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ARTIGO: A PARTICIPAÇÃO SOCIAL E O CONFLITO DISTRIBUTIVO NA PLANIFICAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICAS: O CASO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
RESUMO
O presente estudo objetiva a análise sobre o processo de governança orçamentária pública, tendo como caso o Ciclo Participativo de
Planejamento e Orçamento (CPPO), iniciado pela Prefeitura de São Paulo no ano de 2013. Tal experiência representou uma inovadora
forma de construção participativa do orçamento, envolvendo cidadãs e cidadãos, bem como as distintas áreas temáticas de políticas
públicas da cidade. A despeito de representar uma janela de oportunidade para a construção participativa do orçamento público,
argumenta-se que esta não teria sido suficiente como arena de equalização do conflito distributivo em torno dos recursos, em virtude,
sobretudo, da construção histórica das áreas de políticas públicas no Brasil, caracterizada pela verticalização e setorização.
PALAVRAS-CHAVE: Participação social, planejamento, orçamento público, conflito distributivo, políticas públicas
DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v22n73.70274
ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 22, n. 73, set./dez. 2017, 456-477
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ABSTRACT
The present study aims to analyze the governance of public budgeting by focusing on the case of the
“Participatory Cycle of Planning and Budgeting” (CPPO), carried out by the municipal government
of the city of São Paulo in 2013. This experience represented an innovative form of participatory bud-
geting, engaging citizens and the city’s multiple public policy thematic areas. Despite representing
a window of opportunity for the participatory construction of public budget, we argue that it was not
sufficient as a distributive conflict equalizing arena, considering, especially, the historical construction
of the areas of public policy in Brazil, characterized by verticalization and sectorization.
KEYWORDS: Social participation, planning, public budget, distributive conflict, public policies
RESUMEN
El presente estudio tiene por objetivo el análisis del proceso de gobernanza presupuestaria pública
y, para ello, utiliza el caso del Ciclo Participativo de Planificación y Presupuesto (CPPO, por su sigla
en portugués), iniciado por la Municipalidad de São Paulo en el año 2013. Tal experiencia representó
una innovadora forma de construcción participativa del presupuesto, que involucró a ciudadanos, así
como a las distintas áreas temáticas de políticas públicas de la ciudad. A pesar de representar una
ventana de oportunidad para la construcción participativa del presupuesto público, se argumenta que
ésta no habría sido suficiente como arena de armonización del conflicto distributivo en torno a los re-
cursos, en virtud, sobre todo, de la construcción histórica de las áreas de políticas públicas en Brasil,
caracterizada por su verticalidad y sectorialidad.
PALABRAS CLAVE: Participación social, planificación, presupuesto público, conflicto distributivo, políticas
públicas.
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tiva teria sido usada, ao mesmo tempo, por busca pela garantia de direitos em toda sua
dinâmicas sociais e ideologicamente distin- diversidade e a sistematização nacional de
tas, quais sejam o fenômeno movimentalis- setores de políticas públicas.
ta, caracterizado pela luta em prol da demo-
cracia, contrapondo o regime ditatorial, e o Esse último fenômeno, o da sistematização
processo de reforma de Estado, iniciado a nacional de setores, parece determinante
partir da década de 1990 no País. para compreender a dimensão do conflito
distributivo no âmbito do orçamento. Dagnino
Dagnino (1994) e Telles (1994) defendem (2004) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006),
uma compreensão ampliada da dimensão contrariando análises que tendem a con-
participativa, de modo que, para as autoras, ceber o governo como um corpo uníssono,
esta englobaria não somente sua definição constituído por interpretações e estratégias
normativa mas também as distintas práticas totalizantes e compartilhadas por todos os
e interações sociais, na medida em que es- atores, apontam para a existência da hetero-
tas determinam as possibilidades de enga- geneidade do Estado, com base na qual os
jamento dos cidadãos ou grupos de atores. atores, instituições e processos tenderiam a
A crescente complexidade dos arranjos so- se diferenciar, sendo necessária, para com-
ciais, marcada pela pluralidade de atores e preender sua atuação, a investigação acerca
pela crise dos sistemas de representação, dos projetos políticos em disputa entre Esta-
colocaria ao Estado o desafio de “tornar co- do e sociedade civil.
mensurável a heterogeneidade inscrita na
vida social” (Telles, 1994, p. 94). Assim como existe um mito acerca do ca-
ráter unitário e virtuoso da sociedade civil,
Em outras palavras, a dominância exercida há também uma visão dominante sobre o
por grupos específicos de atores colocaria Estado que o concebe como um ente ad-
em risco a representatividade institucional ministrativo homogêneo e indiferenciado.
das distintas vozes que integram a socie- Essa visão não somente é equivocada em-
dade. A ausência dessa mediação, portan- piricamente, como deixa de fora da análise
to, resultaria no reforço de demandas ma- as mediações entre a sociedade e o Esta-
joritárias e essencialmente específicas de do. Portanto, em uma nova compreensão
determinado grupo social, ao que Dagnino da disputa pela construção democrática,
(1994) chama de “autoritarismo social”, em temos de levar em conta não somente a
suma, a reprodução dos padrões de desi- “democraticidade do Estado” (O’Donnell,
gualdade. 2004), mas também o fato de que, em re-
gimes não totalitários, o Estado apresenta
Com a promulgação da Constituição de níveis significativos de heterogeneidade
1988, o Brasil passou por uma série de (Dagnino et al., 2006, p. 34).
mudanças, com especial influência no que
concerne ao processo orçamentário e ao Em suma, a heterogeneidade do Estado se-
conflito distributivo, além da ampliação dos ria o resultado da existência de três caracte-
espaços participativos (Avritzer, 2008), no- rísticas principais. A primeira, o federalismo
vas regras de controle e transparência, a brasileiro, que produz diferentes estratégias
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foco, especialmente, alguns direitos consi- de suas estruturas, pela existência de regra-
derados fundamentais, como saúde e edu- mentos nos três níveis da federação. Assim,
cação e, de certa forma, também a assistên- considerando as assimetrias financeiras, in-
cia social. Os três sistemas guardam várias formacionais e institucionais, a negociação
características comuns, como o foco na mu- das políticas públicas nos entes subnacio-
nicipalização das políticas de atendimento nais tende à setorização. A lógica de estru-
básico em nível local e a forte indução fede- turação do orçamento público em subsiste-
ral. Ao mesmo tempo, porém, suas caracte- mas, no entanto, contrapõe a constituição
rísticas em termos de capacidades estatais básica dos fenômenos sociais, que são mar-
e de interlocução social são bastante distin- cadamente complexos e multidimensionais.
tas, o que traz consequências ao orçamen- Assim, os subsistemas que organizam o pla-
to, à sua possibilidade de implementação e nejamento e orçamento setoriais, a partir do
aos processos participativos. Nesse sentido, rigor legal para definição de seus recursos,
como principal diferença entre os sistemas, podem representar um obstáculo para inter-
destaca-se a garantia das fontes de finan- setorialidade.
ciamento para educação e saúde, com base
nos mecanismos de vinculação de receitas, Considerando o contexto apresentado, há
em contraposição à estrutura da assistência desafio de pactuar prioridades de políticas
social, o que acaba por revelar diferentes públicas para além das que integram as áre-
espaços de poder e níveis de conflito entre as historicamente estruturadas, promovendo
esses setores de políticas públicas. uma articulação e a intersetorialidade entre
os subsistemas do Estado.
Com essa diferenciação de capacidades e
estruturas, em especial do financiamento, há O Gráfico 1 permite perceber que, ao longo
consequências também para a possibilida- de 20 anos, houve um crescimento intenso
de de participação e controle dos recursos, dos sistemas previdenciário, de educação
uma vez que o subsistema temático de po- e de saúde. No que tange ao crescimento
líticas públicas acaba por estabelecer suas da assistência social, ressalta-se ser esta
regras de participação e controle a partir de uma área delimitada por regras de repasse
normativas gerais. Desse modo, tem-se que automático, de modo que grande parte do
todos os municípios devem publicar, de ma- valor presente no orçamento diz respeito à
neira periódica e padronizada, demonstrati- transferência de recursos direto a indivíduos,
vos de receita e despesa. como o Benefício de Prestação Continuada
(BPC) e Renda Mensal Vitalícia (RMV). Há,
Com a organização de setores de politicas portanto, uma restrição à potencialidade no
públicas, como educação e saúde – com desenvolvimento de políticas, a partir de pro-
forte influência federal –, a negociação de- jetos e serviços continuados no Sistema Úni-
mocrática e a busca pela garantia de direitos co de Assistência Social (SUAS), entre eles
passam a ser construídas dentro do subsis- o Bolsa Família.
tema temático, levando a uma verticalização
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Fonte: Elaboração das autoras a partir de Castro, Ribeiro, Chaves, Duarte e Simões (2008),
SIDOR/MPOG, FioCruz e SIOPS.
O gráfico indica que, somados os gastos de fundos para essas áreas, há menor poder
subsistemas de cultura, esportes, meio am- politico para pressionar pela demanda não
biente e cidadania, os valores são inferiores atendida.
a 1/10 do gasto da educação. Esse quadro
é, ao mesmo tempo, reflexo e potenciali- No caso do município de São Paulo, anali-
zador do conflito distributivo. Desse modo, sado pelo presente artigo, o quadro parece
ainda que o recurso seja escasso, a sensa- se repetir. O Gráfico 2 aponta as despesas
ção de crescimento ao longo dos anos pode empenhadas por função, compreendendo o
minimizar o conflito – como observado no período de 2012 a 2016. Os dados eviden-
período de 2001/2011. Porém, quanto mais ciam a grande participação das funções saú-
restrito o recurso disponível, típico de mo- de, educação e previdência social. Quando
mentos de escassez severa, como obser- somadas, as funções (i) administração, (ii)
vado nos anos de 2015 e 2016, e maior a educação, (iii) encargos especiais, (iv) judi-
demanda por incremento de direitos consti- ciária, (v) legislativa, (vi) previdência social,
tuídos – além de novos direitos –, mais difícil (vii) saúde, (viii) segurança pública e (xix)
se torna a pactuação entre espaços prede- transporte correspondem a quase 80% de
terminados, de modo que, em momentos de todo o orçamento para os anos analisados,
escassez, a tendência é o conservadorismo conforme aponta a Tabela 1. Desse modo,
da despesa. Isso significa maior complexi- importantes áreas temáticas do governo,
dade na discussão para uma nova progra- como cultura, assistência social, direitos e
mação de fomento à cultura, ao esporte ou cidadania e esportes, ocupam uma parte di-
igualdade racial, nos espaços participativos minuta dos recursos previstos no orçamento.
desses setores, pois, além da ausência de
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Fonte: Elaboração das autoras a partir da LOA 2014 e execução orçamentária da Prefeitura
de São Paulo em 2013.
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Meta 17 Projeto/Atividade
Obter terrenos, projetar, licitar, Construção, reforma e ampliação de
licenciar, garantir a fonte de Centros de Educação Infantil (CEI)
financiamento e construir 243
Centros de Educação Infantil
Fonte: Adaptado pelas autoras de Programa de Metas da Cidade de São Paulo (2013).
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Fonte: Elaboração das autoras, com base em Decreto n. 54.837, São Paulo (2014).
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Conselho de Educação
Secretaria
Sindicato da Educação
de Educação
Fornecedores
Chefe do
Executivo
Conselho de Saúde
Secretaria
Sindicato da Saúde
de Saúde
Fornecedores
Junta
Orçamentário-
Financeira
Outros Outras organizações setoriais
órgãos (...) (...)
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O fenômeno oriundo da existência de es- ser relevantes e críveis, bem como se faz
truturas normativas que setorializam e ver- necessária a percepção, por parte dos dis-
ticalizam e que também acabam por limi- tintos atores, de que há uma possibilidade
tar a participação no âmbito do orçamento de atuação conjunta. Em suma, os espaços
público parece ser potencializado por um participativos devem proporcionar a congru-
conjunto de informações técnicas (techni- ência de interesses, problemas concretos e
cal information) que são singulares de cada possibilidades de encaminhamento do con-
um dos subsistemas de políticas públicas flito distributivo (Abers, 2003).
(Jenkins-Smith, Nohrstedt, Weible, & Saba-
tier, 2014; Sabatier & Weible, 2007). Trata- A estrutura do CPOP também deve enfrentar
-se do conjunto de conhecimentos, senti- questões relacionadas à representação nos
dos, ideias, percepções e instrumentos que desenhos participativos. Assim, as institui-
orientam, de maneira singular, como deve ções devem não somente possibilitar a par-
ser a atuação pública. Abers (2003, p.262), ticipação de atores já organizados, mas tam-
citando Blyth (2001, p. 4), nomeia tais es- bém estimular a presença de representantes
truturas como sendo “cadeados cognitivos” de grupos minoritários, de modo a garantir
(cognitive locks), e, como resultado de sua a representatividade maior da população. A
existência, há um impulso para que os ato- transparência processual e o envolvimento
res setoriais não percebam a oportunidade sobre as decisões e os processos políticos
de atuação trazida por novas proposições. que a originaram também figuram como um
As iniciativas voltadas à participação, por- fator determinante (Marin & Guerrini, 2017).
tanto, devem reconhecer que cada ator pú- Desse modo, a recente experiência imple-
blico tende a dialogar com um conjunto de mentada pelo município de São Paulo não
programas e áreas temáticas, de modo que endereça, de maneira central, questões rela-
os esforços devem influenciar essa natural cionadas à estrutura heterogênea do Estado
tendência à setorialização, em prol de uma (Dagnino et al., 2006), que em muito deter-
gestão mais democrática (Avelino & Santos, mina as possibilidades de alocação de recur-
2014). sos e o encaminhamento do conflito distribu-
tivo orçamentário.
Nesse sentido, seria lógico pensar que a
existência de problemas comuns não é REFLEXÕES FINAIS
suficiente para mobilizar os atores e, em
suma, tampouco a abertura de novos fó- Este ensaio tem como pressuposto central
runs seria o bastante para incentivar par- o de que o orçamento público é uma peça
ticipação e o encaminhamento do conflito eminentemente política e que, em ambientes
distributivo, uma vez que a leitura sobre a democráticos, há sempre um nível de confli-
realidade permanece sendo a mesma, gra- to distributivo a ser administrado, seja pelas
ças à existência das informações técnicas fontes de receita ou pelas despesas orça-
e estruturas normativas existentes em cada mentárias. Nesse processo, a participação
uma das áreas. Assim, considerando espe- da sociedade civil e sua representação mais
cificamente a atuação de representantes do variada entre setores, regiões, grupos sociais
Estado, os espaços participativos precisam e políticos é parte fundamental no processo
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