsabilidade de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos
de justiça e de justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a
moralidade. (...) A ética da qual se extraem os valores a serem absorvidos pelo sistema
jurídico na elaboração do princípio da moralidade administrativa é aquela afirmada pela
própria sociedade segundo suas razões de crença e confiança em determinado ideal de
justiça, que ela busca realizar por meio do Estado”. ROCHA. Princípios constitucionais da
Administração Pública, p. 191.
12
SODRÉ. A desapropriação, p. 94.
13
O artigo 1º-C, da Lei nº 9.494, de 10.09.1997, introduzido pela Medida Provisória
nº 2.180-35, de 24.08.2001, estabeleceu o prazo prescricional de cinco anos para a propo
situra da ação de ressarcimento de danos, causados por agentes de pessoas jurídicas de
direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público.
14
Hoje o artigo que corresponde ao artigo 550 do Estatuto Civil de 1916 é o artigo 1.238 do
Código Civil atual, que estabelece o prazo de quinze anos para a ocorrência do usucapião
ordinário.
15
Nesse mesmo sentido confiram-se os acórdãos da mesma Corte prolatados nos Recursos
Especiais nºs 7.459-0-SP, relator o Ministro Ari Pargendler; 361689-RS, relator o Ministro
José Delgado; 153.756-RS, relator o Ministro Milton Luiz Pereira.
16
Em realidade, como é óbvio, as duas hipóteses são uma só, consistente no esbulho posses
sório por ato do Poder Público sobre a propriedade privada.
17
A Medida Provisória nº 2.183-56, de 24.08.2001, introduziu um parágrafo único ao artigo 10
do Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941, com a seguinte redação: “Extingue-se em cinco
anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do
Poder Público”.
AS INDENIZAÇÕES AMBIENTAIS
1
Nesse sentido a lição de José Afonso da Silva: “São inegavelmente dessa natureza, como já
escrevi de outra feita, os bens imóveis de valor histórico, artístico, arqueológico, turístico
e as paisagens de notável beleza natural, que integram o patrimônio cultural brasileiro,
assim como os bens constitutivos do meio ambiente natural.
A Constituição, no art. 225, declara que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Veja-se que o objeto do direito de todos não é o meio ambiente em si, não é
qualquer meio ambiente. O que é objeto do direito é o meio ambiente qualificado. O direito
que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa
qualidade é que se converteu em bem jurídico. A isso é que a Constituição define como
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Pode-se dizer que tudo
isso significa que esses atributos do meio ambiente não podem ser de apropriação privada
mesmo quando seus elementos constitutivos pertençam a particulares. Significa que o
proprietário, seja pessoa pública ou pessoa particular, não pode dispor da qualidade do
meio ambiente a seu bel-prazer, porque ela não integra a sua disponibilidade. Além disso,
há elementos físicos do meio ambiente que também não são suscetíveis de apropriação
privada, como o ar, a água, que são, já por si, bens de uso comum do povo. Assim também
as florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas
de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do
País. Por isso, como a qualidade do ambiente, não são bens públicos nem particulares. São
bens de interesse público, dotados de um regime jurídico especial, enquanto essenciais à
sadia qualidade de vida e vinculados, assim, a um fim de interesse coletivo.
A conclusão importante é que esses bens vinculados a um regime especial de imodifi
cabilidade e, às vezes, de relativa inalienabilidade têm uma parte que fica sob o poder
de decisão do proprietário acerca de sua utilização e fruição e que fica sob o domínio
do poder público. Por isso a interpretação que a jurisprudência tem dado a respeito do
valor de indenização desses bens, especialmente das florestas especialmente protegidas,
não tem levado em conta que tais bens não podem ter o mesmo valor monetário que
teriam se não estivessem incluídos na categoria dos bens de interesse público. No cálculo
da indenização, quando cabível há de se ponderar entre o interesse público e o interesse
privado sobre o bem, para que se cumpra a determinação constitucional do preço justo no
caso da desapropriação direta ou indireta. O conceito de valor justo não é só em benefício
do proprietário. Se o bem tem uma parte de interesse público, o valor deve levar em conta
a parte estritamente do particular. A parte vinculada desconta-se no valor total que teria
o bem, se despido de vínculo de interesse público”. SILVA. Revista Interesse Público, n. 10,
p. 16.
2
Reportam-se esses autores ao disposto no artigo 524, caput, do Código de 1916,
correspondente ao artigo 1.228, do Estatuto Civil atual.
3
“Na esfera dos limites internos, por conseguinte, não se pode falar em desapropriação,
pois um ônus indissociável da propriedade não tem o dom de ser, a um só tempo, seu
elemento e uma intervenção desapropriadora. Não se pode compensar pela negação
(= desapropriação) de um direito que não se tem. Tais figurantes internos colocam-se
como condicionadores a priori do direito de propriedade. No geral, a proteção do meio
6
Idem, ibidem, p. 140 e 141.
7
“Considerada a generalidade da obrigação de instituir reservas florestais, não cabe inde
nização ao proprietário por parte do Poder Público. A obrigação de instituir e manter a
reserva não grava um proprietário somente, mas todas as propriedades rurais privadas.
Aplicam-se, concretamente, dois princípios constitucionais: ‘a propriedade atenderá
a sua função social’ (art. 5º, XXIII) e ‘a função social é cumprida quando a propriedade
atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos: II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente’ (art. 186 da CF).” MACHADO. Direito Ambiental brasileiro,
p. 642.
8
DANELUZZI. Revista de Direito Ambiental, n. 5, p. 77. CALÇAS. Revista de Direito Ambiental,
n. 6, p. 70. PACCAGNELLA. Revista de Direito Ambiental, n. 8, p. 15 e seguintes. CUSTÓDIO.
Revista de Direito Ambiental, n. 12, p. 6 e seguintes. COSTA. Revista de Direito Ambiental, n.
18, p. 151. LEUZINGER. Revista de Direitos Difusos, v. 5, p. 587 e seguintes.
9
“É com base nesse princípio que se tem sustentado, por exemplo, a possibilidade de
imposição ao proprietário rural do dever de recomposição da vegetação em áreas de
preservação permanente e reserva legal, mesmo não tenha sido ele o responsável pelo
desmatamento, certo que tal obrigação possui caráter real — propter rem —, isto é, uma
obrigação que se prende ao titular do direito real, seja ele quem for, bastando para tanto
sua simples condição de proprietário ou possuidor.” MILARÉ. Direito do Ambiente, p. 121.
10
“Nas servidões administrativas há um ônus real — ao contrário das limitações —, de tal
modo que o bem gravado fica em especial sujeição à utilidade pública, proporcionando
um desfrute direto, parcial, do próprio bem (simultaneamente fruível pela Administração
ou pela coletividade em geral).” BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito
Administrativo, p. 765.
11
Essa a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, com suporte em Renato Alessi: “Convém
desde logo observar que não se deve confundir liberdade e propriedade com direito de
liberdade e direito de propriedade. Estes últimos são as expressões daquelas, porém, tal
como admitidas em um dado sistema normativo. Por isso, rigorosamente falando, não
há limitações administrativas ao direito de liberdade e ao direito de propriedade — é a
brilhante observação de Alessi — uma vez que estas simplesmente integram o desenho do
próprio perfil do direito. São elas, na verdade, a fisionomia normativa dele. Há, isso sim,
limitações à liberdade e à propriedade”. BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 693.
12
Essa é também a observação de Celso Antônio Bandeira de Mello, no sentido de que nem
sempre são indenizáveis as servidões, pois para que o sejam é de mister a ocorrência de
prejuízo ao titular da propriedade sobre a qual incidem. Idem, ibidem, p. 766.
13
BANDEIRA DE MELLO. Op. cit., p. 766.
Servidão administrativa “para certo fim” (art. 695, Código Civil) recai
sobre as florestas protetoras, de propriedade privada, as quais, além
de não poderem ser alienadas, sem que aquela restrição as acompanhe
(art. 8º, Código Florestal), estão sujeitas, no que respeita à sua condição
específica, não mais ao arbítrio do proprietário, senão às determinações
das autoridades competentes, a benefício do serviço público florestal,
especialmente “quanto ao replantio, à extensão e à oportunidade da
exploração (art. 11, Código Florestal).14
14
CIRNE LIMA. Revista de Direito Público, n. 5, p. 26, jul./set. 1968.
4.2 A servidão
Considerando a conclusão quanto à indenização exigível pelas
injunções supraexaminadas, cabe, todavia, ponderar que a indenização
deve corresponder ao efetivo prejuízo do proprietário rural, que
necessariamente não corresponde à perda da área, mas simplesmente
ao valor suprimido de seu uso, ou seja: sua rentabilidade presumível.
Nesse sentido, Adilson Abreu Dallari, chamando à colação os
ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, averba:
15
DALLARI. Revista de Direito Público, n. 59/60, p. 96, jul./dez. 1981.
16
SALLES. Revista de Direito Público, n. 12, p. 93, abr./jun. 1970.
17
“Dijimos que la indemnización en esta materia tiene el mismo fundamento y la misma
función que en la expropiación por causa de utilidad pública; en esta última, estando
sacrificado el derecho entero, debe corresponder una indemnización igual al íntegro valor
económico de la cosa. En la servidumbre, habiéndose sufrido solamente una parte de
ese derecho, la indemnización debe ser proporcional al valor de la cuota ideal que se ha
sustraído.” DIEZ. Derecho Administrativo, p. 200.
18
O Estado de São Paulo, em 30 de agosto de 1977, baixou o Decreto nº 10.251 criando o
Parque Estadual da Serra do Mar, fixando em seu artigo 2º a área abrangida pelo parque,
de 315.000 hectares, com a descrição do respectivo perímetro. De outra parte, o artigo
6º desse diploma declarou de utilidade pública, para fins de desapropriação, “as terras
de domínio privado abrangidas pelo parque”, de forma genérica e não identificadas as
áreas ou seus proprietários. Entretanto, não obstante tivesse sido reduzido o número
de desapropriações efetuadas pelo Poder Público, inúmeras ações de indenização por
desapropriação indireta foram propostas contra o Estado de São Paulo, ao argumento de
que a criação do Parque Estadual havia subtraído aos proprietários o conteúdo do direito
de propriedade. Essa questão ostenta grande significado para as finanças estaduais, vez
que o Estado de São Paulo sofreu condenações milionárias em razão das chamadas ações
ambientais imobiliárias, disso decorrendo condenações com trânsito em julgado, com
escoamento do prazo para a propositura de ações rescisórias.
1
“Nas relações controvertidas incidentes sobre bens públicos, se as partes conflitantes
perseguem interesses jurídicos do mesmo nível, prepondera a proteção incidente sobre o
bem público, quando o grau de adstrição dele à satisfação de um interesse coletivo atual se
sedia nas escalas em que é mais elevado seu comprometimento com a realização imediata
de uma necessidade pública.”
2
Desapropriação de Bens Públicos. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 94: “Ou seja, a supremacia de
um interesse com outro se justifica na medida em que o interesse preponderante propicie
maior benefício social que o outro, porquanto a superação de interesses legítimos deve-se
à necessidade de prover o bem-estar social, sendo essa a razão pela qual esse interesse
merece tratamento jurídico privilegiado. Por essa razão, não é difícil imaginar que mesmo
entre os interesses públicos possa se configurar essa desigualdade jurídica que constitui
pressuposto para o desencadeamento da força expropriatória: basta que, entre os dois
interesses públicos em conflito, um seja capaz de oferecer maior benefício social que outro,
para que o primeiro deva prevalecer sobre o segundo”.
3
“A validade desse dispositivo legal e a aplicabilidade da escala expropriatória nele referida
dependem de que se dê uma interpretação restritiva, no sentido que constituem um
mecanismo para resolução de conflitos entre os interesses públicos primários atribuídos a
essas pessoas, pelo qual o interesse nacional prevalecerá sobre o interesse regional e local
e, o interesse regional sobre o local” (op. cit., p. 138).
4
Op. cit., p. 138.
A RETROCESSÃO
1
VELLOSO, Carlos Mário. Da retrocessão na desapropriação. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1985, p. 257 a 281 Apud WALD, Arnold (Org.). O Direito na década de 80: estudos jurídicos
em Homenagem a Hely Lopes Meirelles.
2
A Lei Provincial nº 57, de 18 de março de 1836, veio disciplinar o instituto da desapro
priação e cogitou no instituto da retrocessão no artigo 5º, ao dispor que o processo de
desapropriação deveria ser expedido administrativamente, sem formalidades judiciárias,
somente havendo recurso ordinário sobre o quantitativo da indenização que fosse
arbitrada, concluindo pela possibilidade de recurso à Assembleia legislativa provincial
para a restituição da propriedade. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/42463/alguns-
comentarios-sobre-a-retrocessao-nas-desapropriacoes#ixzz3qFhjU5IG>.
Se por qualquer motivo não forem levadas a efeito as obras para as quais
foi decretada a desapropriação, é permitido ao proprietário reaver seu
imóvel, restituindo a importância recebida, indenizando as benfeitorias
que porventura tenham sido feitas e aumentado o valor do prédio.
3
A referência se colhe do voto do ilustre, e sempre referido, Ministro José Delgado, ao
julgamento da Ação Rescisória nº 769 - CE (1998/0035391-7), no Colendo Superior Tribunal
de Justiça: “O art. 855 da Nova Consolidação das Leis Civis, vigente em 11 de agosto de
1899, previa expressamente a figura da retrocessão, consoante se vê do texto que se segue:
‘Se verificada a desapropriação cessar a causa que a determinou ou a propriedade não for
aplicada ao fim para o qual foi desapropriada, considera-se resolvida a desapropriação, e
o proprietário desapropriado poderá reivindicá-la.’”
4
Nesse sentido, leciona Paulo Henrique Blasi (Da reaquisição do bem expropriado. São Paulo:
Resenha Universitária, 1975, p. 18 e 19): “Na exposição de motivos que justificou a atual lei
de desapropriações, o então Ministro Francisco Campos excluiu os institutos da requisição
e da retrocessão, no seu entender erradamente assimilados ao da desapropriação, os
quais continuavam a reger-se pelo Código Civil. (Exposição, item VIII). O Decreto 3.365 –
art. 35 – tornou definitiva a opinião do Ministro ao estabelecer: ‘Os expropriados, uma vez
incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em
nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente resolver-se-á
por perdas e danos’. No regime da lei anterior, o direito à reaquisição do bem expropriado
era expresso: ‘Se por qualquer motivo não forem levados a efeito as obras para as quais
foi decretada a desapropriação, é permitido ao proprietário reaver o seu imóvel, restituindo
a importância recebida, indenizando as benfeitorias que porventura tenham sido feitas, e
aumentado o valor do prédio’. (Lei 1.021, de 26.8.1903 – art. 2º, §4º)”.
5
“A retrocessão é instituto de Direito Público. Sem embargo de estar regulado no Código
Civil, art. 1.150, finca ‘raízes no próprio Direito Constitucional da República, de que é
titular qualquer indivíduo desapropriado de bem seu , em holocausto ao interesse
coletivo’” (apud M. Seabra Fagundes). In: “O Direito na década de 80: estudos jurídicos em
homenagem a Hely Lopes Meirelles. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 256.
6
Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 679 (obra atualizada por
Fabrício Motta).
7
“Tal direito se encontra assegurado pelo art. 1.150 do CC, segundo o qual ‘a União, o
Estado, ou o Município, oferecerão ao ex-proprietário o imóvel desapropriado, pelo preço
por que o foi, caso não tenha o destino, para que se desapropriou’. Todavia, mesmo que
não existisse o preceito contido no art.1.150 do CC, entendemos que a retrocessão seria
corolário lógico do direito de propriedade assegurado pelo §22 do art. 153 da CF, uma
vez que este dispositivo só admite a desapropriação se ocorrer causa de necessidade
ou utilidade pública, ou, ainda de interesse social. Em consequência, inocorrendo um
desses pressupostos constitucionais, a desapropriação que assim se consumar será
manifestamente inconstitucional, ensejando a retrocessão dobem expropriado”. (Revista
de Direito Público, v. 86, p. 96, abr./jun. 1988.
8
Nesse sentido, comentando a posição da doutrina que sustenta consistir a retrocessão em
um direito real, leciona Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo.
32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 919): “Já, os que propugnam pela existência do direito
real de reaver o bem sempre se esforçaram diretamente no Texto Constitucional. Hoje a
base para tanto reside notadamente no art. 5º, XXIV. É que o nele estatuído, tal como as
disposições do passado (mesmo variando suas redações ao longo do tempo), configura o
direito de propriedade como direito básico, que só deve ceder à demissão compulsória
para a realização de uma finalidade pública”.
Disso se extrai que, vindo a falecer tal fundamento, por desistência de aplicação do bem
ao destino que justificaria a expropriação, esvai-se o presumido suporte jurídico para o
sacrifício do direito de quem o perdeu. Via de consequência, cabe o retorno do bem ao
ex-proprietário, ante a insubsistência, ulteriormente patenteada, do arrimo constitucional
que a susteria”.
9
Nesse sentido, igualmente, averba Celso Antônio Bandeira de Mello (op. cit., p. 921):
“Com efeito, se houver violação do direito de preferência, o expropriado, ao nosso ver,
tanto poderá se valer do citado preceptivo, pleiteando perdas e danos, quanto, ao invés
disto, optar pela ação de retrocessão, a fim de reaver o bem. O que não poderia, a toda
evidência, é pretender simultaneamente o desfrute dos dois direitos, pois o exercício de
um exclui o exercício do outro. Há, simplesmente, dois direitos, alternativamente, isto é,
excludentemente, postos à disposição do expropriado. Um que lhe advém diretamente da
Constituição; outro que lhe foi outorgado pelo Código Civil”.
renda, não pode ter outra destinação e nem renderá ensejo à retrocessão.
Pergunta-se: pode a lei excluir a retrocessão? Parece-nos que não, vez
que a mesma, decorrendo do desvio de finalidade da desapropriação,
violando com isso, o direito de propriedade, tem berço constitucional.
Assim, de nada vale a proibição legal para excluir a retrocessão.
O que pode excluí-la é a caracterização da finalidade pública em que
o bem venha a ser destinado, ainda que diferente do motivo declarado
para a efetivação da desapropriação.
O Código Civil atual, no artigo 519, tem previsão semelhante ao
do artigo 1.150 do Código de 1916. Ostenta, não obstante, importantes
diferenças.
O artigo 1.150 do Código de 1916 estabelecia:
1
“O Estado, em sua dimensão ética, não protege a sentença judicial, mesmo transitada em
julgado, que bate de frente com os princípios da moralidade e da legalidade, que espelhe
única e exclusivamente vontade pessoal do julgador e que vá de encontro à realidade
dos fatos.” DELGADO, José Augusto. In: II SEMINÁRIO DE DIREITO AMBIENTAL
IMOBILIÁRIO. Palestra contida em publicação do Centro de Estudos da Procuradoria
Geral do Estado de São Paulo, Série Eventos, n. 7, p. 196.
2
“A sentença não pode expressar comando acima das regras postas na Constituição nem
violentar os caminhos da natureza, por exemplo, determinando que alguém seja filho de
Além disso, lembra o autor que, nos termos do artigo 469, inciso
II, do Código de Processo Civil, os fatos originariamente examinados
pela sentença não transitam em julgado, disso concluindo que “podem,
conseqüentemente, ser revistos em qualquer época e produzirem novas
situações jurídicas, em situações excepcionais”.3
Humberto Theodoro Junior e Juliana Cordeiro de Faria tratam
excelentemente da matéria, e, embasados nos ensinamentos de Jorge
Miranda, invocam o princípio da constitucionalidade como informador
da validade ou invalidade de uma norma, por sua conformidade ou
desconformidade com a Constituição, expressando a ideia de que,
paralelamente ao fato de a Constituição garantir direitos, também deve
juridicamente ser garantida:
outrem, quando a ciência demonstra que não o é. Será que a sentença mesmo transitada
em julgado, tem valor maior que a regra científica? É dado ao juiz esse ‘poder’ absoluto de
contrariar a própria ciência? A resposta, com certeza, é de cunho negativo.” DELGADO,
op. cit., p. 208. Nesse passo, está o autor a se referir à decisão do STJ no sentido de prestigiar
a decisão transitada em julgado, que reconhecera a paternidade de alguém, mesmo após
superveniente exame de DNA, afirmando negativamente essa paternidade.
3
Idem, ibidem, p. 208.
4
THEODORO JUNIOR, Humberto; FARIA, Juliana Cordeiro de. Revista da Advocacia Geral
da União, n. 9, p. 6, abr. 2001.
5
Idem, ibidem, p. 10.
6
Idem, ibidem, p. 12.
Referem esses autores como via aberta para tanto pelo ordena
mento a ação rescisória, para as hipóteses preconizadas pelo artigo 485
do Código de Processo Civil.
Fazendo um cotejo da Constituição brasileira com a portuguesa,
aludem que, ao contrário do que em Portugal ocorre, a intangibilidade
da coisa julgada entre nós sedia-se apenas em sede infraconstitucional,
na medida em que a sua proteção se verifica tão somente quanto à lei
nova.
Disso concluem que no direito nacional o princípio da intangi
bilidade da coisa julgada é hierarquicamente inferior ao princípio da
constitucionalidade.7
Mesmo no Direito português, em que tanto o princípio da
imutabilidade da coisa julgada como o da constitucionalidade têm
sede na Constituição, afirmam os autores a prevalência do segundo,
sustentando que se a segurança jurídica é bastante para a sustentação
da coisa julgada ilegal, o mesmo não se passa com a coisa julgada
inconstitucional. Nesse sentido, invocam a lição do jurista português
Paulo Otero:
7
“A inferioridade hierárquica do princípio da intangibilidade da coisa julgada, que é uma
noção processual e não constitucional, traz como consectário a idéia de sua submissão ao
princípio da constitucionalidade. Isto nos permite a seguinte conclusão: a coisa julgada
será intangível enquanto tal apenas quando conforme a Constituição. Se desconforme,
estar-se-á diante do que a doutrina vem denominando de coisa julgada inconstitucional.”
THEODORO JUNIOR; FARIA, op. cit., p. 14 e 15.
8
Idem, ibidem, p. 16.
9
Idem, ibidem, p. 16.
10
“A decisão judicial transitada em julgado desconforme com a Constituição padece do
vício da inconstitucionalidade que, nos mais diversos ordenamentos jurídicos, lhe impõe
a nulidade. Ou seja, a coisa julgada inconstitucional é nula e, como tal, não se sujeita a
prazos prescricionais ou decadenciais. Ora, no sistema das nulidades, os atos judiciais
nulos independem de rescisória para a eliminação do vício respectivo. Destarte pode ‘a
qualquer tempo ser declarada nula, em ação com esse objetivo, ou em embargos à execução”
(STJ, REsp nº 7.556/RO, 3.ª T., rel. Min. Eduardo Ribeiro, RSTJ 25/439). THEODORO
JUNIOR; FARIA, op. cit., p. 22.
11
DIAS. Breve análise sobre a coisa julgada inconstitucional, p. 4.
12
DIAS, op. cit., p. 8.
Além disso, conclui Ivo Dantas que o tempo não conta para a
impugnabilidade da decisão judicial inconstitucional, não havendo que
se falar em decadência ou prescrição, arrolando como instrumentos
processuais, em substituição à ação rescisória, caso seja considerada
13
SILVA, José Afonso da. Apud DIAS, op. cit., p. 8 e 9.
14
DIAS, op. cit., p. 11 e 12.
15
DANTAS, Ivo. Revista Forum Administrativo, n. 15, p. 606 e 607, maio 2002.
16
Idem, ibidem, p. 607.
17
Idem, ibidem, p. 607.
18
FIGUEIREDO. Curso de Direito Administrativo, p. 331 e 332.
19
Celso Antônio Bandeira de Mello colaciona a lição de Cirne Lima, para afirmar com o
mestre gaúcho: “Na administração o dever e a finalidade são predominantes, no domínio
a vontade. Administração é ‘a atividade de quem não é senhor absoluto’. (...) Em suma, o
necessário — parece-nos — é encarecer que na administração os bens e os interesses não se
acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-
se a obrigação, o dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem
legal que dispõe sobre ela”. BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 46.
20
SANTOS. Comentários ao Código de Processo Civil, p. 491 e 492.
21
BATISTA DA SILVA. Curso de Direito Processual Civil, p. 508 e 509.
22
LIEBMAN. Eficácia e autoridade da sentença, p. 91.
23
José Afonso da Silva em magistral obra preleciona: “É preciso primeiro distinguir, entre
ação popular supletiva e ação popular corretiva. A posição do autor naquela é de substi
tuto processual, isso porque o autor tem uma ação correspondente a da entidade, cujo
patrimônio foi lesado por um terceiro, e a ação é proposta contra este. A ação popular
corretiva, ao contrário, é intentada contra a própria entidade ou qualquer de seus agentes,
ou contra ambos, como é o caso da nossa (art. 150, §31, da Constituição do Brasil — atual
art. 5º, inciso LXXIII — nossa observação); visa a corrigir desvios na gestão do patrimônio
público da entidade sindicada. O autor aqui, como já demonstramos, não é substituto
processual. Age por direito substancial próprio, faz ‘vallere um particolare diritto
sostanziale d’iniziativa’, conforme expressão de Enrico Allorio”. SILVA. Ação Popular
Constitucional, p. 193.
24
José Afonso da Silva assim trata a matéria: “A demanda popular é constitutiva negativa
e condenatória. Tem ela como objeto imediato pleitear do órgão judicial competente:
a) a anulação do ato lesivo ao patrimônio das pessoas de direito público ou de direito
privado, instituições ou fundações em que as pessoas de direito público sejam interessadas
(Constituição do Brasil, art. 150, §31 — hoje art. 5º, inciso LXXIII — nossa observação, e Lei
nº 4.717, art. 1º); b) e a condenação dos responsáveis pelo ato invalidado, e dos que dele
se beneficiaram, ao pagamento de perdas e danos. O que se pede, pois, imediatamente na
demanda popular, é uma sentença constitutiva negativa, isto é, uma sentença que decrete
a invalidade do ato lesivo ao patrimônio daquelas pessoas, entidades ou instituições.
Em decorrência dessa decisão, deverá a sentença condenar os responsáveis em perdas e
danos.” SILVA, op. cit., p. 108 e 109.
25
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 291.
26
Idem, ibidem, p. 890.
DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO
1
A propósito do tema, consulte-se SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da juris
prudência, p. 76 e seguintes.
Tenho para mim ser esse um falso problema. Não admito a existência
de disposições constitucionais carentes de eficácia — ou dotadas de
grau menor de eficácia. Consagrado determinado preceito, no nível
constitucional, é diretamente aplicável, vinculando os Poderes Legis
lativo, Executivo e Judiciário. Parece-me inconcebível admitir que o
texto constitucional, ainda quando sujeita a implementação de um de
seus preceitos à expedição de lei ordinária, tenha transferido função
constituinte ao Poder Legislativo, que, por omissão, poderia frustrar a
eficácia de tal preceito. Há que cuidar, em hipóteses como tais, da figura
da inconstitucionalidade por omissão. De qualquer modo, é certo que,
integrada a função nos conceitos de propriedade, o preceito constitucio-
nal em que consagrada resulta dotado de eficácia plena incontestável.2
2
GRAU. Direito Urbano, p. 70 e 71.
3
DUGUIT. Las transformaciones generales del derecho privado, desde el Código de Napoléon,
p. 37. Nossa a tradução do texto em espanhol: “Pero la propiedad no es un derecho; es una
función social. El propietario, es decir, el poseedor de una riqueza, tiene, por el hecho de
poseer esta riqueza, una función social que cumplir; mientras cumple esta misión sus actos
de propietario están protegidos. Si no la cumple o la cumple mal, si por ejemplo no cultiva
su tierra o deja arruinarse su casa, la intervención de los gobernantes es legítima para
obligarle a cumplir su función social de propietario, que consiste en asegurar el empleo de
las riquezas que posee conforme a su destino”.
4
COMTE Apud DUGUIT, op. cit., p. 178 e 179. Nossa a tradução do espanhol.
5
DUGUIT, op. cit., p. 183 e 184. “En los países que aún están, según la expresión de que me
he servido hace un momento, en el período de la propiedad-especulación, el problema
se plantea; y esto es una prueba de que, incluso en esos países, la noción de propiedad-
derecho tiende a desparecer. Los que compran grandes cantidades de terrenos a precios
relativamente bajos y que se mantienen durante vários años sin explotarlos, esperando
que el aumento natural del valor del terreno les procure un gran beneficio. ¿No siguen una
práctica que debería estar prohibida? Si la ley interviene, la legitimídad de su intervención
no seria discutible ni discutida. Esto nos lleva muy lejos de la concepción del derecho de
propiedad intangible, que implica para el propietario el derecho a permanecer inactivo o
no, según le plazca”. Nossa a tradução do espanhol.
6
Nesse sentido, confiram-se: GRAU, op. cit., p. 70. SUNDFELD, Função Social da Proprie
dade. In: Temas de Direito Urbanístico, p. 5. RUSSOMANO. Função Social da Propriedade,
RDP, 75/265.
7
“En realidad ambos tipos de garantías, si es que una tal división puede efectuarse, se
complementan y reafirman mutualmente, del mismo modo que las libertades públicas
también se complementan recíprocamente. ¿Podríamos acaso decir que la libertad de
enseñar y aprender sería efectiva sin una libertad de expresión del pensamiento? ¿O que
la libertad personal seria plena sin la libertad de entrar y salir del país? Evidentemente
no: la existência de cualquier garantía de libertad será siempre más plena y efectiva en
la medida en que también existan las demás libertades públicas. Del mismo modo, la
existência de las libertades públicas no es de todo real y vigente en la medida en que no
existan también las llamadas garantias sociales; por ello, la existência de éstas, lejos de
significar una contradicción con aquéllas, implica en cambio su revitalización más plena;
como diría Burdeau, los derechos sociales ‘revalorizan la libertad’” – nossa a tradução
espanhola. Em complemento agrega ainda esse douto jurista o seguinte: “Desde luego,
siempre existirá el problema de la medida de cada uno de los derechos individuales en
detrimento extremo de los sociales (por ejemplo, negando la posibilidad de expropiar
tierras para realizar una reforma agraria, estaremos desvirtuando el Estado de Bienestar;
y si exacerbamos los derechos sociales en prejuicio excesivo e irrazonable de los derechos
individuales, estaremos violando el regimen del Estado de Derecho. Se trata de una
cuestión de equilíbrio, a resolverse en forma justa y razonable en cada caso; que puede,
por la humana falibilidad, resolverse en alguna oportunidad erroneamente, en uno o otro
sentido, pero no por ello configura una antítesis, directa ni indirectamente.” GORDILLO.
Introducción al Derecho de la Planificación, p. 28.
8
Confira-se, nesse sentido: GRAU, op. cit., p. 128.
A aprovação do plano diretor deve ser por lei, e lei com supremacia
sobre as demais para dar preeminência e maior estabilidade às re-
gras e diretrizes do planejamento. Daí por que os Estados costumam
estabelecer que seus Municípios só aprovem a lei do plano diretor e
suas modificações por maioria qualificada (2/3), infundindo, assim,
mais segurança e perenidade a essa legislação. Toda cautela que vise
a resguardar o plano diretor de levianas e impensadas modificações é
aconselhável, podendo a própria Câmara estabelecer regimentalmente
um procedimento especial, com maior número de discussões ou votação
em duas ou mais sessões legislativas, para evitar a aprovação inicial e
suas alterações por maiorias ocasionais.9
9
MEIRELLES. Direito Municipal, p. 397.
10
Distingue o ilustre autor a urbanização da urbanificação, na medida em que o primeiro
termo compreende o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior
à população rural, enquanto a urbanificação é o processo deliberado de correção da
urbanização, consistente na renovação urbana. “Nesse passo, cito as palavras de Gaston
Bardet, que qualifica a urbanização como o mal, do qual a urbanificação é o remédio.”
SILVA. Direito Urbanístico brasileiro, p. 10.
11
LIRA, RDA, 148/270.
12
O caráter de sanção atribuído ao instituto da desapropriação já foi objeto de observação
de nossa parte, nos seguintes termos: “Emerge, todavia, a noção de que, não cumprida
pelo proprietário a função social, estabelecida pelo Ordenamento positivo, deve o direito
de propriedade extinguir-se, passando das mãos do seu titular, ou para o Estado, ou para
quem lhe dê a função almejada.
Disso se segue, que diante das leis definidoras da função social da propriedade, encontra-
se o Poder Público, na situação de impor uma atuação positiva ao proprietário, sob
penalidades inscritas no Ordenamento, que logicamente devem conduzir à extinção do
uso nocivo ou do não uso, e, se preciso for, com a conseqüente expropriação”. BEZNOS.
Direito Administrativo na Constituição de 1988, p. 112.
13
Cumpre observar que a lei exigida nesse caso é lei de efeitos concretos, ou seja: é lei apenas
quanto ao aspecto formal, vez que materialmente se equipara ao ato administrativo,
15
BEZNOS, op. cit., p. 114 e 115.
16
Observe-se a disparidade de tratamento legal com os Títulos da Dívida Agrária (TDAs),
que desde a sua criação, pela Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, ostentam a
possibilidade de utilização para pagamento de até 50% do ITR (art. 105, §1º, alínea a),
não obstante também constituam meio de pagamento da desapropriação-sanção, pelo
descumprimento da função social da propriedade rural.
17
Celso Antônio Bandeira de Mello, ao cuidar do instituto da desapropriação, leciona:
“indenização justa, prevista no artigo 5º, XXIV, da Constituição, é aquela que corresponde
real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe
o expropriado indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio.” BANDEIRA DE MELLO,
op. cit., p. 740.
o artigo 184, quando se refere ao real valor, o faz em referência aos títulos
da dívida agrária, aos quais estabelece o pressuposto da existência de
“cláusula de preservação do valor real”, a indicar que nesse passo se
encontra simplesmente a prever a atualização monetária desses títulos,
preservando-se seu valor real.
Assim, nada tem que ver essa preservação do real valor dos
títulos na desapropriação para a reforma agrária, com o asseguramento
do valor real de indenização na desapropriação do imóvel urbano que
descumpra sua função social, eis que nessa hipótese o termo real
tem o mesmo sentido de “justa”, sendo ambas as expressões — justa
indenização, como real indenização — pleonásticas.
Destarte, parece-nos inconstitucional o inciso I do §2º do artigo 8º
da Lei nº 10.257/01, na medida em que o atendimento de sua previsão,
ao possibilitar a retirada da propriedade com base em valor prefixado
com a possibilidade de não ficar indene o proprietário, vulnera o
preceito da real indenização previsto pelo artigo 182, §4º, inciso III, da
Constituição Federal.
Além disso, esse dispositivo ostenta outro defeito, a nosso ver,
consistente na previsão do desconto do valor incorporado, em razão de
obras realizadas pelo Poder Público na área onde se localize.
Com efeito, tal previsão nada mais configura que uma contri
buição de melhoria, portanto de tributo que somente pode ser cobrado
como tal, mediante a edição de lei específica oriunda da pessoa política
dele beneficiária, que obedeça a uma série de requisitos previstos nos
artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional.
Nesse sentido, a jurisprudência afasta o abatimento da indeni
zação do valor correspondente à valorização da área desapropriada, ao
argumento de que a valorização decorrente de obra pública somente
pode ser cobrada como contribuição de melhoria, além do que, sendo
geral a valorização, seria descabido cobrar apenas do desapropriado.18
De outra parte, o inciso II do §2º do artigo 8º da lei preconiza que
no valor da indenização não deverão ser computados “expectativas de
ganhos”, “lucros cessantes” e “juros compensatórios”.
Nesse passo, parece que a lei incide em tautologia, eis que a
figura dos lucros cessantes, como tradicionalmente são concebidos
por definição legal, consiste naquilo que razoavelmente se deixou de
lucrar (art. 402 do CC).
18
Nesse sentido a decisão prolatada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, ao julgamento
da Apelação Cível nº 262.561-2/Piraju. Nesse mesmo sentido a decisão da mesma Corte
na Apelação Cível nº 020.108-5/Jacupiranga. In: “Jurisprudência Informatizada Saraiva”,
CD-ROM nº 24, 2º trimestre de 2001.
19
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 741.
20
Respectivamente o Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e a Lei nº 4.132, de 10 de
setembro de 1962.
21
“A função social é cumprida quando a propriedade rural atende simultaneamente,
segundo os critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I) aproveitamento racional e adequado; II) utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis e preservação do meio ambiente; III) observância das disposições que regulam
as relações de trabalho; IV) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.”
22
O módulo fiscal, conforme o Decreto nº 84.685, de 6 de maio de 1980, de cada Município
é expresso em hectares e deve ser fixado pelo INCRA, considerando-se o tipo de
exploração do imóvel; a renda obtida no tipo de exploração predominante; outras
explorações existentes no Município, que embora não predominantes sejam expressivas;
e o conceito de “propriedade familiar”, constante do artigo 4º, inciso II, da Lei nº 4.504,
de 30 de novembro de 1964: “o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado
pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a
subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e
tipo de exploração, e eventualmente trabalhado com a ajuda de terceiros”.
imóveis com área de até três mil hectares, no prazo de cinco anos; imóveis
com área superior a três mil hectares: a) o valor relativo aos primeiros três
mil hectares, no prazo de cinco anos; b) o valor relativo à área superior a
três mil hectares e até dez mil hectares, em dez anos; c) o valor relativo
à área superior a dez mil hectares até quinze mil hectares em quinze
anos; d) o valor da área que exceder quinze mil hectares em vinte anos.
A EXECUÇÃO DE SENTENÇA NA
AÇÃO EXPROPRIATÓRIA
1
Fizemos a ressalva quanto à impenhorabilidade dos bens públicos, porque nos dias atuais
essa regra não é mais absoluta, considerando a alteração do artigo 100 e seus parágrafos,
introduzida pela Emenda Constitucional nº 30, em especial ao que refere o §3º, quanto
ao pagamento das obrigações de pequeno valor, devidas em razão de sentença judicial
transitada em julgado, pela Fazenda Federal, Estadual, Municipal e Distrital, que
excepciona a forma de execução preconizada pelo caput do artigo 100 da Constituição
Federal. Em razão desse fato, também não é aplicável, em relação a essas obrigações, o
disposto nos incisos I e II do artigo 730 e no artigo 731 do Código de Processo Civil, que
regulam a execução contra a Fazenda Pública, nos moldes do artigo 100 da Constituição
Federal. A Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, que dispôs sobre a instalação dos Juizados
Especiais Federais, no âmbito da Justiça Federal, define obrigações de pequeno valor,
como as de valor até sessenta salários mínimos (art. 17, §1º, combinado com o art. 3º, do
diploma). Segundo o artigo 17 da lei, após o trânsito em julgado da decisão (naturalmente
compreende a regra a liquidação da sentença), sendo o valor devido de até sessenta
salários mínimos, mediante requisição do juiz (a lei diz à autoridade citada para a causa,
devendo entender-se: ao representante legal do réu) deverá ser efetuado o pagamento,
no prazo de sessenta dias contados da entrega da requisição, na agência mais próxima da
Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil (naturalmente em conta aberta em nome
do credor), pena do sequestro judicial do numerário suficiente ao cumprimento da decisão
judiciária, nos termos do §2º desse artigo 17. Anote-se que embora essa modalidade de
sequestro do valor devido somente se aplique aos débitos da Fazenda Federal, quanto
às Fazendas Estaduais, Municipais e Distritais o mais se aplica, ou seja: o limite de até
sessenta salários mínimos (advirta-se que nos termos do §4º do artigo 100 da Constituição
Federal, também introduzido pela Emenda Constitucional nº 30, poderá a lei fixar valores
distintos quanto a esse limite, para as pessoas públicas, considerando a capacidade de cada
uma; mas enquanto isso não for feito, vale o limite atual de sessenta salários mínimos), que
configura obrigações de pequeno valor, bem como a não incidência do disposto no artigo
100 da Constituição Federal, nem dos incisos I e II do artigo 730 e artigo 731 do Código de
Processo Civil nas execuções até esse valor. Assim, aplicáveis subsidiariamente serão as
regras da execução comum, para essas hipóteses, podendo inclusive se dar a penhora de
seus bens dominicais, que Celso Antônio Bandeira de Mello define como aqueles que “são
os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem
ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à moda de
qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal”.
BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo, p. 769.
2
Nos idos de 1986, o douto Vicente Greco Filho publicou a obra Da Execução contra a
Fazenda Pública, e considerando a oportunidade da instalação da Assembleia Nacional
Constituinte, formulou proposta de alteração do artigo 117 da Constituição revogada,
equivalente ao atual artigo 100, procurando dar efetividade à execução contra a Fazenda
Pública, propondo regra expressa sobre a consequência do inadimplemento, assim
fixada: “No caso de descumprimento pelo Poder Executivo dos parágrafos anteriores,
sem prejuízo das demais sanções cabíveis, fica o Presidente do Tribunal Federal de
Recursos ou o Presidente do Tribunal de Justiça, conforme o caso, autorizado a anular,
total ou parcialmente, dotações orçamentárias consignadas a outras finalidades da pessoa
jurídica de direito público devedora, fazendo diretamente o empenho em favor da conta
própria, para a efetiva liquidação dos precatórios que deverão ser pagos no exercício
quando a dotação ou a liberação de recursos para pagamento dos precatórios se mostrar
insuficiente”. Era reflexo tal proposta à “crise de efetividade” de que padecia a justiça,
como logo na introdução de seu livro salientou o autor, em que, trazendo à baila os escólios
de Barbosa Moreira, salientou então: “Meditando sobre essas proposições e convencidos
de que a ordem jurídica deve tender à sua concretização, contemplamos perplexos o que
vem acontecendo com os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, mesmo nos Estados
e Municípios mais ricos da Federação, quando os direitos dos indivíduos, como a justa
indenização na desapropriação, os direitos de funcionários que obtiveram na justiça
o reconhecimento de vantagens, os direitos de todos os prejudicados pela atuação do
Estado, ainda que necessária, e que propuseram ações com fundamento no art. 107 da
Constituição Federal, e outros, ficam postergados pela omissão da Administração em
efetivar o pagamento o mais rápido possível”. GRECO FILHO. Da execução contra a Fazenda
Pública, p. 101 e 102.
3
A possibilidade de intervenção federal, em hipóteses da suspensão do pagamento de
dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, ou pelo descumprimento de sentença
judiciária, nos Estados e Distrito Federal, constitui-se em possibilidade prevista na
Constituição Federal, em seu artigo 34, incisos V, alínea a, e VI. Achava-se em julgamento,
então, perante o Supremo Tribunal Federal, pedido de intervenção federal no Estado de
São Paulo, em razão de não pagamento de precatórios de débitos de caráter alimentar.
Segundo a Revista Consultor Jurídico (publicada no site <www.conjur.com.br>) edição de
17 de agosto de 2002, após os votos do Ministro Marco Aurélio, que concedia a
intervenção, acompanhado parcialmente pelo voto do Ministro Ilmar Galvão e dos votos
contrários dos Ministros Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Maurício Corrêa e Nelson Jobim,
verificando-se pedido de vista do Ministro Carlos Velloso. A revista em questão efetuou
a seguinte previsão: “Dos cinco ministros que ainda vão votar, o decano, Moreira Alves,
já se manifestou, anteriormente, contra a intervenção. Dois outros, de perfil conservador
— Carlos Velloso e Sydney Sanches — devem seguir o mesmo caminho. Confirmada
essa contabilidade, mesmo que Celso de Mello e Sepúlveda Pertence votem com o
relator, a questão já estará decidida”. Independentemente da previsão da revista e de sua
pertinência com a realidade, o que importa nessa matéria efetivamente é o elenco dos
números de intervenções pedidas em relação aos diversos Estados da Federação, valendo
salientar que o Estado de São Paulo é alvo de 2.822 processos de pedido de intervenção.
Por último, referência também importante no artigo em tela é o fato de que até hoje o
Supremo Tribunal Federal, em sua história concedeu somente três intervenções federais,
no Maranhão (IF 25, de 5.4.1965), no Mato Grosso (IF 46, de 23.03.1966) e no Rio Grande
do Norte (IF 47, de 08.08.1966), anotando a revista que, dessas três, apenas o pedido
maranhense não se sustentava em descumprimento de decisão judicial.
4
Tenha-se presente a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, que admite a possibilidade
de arguição de vício da declaração de utilidade pública na própria ação de desapropriação,
quando se possa demonstrar “objetiva e indisputavelmente” a ocorrência de desvio de
poder na declaração de utilidade pública, para evitar-se que o bem se integre indevi
damente ao patrimônio público, com a vulneração do direito de propriedade: “Cumpre
que tal apreciação possa ser feita até mesmo na ação expropriatória, que, se assim não
fora, de nada valeria ao particular demonstrar-lhe o vício posteriormente, pois, uma vez
integrado o bem, ainda que indevidamente, ao patrimônio público — ex vi do art. 35 do
Decreto-Lei nº 3.365 —, a questão resolver-se-ia por perdas e danos, donde ser ineficiente
tal meio para garantir ao proprietário despojado a proteção estabelecida no art. 5º, XXIV, da
Carta Magna, que assegura a propriedade, salvo quando o interesse público (entende-se,
efetivamente existente) requeira sua conversão na correspectiva expressão patrimonial”.
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 747.
5
Nesse sentido averba José Carlos de Moraes Salles: “A impugnação do preço, portanto,
como matéria de mérito, deve verificar-se na própria contestação. Não há contra-ataque
que possa ser desfechado pelo expropriado por meio de reconvenção, porque a natureza
da ação de desapropriação não permite que outras questões — além daquelas referidas
pelo art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41 — possam ser discutidas e decididas em seu âmbito,
cumprindo ao interessado valer-se da ação direta, mencionada naquele dispositivo legal,
para debatê-las”. SALLES. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência, p. 389.
6
CHIOVENDA. Instituições de Direito Processual Civil, p. 275 e 276.
7
SANTOS. Primeiras linhas de Direito Processual Civil, p. 31.
8
LIMA. Comentários ao Código de Processo Civil, p. 315.
9
Confiram-se nesse sentido os ven. acórdãos prolatados pelo Superior Tribunal de Justiça
nos Recursos Especiais nºs 153.353-SP, relator o Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira:
“Na lição de Chiovenda, o nome de sentenças declaratórias (‘judgements déclaratoires’,
‘Festsllungsurteils’, ‘declaratory judgements’) compreende ‘lato sensu’ todos os casos em
que à sentença do juiz não se pode seguir execução”; 180.852-RS, relator o Ministro Edson
Vidigal; 226.030-SP, relator o Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira e 237.383-SC, relator o
Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira.
10
As conferências realizadas nesse seminário foram publicadas pela Furnas Centrais
Elétricas S.A., em 1984.
11
Nossa posição tem sido acolhida pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, valendo destacar o v. acórdão prolatado na Apelação com Revisão nº 765.717-
5/0-00, da Comarca de São Vicente, Relator o Desembargador Xavier de Aquino, e o
v. acórdão prolatado no Agravo de Instrumento nº 2028507-49.2014.8.26.0000, Relator o
Desembargador Aliende Ribeiro.
DALLARI, Adilson Abreu. Revista de Direito Público, São Paulo, Revista dos Tribunais,
n. 59/60, jun./dez. 1981.
DANELUZZI, Marcelo Duarte. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Revista dos
Tribunais, n. 5.
DANTAS, Ivo. Fórum Administrativo, Belo Horizonte, Fórum, ano 2, n. 15, maio 2002.
DELGADO, José Augusto, Tópico do voto do Ministro José Delgado, ao julgamento da
Ação Rescisória nº 769 - CE (1998/0035391-7), no Colendo Superior Tribunal de Justiça.
DELGADO, José Augusto. Palestra proferida no II Seminário de Direito Ambiental
Imobiliário, contida em Publicação do Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado
de São Paulo, Série Eventos, n. 7, Imprensa Oficial do Estado, ano 2000.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
DIAS, Francisco Barros. Breve análise sobre a coisa julgada inconstitucional. Disponível
em: <www.jfrn.gov.br\doutrina.htm>. Acesso em: 3 out. 2000.
DIEZ, Manuel Maria. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Bibliográfica Omeba, 1969.
t. IV.
DUGUIT, Léon. Las transformaciones generales del derecho privado, desde el Código de Napoléon.
2. ed. Tradução de Carlos G. Posada. Librería Española y Extranjera, 1920.
ESCOLA, Hector Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma,
1990. v. II.
FARIA, Juliana Cordeiro de. Revista da Advocacia Geral da União, ano II, n. 9, abr. 2001.
FERRAZ, Sergio. A justa indenização e o Anteprojeto da Lei de Desapropriação. In:
SEMINÁRIO ENCONTRO JURÍDICO SOBRE DESAPROPRIAÇÕES. [S.l]: Furnas
Centrais Elétricas S.A., 1984.
FERRAZ, Sergio. A justa indenização na desapropriação. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1978.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Malheiros,
2001.
FREITAS, Vlamir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
GARCIA, Maria. Desapropriação para urbanização e reurbanização. Rio de Janeiro: Forense,
1985.
GARRIDO FALA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. 10. ed. Madri: Tecnos,
1992. v. II.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2000.
GORDILLO, Agustín. Introducción al Derecho de La Planificación. Caracas: Jurídica
Venezolana, 1981.
GRAU, Eros Roberto. Direito Urbano. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1983.
GRECO FILHO, Vicente. Da execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Saraiva, 1986.
HARADA, Kiyoshi. Desapropriação: doutrina e prática. São Paulo: Atlas, 1997.
LASO, Enrique Sayagués. Tratado de Derecho Administrativo. 3. ed. Montevidéo: Dr. Daniel
H. Martins, 1974.
LEUZINGER, Márcia Diegues. Revista de Direitos Difusos, São Paulo, Esplanada/Instituto
Brasileiro da Advocacia Pública, v. 5.
LIEBMAN, Enrico Tullio. Eficácia e autoridade da sentença. 3. ed. Tradução de Alfredo
Buzaid e Benvindo Aires. Tradução dos textos posteriores a 1945 de Ada Pelegrini
Grinover. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
LIMA, Alcides de Mendonça. Comentários ao Código de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1977. v. VII.
LIRA, Ricardo Pereira. Revista de Direito Ambiental, n. 148, II Conferência dos Advogados
do Estado do Rio de Janeiro, Petrópolis, de 10 a 13 de março de 1982.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros,
1998.
MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Abeledo
Perrot, 1973. t. IV.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1990.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985.
MEIRELLES, Hely Lopes. Revista de Direito Público, São Paulo, Revista dos Tribunais,
n. 12, abr./jun. 1970.
MENDES, Gilmar Ferreira. Retrocessão: prazo de prescrição. Revista de Direito Público,
n. 86, p. 96 a 104.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
Monte ALEGRE, José Sérgio. Revista de Direito Público, São Paulo, Revista dos Tribunais,
n. 74, abr./jun. 1985.
MOREIRA ALVES, José Carlos de. Posse. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1991. II, t. 1.
PACCAGNELLA, Luis Henrique. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Revista dos
Tribunais, n. 8.
QUEIROZ DE ANDRADE, Letícia Desapropriação de bens públicos. São Paulo: Malheiros,
2006.
REVISTA Consultor Jurídico. Site <www.conjur.com.br>. Edição de 17 de agosto de 2002.
RUSSOMANO, Rosah. Função Social da Propriedade. Revista de Direito Público, São Paulo,
Revista dos Tribunais, n. 75.
SABINO JUNIOR, Vicente. Da desapropriação. São Paulo: Ed. da USP, 1972.
SALLES, José Carlos de Moraes. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência.
4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
SALLES, José Carlos de Moraes. Revista de Direito Público, São Paulo, Revista dos Tribunais,
n. 12, abr./jun. 1970.
SANTOS, Moacyr Amaral. Comentários ao Código de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1977. v. IV.
SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de Direito Processual Civil. 16. ed. (póstuma)
rev., atual. e ampl. por Aricê Moacyr Amaral dos Santos. São Paulo: Saraiva, 1997. v. 3.
SÉ, José Nunes Sento. Revista de Direito Público, São Paulo, Revista dos Tribunais, n. 15,
jan./mar. 1971.
SILVA, José Afonso da. Ação popular constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
SILVA, José Afonso da. Interesse Público, Sapucaia do Sul, Edição Nota Dez Informação
Ltda., n. 10, 2001.
SODRÉ, Eurico. A desapropriação. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1955.
SUNDFELD, Carlos Ari Vieira. Desapropriação. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.
SUNDFELD, Carlos Ari Vieira. Função Social da Propriedade. In: Temas de Direito
Urbanístico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1987.
TADEU ROMANO Rogério Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/42463/alguns-
comentarios-sobre-a-retrocessao-nas- desapropriacoes#ixzz3qFhjU5IG>. Acesso em: 31
out. 2015.
THEODORO JR., Humberto. Revista da Advocacia Geral da União, ano II, n. 9, abr. 2001.
VELLOSO Carlos Mário da Silva. O Direito na Década de 80: Estudos Jurídicos Em Home
nagem a Hely Lopes Meirelles. In: WALD, Arnold (Org.). Da retrocessão na Desapropriação.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 257 a 281.
Define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação.
Redação original / Lei 4.771/65 _ Art. 6º – (Revogado pela Lei nº 9.985, DOU
“Art. 4° – Consideram-se de interesse 19.07.2000)
público:
a) a limitação e o controle do pastoreio Redação original / Lei 4.771/65 – “O
em determinadas áreas, visando à proprietário da floresta não preser-
adequada conservação e propagação vada, nos termos desta Lei, poderá
da vegetação florestal; gravá-la com perpetuidade, desde
b) as medidas com o fim de prevenir ou que verificada a existência de interesse
erradicar pragas e doenças que afetem público pela autoridade florestal. O
a vegetação florestal; vínculo constará de termo assinado
§10 Na posse, a reserva legal é assegurada a) nas regiões Leste Meridional, Sul e
por Termo de Ajustamento de Conduta, Centro-Oeste, esta na parte sul, as der-
firmado pelo possuidor com o órgão am- rubadas de florestas nativas, primitivas
biental estadual ou federal competente, ou regeneradas, só serão permitidas,
com força de título executivo e contendo, desde que seja, em qualquer caso,
no mínimo, a localização da reserva legal, respeitado o limite mínimo de 20% da
as suas características ecológicas básicas e área de cada propriedade com cober-
a proibição de supressão de sua vegetação, tura arbórea localizada, a critério da
aplicando-se, no que couber, as mesmas autoridade competente;
disposições previstas neste Código para a b) nas regiões citadas na letra anterior,
propriedade rural. (Parágrafo acrescentado nas áreas já desbravadas e previamente
pela Medida Provisória nº 2166-67, DOU delimitadas pela autoridade compe-
25.08.2001) tente, ficam proibidas as derrubadas
§11 Poderá ser instituída reserva legal de florestas primitivas, quando feitas
em regime de condomínio entre mais de para ocupação do solo com cultura e
uma propriedade, respeitado o percentual pastagens, permitindo-se, nesses ca-
legal em relação a cada imóvel, mediante sos, apenas a extração de árvores para
a aprovação do órgão ambiental estadual produção de madeira. Nas áreas ainda
competente e as devidas averbações re incultas, sujeitas a formas de desbra-
ferentes a todos os imóveis envolvidos. vamento, as derrubadas de florestas
(Parágrafo acrescentado pela Medida Pro primitivas, nos trabalhos de instalação
de novas propriedades agrícolas, só
visória nº 2166-67, DOU 25.08.2001)
serão toleradas até o máximo de 30%
da área da propriedade;
Redação anterior / Lei 7.803, DOU
c) na região Sul as áreas atualmente
18.07.89 – “Art. 16 – ........
revestidas de formações florestais em
§1º – Nas propriedades rurais, compre-
que ocorre o pinheiro brasileiro, “Arau
endidas na alínea a deste artigo, com
caria angustifolia” (Bert – O. Ktze), não
área entre vinte (20) a cinqüenta (50)
poderão ser desflorestadas de forma
hectares computar-se-ão, para efeito de a provocar a eliminação permanente
fixação do limite percentual, além da das florestas, tolerando-se, somente a
cobertura florestal de qualquer nature- exploração racional destas, observadas
za, os maciços de porte arbóreo, sejam as prescrições ditadas pela técnica, com
frutícolas, ornamentais ou industriais. a garantia de permanência dos maciços
§2º – A reserva legal, assim entendida em boas condições de desenvolvimen-
a área de , no mínimo, 20% (vinte por to e produção;
cento) de cada propriedade, onde não d) nas regiões Nordeste e Leste Se
é permitido o corte raso, deverá ser tentrional, inclusive nos Estados do
averbada à margem da inscrição de Maranhão e Piauí, o corte de árvores
matrícula do imóvel, no registro de e a exploração de florestas só será
imóveis competente, sendo vedada, a permitida com observância de normas
alteração de sua destinação, nos casos técnicas a serem estabelecidas por ato
de transmissão, a qualquer título, ou do Poder Público, na forma do art. 15.
de desmembramento da área. §1º – Nas propriedades rurais, compre-
§3º – Aplica-se às áreas de cerrado a endidas na alínea a deste artigo, com
reserva legal de 20% (vinte por cento) área entre vinte (20) a cinqüenta (50)
para todos os efeitos legais.” hectares computar-se-ão, para efeito de
Redação original / Lei 4.771/65 – “Art. fixação do limite percentual, além da
16 – As florestas de domínio privado, cobertura florestal de qualquer nature-
não sujeitas ao regime de utilização li- za, os maciços de porte arbóreo, sejam
mitada e ressalvadas as de preservação frutícolas, ornamentais ou industriais.”
permanente, previstas nos artigos 2° e
3° desta lei, são suscetíveis de explora- Art. 17 Nos loteamentos de propriedades
ção, obedecidas as seguintes restrições: rurais, a área destinada a completar o
limite percentual fixado na letra a do III – nos casos que lhe forem delegados
artigo antecedente, poderá ser agrupada por convênio ou outro instrumento admis-
numa só porção em condomínio entre os sível, ouvidos, quando couber, os órgãos
adquirentes. competentes da União, dos Estados e do
Art. 18 Nas terras de propriedade privada, Distrito Federal. (Inciso acrescentado dada
onde seja necessário o florestamento ou o pela Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006)
reflorestamento de preservação perma- § 3º No caso de reposição florestal, deverão
nente, o Poder Público Federal poderá ser priorizados projetos que contemplem
faze-lo sem desapropriá-las, se não o fizer a utilização de espécies nativas. (Parágrafo
o proprietário. acrescentado dada pela Lei nº 11.284, DOU
§1° Se tais áreas estiverem sendo utiliza- 03.03.2006)
das com culturas, de seu valor deverá ser
indenizado o proprietário. Redação anterior / Lei 7.803, DOU
§2º As áreas assim utilizadas pelo Poder 20.07.89 – “Art. 19 – A exploração de
Público Federal ficam isentas de tribu- florestas e de formações sucessoras,
tação. tanto de domínio público como de
Art. 19 A exploração de florestas e forma- domínio privado, dependerá de apro-
ções sucessoras, tanto de domínio público vação prévia do Instituto Brasileiro
como de domínio privado, dependerá de do Meio Ambiente e dos Recursos
prévia aprovação pelo órgão estadual Naturais Renováveis – IBAMA, bem
competente do Sistema Nacional do Meio como da adoção de técnicas de con-
Ambiente – SISNAMA, bem como da ado- dução, exploração, reposição florestal
ção de técnicas de condução, exploração, e manejo compatíveis com os variados
reposição florestal e manejo compatíveis ecossistemas que a cobertura arbórea
com os variados ecossistemas que a cober- forme.
tura arbórea forme. (Redação dada pela Lei Parágrafo único – No caso de reposi-
nº 11.284, DOU 03.03.2006) ção florestal, deverão ser priorizados
§ 1º Compete ao Ibama a aprovação de projetos que contemplem a utilização
que trata o caput deste artigo: (Parágrafo de espécies nativas.
acrescentado dada pela Lei nº 11.284, DOU Redação anterior / Lei 7.511, DOU
03.03.2006) 08.07.86 – “Art. 19 – Visando a rendi-
I – nas florestas públicas de domínio da mentos permanentes e à preservação
União; (Inciso acrescentado dada pela Lei nº de espécies nativas , os proprietários
11.284, DOU 03.03.2006) de florestas explorarão a madeira so
II – nas unidades de conservação criadas mente através de manejo sustentado,
pela União; (Inciso acrescentado dada pela efetuando a reposição florestal, su
Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006) cessivamente, com espécies típicas
III – nos empreendimentos potencialmen- da região.
te causadores de impacto ambiental nacio- §1º – É permitida ao proprietário a
nal ou regional, definidos em resolução reposição com espécies exóticas nas
do Conselho Nacional do Meio Ambiente florestas já implantadas com estas
– CONAMA. (Inciso acrescentado dada pela espécies.
Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006) §2º – Na reposição com espécies re-
§ 2º Compete ao órgão ambiental munici- gionais, o proprietário fica obrigado a
pal a aprovação de que trata o caput deste comprovar o plantio das árvores, assim
artigo: (Parágrafo acrescentado dada pela Lei como os tratos culturais necessários a
nº 11.284, DOU 03.03.2006) sua sobrevivência e desenvolvimento.”
I – nas florestas públicas de domínio do Redação original / Lei 4.771/65 – “Art.
Município; (Inciso acrescentado dada pela Lei 19 – Visando a maior rendimento eco
nº 11.284, DOU 03.03.2006) nômico é permitido aos proprietários
II – nas unidades de conservação criadas de florestas heterogêneas transformá-
pelo Município; (Inciso acrescentado dada las em homogêneas, executando tra
pela Lei nº 11.284, DOU 03.03.2006) balho de derrubada a um só tempo ou
Poder Executivo, para cada Microrregião § 6º Para os produtos que não tenham ín-
Homogênea; dices de rendimentos fixados, adotar-se-á
II – para a exploração pecuária, divide- a área utilizada com esses produtos, com
se o número total de Unidades Animais resultado do cálculo previsto no inciso I
(UA) do rebanho, pelo índice de lotação do § 2º deste artigo.
estabelecido pelo órgão competente do § 7º Não perderá a qualificação de pro-
Poder Executivo, para cada Microrregião priedade produtiva o imóvel que, por
Homogênea; razões de força maior, caso fortuito ou de
III – a soma dos resultados obtidos na renovação de pastagens tecnicamente con-
forma dos incisos I e II deste artigo, di- duzida, devidamente comprovados pelo
vidida pela área efetivamente utilizada e órgão competente, deixar de apresentar,
multiplicada por 100 (cem), determina o no ano respectivo, os graus de eficiência
grau de eficiência na exploração. na exploração, exigidos para a espécie.
§ 3º Considera-se efetivamente utilizadas: § 8º São garantidos os incentivos fiscais
I – as áreas plantadas com produtos ve referentes ao Imposto Territorial Rural
getais; relacionados com os graus de utilização
II – as áreas de pastagens nativas e plan e de eficiência na exploração, conforme
tadas, observado o índice de lotação o disposto no art. 49 da Lei nº 4.504, de
por zona de pecuária, fixado pelo Poder 30 de novembro de 1964.
Executivo; Art. 7º Não será passível de desapropria-
III – as áreas de exploração extrativa ve- ção, para fins de reforma agrária, o imóvel
que comprove estar sendo objeto de im-
getal ou florestal, observados os índices
plantação de projeto técnico que atenda
de rendimento estabelecidos pelo órgão
aos seguintes requisitos:
competente do Poder Executivo, para cada
I – seja elaborado por profissional legal-
Microrregião Homogênea, e a legislação
mente habilitado e identificado;
ambiental;
II – esteja cumprindo o cronograma físico-
IV – as áreas de exploração de florestas na-
financeiro originalmente previsto, não
tivas, de acordo com plano de exploração
admitidas prorrogações dos prazos;
e nas condições estabelecidas pelo órgão
III – preveja que, no mínimo, 80% (oitenta
federal competente; por cento) da área total aproveitável do
V – as áreas sob processos técnicos de imóvel seja efetivamente utilizada em,
formação ou recuperação de pastagens no máximo, 3 (três) anos para as culturas
ou de culturas permanentes, tecnicamente anuais e 5 (cinco) anos para as culturas
conduzidas e devidamente comprovadas, permanentes;
mediante documentação e Anotação de IV – haja sido aprovado pelo órgão federal
Responsabilidade Técnica. competente, na forma estabelecida em re-
gulamento, no mínimo seis meses antes da
Redação original – “Art. 6º – .............. comunicação de que tratam os §§ 2º e 3º do
§ 3º – ........................................................ art. 2º. (Redação dada pela Medida Provisória
V – as áreas sob processos técnicos de nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
formação ou recuperação de pastagens
ou de culturas permanentes. Redação original – “Art. 7º – ...................
........................” IV – haja sido registrado no órgão
competente no mínimo 6 (seis) meses
§ 4º No caso de consórcio ou intercalação antes do decreto declaratório de inte-
de culturas, considera-se efetivamente resse social.”
utilizada a área total do consórcio ou
intercalação. Parágrafo único – Os prazos previstos no
§ 5º No caso de mais de um cultivo no ano, inciso III deste artigo poderão ser prorro-
com um ou mais produtos, no mesmo es- gados em até 50% (cinqüenta por cento),
paço, considera-se efetivamente utilizada desde que o projeto receba, anualmente,
a maior área usada no ano considerado. a aprovação do órgão competente para
II – os beneficiários dos projetos de que tra- tado pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU
ta o inciso I manifestarão sua concordância 27.08.2001)
com as condições de obtenção das terras § 2º Na implantação do projeto de assenta-
destinadas à implantação dos projetos de mento, será celebrado com o beneficiário
assentamento, inclusive quanto ao preço do programa de reforma agrária contrato
a ser pago pelo órgão federal executor de concessão de uso, de forma individual
do programa de reforma agrária e com ou coletiva, que conterá cláusulas reso-
relação aos recursos naturais; (Inciso acres lutivas, estipulando-se os direitos e as
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, obrigações da entidade concedente e dos
DOU 27.08.2001) concessionários, assegurando-se a estes o
III – nos projetos criados será elaborado direito de adquirir, em definitivo, o título
Plano de Desenvolvimento de Assen de domínio, nas condições previstas no
tamento – PDA, que orientará a fixação de § 1º, computado o período da concessão
normas técnicas para a sua implantação e para fins da inegociabilidade de que
os respectivos investimentos; (Inciso acres trata este artigo. (Parágrafo acrescentado
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU
DOU 27.08.2001) 27.08.2001)
IV – integrarão a clientela de trabalhadores § 3º O valor da alienação do imóvel
rurais para fins de assentamento em pro- será definido por deliberação do Con
jetos de reforma agrária somente aqueles selho Diretor do Instituto Nacional de
que satisfizerem os requisitos fixados
Colonização e Reforma Agrária – INCRA,
para seleção e classificação, bem como as
cujo ato fixará os critérios para a apu-
exigências contidas nos arts. 19, incisos I
ração do valor da parcela a ser cobrada
a V e seu parágrafo único, e 20 desta Lei;
do beneficiário do programa de reforma
(Inciso acrescentado pela Medida Provisória
agrária. (Parágrafo acrescentado pela Medida
nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
V – a consolidação dos projetos de assen-
§ 4º O valor do imóvel fixado na forma
tamento integrantes dos programas de
do § 3º será pago em prestações anuais
reforma agrária dar-se-á com a concessão
de créditos de instalação e a conclusão dos pelo beneficiário do programa de reforma
investimentos, bem como com a outorga agrária, amortizadas em até vinte anos,
do instrumento definitivo de titulação. com carência de três anos e corrigidas
(Inciso acrescentado pela Medida Provisória monetariamente pela variação do IGP-
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) DI. (Parágrafo acrescentado pela Medida
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001)
Redação original – “Art. 17 – O as- § 5º Será concedida ao beneficiário do
sentamento de trabalhadores rurais programa de reforma agrária a redução de
deverá ser efetuado em terras economi- cinqüenta por cento da correção monetária
camente úteis, de preferência na região incidente sobre a prestação anual, quando
por eles habitada. efetuado o pagamento até a data do venci-
Parágrafo único. (Vetado.)” mento da respectiva prestação. (Parágrafo
acrescentado pela Medida Provisória nº 2183-
Art. 18 A distribuição de imóveis rurais 56, DOU 27.08.2001)
pela reforma agrária far-se-á através de § 6º Os valores relativos às obras de
títulos de domínio ou de concessão de uso, infra-estrutura de interesse coletivo,
inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos. aos custos despendidos com o plano de
§ 1º O título de domínio de que trata este desenvolvimento do assentamento e
artigo conterá cláusulas resolutivas e será aos serviços de medição e demarcação
outorgado ao beneficiário do programa de topográficos são considerados não reem
reforma agrária, de forma individual ou bolsáveis, sendo que os créditos con
coletiva, após a realização dos serviços cedidos aos beneficiários do programa
de medição e demarcação topográfica do de reforma agrária serão excluídos do
imóvel a ser alienado. (Parágrafo acrescen valor das prestações e amortizados na
forma a ser definida pelo órgão federal Parágrafo único – Na ordem de preferên-
executor do programa. (Parágrafo acres cia de que trata este artigo, terão priori-
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, dade os chefes de família numerosa, cujos
DOU 27.08.2001) membros se proponham a exercer a ati-
§ 7º O órgão federal executor do programa vidade agrícola na área a ser distribuída.
de reforma agrária manterá atualizado o Art. 20 Não poderá ser beneficiário da
cadastro de áreas desapropriadas e de distribuição de terras, a que se refere esta
beneficiários da reforma agrária. (Antigo lei, o proprietário rural, salvo nos casos
parágrafo único alterado e renumerado dos incisos I, IV e V do artigo anterior,
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU nem o que exercer função pública, autár-
27.08.2001) quica ou em órgão paraestatal, ou o que
se ache investido de atribuição parafiscal,
Redação original – “Art. 18 – ................... ou quem já tenha sido contemplado ante-
Parágrafo único. O órgão federal com- riormente com parcelas em programa de
petente manterá atualizado cadastro reforma agrária.
de áreas desapropriadas e de benefi- Art. 21 Nos instrumentos que conferem o
ciários da reforma agrária.” título de domínio ou concessão de uso, os
beneficiários da reforma agrária assumi-
Art. 19 O título de domínio e a concessão rão, obrigatoriamente, o compromisso de
de uso serão conferidos ao homem ou à cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou
mulher, ou a ambos, independentemente através de seu núcleo familiar, mesmo que
através de cooperativas, e o de não ceder o
de estado civil, observada a seguinte or-
seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo
dem preferencial:
prazo de 10 (dez) anos.
I – ao desapropriado, ficando-lhe assegu-
Art. 22 Constará, obrigatoriamente, dos
rada a preferência para a parcela na qual
instrumentos translativos de domínio ou
se situe a sede do imóvel;
de concessão de uso cláusula resolutória
II – aos que trabalham no imóvel desa-
que preveja a rescisão do contrato e o
propriado como posseiros, assalariados,
retorno do imóvel ao órgão alienante ou
parceiros ou arrendatários;
concedente, no caso de descumprimento
III – aos ex-proprietários de terra cuja de quaisquer das obrigações assumidas
propriedade de área total compreendida pelo adquirente ou concessionário.
entre um e quatro módulos fiscais tenha Art. 23 O estrangeiro residente no País e a
sido alienada para pagamento de débitos pessoa jurídica autorizada a funcionar no
originados de operações de crédito rural Brasil só poderão arrendar imóvel rural
ou perdida na condição de garantia de na forma da Lei nº 5.709, de 7 de outubro
débitos da mesma origem; (Inciso acres de 1971.
centado pela Medida Provisória nº 2183-56, § 1º Aplicam-se ao arrendamento todos os
DOU 27.08.2001) limites, restrições e condições aplicáveis
IV – aos que trabalham como posseiros, à aquisição de imóveis rurais por estran-
assalariados, parceiros ou arrendatários, geiro, constantes da lei referida no caput
em outros imóveis; (Inciso renumerado deste artigo.
pela Medida Provisória nº 2183-56, DOU § 2º Compete ao Congresso Nacional auto-
27.08.2001) rizar tanto a aquisição ou o arrendamento
V – aos agricultores cujas propriedades além dos limites de área e percentual
não alcancem a dimensão da propriedade fixados na Lei nº 5.709, de 7 de outubro de
familiar; (Inciso renumerado pela Medida 1971, como a aquisição ou arrendamento,
Provisória nº 2183-56, DOU 27.08.2001) por pessoa jurídica estrangeira, de área
VI – aos agricultores cujas propriedades superior a 100 (cem) módulos de explo-
sejam, comprovadamente, insuficientes ração indefinida.
para o sustento próprio e o de sua família. Art. 24 As ações de reforma agrária devem
(Inciso renumerado pela Medida Provisória ser compatíveis com as ações de política
nº 2183-56, DOU 27.08.2001) agrícola, e constantes no Plano Plurianual.
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política
urbana e dá outras providências.
por população de baixa renda e habitação cidade expressas no plano diretor, asse-
de interesse social. gurando o atendimento das necessidades
§ 1o - A mesma faculdade poderá ser con- dos cidadãos quanto à qualidade de vida,
cedida ao proprietário que doar ao Poder à justiça social e ao desenvolvimento das
Público seu imóvel, ou parte dele, para os atividades econômicas, respeitadas as
fins previstos nos incisos I a III do caput. diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
§ 2o - A lei municipal referida no caput Art. 40 - O plano diretor, aprovado por
estabelecerá as condições relativas à lei municipal, é o instrumento básico da
aplicação da transferência do direito de política de desenvolvimento e expansão
construir. urbana.
§ 1o - O plano diretor é parte integrante
Seção XII do processo de planejamento municipal,
Do estudo de impacto de vizinhança devendo o plano plurianual, as diretri-
zes orçamentárias e o orçamento anual
Art. 36 - Lei municipal definirá os em- incorporar as diretrizes e as prioridades
preendimentos e atividades privados ou nele contidas.
públicos em área urbana que dependerão § 2o - O plano diretor deverá englobar o
de elaboração de estudo prévio de impacto território do Município como um todo.
de vizinhança (EIV) para obter as licenças § 3o - A lei que instituir o plano diretor
ou autorizações de construção, amplia- deverá ser revista, pelo menos, a cada
ção ou funcionamento a cargo do Poder dez anos.
Público municipal. § 4o - No processo de elaboração do plano
Art. 37 - O EIV será executado de forma diretor e na fiscalização de sua implemen-
a contemplar os efeitos positivos e nega- tação, os Poderes Legislativo e Executivo
tivos do empreendimento ou atividade municipais garantirão:
quanto à qualidade de vida da população I – a promoção de audiências públicas e
residente na área e suas proximidades, debates com a participação da população
incluindo a análise, no mínimo, das se- e de associações representativas dos vários
guintes questões: segmentos da comunidade;
I – adensamento populacional; II – a publicidade quanto aos documentos
II – equipamentos urbanos e comunitários; e informações produzidos;
III – uso e ocupação do solo; III – o acesso de qualquer interessado aos
IV – valorização imobiliária; documentos e informações produzidos.
V – geração de tráfego e demanda por § 5o - (VETADO)
transporte público; Art. 41 - O plano diretor é obrigatório
VI – ventilação e iluminação; para cidades:
VII – paisagem urbana e patrimônio na- I – com mais de vinte mil habitantes;
tural e cultural. II – integrantes de regiões metropolitanas
Parágrafo único - Dar-se-á publicidade aos e aglomerações urbanas;
documentos integrantes do EIV, que fica- III – onde o Poder Público municipal pre-
rão disponíveis para consulta, no órgão tenda utilizar os instrumentos previstos
competente do Poder Público municipal, no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
por qualquer interessado. IV – integrantes de áreas de especial inte-
Art. 38 - A elaboração do EIV não substi- resse turístico;
tui a elaboração e a aprovação de estudo V – inseridas na área de influência de
prévio de impacto ambiental (EIA), reque- empreendimentos ou atividades com
ridas nos termos da legislação ambiental. significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional.
Capítulo III § 1o - No caso da realização de empreen-
Do Plano Diretor dimentos ou atividades enquadrados no
inciso V do caput, os recursos técnicos e
Art. 39 - A propriedade urbana cumpre financeiros para a elaboração do plano
sua função social quando atende às exi- diretor estarão inseridos entre as medidas
gências fundamentais de ordenação da de compensação adotadas.
18) da notificação para parcelamento, Art. 58 - Esta Lei entra em vigor após de-
edificação ou utilização compulsórios corridos noventa dias de sua publicação.
de imóvel urbano; Brasília, 10 de julho de 2001; 180 o da
19) da extinção da concessão de uso Independência e 113o da República.
especial para fins de moradia; FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
20) da extinção do direito de superfície Paulo de Tarso Ramos Ribeiro
do imóvel urbano.” Geraldo Magela da Cruz Quintão
Pedro Malan
Benjamin Benzaquen Sicsú
Martus Tavares
José Sarney Filho
Alberto Mendes Cardoso
com um exemplar do contrato, ou do jor- vinte) dias. (Parágrafo acrescentado pela Lei
nal oficial que houver publicado o decreto nº 2.786, DOU 24.05.1956)
de desapropriação, ou cópia autenticada §3º Excedido o prazo fixado no parágrafo
dos mesmos, e a planta ou descrição dos anterior não será concedida a imissão
bens e suas confrontações. provisória. (Parágrafo acrescentado pela Lei
Parágrafo único – Sendo o valor da causa nº 2.786, DOU 24.05.1956)
igual ou inferior a dois contos de réis
(2:000$0), dispensam-se os autos suple- Redação anterior / Decreto-lei 9.811,
mentares. DOU 11.09.1946 – “Parágrafo único.
Art. 14 Ao despachar a inicial, o juiz de Mediante depósito de quantia igual
signará um perito de sua livre escolha, ao máximo da indenização prevista
sempre que possivel, técnico, para proce- no parágrafo único do art. 27, se a
der à avaliação dos bens. propriedade estiver sujeita ao impôsto
Parágrafo único – O autor e o réu poderão predial, ou de quantia correspondente
indicar assistente técnico do perito. ao valor lançado para a cobrança ao
Art. 15 Se o expropriante alegar urgência impôsto territorial, urbano ou rural,
e depositar quantia arbitrada de conformi- proporcional à área exproprianda, a
dade com o art. 685 do Código de Processo imissão de posse poderá dar-se inde-
Civil, o juiz mandará imití-lo provisoria- pendente da citação do réu.
mente na posse dos bens; Redação anterior / Decreto-lei
§1º A imissão provisória poderá ser feita, nº 4.152/1942 – “Parágrafo único.
Mediante o depósito de quantia igual
independente da citação do réu, mediante
ao máximo da indenização prevista no
o depósito: (Parágrafo acrescentado pela Lei
parágrafo único do art. 27, a imissão de
nº 2.786, DOU 24.05.1956)
posse poderá dar-se independente da
a) do preço oferecido, se êste fôr superior
citação do réu”.
a 20 (vinte) vezes o valor locativo, caso o
imóvel esteja sujeito ao impôsto predial;
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
(Alínea acrescentada pela Lei nº 2.786, DOU
posse, na desapropriação por necessidade
24.05.1956)
ou utilidade pública e interesse social,
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) inclusive para fins de reforma agrária,
vezes o valor locativo, estando o imóvel havendo divergência entre o preço ofer-
sujeito ao impôsto predial e sendo menor tado em juízo e o valor do bem, fixado
o preço oferecido; (Alínea acrescentada pela na sentença, expressos em termos reais,
Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956) incidirão juros compensatórios de até
c) do valor cadastral do imóvel, para fins seis por cento ao ano sobre o valor da di-
de lançamento do imposto territorial, ferença eventualmente apurada, a contar
urbano ou rural, caso o referido valor da imissão na posse, vedado o cálculo
tenha sido atualizado no ano fiscal ime- de juros compostos. (Artigo acrescentado
diatamente anterior; (Alínea acrescentada pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU
pela Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956) 27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2)
d) não tendo havido a atualização a que se §1º Os juros compensatórios destinam-se,
refere o inciso c, o juiz fixará independente apenas, a compensar a perda de renda
de avaliação, a importância do depósito, comprovadamente sofrida pelo proprie-
tendo em vista a época em que houver sido tário. (Parágafo acrescentado pela Medida
fixado originalmente o valor cadastral e a Provisória nº 2.183-56, DOU 27.08.2001)
valorização ou desvalorização posterior (Ver ADIN nº 2.332-2)
do imóvel. (Alínea acrescentada pela Lei §2º Não serão devidos juros compensa-
nº 2.786, DOU 24.05.1956) tórios quando o imóvel possuir graus de
§2º A alegação de urgência, que não pode- utilização da terra e de eficiência na explo-
rá ser renovada, obrigará o expropriante ração iguais a zero. (Parágafo acrescentado
a requerer a imissão provisória dentro pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU
do prazo improrrogável de 120 (cento e 27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2)
§3º O disposto no caput deste artigo réu, a citação far-se-á por precatória, se
aplica-se também às ações ordinárias de ó mesmo estiver em lugar certo, fora do
indenização por apossamento adminis território da jurisdição do juiz.
trativo ou desapropriação indireta, bem Art. 18 A citação far-se-á por edital se o
assim às ações que visem a indenização citando não for conhecido, ou estiver em
por restrições decorrentes de atos do lugar ignorado, incerto ou inacessível, ou,
Pod er Público, em especial aqueles ainda, no estrangeiro, o que dois oficiais
destinados à proteção ambiental, inci do juizo certificarão.
dind o os juros sobre o valor fixado Art. 19 Feita a citação, a causa seguirá com
na sent enç a. (Parágafo acresc entado pe o rito ordinário.
l a M e d i d a P r o v i s ó r i a n º 2 . 1 8 3 - 5 6 , Art. 20 A contestação só poderá versar
DOU 27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2) sobre vício do processo judicial ou impug-
§4º Nas ações referidas no §3º, não será nação do preço; qualquer outra questão
o Poder Público onerado por juros com- deverá ser decidida por ação direta.
pensatórios relativos a período anterior à Art. 21 A instância não se interrompe. No
aquisição da propriedade ou posse titula- caso de falecimento do réu, ou perda de
da pelo autor da ação. (Parágafo acrescenta sua capacidade civil, o juiz, logo que disso
do pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU tenha conhecimento, nomeará curador à
27.08.2001) (Ver ADIN nº 2.332-2) lide, ate que se lhe habilite o interessado.
Art. 15-B Nas ações a que se refere o art. Parágrafo único – Os atos praticados da
15-A, os juros moratórios destinam-se a
data do falecimento ou perda da capa-
recompor a perda decorrente do atraso no
cidade à investidura do curador à lide
efetivo pagamento da indenização fixada
poderão ser ratificados ou impugnados
na decisão final de mérito, e somente serão
por ele, ou pelo representante do espólio,
devidos à razão de até seis por cento ao
ou do incapaz.
ano, a partir de 1º de janeiro do exercício
Art. 22 Havendo concordância sobre o
seguinte àquele em que o pagamento
preço, o juiz o homologará por sentença
deveria ser feito, nos termos do art. 100
no despacho saneador.
da Constituição. (Artigo acrescentado
pela Medida Provisória nº 2.183-56, DOU Art. 23 Findo o prazo para a contestação
27.08.2001) e não havendo concordância expressa
Art. 16 A citação far-se-á por mandado quanto ao preço, o perito apresentará
na pessoa do proprietário dos bens; a do o laudo em cartório até cinco dias, pelo
marido dispensa a dá mulher; a de um menos, antes da audiência de instrução
sócio, ou administrador, a dos demais, e julgamento.
quando o bem pertencer a sociedade; a §1º O perito poderá requisitar das auto-
do administrador da coisa no caso de ridades públicas os esclarecimentos ou
condomínio, exceto o de edificio de apar- documentos que se tornarem necessários à
tamento constituindo cada um proprieda- elaboração do laudo, e deverá indicar nele,
de autonôma, a dos demais condôminos e entre outras circunstâncias atendiveis para
a do inventariante, e, se não houver, a do a fixação da indenização, as enumeradas
cônjuge, herdeiro, ou legatário, detentor no art. 27.
da herança, a dos demais interessados, Ser-lhe-ão abonadas, como custas, as des-
quando o bem pertencer a espólio. pesas com certidões e, a arbítrio do juiz, as
Parágrafo único – Quando não encontrar de outros documentos que juntar ao laudo.
o citando, mas ciente de que se encontra §2º Antes de proferido o despacho sa-
no território da jurisdição do juiz, o oficial neador, poderá o perito solicitar prazo
portador do mandado marcará desde especial para apresentação do laudo.
logo hora certa para a citação, ao fim de Art. 24 Na audiência de instrução e jul-
48 horas, independentemente de nova gamento proceder-se-á na conformidade
diligência ou despacho. do Código de Processo Civil. Encerrado o
Art. 17 Quando a ação não for proposta debate, o juiz proferirá sentença fixando o
no foro do domicilio ou da residência do preço da indenização.
Parágrafo único – Se não se julgar habili- Art. 27 O juiz indicará na sentença os fatos
tado a decidir, o juiz designará desde logo que motivaram o seu convencimento e
outra audiência que se realizará dentro de deverá atender, especialmente, à estima-
10 dias afim de publicar a sentença. ção dos bens para efeitos fiscais; ao preço
Art. 25 O principal e os acessórios serão de aquisição e interesse que deles aufere
computados em parcelas autônomas. o proprietário; à sua situação, estado de
Parágrafo único – O juiz poderá arbitrar conservação e segurança; ao valor venal
quantia módica para desmonte e trans- dos da mesma espécie, nos últimos cinco
porte de maquinismos instalados e em anos, e à valorização ou depreciação de
funcionamento. área remanescente, pertencente ao réu.
Art. 26 No valor da indenização, que se §1º A sentença que fixar o valor da inde-
rá contemporâneo da avaliação, não se nização quando este for superior ao preço
incluirão os direitos de terceiros contra o oferecido condenará o desapropriante a
expropriado. (Redação dada pela Lei nº 2.786, pagar honorários do advogado, que serão
DOU 24.05.1956) fixados entre meio e cinco por cento do
valor da diferença, observado o disposto
Redação anterior / Lei 4.686, DOU no §4º do art. 20 do Código de Processo
23.06.1965 – Art. 26 ............... Civil, não podendo os honorários ultra-
§2º Decorrido prazo superior a um passar R$ 151.000,00 (cento e cinqüenta
ano a partir da avaliação, o Juiz ou e um mil reais). (Redação dada pela Medida
o Tribunal, antes da decisão final,
Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001) (Ver
determinará a correção monetária do
ADIN nº 2.332-2)
valor apurado.”
§2º A transmissão da propriedade, de-
Redação anterior / Lei 2.786, DOU
corrente de desapropriação amigável ou
24.05.1956 – “Art. 26 ...........
judicial, não ficará sujeita ao impôsto de
Parágrafo único – Serão atendidas as
lucro imobiliário. (Parágrafo acrescentado
benfeitorias necessárias feitas após a
pela Lei nº 2.786, DOU 24.05.1956)
desapropriação; as úteis, quando feitas
§3º O disposto no §1º deste artigo se
com autorização do expropriante.”
Redação original – “Art. 26 No valor da aplica: (Parágrafo acrescentado pela Medida
indenização, que será contemporâneo Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001)
da declaração de utilidade pública, não I ao procedimento contraditório especial,
se incluirão direitos de terceiros contra de rito sumário, para o processo de desa-
o expropriado. propriação de imóvel rural, por interesse
Parágrafo único – Serão atendidas as social, para fins de reforma agrária; (Inciso
benfeitorias necessárias feitas após a acrescentado pela Medida Provisória nº 2.183,
desapropriação; as uteis, quando feitas DOU 27.08.2001)
com autorização do expropriante.” II às ações de indenização por apossa-
mento administrativo ou desapropriação
§1º Serão atendidas as benfeitorias ne- indireta. (Inciso acrescentado pela Medida
cessárias feitas após a desapropriação; as Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001)
úteis, quando feitas com autorização do §4º O valor a que se refere o §1º será atua
expropriante. (Antigo parágrafo único renu lizado, a partir de maio de 2000, no dia 1º
merado pela Lei nº 4.686, DOU 23.06.1965) de janeiro de cada ano, com base na va-
§2º Decorrido prazo superior a um ano riação acumulada do Índice de Preços ao
a partir da avaliação, o Juiz ou Tribunal, Consumidor Amplo – IPCA do respectivo
antes da decisão final, determinará a período. (Parágrafo acrescentado pela Medida
correção monetária do valor apurado, Provisória nº 2.183, DOU 27.08.2001)
conforme índice que será fixado, trimes-
tralmente, pela Secretaria de Planejamento Redação anterior / Lei 2.786, DOU
da Presidência da República. (Parágrafo 24.05.1956 – “Art. 27 ...........
acrescentado pela Lei nº 4.686, com a redação §1º A sentença que fixar o valor da
dada pela Lei nº 6.306, DOU 16.12.1978) indenização quando êste fôr superior
contíguas terá direito a reclamar perdas e curso, não se permitindo depois de sua
danos do expropriante. vigência outros termos e atos além dos
Art. 38 O réu responderá perante tercei- por ela admitidos, nem o seu processa
ros, e por ação própria, pela omissão ou mento por forma diversa da que por ela
sonegação de quaisquer informações que é regulada.
possam interessar à marcha do processo Art. 42 No que esta lei for omissa aplica-se
ou ao recebimento da indenização. o Código de Processo Civil.
Art. 39 A ação de desapropriação pode ser Art. 43 Esta lei entrará em vigor 10 dias
proposta durante as férias forenses, e não depois de publicada, no Distrito Federal,
se interrompe pela superveniência destas. e 30 dias no Estados e Território do Acre,
Art. 40 O expropriante poderá constituir revogadas as disposições em contrário.
servidões, mediante indenização na forma Rio de Janeiro, em 21 junho de 1941, 120º
desta lei. da Independência e 53º da República.
Art. 41 As disposições desta lei aplicam- GETULIO VARGAS
se aos processos de desapropriação em Francisco Campos.