LEITURAS

SEMANA 1
 LEITURAS SEMANA 1
SUMÁRIO

Antecedentes históricos da organização do Estado brasileiro; Governo federalista na

Primeira República

1. GOULART – Síntese da história econômica brasileira no período colonial e no Império -

os antecedentes históricos (slides).

2. PRADO Júnior, Caio. Administração. In: . Formação do Brasil contemporânea:

colônia. 7. ed. São Paulo: Brasiliense, 1963. P. 298-340.

3. LEITE JÚNIOR, Alcides Domingues. Desenvolvimento e Mudanças no Estado brasileiro.

Florianópolis: UFSC; Brasília: CAPES-UAB, 2014. [Unidade 1. O setor público e a
República Velha. p. 14-20].

4. GOULART - O liberalismo excludente (slides).

Centralização, autoritarismo e políticas sociais no período Vargas (1930-1945)

1. LEITE JÚNIOR, Alcides Domingues. Desenvolvimento e Mudanças no Estado

brasileiro. Florianópolis: UFSC; Brasília: CAPES-UAB, 2014. [Unidade 1. O setor
público e a República Velha. A Era Vargas. p. 21-25.

2. LIMA JÚNIOR, Olavo Brasil de. As reformas administrativas no Brasil: modelos,

sucessos e fracassos. Revista do Serviço Público, v. 49, n. 2, p. 5-32, abr./jun. 1998.
[Ler o tópico 1 do artigo - O “Estado Novo”: as bases do estado administrativo e do
estado interventor p.5- 9].

3. GOULART - A modernização conservadora (slides).

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA – UAB/PNAP

Disciplina: Desenvolvimento e Mudança no

Estado brasileiro
Profa. Sueli Goulart
 Síntese das características econômico-
sociais no período colonial

Características da organização econômica no contexto colonial

escravista (1500-1882):
 Extração do máximo de riqueza da colônia, para envio à
metrópole;
 Organização da economia para embasar a acumulação
primitiva de capital para Lisboa (fase das capitanias
hereditárias)
 Estabelecimento de um modelo autocrático, típico do
absolutismo e do mercantilismo, em que as classes
dominantes – os donos do poder – impunham seus interesses
às demais;
 Síntese das características econômico-
sociais no período colonial

Características da organização econômica no contexto colonial

escravista (1500-1882):
 Uso de mão de obra escrava como base operacional do
trabalho e como mercadoria;
 Desprezo ao valor do trabalho e idealização do
empreendedor aventureiro, que conquistava bens pela
simples apropriação de riquezas

O Brasil funcionava como uma grande empresa mercantil para

gerar a acumulação primitiva do capital português
 Síntese das características econômico-
sociais no período colonial

A função da colônia era produzir bens primários a baixo custo

para comercialização na Europa. Regulava-se a vida pelo
pacto colonial. A gestão ou administração no Brasil colonial
caracterizava-se pela total subordinação econômica e política
à Coroa portuguesa e pelo trabalho escravo.
(Extraído de: NOGUEIRA, Antônio Mazzei. O paradigma
brasileiro de gestão. In: _. Teoria geral da
administração para o século XXI. São Paulo: Ática, 2007. Cap.
12, p. 251-285)
 Síntese das características econômico-
sociais no período colonial

A segunda metade do séc. XIX assinala o momento de maior

transformação econômica na história brasileira.
A primeira metade do século é de transição, fase de
ajustamento à nova situação criada pela independência e
autonomia nacional; a crise econômica, financeira, política e
social que se desencadeia sobre o Brasil desde o momento da
transferência da corte portuguesa em 1808, e sobretudo da
emancipação política de 1822, prolonga-se até meados do
século; e se é verdade que já antes deste momento se
elaboram os fatores de transformação, é somente depois dele
que amadurecem e produzem todos os frutos que
modificariam tão profundamente as condições do país.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Expandem-se então largamente as forças produtivas

brasileiras, dilatando-se o seu horizonte; e remodela-se a vida
material do Brasil.
O país entra bruscamente num período de franca prosperidade
e larga ativação de sua vida econômica. No decênio posterior
a 1850 observam-se índices dos mais sintomáticos disto:
fundam-se no curso dele 62 empresas industriais, 14 bancos,
3 caixas econômicas, 20 companhias de navegação a vapor,
23 de seguros, 4 de colonização, 8 de mineração, 3 de
transporte urbano, 2 de gás, e finalmente 8 estradas de ferro.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Boa parte destes empreendimentos e outros semelhantes que

aparecem pela mesma época não representa mais que
especulação estimulada pela súbita libertação dos capitais
dantes invertidos no tráfico africano, bem como pela inflação
de crédito e emissões de papel-moeda que então se verificam.
Esta especulação terminará no grave desastre das crises
financeiras de 1857 e 1864.
Há contudo um fundo mais sólido e um progresso efetivo. O
Brasil inaugurava-se num novo plano que desconhecera no
passado, e nascia para a vida moderna de atividades
financeiras. Um incipiente capitalismo dava aqui seus
primeiros e modestos passos.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Haverá uma interrupção mais grave e de consequência mais

profunda: a guerra em que o Brasil se empenha, ao lado da
Argentina e do Uruguai, contra o Paraguai e que envolve o
país durante cinco anos (1865-1860) na mais séria crise
internacional de sua história. Sem preparo suficiente e em
plena crise de formação e crescimento, o Brasil enfrentará
uma guerra longa e árdua que porá à prova todos os seus
recursos. Sairá vitorioso, mas muito abatido. No terreno
econômico os resultados da vitória serão nulos; nada se podia
lucrar da derrota de um vizinho que embora militarmente forte
e bem aparelhado, era economicamente débil e ficou reduzido
pela guerra à última extremidade.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Mas se não produziu resultados positivos de expansão

econômica apreciável, a guerra do Paraguai, inversamente,
comprometeu seriamente as finanças do Brasil. As grandes
despesas com que arcou contam entre os principais fatores do
desequilíbrio da vida financeira do país então verificado e de
tão funestas repercussões durante um longo período posterior.
Não poderá mais o Império equilibrar seus orçamentos, que se
achavam em estado precário e se encontram agora
irremediavelmente gravados. Acentuam-se os males
resultantes de empréstimos, sobretudo externos, e emissões
vultosas de papel inconversível a que se foi obrigado a
recorrer a fim de custear as despesas de guerra.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Mas apesar disto, o progresso material do Brasil, já bem

lançado antes do conflito, e embora atenuado no seu curso,
retoma logo depois um ritmo ascensional rápido e seguro. O
decênio de 1870 a 1880 será contado como um dos
momentos de maior prosperidade nacional. Prova da
capacidade de recuperação de um organismo econômico em
pelo crescimento. O surto de atividades observado desde
1850, ganha novo impulso e não se interrompe mais. Os
diferentes empreendimentos industriais, comerciais e
sobretudo agrícolas continuam a se multiplicar num ritmo
crescente; e já se começa a observar a concentração de
capitais de certo vulto.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Esta acumulação capitalista provem sobretudo da agricultura,

cuja prosperidade é notável e oferece larga margem de
proveitos. Além disto, a substituição dos escravos por
trabalhadores livres mobiliza os capitais que dantes se
invertiam e imobilizavam naquela propriedade humana. Os
grandes lavradores já não precisarão, como no passado,
inverter a maior parte dos seus recursos em escravos,
recorrendo para isto muitas vezes a créditos onerosos; e
grandes disponibilidades de capital até então fixos, se tornam
circulantes e desembaraçados para outras aplicações além do
pagamento do trabalho agrícola.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Doutro lado, aparelha-se a vida financeira do país. A

multiplicação dos bancos, das empresas financeiras em geral,
das companhias de seguros, dos negócios de bolsa, permitem
captar e mobilizar em escala que se vai fazendo significativa,
as fontes de acumulação capitalista. Aparecerá no Brasil uma
réplica, modesta embora e muito afastada de seus modelos,
das grandes praças financeiras da Europa e dos Estados
Unidos, com uma atividade e ritmo de vida que procuram
aproximar-se delas. Numa palavra, a antiga colônia segregada
e vegetando na mediocridade do isolamento, se moderniza e
se esforça por sincronizar sua atividade com a do mundo
capitalista contemporâneo.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Com as iniciativas privadas colaborará o Estado, arrastado no

movimento; e sobretudo o capital estrangeiro (o inglês em
particular), ávido de captar em seu benefício as atividades de
uma jovem nação em pleno florescimento. Os grandes
empreendimentos industriais (estradas de ferro, aparelhamento
portuário, obras urbanas, etc.), embora indispensáveis e
condição essencial de qualquer realização posterior, estavam
ainda, na maior parte, além das possibilidades do capital
privado indígena que apenas ensaiava seus primeiros passos. O
capital estrangeiro e o Estado tomam-nos a seu cargo. Este
último, aliás, no mais das vezes, não servirá senão de
empresário, levantando empréstimos no exterior para realizar
os empreendimentos.
 Síntese da evolução econômica do
Império

Em outros casos, como se deu na maior parte das estradas de

ferro, intervirá apenas estimulando o capital estrangeiro com a
concessão de garantia de juros.
Tudo isto resultará numa completa remodelação material do
Brasil. O Império, quando em 1889 se extingue e é substituído
pela República, terá coberto uma larga e importante etapa da
evolução econômica do país.
(Extraído de PRADO JÚNIOR, Caio. Síntese da evolução
econômica do Império. In: _. História econômica do
Brasil. São Paulo: Brasiliense, 2004. Cap. 20, p. 192-204
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro

O SETOR PÚBLICo E A REPÚBLICA

A maioria dos presidentes
da República Velha
começaram a carreira
VELHA (1889-1930)
profissional como
advogados e promotores

v
públicos. Em geral, os
presidentes da República
Velha entraram na
O período conhecido como República Velha durou de 1889 até
política, apoiados por 1930. Este período é denominado ainda de “República dos Bacharéis”
líderes políticos locais (os e “República Maçônica”, uma vez que todos os presidentes civis da
Coronéis).
época eram bacharéis em direito e quase todos membros da maçonaria.

Mas, você sabe por QUE esse período foi chamado de República
Velha?

Historicamente, este período é chamado de República Velha

em contraposição ao período pós-revolução de 1930, que é visto
como um marco na história da República, uma vez que gerou grandes
transformações que você verá ao longo do texto.
Podemos dividir a República Velha, para facilitar nossa discussão
temática, em dois períodos. São eles:

f o primeiro: de 1889 a 1894, chamado República da

Espada, foi o período dominado pelos militares; e
f o segundo: de 1895 a 1930, chamado de República
Oligárquica, foi o período dominado pelos Presidentes
dos Estados.

A SEGUIR, analisaremos cada UM desses períodos da República

Velha.

12 Especialização em Gestão Pública

 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

Primeiro Período: início da República

Velha

Com a vitória do movimento republicano liderado pelos oficiais

do exército, foi estabelecido um governo provisório chefiado pelo
Marechal Deodoro da Fonseca. Durante o governo provisório, foi:

f decretada a separação entre Estado e Igreja;

f concedida a nacionalidade a todos os imigrantes resi-
dentes no Brasil;
f nomeados os governadores
para as províncias, que se
Saiba mais Prudente de Morais (1841–
transformaram em estados;
1902) Prudente José de Morais e Barros
f criada a bandeira nacio-
formou-se em Direito na capital
nal com o lema positivista,
paulista. Em 1876 aderiu ao Partido
“ordem e progresso”; e Republicano Paulista. Foi três vezes
f banida a família real do terri- deputado da agremiação na Assembleia
tório brasileiro, que só retor- Provincial e uma vez na Assembleia-
nou em 1922, após o fale- Geral do Império. Votou a favor da libertação dos escravos
cimento da Princesa Isabel, com mais de 65 anos. Foi governador da província de São
herdeira do trono brasileiro. Paulo até 1890. Foi eleito por voto direto para a sucessão
de Floriano Peixoto. Fonte: Netsaber (2008a).
Mas foi no início de 1890 que
começaram as discussões para a elaboração
Rui Barbosa (1849–1923)
da nova Constituição, que acabou vigorando
Formado em Direito. Engajou-se
durante toda a República Velha. A
numa campanha em defesa das
promulgação da Constituição aconteceu
eleições diretas e da abolição da
em 24 de fevereiro de 1891. escravatura. Com a República, tornou-
se vice-chefe do governo provisório.

Constituição de 1891 Também escreveu o projeto da Carta Constitucional

da República. Como jornalista, escreveu para diversos
órgãos. Fonte: Educação UOL (2008a).
Inspirada na Constituição Americana,
a Constituição de 1891 teve como principais
autores: Prudente de Morais e Rui Barbosa.

Módulo Básico 13
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro
A pena de galé sujeita os
v
criminosos a cumprirem
pena de trabalhos
forçados em embarcações
de velas, remando sob
a coerção de castigos
corporais.
14
Seu texto era fortemente descentralizador, dando grande autonomia
aos municípios e aos estados. O regime de governo escolhido foi o
presidencialismo e os membros dos poderes Legislativo e Executivo
passaram a ser eleitos pelo voto popular direto.
O mandato do presidente da República foi estipulado em
quatro anos, sem direito à reeleição para o mandato imediatamente
seguinte, sem, contudo, haver impedimentos para um mandato
posterior. O mesmo valia para o vice-presidente. No caso de morte,
renúncia ou impedimento do presidente, o vice assumiria apenas até
serem realizadas novas votações, não precisando ficar até que fosse
completado o respectivo quadriênio, como ocorre atualmente. No
entanto, como não havia prazo para a realização de novas eleições,
se houvesse acordo político o vice poderia terminar o mandato.
Quanto às regras eleitorais, ficou determinado que o voto
continuaria “a descoberto” (não secreto) – a assinatura da cédula pelo
eleitor tornou-se obrigatória e foi decretado o fim do voto censitário, que
definia o eleitor por sua renda, embora ainda continuassem excluídos
do direito ao voto os analfabetos, as mulheres, os religiosos sujeitos à
obediência eclesiástica e os indigentes.
Além disso foi reservado ao Congresso Nacional a regulamentação
do sistema para as eleições de cargos políticos federais, e às assembleias
estaduais a regulamentação para as eleições estaduais e municipais. O
voto distrital permaneceu com a eleição de três deputados para cada
distrito eleitoral do país.
Nesta época o monopólio de registros civis passou ao Estado,
sendo criados os cartórios para os registros de nascimento, casamento
e morte. O Estado também assumiu, de forma definitiva, as rédeas da
educação, instituindo várias escolas públicas de ensino fundamental e
intermediário, principalmente nas cidades mais importantes do país.
Além disso, a Constituição garantia a liberdade de associação
e de reunião sem armas, assegurava aos acusados amplo direito de
defesa, abolia as penas de galés, de banimento judicial e de morte,
instituía o habeas-corpus e as garantias de magistratura aos juízes
federais.
Especialização em Gestão Pública
 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

Governos Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto

Com a promulgação da Constituição, Deodoro da Fonseca

passou a ser presidente constitucionalmente eleito pelo Congresso
Nacional, com mandato até 15 de novembro de 1894. Porém, devido
à crise gerada pela política econômica do governo, Deodoro renunciou
à presidência em 23 de novembro de 1891 e o vice-presidente Floriano
Peixoto assumiu o poder até 1894.

Governo Prudente de Morais

Este foi um período de transição

entre a República da Espada e a República
Oligárquica, governado por Prudente
de Morais, primeiro civil a assumir a
Presidência da República, e no qual os
militares tinham ainda bastante poder
Saiba mais Guerra dos Canudos
Revolta social que teve início na Bahia
em novembro de 1896 e terminou em
outubro de 1897. O conflito foi liderado
pelo beato Antônio Conselheiro. Devido

político. Somente com o desgaste à enorme proporção que o movimento

sofrido com a Guerra dos Canudos e adquiriu, o governo da Bahia não conseguiu
segurar a revolta, e pediu a interferência
o assassinato do ministro da Guerra,
da República. O massacre foi tamanho que não escaparam
foi que os militares se afastaram do
idosos, mulheres e crianças. Euclides da Cunha, em seu livro
poder, voltando à política somente entre
Os Sertões, eternizou este movimento que evidenciou a
1910 e 1914, no governo do Marechal
importância da luta social na história de nosso país. Fonte: Sua
Hermes da Fonseca, e no movimento
Pesquisa (2008).
denominado tenentismo ocorrido no
início do ano de 1920.
Neste período tenentista o Exército brasileiro enfrentou grandes
dificuldades – faltavam armamentos, cavalos, medicamentos e instrução
para a tropa. Os soldos permaneciam baixos e o governo não fazia
menção de aumentá-los. Esta situação afetava particularmente os
tenentes. Neste quadro de crescente insatisfação eclodiram diversos
movimentos militares. A presença significativa de tenentes na condução
desses movimentos deu origem ao termo “tenentismo”.
Os principais movimentos tenentistas da década de 1920 foram
os 18 do Forte, os levantes de 1924, e a Coluna Prestes. As propostas
políticas dos tenentes, de uma maneira geral, se vinculavam ao

Módulo Básico 15
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro
v
O Presidente da República
era escolhido através
de um acordo nacional
entre os presidentes dos
estados.
16
nacionalismo e à centralização política, opondo-se ao domínio político
de Minas Gerais e São Paulo. Entre outras reformas, os tenentistas
defendiam o voto secreto, a independência do Poder Judiciário e um
Estado mais forte. Assim, podemos afirmar que, de fato, a República
Oligárquica só se consolidou em 1898, com a posse do segundo
presidente civil, Campos Salles.
Segundo Período: os governos da
República Oligárquica e a política dos
governadores
O Presidente Campos Sales consolidou uma característica
peculiar da política brasileira durante a República Oligárquica: a “Política
dos Estados”, conhecida também como “Política dos Governadores”.
De acordo com essa obra de engenharia política, o poder federal
passou a não interferir na política dos estados e estes não interferiam
na política dos municípios, garantindo-lhes a autonomia política. O
Presidente da República apoiava os atos dos presidentes estaduais,
como a escolha dos sucessores desses presidentes de estados, e, em
troca, os governadores davam apoio e suporte ao governo federal,
colaborando com a eleição de candidatos para o Congresso Nacional.
A Política dos Estados significava, na verdade, a impossibilidade
da oposição assumir o poder, uma vez que os representantes populares
eram escolhidos mediante pactos entre o governo federal e as elites
estaduais, legitimadas por eleições pouco confiáveis, sem espaço para
candidatos independentes. Nesta época era a “Comissão de Verificação
de Poderes” do Congresso Nacional o órgão encarregado de fiscalizar
o sistema eleitoral. Esta Comissão dificilmente ratificava parlamentares
eleitos que não apoiassem a “Política dos Estados”.
Você sabe QUEM era o rESPONSÁVEL em organizar a vida política,
diretamente no contato com a POPULAÇÃO, nos MUNICÍPIOS?
Especialização em Gestão Pública
 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

Este período foi marcado pelo coronelismo. Quem organizava a

vida política, diretamente no contato com a população, nos municípios
era a figura carismática do “coronel”. O coronel, apesar do nome, era
um líder civil, comumente um fazendeiro que dominava a política local.
Ele era o único elo entre a população e o poder estatal. O coronel
garantia os votos locais do presidente do Estado, em troca do apoio
do governador à sua liderança política no seu município.
Durante a República Oligárquica houve diversas revoltas,
tais como: a Revolta da Vacina, a Revolta da Chibata, a Guerra do
Contestado, a Revolta dos 18 do Forte de Copacabana, o Movimento
Tenentista e a Revolução de 1930, que colocou um fim neste período
histórico, e será alvo de nossa análise mais adiante.
No campo da economia, foi um período de modernização, com
grandes surtos de industrialização, como o ocorrido durante a Primeira
Guerra Mundial. Porém a economia continuou dominada pela cultura
do café até a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque, em 1929.
Foi neste período que ocorreram também as primeiras greves, com
o crescimento de movimentos anarquistas e comunistas nos grandes
centros urbanos do país.

A Revolução de 1930 e o fim da República Velha

As eleições presidenciais de
1930 foram vencidas, pela contagem
oficial, pelo candidato Júlio Prestes,
presidente de São Paulo, que tinha o
apoio do presidente Washington Luís.
Contudo, a oposição, não aceitou a
Saiba mais Júlio Prestes de Albuquerque (1882–1946)
Cursou Direito de São Paulo. Em 1909,
foi eleito deputado estadual e por cinco
legislaturas seguintes. Em 1927, assumiu o
governo do Estado de São Paulo e depois, em

derrota de Getúlio Vargas e iniciou a 1929, foi indicado por Washington Luis como
candidato do governo à sucessão presidencial,
Revolução de 1930. Esta revolução,
concorrendo contra Getúlio Vargas. Prestes não chegou a
que tinha como líderes Getúlio Vargas,
tomar posse, pois foi impedido pela Revolução de 1930, a qual
Antônio Carlos Ribeiro de Andrada
levou Getúlio Vargas ao poder. Exilado na Europa, Júlio Prestes
(ex-presidente de Minas Gerais) e
regressou ao Brasil em 1934, afastando-se da política. Fonte:
tenentes, começou em 3 de outubro de
Educação UOL (2008b).
1930, sem enfrentar grande resistência,

Módulo Básico 17
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro

uma vez que a repulsa ao modelo liberal-oligárquico da Velha República

há muito vinha crescendo e ganhando apoio de vários presidentes de
Estado fora do eixo São Paulo/Minas Gerais.

Em 3 de novembro de 1930, Getúlio Vargas toma posse

como presidente da República, pondo fim à República Velha.

Contudo é importante destacarmos que foi a crise de 1929,

que arruinou a maioria dos fazendeiros de café, que deu condições
políticas para a vitória de Vargas na Revolução de 30. Esta crise
econômica atingiu os EUA, se estendeu por todo o mundo capitalista
e terminou apenas com a Segunda Guerra Mundial. Este período de
recessão econômica causou altas taxas de desemprego, quedas drásticas
do produto interno bruto, com grande queda na produção industrial, no
preço das ações, e em praticamente todos os indicadores de atividade
econômica, em diversos países no mundo.

18 Especialização em Gestão Pública

 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

A ERA VARGAS

Considerado por muitos, como

o personagem brasileiro mais influente
do século XX, Getúlio Dornelles
Vargas em 1929 candidatou-se à
presidência da República na chapa
oposicionista da Aliança Liberal.
Saiba mais Getúlio Dornelles Vargas (1882–1954)
Foi o presidente que mais tempo governou
o Brasil, durante dois mandatos. De origem
gaúcha (nasceu na cidade de São Borja), Vargas
foi presidente do Brasil entre os anos de 1930

Derrotado, chefiou o movimento a 1945 e de 1951 a 1954. Entre 1937 e 1945

revolucionário de 1930, por meio do instalou a fase de ditadura, o chamado Estado Novo. Fonte:
História... (2008).
qual assumiu o Governo Provisório.
Em 1934, foi eleito presidente, de
forma indireta, com mandato até 1938. Em 1937 instaurou o Estado
Novo, determinou o fechamento do Congresso, outorgou uma nova
Constituição, que lhe conferiu o controle dos poderes Legislativo e
Judiciário, e determinou o fechamento dos partidos políticos.
Com o fim da Segunda Guerra em 1945, as pressões em prol
da redemocratização ficaram mais fortes, e então Vargas foi deposto
em 29 de outubro de 1945, por um movimento militar liderado por
generais que compunham o seu próprio ministério. Afastado do
poder, Vargas foi para sua fazenda em São Borja, no Rio Grande do
Sul. Mas, nas eleições para a Assembleia Nacional Constituinte de
1946, foi eleito senador por dois estados e deputado federal por sete
estados. Nas eleições presidenciais de 1950, Vargas é eleito presidente
da república com ampla margem de votos.
No segundo período, o seu governo foi marcado pela retomada
da orientação nacionalista, cuja expressão maior foi a luta para a
implantação do monopólio estatal sobre o petróleo, com a criação da
Petrobrás, e pela progressiva radicalização política. Vargas enfrentava

Módulo Básico 19
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro
v
O Código Eleitoral foi
publicado em fevereiro
de 1932 e um novo
interventor foi nomeado
para São Paulo, o civil e
paulista Pedro de Toledo.
20
oposição cerrada por parte da União Democrática Nacional – UDN,
em especial do jornalista Carlos Lacerda, proprietário do jornal carioca
Tribuna da Imprensa, situação que o leva ao suicídio em 1954.
Assim podemos observar que durante os 20 anos de poder, Vargas
imprimiu profundas transformações no sistema político, econômico
e administrativo brasileiro. Tal foi a importância das duas passagens
de Getúlio Vargas pelo governo que, ainda hoje, os livros de história
referem-se a esse período como a Era Vargas.
O primeiro período, de 1930 a 1945, foi marcado por diferentes
fases. Tendo sido derrotado na eleição para presidente da República
em 1930, Getúlio liderou um movimento que derrubou o governo
de Washington Luís e assumiu o poder, em 3 de novembro de 1930.
Após este período tivemos a Revolução Constitucionalista
de 1932 – iniciada em São Paulo – que durou três meses, de julho
a outubro de 1932. Esta Revolução foi consequência da campanha
constitucionalista iniciada em 1931. No final de 1931 e início de
1932, Vargas procurou conter as críticas organizando uma comissão
encarregada de organizar o novo Código Eleitoral.
Os sinais de trégua emitidos por Vargas, no entanto, não
apaziguaram os ânimos e neste cenário tivemos a formação da Frente
Única Paulista (FUP), cujos principais lemas eram a constitucionalização
do país e a autonomia de São Paulo. Mas, no início de 1932, com a
morte de quatro estudantes paulistas em confronto com forças legais,
foi criado o movimento MMDC – iniciais dos nomes dos estudantes
mortos, Miragaia, Martins, Dráusio e Camargo. O episódio foi o estopim
da Revolução de 1932.
Em 9 de julho o movimento revolucionário ganhou as ruas da
capital e do interior de São Paulo. A revolução teve apoio de diversos
setores da sociedade paulista. Pegaram em armas intelectuais, industriais,
estudantes e outros segmentos das camadas médias, políticos ligados
à República Velha ou ao Partido Democrático. A luta armada dos
constitucionalistas ficou restrita ao estado de São Paulo. Isolados,
os paulistas não tiveram condições de manter por muito tempo a
revolução. Em outubro de 1932 assinaram a rendição.
Especialização em Gestão Pública
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA – UAB/PNAP
(O liberalismo excludente)

Disciplina: Desenvolvimento e Mudança no

Estado brasileiro
Profa. Sueli Goulart
A transição: do Império para a República

A larga expansão das forças produtivas e o progresso

material a que assistimos nos últimos decênios do
Império ainda se ativarão mais com o advento da
República. Os anos que se seguem e o primeiro
decênio do século atual [SÉCULO XX] assinalam o
apogeu desta economia voltada para a produção
extensiva e em larga escala, de matérias-primas e
gêneros tropicais destinados à exportação [...]. Em
nenhum momento ou fase do passado o país tivera
diante de si, neste sentido, perspectivas mais amplas.
A transição: do Império para a República

Para isso concorrem ao mesmo tempo, estimulando-

se reciprocamente, fatores externos e internos. Entre
aqueles encontramos o grande incremento adquirido
pelo comércio internacional; era o fruto do
considerável desenvolvimento da população européia
e norte-americana em particular, da ascensão do seu
nível de vida, da industrialização, e finalmente, do
aperfeiçoamento técnico, tanto material – os
sistemas de transporte – como da organização do
tráfico mercantil e financeiro.
A transição: do Império para a República

E tudo isto condicionado e estimulado pelo amplo

liberalismo econômico que proporcionava a todos os
países e povos da terra uma igual e equitativa
oportunidade comercial. Como resultado disto,
alargavam-se os mercados para as matérias-primas e
gêneros alimentares tropicais de países como o
Brasil.
A conjuntura interna, igualmente favorável,
completará este quadro para oferecer ao país um
máximo de possibilidade no terreno econômico.
A transição: do Império para a República

A solução do problema da mão-de-obra, a grande

questão do passado, fora completa: de um lado pela
abolição da escravidão se removera o obstáculo
oposto ao desenvolvimento do trabalho livre; doutro,
pela imigração subvencionada e contando com o
superpovoamento de várias regiões da Europa, se
conseguira canalizar para o Brasil uma forte e regular
corrente de trabalhadores.
A transição: do Império para a República

Não se devendo esquecer que este afluxo

considerável de imigrantes só foi possível graças ao
aperfeiçoamento técnico da navegação, bem como
ao próprio desenvolvimento econômico do país, de
que ele seria um dos principais estimulantes. O
entrelaçamento de causas e efeitos é neste caso,
como sempre, completo.
A transição: do Império para a República

É, aliás em boa parte o progresso da técnica

moderna que permitirá aquele acentuado
desenvolvimento da produção brasileira, pondo a seu
serviço não somente a maquinaria indispensável
(sem os aperfeiçoados processos de preparação do
café não teria sido possível a larga expansão de sua
cultura) e a energia necessária para acioná-la (a
eletricidade), como também os transportes
ferroviários e marítimos indispensáveis para a
movimentação através de grandes distâncias, dos
volumes imensos da produção agrícola do país.
A transição: do Império para a República

A par destes fatores imediatos, concorre nesta fase

para o estímulo das atividades econômicas brasileiras
a convulsão ocasionada pelo advento da República.
Não que esta tivesse profundezas políticas e sociais;
a mudança de regime não passou efetivamente de
um golpe militar, com o concurso apenas de
reduzidos grupos civis e sem nenhuma participação
popular. O povo, no dizer de um dos fundadores da
República, assistira “bestializado” ao golpe, e sem
consciência alguma do que se passava.
A transição: do Império para a República

Mas a República agiu como bisturi num tumor já

maduro; rompeu bruscamente um artificial equilíbrio
conservador que o Império até então sustentara, e
que dentro de fórmulas políticas e sociais já gastas e
vazias de sentido, mantinha em respeito as
tendências e os impulsos mais fortes e extremados
que por isso se conservavam latentes. Estes se fazem
então sentir com toda sua força longamente
reprimida, abrindo perspectivas que a monarquia
conservadora contivera ou pelo menos moderara
muito.
A transição: do Império para a República

No terreno econômico observaremos a eclosão de um

espírito que se não era novo, se mantivera no
entanto na sombra e em plano secundário: a ânsia
de enriquecimento, de prosperidade material. Isto,
na monarquia nunca se tivera como um ideal legítimo
e plenamente reconhecido. O novo regime o
consagrará.
A transição: do Império para a República

O contraste destas duas fases, anterior e posterior ao

advento republicano, se pode avaliar, entre outros
sinais, pela posição respectiva do homem de
negócios, isto é, do indivíduo inteiramente voltado
com suas atividades e atenções para o objetivo único
de enriquecer. No Império ele não representa senão
figura de segundo plano, malvista aliás e de pequena
consideração. A República levá-lo-á para uma posição
central e culminante.
A transição: do Império para a República

A transformação terá sido tão brusca e completa que

veremos as próprias classes e os mesmos indivíduos
mais representativos da monarquia, dantes ocupados
unicamente com a política e funções similares, e no
máximo com uma longínqua e sobranceira direção de
suas propriedades rurais, mudados subitamente em
ativos especuladores e negocistas. Ninguém escapará
aos novos imperativos da época.
 A transição: do Império para a República

Os próprios governantes terão sua parte nestas

atividades, e até o espetáculo de ministros e altas
autoridades metidas em negócios – coisa que nunca
se vira no Império – será frequente.
[...]
Em suma, a República, rompendo os quadros
conservadores dentro dos quais se mantivera o
Império apesar de todas suas concessões,
desencadeava um novo espírito e tom social bem mais
de acordo com a fase de prosperidade material em
que o país se engajara.
 A transição: do Império para a República

Transpunha-se de um salto o hiato que separava

certos aspectos de uma superestrutura ideológica
anacrônica e o nível das forças produtivas em franca
expansão. Ambos agora se acordavam. Inversamente,
o novo espírito dominante, que terá quebrado
resistências e escrúpulos poderosos até havia pouco,
estimulará ativamente a vida econômica do país,
despertando-a para iniciativas arrojadas e amplas
perspectivas.
A transição: do Império para a República

Nenhum dos freios que a moral e a convenção do

Império antepunham ao espírito especulativo e de
negócios subsistirá; a ambição do lucro e do
enriquecimento consagrar-se-á como um alto valor
social. O efeito disto sobre a vida econômica do país
não poderá ser esquecido nem subestimado.
(Extraído de PRADO JÚNIOR, Caio. Apogeu de um
sistema. In: . História econômica do Brasil. São
Paulo: Brasiliense, 2004. Cap. 21, p. 207- 217.)
 O liberalismo excludente

O liberalismo excludente (1889-1930): forma política

característica do primeiro período republicano.
 O caráter liberal no Brasil: não havia regulação por
instâncias estatais e jurídicas
 O caráter excludente: poder econômico e político
concentrado na elite; afastamento dos grupos
sociais da base da estrutura social
 O liberalismo excludente

 Unidade empresarial mais importante: as fazendas

exportadoras de produtos primários
 Crescimento da economia cafeeira
 Generalização do trabalho assalariado (chegada de
imigrantes); mecanização das operações de
beneficiamento e malha ferroviária de transporte
(Extraído de: NOGUEIRA, Antônio Mazzei. O
paradigma brasileiro de gestão. In: . Teoria
geral da administração para o século XXI. São Paulo:
Ática, 2007. Cap. 12, p. 251-285.)
 O liberalismo excludente

É eterna a ilusão (quando não má-fé) dos reformistas

de todos os tempos. Uma reforma qualquer, quando
não é compreendida como simples etapa, mero
passo preliminar para ulteriores reformas mais
amplas e completas, torna-se em força de reação.
(PRADO JÚNIOR, Caio. História econômica do Brasil.
São Paulo: Brasiliense, 2004, p. 178)
 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

Após esta revolta dos paulistas contra o governo Vargas é que

foi redigida a Constituição de 1934, que manteve Vargas no poder até
1938, quando então foram realizadas novas eleições.

Em 1937, Getúlio institui o Estado-Novo; fechou o Congresso;

dissolveu os partidos políticos; e passou a governar de
modo ditatorial até o final da Segunda Guerra Mundial,
em 1945.

Retirado do poder por um

golpe militar, que convocou uma Saiba mais Suicídio de Vargas
Assembleia Constituinte e promoveu Foi o atentado realizado contra
eleições gerais em 1946, Getúlio volta Carlos Lacerda no início de agosto
como candidato em 1950, e se elege de 1954, no qual foi morto o
presidente da República. Este segundo major-aviador Rubem Florentino
período de Vargas foi de 1950 a Vaz, que desencadeou a crise

1954, quando dramaticamente ele final do governo Vargas, pelo

se suicidou, com um tiro no coração, envolvimento da sua guarda

pessoal no episódio. Para a
dentro do palácio do governo, no dia
investigação do atentado, foi
24 de agosto, após se ver confrontado
instaurado um inquérito policial-
com a eminência da renúncia ou
militar, pelo Ministério da
deposição na reunião ministerial
Aeronáutica. Fonte: FGV CPDOC (2008).
realizada na madrugada de 23 para
24 de agosto. Vargas deixou escrita
uma carta-testamento, em que acusava os inimigos da nação como
os responsáveis por seu suicídio.
As transformações no campo político, econômico, social e
cultural, promovidas por Getúlio Vargas estão bem resumidas no texto
do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea
do Brasil (CPDOC), da Fundação Getúlio Vargas.

No plano político, a Revolução de 1930 produziu um

movimento de centralização que transferiu o poder dos
estados da federação para o governo central, o qual passou
a assumir papel crescente na sociedade e na economia.

Módulo Básico

21
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro

No plano econômico, teve lugar um intenso movimento

de industrialização e urbanização que, nos anos 50, se fez
acompanhar de políticas deliberadas de desenvolvimen-
to. O processo de modernização envolveu um Estado
capaz de agir sobre setores da economia e a criação de
diferentes órgãos para a implementação das novas polí-
ticas. No plano social, foi criado o Ministério da Justiça,
assim como a Justiça do Trabalho, para atuar nas rela-
ções entre o capital e o trabalho. A ação do Estado, regu-
lando as atividades profissionais e a estrutura sindical
com o imposto único, permaneceu como legado da Era
Vargas. No plano cultural, o governo criou instituições
que atuaram nos campos da educação formal, do teatro,
da música, do livro, do rádio, do cinema, do patrimô-
nio cultural, da imprensa. Abriu espaço para a crescente
participação dos intelectuais no projeto de construção de
uma identidade nacional. Pretendeu modernizar, resga-
tando as tradições nacionais através da ação do Estado no
campo da cultura. (CPDOC, 1997 APUD PADILLA, 2003)

A Organização do Estado

Getúlio Vargas organizou o

Saiba mais Maximillian Carl Emil Weber (1864–1920)aparelho do Estado seguindo o modelo
Sociólogo, historiador e político alemão que, burocrático weberiano. Neste modelo
junto com Karl Marx e Émile Durkheim, foi de departamentalização, proposto por
considerado um dos fundadores da sociologia e Max Weber, a estrutura administrativa
dos estudos comparados sobre cultura e religião. era ocupada por funcionários recrutados
Para Weber, o núcleo da análise social consistia via concurso público e promovidos
na interdependência entre religião, economia e sociedade. meritocraticamente. Esta foi uma
Fonte: Netsaber (2008b). das marcas da profissionalização da
administração pública sendo adotada
pela maioria dos países desenvolvidos.

22 Especialização em Gestão Pública

 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

E no Brasil, você sabe QUANDO e como foi implantado o modelo

BUROCRÁTICO?

No Brasil, o início do modelo burocrático ocorreu durante

o primeiro período do governo Vargas, por meio de uma linha
autoritária-modernizadora. O vácuo, deixado pela política
liberal-democrática excludente da Velha República, foi preenchido pela
política centralizadora, porém modernizante e includente de Getúlio
Vargas, que criou o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o
Ministério da Educação e Saúde em 1930, a Universidade do Brasil e
o Serviço do Patrimônio Histórico Nacional em 1937, além do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística em 1938.
Para organizar a seleção e treinamento do funcionalismo público,
foi criado, em 1938, o Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), que implantou o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da
União, algo até então inexistente no país.
Outro aspecto que sofreu vários avanços no governo de Vargas
diz respeito às políticas trabalhistas. Conheça a seguir alguns desses
aspectos:

f aprovação, em 1931, da Lei de Sindicalização, que

estabeleceu a unicidade sindical (apenas um sindicato
por categoria e por base territorial);
f implantação, em 1932, da jornada de trabalho de 8
horas (concedida aos comerciários e aos industriários),
das férias remuneradas (concedidas aos bancários e
industriários) e da carteira de trabalho, que deu acesso
aos direitos trabalhistas e previdenciários;
f criação, em 1933, dos Institutos de Aposentadoria e
Pensões, precursores do INSS;
f fundação, em 1939, da Justiça do Trabalho; e
f instituição, em 1940, do Salário Mínimo.
Para organizar o processo eleitoral, em 1932, foi aprovado o
Código Eleitoral, que estendeu o direito de voto às mulheres, implantou
o sistema de voto secreto, além de criar a Justiça Eleitoral.

Módulo Básico 23
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro

Já na área econômica, o governo Vargas deu forte impulso à

industrialização do país, principalmente no setor de base. Em 1941, foi
criada a Companhia Siderúrgica Nacional e, em 1942, a Companhia
Vale do Rio Doce. No segundo governo Vargas, foram criados ainda
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952
e a Petrobrás em 1953.

Durante o período de 1931 a 1954, que abrangeu dois

governos: Vargas e Dutra, a inflação anual média do país foi
de 9,17% e o crescimento anual médio do PIB foi de 5,31%.
Números importantes, tendo em vista que a maioria dos
países do mundo sofreu forte impacto da quebra da Bolsa
de Nova Iorque, em 1929, e da Segunda Guerra Mundial,
que durou de 1939 a 1945.

Como você pode observar foi nos governos Vargas que surgiram
as bases para a modernização econômica, política e administrativa do
país. Mais importante, porém, do que essas realizações, afirmam Sérgio
Besserman Vianna e André Villela, foi “a incorporação, pela primeira
vez na história brasileira, do povo (classe trabalhadora) como agente
político relevante. Esse fato – ao mesmo tempo inédito e auspicioso –
imprimiu nova dinâmica ao processo político do pós-guerra, permitindo
importantes avanços na construção da democracia no país”.
Assim podemos afirmar que, independente das virtudes e
defeitos pessoais e da ação política desenvolvida por Getúlio Vargas,
sua passagem pelo comando do setor público brasileiro estabeleceu
um verdadeiro divisor de tempo. O Brasil foi um antes de Vargas e
passou a ser outro depois de Vargas.
Nesse sentido, veja a seguir as principais marcas da Era Vargas.

f Organização do Estado com a criação do Ministério do

Trabalho e da Educação, do IBGE e da Universidade
do Brasil.
f Aprovação da Lei de Sindicalização.
f Implantação da jornada de trabalho de 8 horas.

24 Especialização em Gestão Pública

 Unidade 1 – Da República Velha até o Fim do Regime Militar

f Criação das férias remuneradas.

f Implantação da carteira de trabalho.
f Construção dos Institutos de Aposentadoria e Pensões.
f Criação da Justiça do Trabalho.
f Instituição do Salário Mínimo.
f Aprovação do Código Eleitoral, do voto feminino e do
voto secreto.
f Criação da Justiça Eleitoral.
f Fundação da Companhia Siderúrgica Nacional.
f Criação da Companhia Vale do Rio Doce.
f Concepção do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico (BNDE).
f Criação da Petrobrás em 1953.

Módulo Básico 25
 As reformas administrativas RSP

Revista do
no Brasil: modelos, Serviço
Público

sucessos e fracassos1 Ano 49

Número 2
Abr-Jun 1998

Olavo Brasil de Lima Junior

“Os elementos apontados permitem constatar que mudar a Doutor em

ciência política
máquina do Estado é, provavelmente, uma das tarefas mais pela University
difíceis já enfrentadas pela sociedade contemporânea. of Michigan e
professor titular
Em face disto, a formação e a ênfase predominantes na América do DCP da
Latina, de caráter formalista e jurídica, parecem de uma profunda UFMG
ingenuidade. Em alguns países, pensou-se que o problema seria
resolvido com a sanção de novas leis que consagrassem as re-
formas, mas o percentual de não-aplicação das leis em nosso
continente indica a distância que existe entre uma cultura jurídi-
ca, formal, e a prática real dos processos históricos.”
Bernardo Kliksberg (1988b)

1. O “Estado Novo”: as bases do estado

administrativo e do estado interventor

A Revolução de 1930, simbolicamente associada à quebra da

espinha dorsal das oligarquias regionais, teve como desdobramento
principal a criação do estado administrativo no Brasil, através de
dois mecanismos típicos da administração racional-legal: estatutos
normativos e órgãos normativos e fiscalizadores. A abrangência
desses estatutos e órgãos incluía áreas temáticas clássicas que, até
hoje, se revelam como estruturantes da organização pública: admi-
nistração de material, financeira e de pessoal.
5
 Os estatutos e órgãos do ciclo Vargas visavam estabelecer princí- RSP

pios e regras e padronizar os procedimentos a serem adotados. Ao longo

do período compreendido entre 1930 e 1945 fortaleceu-se a tendência de
centralização na administração e, no pós-37, delineou-se uma nova carac-
terística de atuação: além de um estado administrativo, centralizador, ele
passou a assumir as feições de um estado intervencionista; à sua expan-
são e ação centralizadora se somou, ainda, a criação de autarquias e de
empresas que criaram a base futura para o estado desenvolvimentista.
Na vertente administrativa stricto sensu, o governo Vargas criou,
em 1930, a Comissão Permanente de Padronização com atribuições
voltadas para a área de material e, no ano seguinte, a Comissão Perma-
nente de Compras.
Iniciativa ímpar, pode-se retrospectivamente afirmar, teve
o governo Vargas ao criar a Comissão Especial do Legislativo e do Exe-
cutivo (Lei no 51, de 14/5/35), cujo objetivo era apresentar uma proposta
de reorganização administrativa e revisão geral de vencimentos, respei-
tando-se o critério de igual remuneração para aqueles que exercessem
funções e responsabilidades iguais. Conhecida como Comissão Nabuco,
ela não chegou a recomendar legislação específica, mas seus estudos e
sugestões subsidiaram a ação governamental posterior.
A administração de pessoal teve suas normas estabelecidas, pri-
meiro, na Constituição de 1934, que teve vida curta: os arts. 168 e 170,
§ 2o introduziram o princípio do mérito na organização de pessoal.
Seguiu-se, em 1936, com a lei no 184, de 28 de outubro, a efetiva estrutu-
ração da área de pessoal: normas básicas, sistema de classificação de
cargos e a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil.
Em 1937, foi incluído na Carta outorgada dispositivo que criava o
Departamento de Administração Pública do Serviço Público (DASP), órgão
que teve vida longa e atuação intensa nos anos subseqüentes.
O DASP foi efetivamente organizado em 1938 e reproduziu-se nos estados
como Departamento Administrativo, gozando de poderes excepcionais. Em
1939, através de decreto-lei, Vargas instituiu o Estatuto dos Funcionários
Públicos Civis que veio a ser substituído em 1952 por novo Estatuto.
O tripé material-pessoal-recursos financeiros termina por ser nor-
matizado com a edição, em 1940, do decreto-lei que estabelecia normas
orçamentárias. Em dez anos, portanto, foram estabelecidas as normas
básicas que efetivamente criaram a administração pública no Brasil. Tra-
tou-se, assim, e de acordo com a teoria administrativa vigente, de organizar
uma administração pública orientada pela padronização, prescrição e pelo
controle. Tais iniciativas tiveram caráter absolutamente pioneiro.
Embora não se possa dizer que a Reforma de 1936 tenha implan-
tado uma administração tipicamente weberiana, racional e legalmente
6
orientada, portanto, “é praticamente unânime a avaliação de que a Refor- RSP
ma de 1936, representou, à época, um momento fundamental para a
reforma administrativa em geral, e para a reforma da administração de
pessoal em especial” (Santos, 1997: 32).
A implantação do “Estado Novo” implicou a utilização da adminis-
tração pública recém-implantada também como forma de controle políti-
co, nos planos nacional e estadual. Criou-se, em cada estado, um Depar-
tamento Administrativo, órgão colegiado e com composição técnica,
subordinado ao Ministério da Justiça, porém com seu diretor nomeado
pelo presidente da República. Esse órgão possuía poderes excepcionais
pois funcionava como câmara de revisão das decisões do próprio
interventor no estado, igualmente nomeado pelo presidente: pelo voto de
2/3 de seus membros podia bloquear as decisões do interventor, remeten-
do-se, assim, a decisão final para a esfera federal.
A criação de institutos, autarquias e grupos técnicos foi o recurso
utilizado pelo governo para intervir diretamente nas relações econômicas,
até então essencialmente privadas: equilibrar o consumo e a produção;
regular a exportação e a importação; incentivar a indústria; e implantar,
ampliar e remodelar a infra-estrutura com vistas a industrializar o país.
Embora se possa entender que a implantação da administração pública
visasse atender à racionalização das atividades da União e a intervenção
econômica fosse uma resposta típica do mundo pós-29 — com as graves
conseqüências internas que produziu —, a evolução do regime que rapi-
damente assumiu feições autoritárias, sustentou-se nos instrumentos
institucionais de política econômica e de dominação política centralizada,
objetivando respaldar o próprio regime, que era dotado de acentuada au-
tonomia burocrática em face do conjunto das forças sociais. Essa autono-
mia burocrática não provinha de uma impecável eficiência racional-for-
mal, segundo o clássico paradigma weberiano das organizações burocrá-
ticas.
“Ao contrário, mais correto seria supor que ela tem seus funda-
mentos no fato de que a expansão e a centralização burocráticas
se deram continuamente sob o signo da absorção ou cooptação
dos agrupamentos de interesse, quer regionais, quer funcionais.
Essa característica é evidente nos dois níveis principais em que
dividimos nossa exposição, o da relação centro-estados, sob a égide
do binômio interventorias-daspinhas; e o da ampliação dos instru-
mentos de controle sobre a economia, através dos institutos, autar-
quias e conselhos técnicos” (Souza, 1976: 103).

Não há como negar que “os anos dinâmicos de pioneirismo (1930-

1945)”, na expressão de Warlich, embora não houvesse um plano formal
7
de governo, tiveram algumas conseqüências positivas: a melhoria na quali- RSP
dade dos servidores públicos, a institucionalização — após pouco mais de
100 anos de vida independente — da função orçamentária e a simplifi-
cação, padronização e racionalização do material adquirido. A implanta-
ção da máquina administrativa teve caráter prescritivo, o que coadunava
plenamente com a teoria administrativa prevalecente no Brasil e nos demais
países, além de uma natureza coercitiva, que atendia ao caráter político
do varguismo (Warlich, 1984: 51). Retrospectivamente, pode-se atribuir a
essa experiência administrativa dois erros estratégicos: em primeiro lugar,
por ter antecipado a obtenção de resultados imediatos, no curtíssimo prazo;
e, em segundo lugar, pela abrangência do que se pretendia mudar, a nature-
za global da reforma (Warlich, 1984).
O primeiro governo Vargas implicou considerável expansão do
número de órgãos no âmbito do Executivo. Até 1939, haviam sido criadas
35 agências estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências englobando
empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e funda-
ções. Observe-se que desse total de 21 agências — no mesmo período
— dez constituíam empresas do setor produtivo (Diniz e Lima Junior,
1986: 29-30). Tais números, com base até o ano de 1939, podem parecer
elevados, porém, se comparados aos dois períodos que serão analisados a
seguir, o referente ao nacional-desenvolvimentismo e aquele correspon-
dente aos governos militares, eles são muito baixos.
A criação dessa burocracia no país teve,segundo Pereira, aspectos
positivos. Avaliando o desenvolvimento social no pós-30, o autor assim se
pronuncia:

“Em contrapartida, no setor público, a tecnocracia teve um grau

de desenvolvimento. Além de administradores profissionais com
as mais variadas origens, formaram-se, principalmente no Banco
do Brasil, no Ministério da Fazenda, na Fundação Getúlio Vargas e
nas Universidades, grupos de técnicos, particularmente de econo-
mistas, cujo poder iria crescendo à medida em que o governo perdia
suas características de Estado liberal e, mal ou bem, assumia sua
novas funções de planejar e promover o desenvolvimento econô-
mico, de redistribuir a renda e garantir um mínimo de justiça social,
de educar e promover o desenvolvimento da ciência, de proteger
os menores, as mulheres e os velhos. Desse momento em que o
Estado abandonava seu mero papel de polícia, para intervir direta-
mente em todos os setores da sociedade, foi necessário que se
formassem grandes organizações burocráticas de caráter estatal
ou semi-estatal” (Pereira, 1970: 95).

Em todo esse período, com maior ou menor grau de sucesso, a

preocupação central com a burocracia pública foi no sentido ora de criar
8
os meios para que ela pudesse administrar, ora de aperfeiçoá-los, sempre RSP
sob uma orientação autocrática e impositiva. As áreas de ação objeto de
intervenção governamental foram: administração de pessoal e de material;
orçamento como plano de administração; revisão de estruturas administra-
tivas; e racionalização de métodos (Marcelino, 1987: 19, quadro 7).

2. O nacional-desenvolvimentismo e o
estado propulsor do desenvolvimento
Da democratização do regime estadonovista, com a promulgação
da Constituição de 1946, ao golpe militar de 1964, a administração pública
não passou por modificações significativas, exceto pela tendência, já
estabelecida, de criação de novos órgãos nas administrações direta e indi-
reta. Ocorreram, no entanto, tentativas de instituir organismos voltados
para a análise de sua atuação e que propusessem reformas e as encami-
nhassem ao Congresso Nacional.
No período anterior não foram bem-sucedidas as tentativas de
se profissionalizar o servidor público e torná-lo imune às relações espú-
rias com os políticos. Já a fase que se inaugura com a promulgação da
Constituição de 1946, embora ela própria tenha contribuído para a não-
profissionalização do serviço público, se notabiliza pela preocupação gover-
namental com o desenvolvimento nacional, o que terá seus reflexos espe-
cíficos na administração pública, como veremos. A demonstração inequí-
voca das contradições do modelo administrativo constitucionalmente pro-
posto revela-se claramente no art. 23 do Ato das Disposições Constituci-
onais Transitórias:

“Art.23. Os atuais funcionários interinos da União, dos

Estados e dos Municípios, que contem pelo menos cinco anos de
exercício, serão automaticamente efetivados na data de promulga-
ção deste Ato; e os atuais extranumerários, que exerçam função de
caráter permanente há mais de 5 anos ou em virtude de concurso ou
prova de habilitação, serão equiparados aos funcionários para efeito
de estabilidade, aposentadoria, licença, disponibilidade e férias.”

Em 1954, no segundo governo Vargas, projeto de reforma admi-

nistrativa foi encaminhado ao Legislativo, mas não teve seguimento.
Em 1956, o presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira criou comissão
especial com o mesmo objetivo reformista; tal iniciativa resultou, apenas,
na criação de órgãos e ministérios, por decreto ou por lei. Em 1963, o
presidente João Goulart nomeou ministro-extraordinário para a reforma
administrativa (sem pasta) o ex-interventor no antigo Estado do Rio de
9
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA – UAB/PNAP
(A modernização conservadora)

Disciplina: Desenvolvimento e Mudança no

Estado brasileiro
Profa. Sueli Goulart
 Modernização conservadora

1930
O Brasil entra na nova década com 37,6 milhões de
habitantes, afundados na miséria resultante da crise
econômica mundial. Regidos desde Wall Street, as crises de lá
doem mesmo é cá. O preço da saca de café cai de quatro
para uma libra. A média de falências anuais sobe de duzentas
para seiscentas. Os salários são reduzidos à metade.
Suicídios, desespero: Revolução.
 Modernização conservadora

A revolução de Trinta
Três mil gaúchos de lenço vermelho, chapelão e bombacha
apeiam no Rio de Janeiro e amarram seus cavalos no obelisco
da Avenida Rio Branco, sob o aplauso dos cariocas. O
candidato derrotado nas eleições, Getúlio Vargas, assume a
presidência e entrega o governo dos estados aos tenentes e a
seus aliados civis, que entram logo em disputa entre eles e
com a classe política.
 Modernização conservadora

A revolução de Trinta
[...]
No plano político, o poderio da Revolução de 30, entregue na
primeira hora aos “tenentes”, é, em seguida, devolvido. Acaba
se consolidando nas mãos de um patriciado burocrático
renovado para exercer uma política nacionalista e uma ação
paternalista. Nos anos de ascensão do fascismo no mundo,
Getúlio entra na moda, debilitando ainda mais o patriciado
político liberal e fortalecendo o burocrático civil e militar.
 Modernização conservadora

1931
[...]
É decretada a Lei da Sindicalização, que reconhece a questão
social e legaliza a luta pelas reivindicações operárias, mas proíbe
as “ideologias sectárias” e cria os pelegos, impondo a presença
de delegados governamentais nas assembléias. Assim é que os
sindicatos de trabalhadores são reconhecidos como sociedades
civis representativas de suas categorias, mas na qualidade de
órgãos auxiliares de estado, cuja constituição e funcionamento
dependem de autorização do recém criado Ministério do
Trabalho, Indústria e Comércio.
 Modernização conservadora

1931
[...]
O valor da produção industrial se iguala ao da agrícola, mas não
o peso político do empresariado urbano em relação ao
coronelato rural. Este, contando com currais de eleitores cativos,
valia muito mais do que os patrões urbanos, incapazes de
apadrinhar o operariado da cidade. Em consequência, a atenção
do governo para com o patronato rural continua muito maior do
que a recebia o empresariado urbano. Surgem lideranças
industriais novas com figuras como Roberto Simonsen e Valentim
Bouças, que, apesar de prestigiosas, jamais alcançaram o
poderio que continuavam tendo os líderes dos coronéis rurais.
 Modernização conservadora

1932
[...]
Vargas decreta a jornada de oito horas, o salário igual para
trabalho igual, e a licença de um mês para gravidez e parto.
Define sua política social como um esforço para transformar o
proletariado numa força ordeira de cooperação com o Estado.
Consegue realizar isso, mas consegue, também, seu objetivo
maior, que era desatrelar o operariado da liderança anarquista e
comunista. Com efeito, apesar de seu propalado positivismo,
Getúlio não incorporou – como pretendia e mandava Comte – o
proletariado à sociedade moderna, mas sim ao Estado, ao
governo. Até hoje.
 Modernização conservadora

1937
[...]
Getúlio inventa o autogolpe, funda o Estado Novo e a
sacanagem política. Justifica-se depois dizendo que era “a única
resposta para a crise criada pela iminência da guerra civil e da
guerra mundial”. [...]
Implanta-se, assim uma ditadura fascista que extingue o
sistema representativo e anula as liberdades públicas, para
impor um governo de estilo autoritário e centralizador, que
confiava expressamente no Estado para a função de reger e
tutelar a sociedade, a fim de forçá-la a se desenvolver.
 Modernização conservadora

1937
[...]
O novo governo cria a União Nacional dos Estudantes – a
UNE – para controlar o movimento estudantil. Em mãos da
mocidade, ela se transforma, porém, numa das principais
instituições de luta pelas liberdades democráticas e pelas
lutas nacionalistas.
 Modernização conservadora

1938
[...]
É criado o DASP – Departamento Administrativo do Serviço
Público – que, sob a direção de Luiz Simões Lopes, inicia
importante obra de modernização administrativa do
governo. Graças a ele é promulgado o Estatuto dos
funcionários civis da União, regulamentando os concursos
de ingresso e o acesso na carreira. O que se expande,
porém, nos anos seguintes é a massa de “extranumerários”,
admitidos sem concurso, que passam a constituir os párias
no serviço público federal.
 Modernização conservadora

1939
[...]
Getúlio Vargas, assessorado por Agamenon Magalhães,
promulga decreto-lei reformando os institutos de previdência
social e criando a Justiça do Trabalho, regulamentada no ano
seguinte.
 Modernização conservadora

1940
[...]
Getúlio Vargas é, de fato, o órgão central de planejamento
econômico do governo. Ele , na sua mesa de trabalho do Catete,
cercado de sua equipe de assessores, é que urde os planos e os
modos de enfrentar o patronato empresarial e banqueiro, o
gerenciato das multinacionais e seus testas-de-ferro, bem como
o patriciado civil e militar, para obrigá-los a ir aceitando, na
forma de capitalismo de estado viável no Brasil, a implantação
da infra-estrutura econômica e da industrialização de base. [...]
 Modernização conservadora

1940
[...]
São promulgadas as tabelas oficiais que põem em execução a
Lei do Salário Mínimo para assegurar ao trabalhador adulto
da indústria, sem distinção de sexo, um salário mensal
suficiente para satisfazer as necessidades normais de
alimentação, moradia, vestuário, transporte e higiene de uma
família de cinco membros, que beneficia mais de um milhão de
trabalhadores. [...]
 Modernização conservadora

1940
[...]
Surge o Imposto Sindical, para subsidiar os sindicatos nas lutas
pelas reivindicações operárias contra os patrões. Com ele, se
fortalecem os pelegos, profissionais do sindicalismo: ganhando
ou perdendo nas suas lutas, eles prestigiam o governo que apóia
os trabalhadores.
[...]

(Extraído de: RIBEIRO, Darcy. Aos trancos e barrancos: como o

Brasil deu no que deu. 3. ed. Rio de Janeiro: Guanabara Dois,
1986).
 Modernização conservadora

Se, de um lado, a regularização das relações entre trabalho

e capital era necessária para a acumulação capitalista
industrial e representou um avanço ao garantir importantes
direitos sociais, de outro, impôs um modelo corporativista e
burocrático de controle sobre a dinâmica das entidades
sindicais e patronais, que passaram a ser tuteladas pelo
Estado.
 Modernização conservadora

[...]
O regime da Revolução de 1930 converteu o liberalismo
excludente em democracia restrita e a combinou com um
corporativismo que “de cima e do alto” – isto é, do topo
da esfera governamental – via a questão trabalhista como
tema de interesse social e estatal.
 Modernização conservadora

A criação do Ministério do Trabalho, da Indústria e do

Comércio em novembro de 1930 – que abrangia os três
setores estratégicos referidos no próprio nome – revela muito
sobre o caráter corporativo do Estado getulista. São
exemplos as medidas sociais e econômicas oriundas da
cúpula estatal, o autoritarismo político que se seguiu à
instalação do Estado Novo, em 1937, e o Decreto Sindical
inspirado na Carta del Lavoro fascista da Itália de Benito
Mussolini (1883-1945).
 Modernização conservadora

A Carta del Lavoro tinha por objetivo abolir a luta de classes

proclamada pelo marxismo e integrar capital e trabalho nas
chamadas corporações do Estado corporativo ou fascista.

(Extraído de: NOGUEIRA, Antônio Mazzei. O paradigma

brasileiro de gestão. In: . Teoria geral da
administração para o século XXI. São Paulo: Ática, 2007.
Cap. 12, p. 251-285).