ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO

MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL SOBRE CONVÊNIO PARA FISCALIZAÇÃO DO

TRÁFEGO DE EMBARCAÇÕES

Assunto: Convênio de Cooperação Técnica entre a União, por intermédio do 8°

Comando Naval da Marinha do Brasil, e o Município objetivando fiscalizar o tráfego
de embarcações e equipamentos náuticos nas praias lacustres e fluviais localizadas
no referido Município.

Valor: sem repasse de recursos

EMENTA: 9.1. CONVÊNIOS SEM REPASSE A

AJUSTES DE OUTRA NATUREZA. Convênio de
Cooperação Técnica entre a União, por
intermédio do 8° Comando Naval da Marinha
do Brasil, e Município, objetivando promover,
nas praias, lagos ou represas do Município e
respectivas áreas adjacentes a fiscalização do
tráfego de embarcações e dos equipamentos
náuticos em geral, que possam oferecer risco
à integridade física dos cidadãos. Análise da
Minuta de Convênio Padronizada. Possibilidade
desde que atendidas às recomendações da
presente manifestação jurídica referencial.

I - RELATÓRIO

1. A presente manifestação jurídica referencial visa registrar os

apontamentos que a Consultoria Jurídica da União no Estado de São Paulo emite em
seus pareceres sobre o tema de Convênio de Cooperação Técnica entre a Marinha
do Brasil e Município objetivando fiscalizar o tráfego de embarcações e
equipamentos náuticos nas praias lacustres e fluviais localizadas no referido
Município.

2. A partir dela, o órgão assessorado pela CJU/SP pode verificar o

atendimento das recomendações usualmente feitas, ou a necessidade de justificar
alguma delas, dispensando-se o envio do processo para análise da CJU/SP,
conforme estabelecido na Orientação Normativa nº 55, do Advogado-Geral da
União:

I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é,

aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias
idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos
órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que
o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

RUA DACONSOLAÇÃO, N.º 1.875, 14º ANDAR – CEP 01410-900 – SÃO PAULO – SP
TELEFONE: 3506-2100 - ENDEREÇO ELETRÔNICO: CJU.SP@AGU.GOV.BR
Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser

observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias
idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão
consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade
jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências
legais a partir da simples conferência de documentos.

3. Referida Orientação explicita, na parte final do inciso I, que compete

ao órgão assessorado atestar que o assunto do processo é o tratado na
manifestação jurídica referencial, para o fim de não encaminhar o processo. Isso
significa que não se deve adotar como praxe o encaminhamento dos processos
para a CJU/SP deliberar se a análise individualizada se faz necessária ou não. É claro
que dúvidas específicas podem ser submetidas, mas o escopo da manifestação
referencial é justamente eliminar esse trâmite.

4. Por fim, a CJU/SP deixa registrado que, na instrução processual de

cada caso pelo órgão assessorado, nada impede que eventuais dúvidas
subsequentes ou eventuais especificidades, ensejadoras de novas dúvidas ou
questionamentos jurídicos, determinem o encaminhamento do processo à CJU/SP,
ao invés de se valer da manifestação jurídica referencial. Na verdade, qualquer
especificidade do processo que não esteja abordada no parecer referencial implica
na necessidade de encaminhamento do processo.

5. Feita essa explanação, passa-se ao registro das orientações da CJU/SP

nos casos do tipo.

II - PONDERAÇÕES ADICIONAIS

6. A presente manifestação jurídica referencial trata de processos

administrativos que têm por objeto a cooperação técnica entre a Marinha e
Município, com a finalidade de promover, nas praias, lagos ou represas do
Município, e respectivas áreas adjacentes, a fiscalização do tráfego de embarcações
e dos equipamentos náuticos em geral, que possam colocar em risco a integridade
física dos cidadãos.

7. Salientamos que o exame aqui empreendido restringe-se aos

aspectos exclusivamente jurídicos dos procedimentos, excluídos, portanto, aqueles
de natureza técnica, inclusive quanto ao detalhamento dos serviços e demais
atividades, objeto do respectivo Convênio de Cooperação Técnica, suas
características, requisitos e especificações. Sobre tais dados, parte-se da premissa
de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos
imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, assim
como aos requisitos legalmente impostos.

8. É mister sublinhar que parte das observações aqui expendidas não

passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa
assessorada, e não vinculá-la. Caso se opte por não as acatar, não haverá
ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das
recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade
assessorada.

2
Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

9. Por outro lado, as questões que envolvam a legalidade, de

observância obrigatória pela Administração, serão apontadas como óbices a serem
corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais
apontamentos, sempre deverá ser motivado pelo administrador público,
sob sua integral e exclusiva responsabilidade, conforme preconiza o artigo
50, VII, e § 1º, da Lei nº 9.784/99.

10. Presume-se, outrossim, que a autoridade consulente, bem como as

demais signatárias do respectivo Convênio de Cooperação tenham competência
para praticarem os atos que o materializam. Cabe à autoridade verificar a exatidão
dessas informações, zelando para que todos os atos processuais sejam praticados
somente por aqueles que detenham as correspondentes atribuições e devida
competência.

III - DA INSTRUÇÃO DO FEITO

11. No caso, para a segurança do ajuste, devem constar do Processo

Administrativo os seguintes documentos, reputados principais, a saber:

- requisição de abertura do Processo Administrativo (fls. XX)

- cópia da Ordem de Serviço n° XX referente à assunção de cargo do Comandante
do 8° Distrito Naval (fls. XX );
- cópia do DOU n° XX referente à nomeação do Comandante do 8° Distrito Naval (fl.
XX);
- cópia da Ordem de Serviço n° XX referente á assunção de Encarregada da Seção
de Licitações e Contratos (fl. XX);
- cópia da Portaria n° XX referente à assunção de Ordenador de Despesas (fl. XX);
- cópia da Portaria n°s XX que fixa as diretrizes para as Licitações, Acordos e Atos
Administrativos no âmbito do Comando da Marinha e delega competência ao
Secretário-Geral da Marinha para estabelecer normas sobre estes assuntos (fls. XX);
- cópias das Portarias n°s XX (fls. XX);
- cópia do Termo de Posse do Perfeito do Município do XX (fls. XX);
- Cópia da Certidão de Exercício de Cargo do Prefeito do Município do XX (fls. XX);
- Cópia da Certidão da Justiça Eleitoral (fls. XX);
- cópia do documento de identidade da Sr. Prefeito, onde consta tanto o RG quanto
o CPF (fls. XX);
- Cópia do Diário Oficial do Município de XX/ XX/20XX (fls. XX);
- Cópia do Cerificado de Regularidade do Município para celebrar Convênios –
CRMC, com validade até XX/ XX/20XX e no qual constam algumas certidões de
regularidade fiscal (fls. XX);

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

- Cópia do Recibo de Prestação de Contas Anual, datado de XX/ XX/20XX, do

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (fls. XX);
- certidões de Regularidade Fiscal: FGTS; Certidão negativa de Contribuições
Previdenciárias; Certidão negativa de débitos tributários e dívida ativa da União;
Certidão de débitos trabalhistas; SICAF; CADICON; CEIS; CNJ; e CADIRREG no Portal
do TCU1;
- minuta do Convênio n° XX XX XX do Com8°DN (fls. XX);
- minuta do Plano de Trabalho e seu apêndice (fls. XX);
- Termo de Colheita de Dados Infracionais (fls. XX);
- cópia da Lei ou do Decreto municipal que regula a entrada e saída de
embarcações (fls. XX);
- nota Técnica n° XX da Divisão de Assuntos Jurídicos referente ao Termo de
Convênio (fls. XX);
- declaração do órgão atestando que foram juntados aos autos do processo todos
os documentos (nesse aspecto o órgão assessorado deverá atestar que toda a
documentação de regularidade fiscal encontra-se dentro do prazo de validade).

IV – DO ACORDO A SER FIRMADO

IV.a) informações preliminares

12. Como já frisamos anteriormente, o processo administrativo trata da

realização de Termo de Cooperação entre a Marinha do Brasil, através do Comando
do 8° Distrito Naval, e Município. O objeto é delineado no sentido da conjugação de
esforços das Autoridades Municipais e da Marinha do Brasil para a fixação de
diretrizes da cooperação técnica que objetiva promover o adequado ordenamento
do uso do solo nas praias e eventualmente represas do Munícipio e a fiscalização do
tráfego de embarcações que ponham em risco a integridade física dos cidadãos.

1
1 - O que é o cadastro de contas julgadas irregulares (Cadirreg)?
O Cadirreg é um cadastro histórico que reúne o nome de todas as pessoas, físicas ou jurídicas, vivas ou
falecidas, detentoras ou não de cargo/função pública, que tiveram suas contas julgadas irregulares pelo
TCU.

A “lista de responsáveis com contas julgadas irregulares” – ou simplesmente “lista”- que o Tribunal deve
encaminhar à Justiça Eleitoral nos anos eleitorais é a relação das pessoas físicas com contas julgadas
irregulares, não falecidas, cuja decisão que julgou suas contas não teve sua eficácia prejudicada pela
interposição tempestiva de recurso ou sentença judicial favorável ao interessado e o trânsito em julgado
dessa decisão tenha ocorrido nos oito anos imediatamente anteriores à realização de cada eleição.
Excetuam-se dessa “lista” os nomes dos responsáveis cujas contas julgadas irregulares ainda persistam
sob apreciação deste Tribunal, bem como aqueles que tiveram os acórdãos tornados insubsistentes por
decisão do Poder Judiciário.
Em 2012, o primeiro turno será no dia 7 de outubro. Portanto, a "lista" deve contemplar todos os
responsáveis que se enquadrem nos requisitos legais (Lei Complementar nº 64/90) e cuja decisão que
julgou suas contas irregulares, no período compreendido entre 7 de outubro de 2004 e 7 de outubro de
2012, não teve sua eficácia prejudicada pela interposição tempestiva de recurso ou sentença judicial
favorável ao interessado.
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/responsabilizacao/irregulares/perguntas_fre
quentes

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

13. Esclarece, ainda, que a referida fiscalização do tráfego objetiva,

outrossim, o cumprimento das normas da autoridade marítima (NORMAM) e dos
Planos de uso e ocupação do solo, em especial, e do Decreto da lavra do Prefeito
Municipal, que disciplina a entrada e saída de embarcações marítimas/fluviais. Na
verdade a importância da legislação municipal é no sentido de disciplinar sobre os
locais para lançamento e retirada de embarcações, bem como estatuir a sanção de
multa e apreensão dos equipamentos para o descumprimento do disposto no
referido Decreto.
14. Com fulcro na Portaria nº 180/MB, de 16 de julho de 2001, alterada
pela Portaria nº 258/MB, de 6 de novembro de 2003, o órgão assessorado pretende
realizar Convênio nos termos dos artigos 2º e 5º:

Art. 2º. É delegada competência aos titulares das OM a seguir, para aprovar,
quanto à conveniência e oportunidade, e assinar, e, nome do Comandante da
Marinha, os acordos e atos abaixo indicados, inclusive seu documentos
decorrentes, obedecidas as disposições legais em vigor, estas diretrizes e as
instruções específicas que regulem sua elaboração:
(...)
Art. 5º A celebração de convênios de natureza financeira, nos termos da
Instrução Normativa nº 1/STN, de 15 de janeiro de 1997, está sujeita à prévia
aprovação do Comandante da Marinha, por proposta da OM celebrante,
ouvidos o COMIMSUP, o respectivo ODS, a Secretaria-Geral da Marinha e o
Estado-Maior da Armada.
§ 1º A proposta de convênio deverá detalhar, além do objeto a ser pactuado,
as saídas e os ingressos de recursos previstos, discriminados por Projeto do
Plano Diretor.

15. Com efeito, o art. 6º da Lei nº 9537/97 permite a delegação aos

municípios a fiscalização do tráfego das embarcações, nos seguintes termos:

Art. 6° A autoridade marítima poderá delegar aos municípios a

fiscalização do tráfego de embarcações que ponham em risco a
integridade física de qualquer pessoa nas áreas adjacentes às praias,
quer sejam marítimas, fluviais ou lacustres.

16. Pela análise do caso diante dos preceitos legais e doutrinários

expostos neste parecer, podemos constatar que:

a) há o interesse comum ou coincidente entre os partícipes,

caracterizado pela fiscalização do tráfego de embarcações e dos equipamentos
náuticos em geral que possam colocar em risco a integridade física dos cidadãos
nas praias fluviais e lacustres do Município;
b) os interesses não são contrapostos, mas comuns, por força
das disposições normativas em que ambos os partícipes são responsáveis pela
realização do objeto, embora em proporções diferentes;
c) a mútua cooperação resta caracterizada nas cláusulas que
estabelecem as obrigações de ambas as partes.

5
Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

IV.b) dos Convênios e dos Termos de Cooperação

17. Marçal Justen Filho apresenta a seguinte definição para o Convênio:

“Convênio é um acordo de vontades, em que pelo menos uma das partes

integra a Administração Pública, por meio da qual são conjugados esforços e
(ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo
das partes, para o desempenho das competências administrativas.” 2

18. Segundo a didática e precisa lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro as

diferenças entre contrato e convênio são as seguintes:

“a) no contrato, os interesses são opostos e contraditórios, enquanto

no convênio são recíprocos; por exemplo, em um contrato de compra e
venda, o vendedor quer alienar o bem para receber o melhor preço e o
comprador quer adquirir o bem pagando o menor preço; no convênio,
também chamado de ato coletivo, todos os participantes querem a
mesma coisa;
b) os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e
reúnem, por meio de convênio, para alcança-los; por exemplo, uma
universidade pública - cujo o objetivo é o ensino, a pesquisa e a
prestação de serviços à comunidade – celebra convênio com outra
entidade, pública ou privada, para realizar um estudo, um projeto, de
interesse de ambas, ou para prestar serviços de competência comum a
terceiros; é o que ocorre com os convênios celebrados entre Estados e
entidades particulares tendo por objeto a prestação de serviços de
saúde ou educação; é também o que se verifica com os convênios
firmados entre Estados, Municípios e União em matéria tributária para
coordenação dos programas de investimentos e serviços públicos e
mútua assistência para fiscalização dos tributos respectivos e permuta
de informações;
c) no convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado
comum, ou seja, um estudo, um ato jurídico, um projeto, uma obra,
um serviço técnico, uma invenção etc., que são usufruídos por todos os
participes, o que não ocorre no contrato;
d) no convênio, verifica-se a mútua colaboração, que pode assumir
várias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de
recursos humanos e materiais, de imóveis, de know-how e outros; por
isso mesmo, no convênio não se cogita de preço ou remuneração, que
constitui cláusula inerente aos contratos;
e) dessa diferença resulta outra: no contrato, o valor pago à título de
remuneração passa a integrar o patrimônio da entidade que o recebeu,
sendo irrelevante para o repassador a utilização que será feita do
mesmo; no convênio, se o conveniado recebe determinado valor, este
fica vinculado à utilização prevista no ajuste; assim, se um particular
recebe verbas do poder público em decorrência de convênio, esse valor
não perde a natureza de dinheiro público, só podendo ser utilizado para
os fins previstos no convênio; por esta razão, a entidade está obrigada
a prestar contas de sua utilização, não só ao ente repassador, como ao
Tribunal de Contas;
f) nos contratos, “as vontades são antagônicas, se compõe, mas não se
adicionam, delas resultando uma terceira espécie (vontade contratual,
resultante e não soma) – ao passo que nos convênios, como nos
consórcios, as vontades se somam, atuam paralelamente, para

2
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo,
Dialética, 11ª Edição, 2005, p. 661.

6
 Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
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do Tráfego de Embarcações

alcançar interesses e objetivos comuns” (cf. Edmir Netto de Araújo,

1992:145);
g) em decorrência disso, há uma outra distinção feita por Edmir Netto
de Araújo (1992:146): “a ausência de vinculação contratual, a
inadmissibilidade de cláusula de permanência obrigatória (os convênios
podem denunciá-lo antes do término do prazo de vigência, promovendo
o respectivo encontro de contas) e de sanções pela inadimplência
(exceto eventuais responsabilidades funcionais que, entretanto, são
medidas que ocorrem fora da avença)”.”3

19. Com efeito, o convênio se diferencia dos contratos administrativos,

uma vez que é um ajuste efetuado por pessoas administrativas entre si, ou entre
elas e particulares, com vistas à consecução de interesse público através da
cooperação, sem que haja fim lucrativo ou qualquer vantagem econômica. Já os
contratos administrativos propósitos econômicos e lucrativos que se opõe. É
preciso atentar, todavia, que muitas vezes existe o uso indiscriminado do termo
“convênio”, quando na realidade o uso de outras denominações demonstra-se mais
adequado. Convém citar a lição de Ronny Charles:

“Por outro lado, é importante observar que a utilização indiscriminada do

vocábulo `convênio´ para designar várias relações entre órgãos, sem cunho
sinalagmático e comutativo, tem ensejado dúvidas e problemas burocráticos,
tendo em vista que, mesmo caracterizada a existência de interesse comum e
falta de finalidade lucrativa, são possíveis diferentes tratamentos, separando
daqueles que envolvem transferência de recursos entre esferas diferentes, e
por isso exigem um maior controle, daqueles que apenas tratam de ações
administrativas conjuntas, muitas vezes dentro da mesma esfera federal,
aptos a atender o interesse público comum, mas que não resultam em
repasse ou transferência de valores. A tais pactos, pela prática
administrativa, costuma-se chamar de acordo ou termo de cooperação,
embora, por muitos, ainda sejam genericamente denominados de convênio” 4

20. Diante das lições doutrinárias acima referidas, aplica-se, ao caso dos
Convênios, o disposto no art. 116 da Lei Federal nº 8.666/1993, verdadeira norma
geral relativa aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres
celebrados por órgãos e entidades da Administração. Aplica-se, outrossim, o
previsto no Decreto federal nº 6.170/2007.
21. Ademais, o TCU por meio do Acórdão nº 522/2006 – Plenário, no
Subitem 9.2.3, firmou o entendimento de que “ sendo pelo menos um dos
convenentes entidade/órgão federal deve ser observada, na celebração e na
condução do convênio, a legislação federal incidente sobre a matéria ”.
22. Com efeito, dispõe a Lei nº 8666/93:

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos

convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres
celebrados por órgãos e entidades da Administração.

3
Maria Sylvia Zanella Di PIETRO. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2005, 18ª edição, p. 297-
298.
4
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei de Licitações Públicas Comentadas. Salvador, Juspodivm, 2008,
1ª Edição, p. 313.

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
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§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou

entidades da Administração Pública depende de prévia
aprovação de competente plano de trabalho proposto pela
organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as
seguintes informações: (destaques não do original)

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da

conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia,

comprovação de que os recursos próprios para complementar a
execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o
custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão
descentralizador.

§ 2o Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará

ciência do mesmo à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal
respectiva.

§ 3o As parcelas do convênio serão liberadas em estrita

conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos
a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das
impropriedades ocorrentes:

I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação

da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável,
inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados
periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos
recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno
da Administração Pública;

II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos,

atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases
programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de
Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na
execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com
relação a outras cláusulas conveniais básicas;

III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras

apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes
do respectivo sistema de controle interno.

§ 4o Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão

obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de
instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou
superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto
prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida
pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos
menores que um mês.

§ 5o As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo

anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio
e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo
constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de
contas do ajuste.

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 Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
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do Tráfego de Embarcações

§ 6o Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do

convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes,
inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações
financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão
repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias
do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas
especial do responsável, providenciada pela autoridade competente
do órgão ou entidade titular dos recursos.

23. Ora, consoante estabelece o art. 116, § 1º, I, da Lei Geral de

Licitações, a identificação do objeto deve ser feita no plano de trabalho
previamente aprovado pela autoridade competente, o qual passa a integrar o
instrumento do convênio em si.

24. Por sua vez, o objeto e seus elementos característicos devem

ser claros, precisos e objetivos. Logo, não é função do termo aditivo definir ou
precisar o objeto do acordo. Se assim o fosse, estar-se-ia atribuindo à parte
acessória do ajuste função maior e mais importante que a do próprio convênio, o
qual constitui a peça principal e fundamental do aludido acordo entre os partícipes
que, necessariamente, devem demonstrar e comprovar interesses comuns e
recíprocos, ou seja, não divergentes e nem contrapostos.

25. No presente caso a utilização de Convênio parece se adequar aos

objetivos traçados pela autoridade assessorada, ou seja, a fiscalização do tráfego
de embarcações e equipamentos náuticos nas praias lacustres e fluviais localizadas
no Município e áreas adjacentes.

IV.c) Da recente inovação legislativa

26. De início, devemos ressaltar a recente inovação legislativa, através da

publicação do Decreto nº 7.592, de 28 de outubro de 2011 5, que determina a
avaliação da regularidade da execução dos convênios, contratos de repasse e
5
A PRESIDENTA DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da
Constituição,
DECRETA:
Art. 1o Os órgãos e entidades da administração pública federal deverão avaliar a regularidade da
execução dos convênios, contratos de repasse e termos de parceria celebrados até a data de publicação do
Decreto no 7.568, de 16 de setembro de 2011, com entidades privadas sem fins lucrativos.
§ 1o A avaliação de regularidade da execução deverá ser realizada no prazo de até trinta dias, contado a partir
da data de publicação deste Decreto, período no qual ficam suspensas as transferências de recursos a
entidades privadas sem fins lucrativos por meio dos instrumentos referidos no caput.
§ 2o A suspensão prevista no § 1o não se aplica às seguintes situações:
I - para a realização de programas de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa
comprometer sua segurança;
II - nos casos em que o projeto, atividade ou serviço objeto do convênio, contrato de repasse ou termo de
parceria já seja realizado adequadamente mediante colaboração com a mesma entidade há pelo menos
cinco anos e cujas respectivas prestações de contas tenham sido devidamente aprovadas; e
III - às transferências do Ministério da Saúde destinadas a serviços de saúde integrantes do Sistema
Único de Saúde - SUS.
§ 3o Nas hipóteses elencadas no § 2o, a transferência deverá ser justificada por prévio parecer técnico
que ateste o enquadramento da situação em um dos incisos, devidamente aprovado pelo Ministro de
Estado ou pelo dirigente máximo da entidade da administração pública federal.
Art. 2o Verificada a regularidade da execução do convênio, contrato de repasse ou termo de parceria, o
Ministro de Estado ou o dirigente máximo da entidade da administração pública federal poderá autorizar
a retomada das respectivas transferências de recursos.

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
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termos de parceria celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos até a
publicação do Decreto nº 7.586, de 16 de setembro de 2011.

27. Nesse sentido, na leitura que efetuamos do Decreto nº 7.592, de 28 de

outubro de 2011, no sentido de verificar se a presente contratação está plenamente
adequada ao que preceitua a legislação não localizamos qualquer óbice. Contudo,
por se tratar de matéria técnica, seria recomendável que a autoridade efetuasse a
leitura do referido decreto, e no caso de eventual dúvida sobre a aplicação de
algum dispositivo, que nos remeta a questão para nova análise.

28. O mesmo se aplica, na elaboração na elaboração da minuta de Convênio

ou Termo de Cooperação por parte da autoridade assessoradade, tendo em vista as
especificidades técnicas, recomendamos que acesse o portal dos convênios
(https://www.convenios.gov.br/portal/legislacao), de modo a vislumbrar elementos
específicos para o Convênio ou Termo de Cooperação que pretende entabular para
o caso concreto. Da mesma forma, diante de quaisquer indagações, que as mesmas
nos sejam encaminhadas para análise individualizada.

IV.d) Da ausência de repasse de recursos

29. Devemos deixar consignada a ausência de transferência de recursos

financeiros no presente caso, nos termos da cláusula décima primeira da minuta
padronizada.
Parágrafo único. A decisão de que trata o caput deverá ser devidamente fundamentada e precedida por
parecer técnico que ateste a regularidade da execução do convênio, contrato de repasse ou termo de
parceria avaliado.
Art. 3o Findo o prazo de que trata o § 1o do art. 1o, as entidades privadas sem fins lucrativos que tenham
celebrado convênios, contratos de repasse ou termos de parceria cuja execução não tenha sido avaliada
como regular deverão ser imediatamente comunicadas desta situação, permanecendo suspensas por até
sessenta dias as transferências de recursos a tais entidades.
§ 1o As entidades privadas sem fins lucrativos de que trata o caput deverão adotar, no prazo ali previsto,
as medidas necessárias ao saneamento das irregularidades constatadas ou ao ressarcimento do valor de
eventual dano apurado pela administração.
§ 2o Caso não haja a regularização dos convênios, contratos de repasse ou termos de parceria no prazo
previsto no caput, o Ministro de Estado ou o dirigente máximo da entidade da administração pública
federal deverá:I - instaurar, de imediato, tomada de contas especial;
II - registrar a irregularidade do instrumento no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse
- SICONV; e
III - informar à Controladoria-Geral da União os dados das entidades privadas sem fins lucrativos e dos
convênios, contratos de repasse ou termos de parceria que ensejaram a instauração de tomada de
contas especial.
Art. 4o Cabe ao Ministro de Estado, ao dirigente máximo da entidade da administração pública federal ou
ao Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União, declarar como impedidas para celebração
de novos convênios, contratos de repasse ou termos de parceria com a administração pública federal as
entidades privadas sem fins lucrativos identificadas na forma do inciso III, § 2 o do art. 3o.
§ 1o Estende-se o impedimento previsto no caput às entidades privadas sem fins lucrativos que tenham
em seu corpo diretivo, dirigente ou ex-dirigente de entidade declarada impedida de celebrar convênios,
contratos de repasse ou termos de parceria com a administração pública federal, tendo este sido
responsável, direta ou indiretamente, pela situação que ensejou tomada de contas especial.
§ 2o A Controladoria Geral da União manterá cadastro, exibido no Portal da Transparência do Poder
Executivo Federal, com a relação das entidades privadas sem fins lucrativos impedidas de celebrar
convênios, contratos de repasse ou termos de parceria com a administração pública federal.
Art. 5o Em qualquer das hipóteses previstas neste Decreto, está vedada a transferência de recursos a
entidades privadas sem fins lucrativos que tenham, em suas relações anteriores com a União, incorrido
em pelo menos uma das seguintes condutas:
I - omissão no dever de prestar contas;
II - descumprimento injustificado do objeto de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria;
III - desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;
IV - ocorrência de dano ao Erário; ou
V - prática de outros atos ilícitos na execução de convênios, contratos de repasse ou termos de parceria.
Art. 6o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 28 de outubro de 2011; 190o da Independência e 123o da República.

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
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do Tráfego de Embarcações

IV.e) Da Justificativa

30. A justificativa do Convênio encontra-se às fls. XX da minuta do Plano

de Trabalho. Na referida minuta, o órgão expõe “o crescente desenvolvimento da
atividade náutica e de esporte e recreio vêm gerando preocupações com o aumento
no número de acidentes envolvendo pequenas embarcações e banhistas.
Considerando a necessidade de diversos órgãos nas esferas federal, estadual e
municipal atuarem de forma conjunta, a fim de tornar nossas aguas mais seguras, a
Prefeitura do Município do XXXXXX resolveram unir esforços de modo a agir na
prevenção de acidentes envolvendo embarcações e banhistas.”
31. Consta da justificativa, outrossim, referência a atividade de educação
e de conscientização dos banhistas e dos condutores das referidas embarcações,
prevenindo, portanto, o numero de acidentes.
32. Consideramos, portanto, atendido o item justificativa, motivo pelo
qual neste ponto a contratação pode prosseguir.

II.f) Da Possibilidade de Delegação do Poder de Polícia

33. Outro ponto que deve ser apreciado com o devido resguardo é a
delegação do Poder de Polícia.
34. De início, a doutrina administrativista se posicionava de forma
contrária a delegação do Poder de Polícia. Contudo, com a evolução dos conceitos
tradicionais, permite-se que alguns atos jurídicos relacionados ao Poder de Polícia
sejam delegados. A propósito decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

RECURSO ESPECIAL Nº 817.534 - MG (2006/0025288-1)

RELATOR : MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES
RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
RECORRIDO : EMPRESA DE TRANSPORTE E TRÂNSITO DE BELO
HORIZONTE - BHTRANS
ADVOGADO : EDUARDO AUGUSTO VIEIRA DE CARVALHO E OUTRO(S)
EMENTA. ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO
PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
IMPOSSIBILIDADE.
1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a
preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o
fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese
sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder
de polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do
Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24),
na medida em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de
trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem
por consequência o cumprimento do requisito do prequestionamento.
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo,
poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-
se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse
público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de

trânsito por sociedade de economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia
podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade
no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece
normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de
Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o
Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos
eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em
lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não
guarda observância ao CTB (sanção).
5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são
delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do
poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por
particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro -
aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior
Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas
taquigráficas, após o voto-vista do Sr. Ministro Herman Benjamin,
acompanhando o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques, por
unanimidade, dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr.
Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Eliana Calmon, Castro Meira, Humberto Martins e
Herman Benjamin (voto-vista) votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Humberto Martins.
Brasília (DF), 10 de novembro de 2009.
MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES , Relator” – sublinhamos -

35. Nessa ordem de ideias, o Egrégio STJ deixou pontuado que são
delegáveis no âmbito do poder de polícia, os atos de consentimento e fiscalização.
De outra parte, os atos legislativos e sancionatórios são indelegáveis.
36. Na mesma linha leciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

“A TRANSFERÊNCIA LEGAL
Pode-se conceituar a transferência legal como espécie de
cometimento de atividade de interesse público que faz o
legislador a entes da sociedade para o exercício de
determinadas competências normativa ou administrativa ou de
ambas, originariamente atribuídas ao Estado.
Adotada essa modalidade, será sempre necessário definir o
alcance da delegação legal bem como a existência de algum
tipo de reserva de controle administrativo sobre a atividade
transferida.
Esta figura poderá se apresentar ainda mais inovadora e
suscitar maior polêmica quando a transferência de um serviço
público estiver conjugada com algum tipo de transferência de
exercício de poder de polícia.
Com efeito, já é conhecida de longa data a crise no conceito
de poder de polícia, outro mais que se encontra defasado, já
não se aceitando que possa continuar a ser definido como um
"poder administrativo", pois inegavelmente, sua titularidade não
se confina a um ramo orgânico do Estado mas se estende a todo
ele, de modo que, em última análise, quem o institui, para
harmonizar o uso e gozo dos direitos e liberdades individuais,

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

inclusive a propriedade, com o interesse geral, é sempre o

legislador.
Desde logo, é necessário iniciar-se, assim, com uma reflexão
sobre o próprio conceito de poder de polícia, propondo-se o
abandono em definitivo da idéia de que se está diante de um
tipo especial de poder do Estado próprio ou exclusivo da
Administração Pública, para aceitar a visão mais moderna e
mais ampla, que vem tomando fôlego doutrinário, de que se
trata apenas de um tipo de função estatal que deve ser
exercida, por quem receba a necessária competência da
Constituição e das leis.
Com efeito, se se compulsar a literatura administrativa
tradicional, encontrar-se-á correntio o conceito de poder de
polícia como uma faculdade inerente à Administração Pública,
arrolado, assim, como uma espécie, entre outras variedades
instrumentais de poder denominadas, por isso, de poderes
administrativos, dos quais seria necessariamente dotada a
Administração Pública para cumprir suas tarefas constitucionais.
Tal é também a lição consagrada de Hely Lopes Meirelles, o
reverenciado e destacado mestre de gerações de quem sou
modesto mas confessado epígono, tal como se encontra no
Capítulo III de seu sempre lembrado Direito Administrativo
Brasileiro, sob o título "Poderes Administrativos" . Por isso,
coerentemente, ao emitir o seu conceito de poder de polícia,
ele o apresentou como uma faculdade de que dispõe a
Administração Pública.
No extremo oposto do espectro doutrinário, considerando a
noção de poder de polícia supérflua e até perigosa, pontifica o
não menos reputado tratadista rioplatense, Agustín A. Gordillo,
que vem procurando demonstrar que não existe qualquer
faculdade especial atribuída à Administração, mas, apenas,
certas faculdades constitucionais do Congresso Nacional
para regrar direitos individuais.
Assim é que o poder de restringir e de condicionar o uso e
gozo das liberdades e dos direitos fundamentais, conceito
clássico do poder de polícia, é atributo de todo o Estado e
só pode ser exercido pelo Legislativo. Ao Executivo, como,
da mesma forma, ao Judiciário e a quem quer que seja
legalmente cometida uma função de polícia, não há de
competir mais do que desenvolver atividades executoras
da vontade da lei.
Neste sentido, comungando "com a afirmação de Gordillo de
que as restrições à liberdade só se estabelecem por lei", não vê,
tampouco, entre nós, com sua incontestável autoridade, Lúcia
Valle Figueiredo, como pode existir uma faculdade deste jaez,
própria da Administração Pública, sujeita a um regime jurídico
diferenciado.
Como autor, eu próprio, procurando estar atento, de um lado, às
raízes da crise conceitual que nos obriga a repensar o poder de
polícia, e, de outro, à conveniência de continuar mantendo um
tratamento didático-doutrinário singularizado para o tema, no
qual se deixe afastada a idéia da existência de uma faculdade
ou poder diferenciado como atributo da Administração Pública,
tenho sustentado tratar-se, o poder de polícia, de uma
específica manifestação do poder estatal, que

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

caracteriza um tipo de atividade administrativa em que

se executa a limitação e o condicionamento de direitos
fundamentais.
Como se observa, neste conceito, que tenho de há muito
defendido, ao se considerar o poder de polícia não uma
faculdade mas uma atividade, recoloca-se o instituto em seu
devido lugar no Estado Democrático de Direito, no qual as
liberdades e os direitos fundamentais devem ser considerados
como a regra e a competência para limitá-los e condicioná-los,
uma exceção, e se desloca do Executivo para o Legislativo a
sua única e legítima titularidade.
Assim, considerando o desdobramento das quatro fases do
exercício do Poder de Polícia, a ordem de polícia, o
consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a
sanção de polícia, observa-se que a primeira é reserva da lei
(embora possa admitir desdobramento discricionário), a
segunda e a terceira são atividades administrativas delegáveis e
apenas a quarta se constitui numa atividade administrativa
indelegável, reserva coercitiva do Estado que é.
Assim, tanto a delegação legal da normatividade secundária
discricionária (regulática) de polícia quanto a delegação legal do
exercício das atividades de consentimento e de fiscalização de
polícia são possíveis no Estado de Direito Democrático, em que
se reconhece a origem popular do poder. Interessante notar que
o tema da delegabilidade já foi amplamente apreciado, desde o
século passado, pela Suprema Corte norte-americana, tendo
produzido pacífica jurisprudência no sentido aqui exposto.
Finalmente, é preciso ter em vista que o legislador também atua
dentro de um espaço discricionário próprio, circunscrito, por sua
vez, pelo legislador constitucional, este sim, relativamente
livre. Nessas condições, os limites à delegabilidade de
atividades cometidas ao Estado devem estar expressos
constitucionalmente, deste modo considerados, por certo, os
implicitamente reservados em razão do exercício da coerção
legítima própria do Estado.
Como exemplo, pode-se tomar como adequado estudo de caso
de delegação legal de serviços públicos combinado com
delegação legal do exercício do poder de polícia, até com
aspectos normativos secundários, a recente transformação dos
Conselhos Profissionais no Brasil em entidades privadas de
colaboração administrativa, conferindo autonomia aos
plenários dos Conselhos Federais para elaborar Estatutos
dispondo sobre a organização, estrutura e funcionamento dos
respectivos conselhos de fiscalização da profissão (com origem
no art. 58 da Medida Provisória n.º 1.549-37, de 4 de dezembro
de 1997).”6

37. Vale, também, citarmos a breve lição de Diogenes Gasparini:

“Assim, o exercício do poder de polícia de trânsito pelos

Municípios terá de ser feito por seus órgãos ou por suas
entidades, na forma de fundações ou autarquias, todos pessoas
jurídicas de direito público, submetidas aos princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade, dentre outros.”7
6
Artigo denominado “Transferência de atividades estatais a entes da sociedade” extraído de
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/Congresso/wtese23.htm
7
Artigo denominado “Novo Código de Trânsito: os Municípios e o Policiamento”, extraído de
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista3/rev10.htm

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 Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
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38. Assim, os atos fiscalizatórios seriam plenamente delegáveis, o que

permite, por exemplo, que a fiscalização municipal colha os dados de eventual
infrator e os encaminhe a Marinha para eventual lavratura de auto de infração.
39. Celso Antonio Bandeira de Melo8 comenta a respeito da possibilidade
de delegação da fiscalização, inclusive, a terceiros privados através de maquinas de
medição, nos seguintes termos:

“10. Em suma, cumpre, desde logo, distinguir entre atos jurídicos

expressivos de uma determinação de autoridade pública e atos de
mera atividade material de fiscalização e de averiguação, suscetível de
ser objetivamente feita, maiormente quando possível de ser realizada
por instrumentos precisos, como ocorre no uso de máquinas que,
ademais, conservam registrados os dados apurados para fins de
controle governamental.
Nestas últimas hipóteses, para as constatações requeridas ao exercício
da atividade fiscalizadora, graças ao concurso da tecnologia moderna
utilizam-se equipamentos sofisticados que ensejam aferições exatas,
libertas do subjetivismo inerente às avaliações humanas e que, de
outro modo, se faria presente, quer quando efetuadas por servidores
públicos, quer quando efetuadas por terceiros.
(...)
Em suma: deixando de lado algumas hipóteses excepcionais e clássicas
de exercício de atividade de polícia por particular (“exempli gratia”,
atos desta espécie exercíveis por capitães de navio) é certo que
particulares podem ser contratados para a prática de certos atos que
se encartam no bojo da atividade de polícia, pelo menos nas seguintes
hipóteses:
(a) Para atividade sucessiva a ato jurídico de polícia expedido pelo
Poder Público, consistente em sua mera execução material, se não
houver nisto interferência alguma com a liberdade dos administrados,
mas, tão só, com a propriedade destes;
(b) Para atividades materiais que precedam a expedição de ato
jurídico de Polícia a ser emitido pelo Poder Público, quando se tratar de
mera constatação instrumental à produção dele efetuada por
equipamento tecnológico que proporcione averiguação objetiva,
precisa, independentemente de interferência de elemento volitivo para
reconhecimento e identificação do que se tenha de apurar, com a
retenção dos pertinentes dados para controle, a qualquer tempo, por
parte da autoridade administrativa competente.
Existe, finalmente como dito, a hipótese – que na atualidade pode
considerar peculiar – na qual ato jurídico de polícia inteiramente
vinculado pode ser expedido por máquina que sirva de veículo de
formação e transmissão de decisão do próprio Poder Público (caso de
parquímetros que expeçam auto de infração), inobstante o
equipamento pertença a um contratado e esteja sob sua guarda e
manutenção. Não cabe aqui aprofundar demasiadamente o tema, por
requerer considerações de certa amplitude, a fim de ubicá-lo no
panorama geral dos atos administrativos e definir sua compostura
teórica. Diga-se, apenas que, em nosso entender, o fenômeno aí
ocorrente explica-se pela proposição do bem particular ao jugo da
“relação de administração”, nos termos em que a configura RUI CIRNE
LIMA, de tal sorte que, for força dela, poderá operar como veículo de
expressão do Poder Público (não sendo, pois de cogitar-se de uma
“delegação”).

8
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Serviço Público e Poder de Polícia: Concessão e Delegação. Revista
Eletrônica de Direito do Estado. Nº 07/2006, p. 07 e seguintes.

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

Em sintonia com o pensamento do eminentíssimo autor sobre a noção

de “relação de administração”, em nosso entender, bens afetados a
uma atividade pública (como ocorre na concessão, por exemplo)
embora não passem, só por isto, à propriedade pública, ficam desde
logo afetados pela sobredita relação. Por força disto, não poderão ser
distraídos da finalidade pública, não poderão ser penhorados etc. Ou
seja: o bem passa a ser um instrumento de satisfação de uma
necessidade administrativa e como tal se qualifica. Eis porque,
dissemos que, no caso de parquímetros, de propriedade e sob a guarda
de empresa privada contratada pelo Poder Público, a expedição de
multa por tais máquinas não pressupõe delegação ao particular para a
prática de ato jurídico de polícia. É que a multa estará sendo expedida
pelo próprio Poder Público, através da máquina em apreço, a qual,
estando gravada pela relação de administração, servirá de veículo para
prolação do ato administrativo em questão. Note-se que isto é possível
por não haver aí atividade alguma do particular. A atividade deste se
desenvolve apenas em relação à guarda e conservação do
equipamento, não na produção do ato, que é inteiramente automática.
Aliás, o advento das máquinas modernas e a sua utilização na esfera
pública já hoje desperta a necessidade de revistar certos conceitos
tradicionais do direito administrativo, como bem o demonstrou, em
excelente artigo, o eminente administrativista argentino TOMÁS
HUTCHINSON em excelente artigo sobre o assunto.”

40. Desta forma, a cláusula décima do Convênio (fls. XXXX), mais

especificamente no item “d”, isto é, que dispõe que compete ao Município, notificar
o infrator e encaminhar a notificação ao Agente da Autoridade Marítima para que
seja lavrado o Auto de Infração e o seu respectivo julgamento, se consubstancia, ao
nosso sentir, em delegação da atividade fiscalizatória do Poder de Polícia, permitida,
não apenas pelo art. 6º da Lei nº 9537/97, como também pela doutrina e pela
jurisprudência.
41. No caso, a autoridade Municipal realizará ato de colheita de dados e
informações para que a Marinha lavre ou não o auto de infração. Nessa ótica, não
há a delegação da atividade sancionatória, que além de vedada, continua no
âmbito da Marinha.

IV.g) Do Plano de Trabalho

42. O Plano de Trabalho é uma peça eminentemente técnica, competindo

ao Órgão assessorado definir o seu conteúdo. Por conta disso, a análise jurídica,
neste aspecto, acaba recaindo mais para o campo de cumprimento das
formalidades, as quais são ditadas pelo art. 116 da Lei federal nº 8.666/1993.
43. Como já dissemos, consoante estabelece o art. 116, § 1º, I, da Lei
Geral de Licitações, a identificação do objeto deve ser feita no plano de trabalho
previamente aprovado pela autoridade competente, o qual passa a integrar o
instrumento do convênio em si.
44. Por sua vez, o objeto e seus elementos característicos devem
ser claros, precisos e objetivos. Logo, não é função do termo aditivo definir ou
precisar o objeto do acordo. Se assim o fosse, estar-se-ia atribuindo à parte
acessória do ajuste função maior e mais importante que a do próprio convênio, o
qual constitui a peça principal e fundamental do aludido acordo entre os partícipes
que, necessariamente, devem demonstrar e comprovar interesses comuns e
recíprocos, ou seja, não divergentes e nem contrapostos.

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 Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
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45. A respeito do Plano de Trabalho leciona Gustavo Alexandre

Magalhães9:

“O art. 116 da Lei nº 8.666-93 concebe o convênio como um acordo de

vontades destinado a atender a uma demanda específica, razão pela
qual exige um planejamento com começo, meio e fim. Trata-se de uma
ação concentrada entre entes públicos ou entre um ente público e um
particular, no intuito de atender a objetivos determinados.
Dessa forma, o plano de trabalho centraliza todo o planejamento
necessário para a execução do convênio, com o intuito de traçar um
esboço das possíveis medidas a serem tomadas para que se torne
possível a conquista do objeto avençado, reduzindo-se a possibilidade
de seu insucesso.
O plano de trabalho, emerge, portanto, como a representação escrita
de um projeto da avença, descrevendo a sua organização, objetivos,
métodos e medidas para a execução do empreendimento comum.”

46. Ainda, sobre o Plano de trabalho, o art. 25 da Portaria Interministerial

nº 507/11 estabelece o seu conteúdo mínimo, a saber:
“DO PLANO DE TRABALHO
Art. 25. O Plano de Trabalho, que será avaliado após a efetivação do
cadastro do proponente, conterá, no mínimo:
I - justificativa para a celebração do instrumento;
II - descrição completa do objeto a ser executado;
III - descrição das metas a serem atingidas;
IV - definição das etapas ou fases da execução;
V - cronograma de execução do objeto e cronograma de desembolso; e
VI - plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo
concedente e da contrapartida financeira do proponente, se for o
caso.”

47. Vale ressaltarmos que nos casos de obras, instalações ou serviços de

engenharia, além do Plano de Trabalho, deverá ser elaborado obrigatoriamente o
Projeto Básico ou Termo de Referência, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.666, de
1993.
48. Com efeito, o Plano de Trabalho deve conter a descrição do objeto,
justificativa, metas a serem alcançadas pelo trabalho conjunto, descrição do projeto
e etapas de execução, avaliação, gerência e fiscalização.
49. Com efeito, neste caso a minuta do Plano de Trabalho deve sempre
constar no processo administrativo, além do que deve conter os elementos
necessários para o entabulamento do ajuste. Nela deve constar a descrição do
objeto, justificativa, metas a serem alcançadas pelo trabalho conjunto, etapas de
execução, avaliação, gerência e fiscalização. Nesse sentido, recomendamos,
também, que o Plano de Trabalho esteja sempre devidamente assinado.

IV.h) Da Minuta Padronizada do Convênio

9
MAGALHÃES, Gustavo Alexandre. Convênios Administrativos: Aspectos polêmicos e análise crítica do
seu regime jurídico. São Paulo: Atlas. 2012, p. 287-288.

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50. O Órgão elaborou uma minuta de convênio que vem sendo adotada
de forma padronizada nos processos encaminhados.
51. De início verificamos na Cláusula segunda (fl. XX), a delegação de
competência na qual o Vice-Almirante Liseo Zampronio, representante do Comando
8° Distrito Naval está devidamente investido de poder para praticar os atos
elencados na referida cláusula. Constatamos também que os Comandantes dos
Distritos Navais poderão delegar aos Municípios a fiscalização do tráfego de
embarcações.
52. Quanto ao objeto, este vem devidamente delineado na cláusula
quarta.
53. Na cláusula oitava constatamos que a vigência do ajuste será de 24
meses, contados a partir da data da assinatura do acordo, podendo tal período ser
renovado por igual período, mediante Termo Aditivo.
54. Constatamos, outrossim, na cláusula décima segunda – da Rescisão,
que o presente acordo poderá ser rescindido a qualquer época, por denuncia de
qualquer dos partícipes, resguardadas as responsabilidades pelas obrigações
decorrentes do período em que esteve em vigor.
55. Constatamos as fls. XX o “Termo de Colheita de dados infracionais”
que caracteriza que a atividade fiscalizatória do Município se restringe única e
exclusivamente à colheita de dados para posterior envio à Marinha. Referido ponto
vem devidamente descrito na cláusula décima, letra “d”.
56. Constatamos, outrossim, a inserção de clausula em que a Prefeitura
Municipal se responsabiliza pelos atos de seus servidores que ultrapassem a
delegação conferida no Convênio (cláusula décima – letra “j”).
57. Consideramos, portanto, nos limites da análise jurídica e excluídos os
aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, que a minuta
padronizada do Convênio, encontra-se adequada aos parâmetros e intenções
descritos no presente parecer referencial.

IV.i) Da Regularidade na Formalização do Processo Administrativo

58. De acordo com o art. 22 da Lei nº 9.784, de 1999 10, os atos do

processo administrativo não dependem de forma determinada, salvo expressa
disposição legal.

10
Art. 22 da Lei nº 9.784/99:
“Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua
realização e a assinatura da autoridade responsável.
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de
autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo.”

18
 Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da
CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

59. Com efeito, no que pertine especificamente à licitação 11, bem como
contratos/convênios e outros ajustes12, o processo administrativo deverá observar
as normas que lhes são pertinentes, iniciando-se com a devida autuação, com a
correspondente protocolização e numeração, juntando-se, em sequência
cronológica, os documentos pertinentes, cujas folhas devem ser numeradas e
rubricadas, sendo que cada volume deverá conter os respectivos termos de
abertura e encerramento, contendo, na medida do possível, no máximo, 200
folhas13.
IV.j) Demais Sugestões para os casos abrangidos pela manifestação
referencial:

60. Na eventualidade de assinaturas de convênios semelhantes com

outros Municípios sugerimos:

- Que a fiscalização seja exercida preferencialmente nos pontos de

entrada e saída de embarcações, com a instalação, se possível, de
postos da fiscalização municipal;
- Que seja disponibilizado nas placas de informação, telefone para
que sejam efetuadas denúncias ou para que eventualmente se
fiscalize um determinado local;
- Compromisso da Prefeitura, se possível, para que seja
implantado de forma paulatina e progressiva, em cada praia local
ou trecho da represa, o acesso específico para as embarcações, e
que na sua impossibilidade que haja placas informando quais os
locais em outras praias que permitirão o acesso;

V- Da Conclusão

11
Art. 38 da Lei nº 8.666, de 1993:
“O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente
autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto
e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
(...)”
12
ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU Nº 2, DE 1º DE ABRIL DE 2009
Texto Enunciado: “OS INSTRUMENTOS DOS CONTRATOS, CONVÊNIOS E DEMAIS AJUSTES, BEM COMO OS
RESPECTIVOS ADITIVOS, DEVEM INTEGRAR UM ÚNICO PROCESSO ADMINISTRATIVO, DEVIDAMENTE
AUTUADO EM SEQÜÊNCIA CRONOLÓGICA, NUMERADO, RUBRICADO, CONTENDO CADA VOLUME OS
RESPECTIVOS TERMOS DE ABERTURA E ENCERRAMENTO.”

INDEXAÇÃO: PROCESSO ADMINISTRATIVO. INSTRUÇÃO. AUTUAÇÃO. SEQÜÊNCIA CRONOLÓGICA.

NUMERAÇÃO. RUBRICA. TERMO DE ABERTURA. TERMO DE ENCERRAMENTO.
REFERÊNCIA: art. 38, caput, e 60 da Lei no 8.666, de 1993; art. 22 da Lei 9.784, de 1999; Portarias
Normativas SLTI/MP no 05, de 2002 e 03, de 2003; Orientações Básicas sobre Processo Administrativo do
NAJ/PR; Decisão TCU 955/2002-Plenário e Acórdãos TCU 1300/2003-Primeira Câmara, 216/2007-Plenário,
338/2008-Plenário.

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Aplicáveis ainda, a Portaria Normativa SLTI/MPOG nº 5, de 2002 (no caso de órgãos integrantes do
SISG) e Portaria Normativa MD nº 1243, de 2006 (para os órgãos militares), que também dispõem sobre
procedimentos gerais referentes à gestão de processos, sendo recomendável também que o consulente
verifique se há disciplina própria reguladora no âmbito de seu órgão.

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Continuação da Manifestação Jurídica Referencial da CJU-SP/CGU/AGU sobre Convênio para Fiscalização
do Tráfego de Embarcações

61. Em face do exposto, uma vez que o órgão assessorado procure seguir
as orientações acima exaradas, é juridicamente possível dar prosseguimento ao
processo, formalizando o convênio de cooperação técnica, sem submeter os autos à
CJU/SP, consoante Orientação Normativa nº 55, do Advogado-Geral da União.

São Paulo, 30 de outubro de 2014.

ADRIANO DUTRA CARRIJO

Advogado da União*
Coordenador-Geral da CJU/SP**
* Portaria nº 710, de 04.08.05 (DOU nº 151, de 08.08.2005 – Seção 2)
** Portaria nº 555, de 28.11.12 (DOU nº 231, 30.11.12 – Seção 2)

Sérgio Augusto Zampol Pavani

Advogado da União14
Matrícula SIAPE nº 01312081
OAB-SP nº 126.513

14
Nomeado por concurso público para exercer as atribuições do cargo de “Advogado da União”
(Portaria AGU no. 25 de 07.01.00 publicada no Diário Oficial da União de 10.01.00) nos termos do art.
131 da Constituição Federal e da Lei Complementar 73 de 10.02.93.

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