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03/08/2019 Cidadania Fiscal

Cidadania Fiscal

Site: Ambiente Virtual de Aprendizagem MOOC

Curso: Cidadania Fiscal: Uma Receita para o Brasil

Livro: Cidadania Fiscal

Impresso por: GILBERTO DA SILVA

Data: sábado, 3 ago 2019, 07:42

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Sumário
1. Abertura

2. A importância da tributação
2.1. Introdução
2.2. Estado brasileiro
2.3. Despesas e receitas públicas

3. Federalismo tributário e destinação das receitas tributárias


3.1. Brasil: Estado Federal
3.2. Repartição das Receitas Tributárias
3.3. Controle da destinação das receitas tributárias no âmbito federal

4. Responsabilidade fiscal
4.1. Introdução
4.2. Gestão Fiscal responsável
4.3. Instituição, previsão e arrecadação de tributos
4.4. Renúncia de receitas
4.5. O papel dos tributos na fixação das despesas

5. Mecanismos de controle da Administração Pública


5.1. Introdução
5.2. O controle institucional
5.3. A participação popular e o controle social
5.4. Conclusão

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1. Abertura

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2. A importância da tributação

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2.1. Introdução
Estado

Para compreendermos a importância da tributação, em qualquer sociedade, devemos iniciar com uma reflexão sobre o Estado e sua
atividade financeira. Esse é o objetivo deste tópico.

Comecemos com a seguinte indagação: Por que criamos o Estado?

Para alguns estudiosos, antes da criação natural de um Estado, os indivíduos sentiam a necessidade de viverem em sociedade, de se
estabelecerem em um determinado território e de se organizarem para que houvesse segurança quanto a sua sobrevivência (por
exemplo, defesa contra agressão de outras sociedades, intempéries, falta de alimentos e, estabelecimento de regras de conduta entre
os indivíduos da sociedade).

Algumas teorias são apontadas sobre a criação do Estado, sendo basicamente divididas em duas:

teorias não-contratualistas 28

teorias contratualistas 29

Origem
As teorias
familiar
contratualistas
ou patriarcal:
de Hobbes e Locke explicitam em comum a interpretação individualista, dado o contrato ser um
Inspirada
ato firmado
ementre
Aristóteles.
indivíduos
Paraconscientes
ele, o homem
e deliberados
é um animal
quepolítico
abrem mão
que vive
em parte
em grupo
ou eme todo
é naturalmente
de seu arbítrio
social.
para
A que
própria
família éo uma
outrem exerça.
espécie
Esse de
é osociedade
exercício (sociedade
estatal, ao prescrever
doméstica),condutas
onde já que
surge
devem
uma autoridade,
ser observadas
a quem
e seguidas
cabe estabelecer
de forma as
regras.
heterônoma e externa pelos indivíduos sob a sua tutela. Os indivíduos fariam uma espécie de "contrato" entre si, em que
Origem
cada um em
abriria
atosmão
de força:
de parte ou de toda a liberdade natural e posse natural dos bens, transferindo-as ao Estado soberano.
Baseia-se na imposição de regras de um grupo por meio da coerção física. É a "lei do mais forte" típica do estado de
natureza.
Origem em causas econômicas:
Encontra as origens do Estado na dominação através da acumulação primitiva de excedentes de produção e na
apropriação. Está normalmente associada à teoria marxista.
Origem no desenvolvimento interno da sociedade:
Localiza o aparecimento do órgão estatal como efeito da complexidade de relações sociais estabelecidas pelo homem. É
formulada por Durkheim dentro dos conceitos de solidariedade mecânica e orgânica.

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2.2. Estado brasileiro

Não nos aprofundando na discussão sobre a longa evolução do Estado, temos alguns elementos que distinguem o Estado de outras
instituições:

povo
território
governo soberano
finalidade: bem ou felicidade do povo.

Objetivando a promoção do bem do próprio povo que o criou, seja garantindo direitos, seja prestando bens e serviços, o Estado tem
fundamentos 30 e objetivos fundamentais próprios 31 .

Fundamentos:
Objetivos:
Dá-se o nome
"CF
de
"CF
88,
despesas
Art.
88, Art.
3ºpúblicas
Constituem
1º A República
às despesas
objetivos
Federativa
decorrentes
fundamentais
do Brasil,
dessas
da formada
República
prestações
pela
Federativa
obrigatórias.
união indissolúvel
do Brasil: dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I construir uma sociedade livre, justa e solidária;
I agarantir
II soberania;
o desenvolvimento nacional;
II aerradicar
III cidadania;
a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
III promover
IV a dignidade
o bem
da pessoa
de todos,
humana;
sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
discriminação.
V o pluralismo político.
Ao examinar a Constituição, nota-se que foram atribuídas ao Estado brasileiro diversas prestações obrigatórias ,
Parágrafo
como: defesa
único.
nacional;
Todosegurança
o poder emana
pública;
dosaúde;
povo,educação;
que o exerce
previdência
por meiosocial;
de representantes
assistência social;
eleitos
transporte;
ou diretamente,
fiscalização
nos
termos desta Constituição.
etc.

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2.3. Despesas e receitas públicas

É evidente que as despesas públicas possuem um elevado custo. Para custeá-las o Estado pode alienar seus próprios bens, fornecer
bens e serviços remunerados (preços públicos), emitir moeda (com seus notórios efeitos inflacionários nefastos), receber doações
dos próprios indivíduos e contrair empréstimos.

Contudo, constata-se que essas formas de financiamento não são suficientes para cobrir o total das despesas. Nesse sentido, surge a
necessidade de o Estado brasileiro impor aos indivíduos os tributos.

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3. Federalismo tributário e destinação das receitas


tributárias

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3.1. Brasil: Estado Federal


Conforme dispõe o artigo 1º da CF/88 33 , o Brasil se estrutura por meio de uma forma federativa de estado.

Princípios de uma Federação:

Repartição Constitucional de competências


Autonomia 34 de seus membros (auto-organização, autogoverno e autoadministração)
Discriminação constitucional das rendas tributárias (repartição da competência tributária e da distribuição da receita tributária)

Critérios de repartição das competências

Predominância do interesse 35

Competências exclusivas - Artigo 21 da CF/88


Competências privativas - Artigo 22 da CF/88
Competências comuns - Artigo 23 da CF/88
Competências concorrentes - Artigo 24 da CF/88
Competências reservadas - Artigo 25, § 1º da CF/88
Competência residual tributária - Artigo 154, I da CF/88

*A Constituição Federal de 1988 encontra-se na Biblioteca.

CF, Art.
Art.
Compete
18. "A
1º:
à União
organização
" A República
os temas
político-administrativa
de
Federativa
interessedo
nacional,
Brasil,daformada
aos
República
Estados
pelaFederativa
osunião
interesses
indissolúvel
doregionais
Brasildos
compreende
e,Estados
aos Municípios,
eaMunicípios
União,os
osinteresses
Estados,
e do Distrito
o
Federal,Ao
Distrito
locais. Federal
constitui-se
Distrito
e os
Federal
em
Municípios,
Estado
são atribuídas
Democrático
todos autônomos,
as competências
de Direito..."
nos termos
legislativas
desta Constituição..."
reservadas aos Estados e Municípios.

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3.2. Repartição das Receitas Tributárias


No âmbito tributário, duas formas são utilizadas para prover as pessoas jurídicas de direito público dos meios financeiros
necessários para o atendimento aos anseios da sociedade.

A primeira forma, mais direta, diz respeito à própria competência tributária de cada ente, instituindo e arrecadando os tributos da
sua respectiva competência.

Nas Seções III, IV e V do Título VI, da Constituição da República Federativa do Brasil, foram situadas as competências tributárias
da União ( CF, art. 153 e 154 ); dos Estados e do Distrito Federal ( CF, art. 155 ) e dos Municípios ( CF, art. 156 ).

A segunda forma configura-se como uma complementação à primeira, sendo uma redistribuição das receitas tributárias
arrecadadas, com base nas respectivas competências, de uma pessoa para outra - é a denominada participação tributária.

No sítio da RFB, encontra-se disponibilizada a carga tributária brasileira.

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3.3. Controle da destinação das receitas tributárias no âmbito


federal
O sistema orçamentário surge como instrumento de limitação do Poder Executivo realizado pelo Parlamento, haja vista que anterior
à sua existência, o executivo era livre para estipular receitas e realizar despesas, sem que houvesse qualquer tipo de controle.

Com o surgimento do modelo orçamentário clássico estabelece-se que toda previsão de receita e autorização de despesa seja
previamente aprovada pelo Legislativo, projetando-se, então, um verdadeiro mecanismo de controles recíprocos entre os poderes -
Mecanismo dos freios e contrapesos :

Plano Plurianual (PPA)


Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Lei de Orçamento Anual (LOA)

O PPA 37 é o instrumento de planejamento estratégico do governo para um período de quatro anos, visando o planejamento de
resultados pretendidos

O Plano Plurianual, conforme nos ensina José Afonso da Silva, "é um plano de investimento, com o qual deverão estar em
consonância todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição (arts. 48, IV e 165, § 4º)".
Assim, na esfera federal, o governo ordena suas ações com a finalidade de atingir objetivos e metas por meio do PPA, um plano de
médio prazo, elaborado no primeiro ano de mandato do Presidente eleito, para execução nos quatro anos seguintes. Deverá orientar
a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.

Criada pela CF/88, a LDO 38 tem a finalidade precípua de orientar a elaboração dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento das empresas estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual - LOA - com as diretrizes, objetivos e metas da
Administração Pública, estabelecidas no PPA.

Conforme estabelece o art. 169, compete à Lei de Diretrizes Orçamentárias autorizar a concessão de qualquer vantagem ou
aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da Administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público. Não havendo a previsão na LDO, o ato que concedeu aumento de remuneração será
considerado nulo de pleno direito, conforme dispõe o art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 04 de
maio de 2000).

O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO.

A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos da União, a saber:

(i)Orçamento Fiscal 39
(ii)Orçamento de Seguridade Social 40

(iii)Orçamento de Investimento das Empresas Estatais 41

Assim, podemos afirmar que é matéria da Lei Orçamentária Anual:

I - a previsão da receita;
II - a fixação da despesa;
III - a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito.

Determina
De
Compreende
Previsto
acordonocom
oinciso
art.
os opoderes
todos165,
parágrafo
II,
osparágrafo
§órgãos
1ºdadaUnião,
2ºCF/88,
edo
entidades
5ºart.
do
osque
art.
165
Fundos,
a165
da
lei
quem
Constituição
da
que
Órgãos,
CF/88,
compete
instituir
Autarquias,
abrange
Federal,
executar
o Plano
as Plurianual
ainclusive
empresas
ações
LDO:nasas
públicas
áreas
estabelecerá,
especiais
de esaúde,
sociedades
e Fundações
deprevidência
formaderegionalizada,
instituídas
economia
e assistência
mista
e as em
diretrizes,
mantidas
social,
que a União,
quer
pela
objetivos
sejam
direta
União;
da
ou
e Administração
metas
indiretamente,
da Administração
direta
detenha
ou aindireta,
Pública
maioriaFederal,
bem
do capital
como
paraos
social
as
fundos
despesas
come direito
fundações
de capital
a voto.
instituídas
e outras delas
e mantidas
decorrentes
pelo Poder
e
- Compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o
para as relativas
Público. Compreende,
aos programas
ainda, osde
demais
duração
subprojetos
continuada.)
ou subatividades, não integrantes do Programa de Trabalho dos
exercício financeiro subsequente;
Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da
- Orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
CF/88;
- Disporá sobre as alterações na legislação tributária;
- Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

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4. Responsabilidade fiscal

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4.1. Introdução

A Reforma Administrativa instaurada com a Emenda Constitucional n.º 19 de 1998 inovou o trato com a "coisa pública", passando-
se a um modelo gerencial, focado em resultados, preocupando-se menos com a formalização de procedimentos (própria do modelo
burocrático). Nesse contexto foi inserido, por exemplo, o princípio da eficiência 42 como um dos princípios basilares da
Administração Pública, exigindo-se a fixação de objetivos e metas a serem atingidos.

Também em 1998, surgiu o Programa de Estabilidade Fiscal - PEF -, com o objetivo de redução do déficit público e a estabilização
do montante da dívida pública, com a seguinte premissa básica: "o Estado não pode mais viver além de seus limites, gastando mais
do que arrecada."

No ano 2000, integrando esse processo de implementação da reforma do Estado surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000) - LRF - exigindo-se dos administradores, em cada ente federativo,
responsabilidade no que tange à gestão fiscal das receitas e despesas públicas.

Hely Lopes Meirelles tratou pioneiramente esse princípio:

"Dever da eficiência é o que impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional.

É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros"

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4.2. Gestão Fiscal responsável


Afinal, o que é uma gestão fiscal responsável?
A própria LRF informa que uma gestão fiscal responsável tem as seguintes características:

a) objetivo: equilíbrio das contas públicas;

b) obediência a limites e condições predefinidos quanto a:

renúncia de receita;
geração de despesa:
com pessoal;
da seguridade social;
outras;
dívida consolidada;
dívida fundada;
operação de crédito, inclusive por antecipação de receita;
concessão de garantia;
inscrição em restos a pagar.

c) mediante:

ação planejada;
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas;
prevenção de riscos;
correção de desvios;
transparência.

4.2.1 Gestão Fiscal responsável - cont...

Analisando-se os dispositivos da LRF.

Destinatários da LRF
Equilíbrio das contas públicas
Planejamento
Controle

A quem se dirige a LRF?

Ao administrador, visto que a ênfase é a gestão.

Carlos Motta (2001, p. 240) assim conclui:

O administrador, portanto, ainda que possa transferir encargos, distribuir tarefas e delegar competências, não estará, por apenas
isso, à margem de qualquer sanção. O gerenciamento, lato sensu, é indelegável.

A fim de que haja o desejado equilíbrio das contas públicas não se deve promover despesas a mais do que as receitas públicas,
evitando-se endividamentos. Um eventual desequilíbrio pode ser corrigido tanto com diminuição do valor das despesas, quanto
com o aumento do valor das receitas públicas. Percebe-se que os limites e condições acima citados visam esse equilíbrio.

Como na iniciativa privada, há necessidade de o Estado planejar sua estratégia de atuação eficiente no que se refere ao ingresso de
recursos nos cofres públicos e suas destinações e aplicações, com clareza de seus objetivos e fixação de metas e planos de
contingência para cada uma das ações, num período razoável de tempo, assegurando-se sua continuidade.

Como vimos no tópico anterior, o planejamento do Estado, de forma ampla, é formalizado basicamente em 3 leis PPA, LDO e
LOA. Todo o gestor público deve estar atento se suas ações as respeitam.

O PPA estabelece que a gestão fiscal deverá obedecer, dentre outras, as seguintes diretrizes da política fiscal:

redução gradual da carga tributária federal;

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ganho de eficiência e combate à evasão na arrecadação.

Para que haja efetivo controle institucional interno e externo e controle social da gestão fiscal, a LRF estabeleceu um
acompanhamento sistemático, tornado efetivo com a transparência. Controle, transparência e responsabilização são corolários de
um Estado Democrático de Direito e de uma República, aproximando o Estado da sociedade, legitimando-o.

Quanto à transparência, não basta a divulgação de dados da gestão, sendo necessário que ela venha formatada de forma que a
população tenha possibilidade de interpretá-los.

Igualmente, a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2008 (Lei n.º 11.514, de 2007) estabelece que a elaboração e
aprovação dos Projetos da Lei Orçamentária de 2008 e de seus créditos adicionais e a execução das respectivas leis deverão ser
realizadas de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando-se o princípio da publicidade, permitindo-se o amplo
acesso da sociedade a todas as informações relativas a cada uma dessas etapas. Exige também que o Poder Executivo divulgue na
internet as estimativas das receitas.

As boas práticas de gestão e sua responsabilização são conhecidas como accountability 43 .

Significa que todos os gestores públicos e responsáveis pela utilização de recursos públicos devem prestar contas aos
órgãos de controle interno e externo de cada poder.

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4.3. Instituição, previsão e arrecadação de tributos


O que ocorre se a previsão de receitas não se confirmar ao longo do ano? Haverá impacto nos resultados primário e nominal.

A LRF estabeleceu o corte de gastos ou o contingenciamento de despesas 44 . À medida que houver o restabelecimento da
receita prevista, permite-se o proporcional descontingenciamento.

A superestimativa de receitas com o objetivo de elevar os limites das despesas é uma prática inadequada.

A LRF estabelece que as previsões de receita devem observar as normas técnicas e legais, considerando-se os efeitos das alterações
na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante, sendo
acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois anos seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. Qualquer reestimativa de receita, por parte do Poder Legislativo, só é
admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

Há obrigação de cada ente federativo instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua alçada?

Sim! Uma gestão, para ser considerada responsável, deve instituir todos os seus tributos, fazer sua previsão de forma técnica e,
efetivamente, arrecadá-los. Caso falhe especificamente quanto aos impostos, a LRF estabelece a sanção de o ente federativo não
receber transferências voluntárias.

Também nos afeta diretamente a obrigatoriedade de fixação de metas bimestrais de arrecadação dos tributos, especificando-se em
separado:

medidas de combate à evasão e à sonegação;


quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa;
evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Obrigatoriedade de limitação de empenho e movimentação financeira.

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4.4. Renúncia de receitas


A sociedade precisa saber, de forma clara, qual é o seu montante de renúncia de receitas, os beneficiários, quais são as atividades
afetadas pela ausência desses recursos e todos os aspectos capazes de propiciar uma análise do seu custo-benefício social e
eventuais riscos.

Apontam-se como possíveis finalidades de renúncia fiscal a compensação de gastos realizados pelos contribuintes com serviços não
atendidos pelo governo, a compensação de ações complementares às funções típicas de Estado desenvolvidas por entidades civis,
promoção da equalização das rendas entre regiões e incentivo a determinado setor da economia.

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4.5. O papel dos tributos na fixação das despesas


A previsão e arrecadação dos tributos influenciam diretamente nos gastos públicos.

As despesas de caráter continuado para serem implementadas devem:

a) demonstrar a origem dos recursos para seu custeio;


b) não afetar as metas de resultados fiscais;
c) ser executadas somente após a compensação por:
c.1) aumento permanente de receita, entendido como elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou
criação de tributo; ou
c.2) redução permanente de outra despesa.

As despesas de pessoal pela União (que inclui os terceirizados) tem como limite o valor equivalente a 50% da receita corrente
líquida, apuradas a cada quadrimestre. Quando se atinge 95% desse valor, a LRF determina que ficam vedados:

concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença
judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
criação de cargo, emprego ou função;
alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de
aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na
lei de diretrizes orçamentárias.

Na hipótese de se estourar o limite, informa a LRF que, sem prejuízo das medidas previstas acima, o percentual excedente deve ser
eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras:

redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
exoneração dos servidores não estáveis.

4.5. O papel dos tributos na fixação das despesas - cont...


Caso não se alcance a redução aos limites no prazo estabelecido, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo
motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de
pessoal 45 .

Também, enquanto perdurar o excesso, o ente federativo fica impedido de:

receber transferências voluntárias;


obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das
despesas com pessoal.

Em relação às despesas com a Seguridade Social, para se criar, majorar ou estender benefício ou serviço, há obrigatoriedade de
indicação da fonte de custeio total.

O recebimento de transferências voluntárias pelos entes federativos tem como uma de suas condições, estar em dia com o
pagamento de tributos devidos ao ente transferidor dos recursos.

A dívida consolidada ou fundada dos entes federativos tem seus limites definidos pelo Senado Federal, que, no caso da União,
corresponde a 3,5 vezes a receita corrente líquida, com sanções ao seu descumprimento.

Conforme prevê o §4.º do art. 169 da Constituição.

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5. Mecanismos de controle da Administração Pública

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5.1. Introdução
No presente tópico vamos abordar as formas de controle da Administração Pública: o controle institucional efetuado por órgãos e
entidades da Administração Pública criados para este fim e as formas de participação e de controle social da gestão pública,
exercidas direta ou indiretamente pelo cidadão.

Segundo Levy (2002), o fortalecimento da transparência e o combate à corrupção no setor público repercutem decisiva e
favoravelmente sobre o desenvolvimento econômico e constituem importantes elementos para o incremento da legitimidade dos
governos e para o fortalecimento da democracia.

Nesse sentido, vamos encontrar, além das funções clássicas e institucionalizadas de controle, uma crescente participação da
sociedade na gestão da coisa pública, com o objetivo de garantir a legitimidade e transparência das ações governamentais e o pleno
exercício da cidadania.

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5.2. O controle institucional


O controle administrativo pode ser conceituado como sendo "o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública (em
sentido amplo) exerce sobre a sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante
provocação" (DI PIETRO, 2001).

Na Administração Pública, o controle é realizado através da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, com o objetivo principal de verificação da legalidade, legitimidade e economicidade da gestão dos recursos.

A Constituição estabelece que a fiscalização da Administração direta e indireta, em suas diversas modalidades, é exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, conforme Art. 70 46 .

As disposições constitucionais a respeito do controle no âmbito da União aplicam-se também aos Estados e Municípios. Assim, no
modelo brasileiro, temos:

o Tribunal de Contas da União (TCU) 47 na esfera federal;


os Tribunais de Contas dos Estados (TCE), presentes nos 27 Estados;
os Tribunais de Contas dos Municípios (TCM), em quatro estados: Bahia, Ceará, Goiás e Pará - como órgãos estaduais de
controle dos seus municípios;
os Tribunais de Contas Municipais 48 em dois municípios específicos: Rio de Janeiro e São Paulo;
os Conselhos de Contas dos Municípios;

Além de contar com o auxílio dos Tribunais de Contas, o Poder Legislativo exerce o controle externo através das comissões
temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional - Câmara dos Deputados e o Senado Federal - que recebem petições,
reclamações, representações e queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas.

5.2. Tribunais
Art. 70. Ade
O controlefiscalização
Contas Municipais:
da contábil,
União: As
institucional financeira,
Em
-competências
relaçãoorçamentária,
cont... aos do
Municípios
Tribunal
operacional
de
o controle
Contase da
externo
patrimonial
Uniãodas
estão
Câmaras
da relacionadas
União Municipais
e das entidades
nos artigos
será da
auxiliado
71 a 74 e
administração
pelos
161 daTribunais
Constituição,
direta
de Contas
equais
indireta,
Estaduais
sejam:
quanto
ouàpelos
legalidade,
Tribunais
legitimidade,
de Contas economicidade,
Municipais, onde
aplicação,
houver (CF,
subvenções
art. 31, §e 1º);
renúncia
Pertinente
de
é a observação
receitas, será exercida
de que apelo
partir
Congresso
da Constituição
Nacional,demediante
1988, porcontrole
força deexterno,
seu art. e31,
pelo
§ 4º,
sistema
fica vedada
de controle
a criação
interno
de Tribunais,
de cada
• Apreciar as contas anuais do presidente da República.
poder.
Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, sendo sabido que apenas dois municípios possuem seus próprios Tribunais de
Além •do controle
Julgar externo,
as contas dososadministradores
Poderes Executivo, Legislativo
e demais e Judiciário
responsáveis devem estruturar
por dinheiros, sistema
bens e valores de controle interno, que deverá
públicos.
Parágrafo
Contas Municipais,
único. Prestará
o Municípios
contas qualquer
de São Paulo
pessoae Rio
física
deou
Janeiro.
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
atuar de forma integrada
• Apreciar entredos
a legalidade os atos
demais poderes, com
de admissão a finalidade
de pessoal precípua, descrita
e de concessão no Art. 74 reformas
de aposentadorias, da Constituição
e pensõesFederal
civis e de 1988
49 . gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pela qual a União responda, ou que, em nome desta, assuma
militares.
obrigações de natureza pecuniária.
Cumpre• Realizar
ressaltarinspeções e auditorias
que o controle internopor
nãoiniciativa
substituiprópria ou por solicitação
ou se sobrepõe ao controledoexterno,
CongressomasNacional.
serve de apoio a este, já que está
• Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.
obrigado a dar conhecimento ao Tribunal de Contas correspondente sobre qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tiver
• Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito Federal e a municípios.
conhecimento.
• Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.
No âmbito federal,
• Aplicar a Controladoria-Geral
sanções da União
e determinar a correção (CGU) é o órgão
de ilegalidades responsávelem
e irregularidades pelo Sistema
atos de Controle Interno do Poder
e contratos.
Executivo e exerce
• Sustar, também
se não atividades
atendido, de defesa
a execução de atodo patrimôniocomunicando
impugnado, público, incremento daàtransparência,
a decisão auditoria, ecorreição,
Câmara dos Deputados ao Senado
ouvidoria e também
Federal. de prevenção e combate à corrupção.

• Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre
despesas realizadas sem autorização.
• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou
ilegalidades na aplicação de recursos federais.
Além •do controle
Fixar externo - exercido
os coeficientes pelodePoder
dos fundos Legislativo
participação com o auxílio
dos estados, dos Tribunais
do Distrito Federal ededos
Contas - e do controle
municípios interno
e fiscalizar -
a entrega
exercido pela CGU na esfera federal - há outros órgãos que exercem o controle sobre a Administração Pública, no intuito de
dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras municipais.
assegurar o compromisso ético e a correta administração dos recursos, combatendo a corrupção e a impunidade. No âmbito federal,
temos:Além destas atribuições, várias outras têm sido conferidas ao TCU por meio de leis específicas. Destacam-se, entre elas,
as conferidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000), pela Lei de
Ministério Público 50
Licitações e Contratos (Lei 8.666/93) e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Poder Judiciário 51
Polícia Federal 52

Ouvidoria 53

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03/08/2019 Cidadania Fiscal

5.3. A participação popular e o controle social


I - Poder
O
Apura
As Ministério
avaliar
Ouvidorias
asJudiciário
infrações
o cumprimento
Público
não penais
impõe
sãoé órgãos
instituição
das
as
praticadas
sanções
metas
de controle,
essencial
previstas
contra
penaisporém,
bens,
ànos
função
nocrimes
Plano
serviços
exercem
jurisdicional
Plurianual,
contra
epapel
interesses
a Administração
de
do
a interlocutores
execução
Estado
da Uniãoque
dos
Pública
ou
tem
programas
entre
decomo
suas
eaasAdministração
entidades
atribuições
sanções
de governo
civis
autárquicas
a defesa
epor
dos
a sociedade,
atodaedeordem
O distanciamento entre representantes e representados, o déficit de desempenho dos governos e a ineficiência institucional de
orçamentos
jurídica,
improbidade
empresas
na medidadopúblicas.
em
regime
daadministrativa;
que
União;
representam
democráticoautoriza,
canais
e dos quando
interesses
institucionalizados
solicitado
sociais epelo
individuais
e formais
Ministério
para
indisponíveis,
Público
ouvir o cidadão,
ou pela
conforme
Polícia
receber
dispõe
Federal,
críticas,
o Art.
osugestões,
acesso
127 dadesses
atender às demandas sociais, aliados à corrupção, às fraudes e ao desrespeito aos direitos assegurados por lei geram sentimentos de
II - comprovar
Constituição
órgãos
elogios,a denúncias
dados Federal.
aacobertados
legalidade
e tambémepor para
avaliar
sigilo
tirar
osou
dúvidas
resultados,
protegidos
sobre
quanto
pelo
o desempenho
direito
à eficácia
à intimidade
de
e eficiência,
órgãosoupúblicos.
àda
privacidade
gestão
As orçamentária,
manifestações
e decreta medidas
financeira
são e
desconfiança, insatisfação e desapreço dos cidadãos com relação à atividade política. Essa síndrome caracteriza-se por sintomas de
patrimonial
cautelares
examinadas de
nos
e busca,
encaminhadas
órgãos
apreensão
e entidades
aose sequestro
setores
da administração
competentes,
de bens, também
federal,
para
cinismo, alienação, apatia e desengajamento cívico, segundo Moisés (2008). que
quando
bemse como
busque
provocado.
dao aplicação
adequado
Atua de
também
atendimento
recursosno públicos
controle
e a melhoria
por
de entidades
contínua
de direito
constitucionalidade
dos serviços
privado;
públicos.
dasNa
leis.
esfera federal, as Ouvidorias são responsáveis pelo atendimento de mais de 1,5 milhão de
A participação 54 é um dos mais importantes princípios políticos. Relacionada ao ideal de soberania popular, a participação
III - exercer o controle
manifestações ao ano. das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
política
IVpermanente é um instrumento
- apoiar o controle externo node legitimação,
exercício de suaexercício de cidadania e fortalecimento da gestão democrática.
missão institucional.

O controle social é entendido como "monitoramento dos poderes públicos por parte dos indivíduos, acesso público à informação e
participação social na formulação de políticas públicas" (Faria, 2006).

As ideias de participação e controle social estão intimamente relacionadas: por meio da participação na gestão pública os cidadãos
podem intervir na tomada de decisões, orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam ao interesse
público e, ao mesmo tempo, podem exercer o controle sobre a ação do Estado, exigindo que o administrador preste contas dos seus
atos de gestão.

A Constituição reconhece a participação popular como fundamento do Estado Democrático de Direito. Por isso afirma que "todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição" (Art .1°, §
único).

Como instrumentos de concretização da participação popular, a CF/88 prevê, por exemplo:

No Legislativo
No Executivo
No Judiciário

O art. 14 assegura a soberania popular e o voto direto e secreto de igual valor para todos, prevendo ainda o plebiscito, o referendo e
a iniciativa popular como instrumentos de democracia direta; há a possibilidade da participação popular através de audiências
públicas e reclamações contra atos das autoridades nas Comissões das casas legislativas, previstas no Art. 58, II e IV; bem como a
participação direta na produção de leis, através da iniciativa prevista no Art. 61, § 2º. Na esfera municipal, também há a
possibilidade de iniciativa popular em projeto de lei de interesse local, no art 29, XIII, por meio da manifestação de pelo menos 5%
do eleitorado.

O art. 5°, XXXIII, garante ao cidadão o direito de receber informações dos órgãos públicos. No art. 10, é assegurada a participação
dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam
objeto de discussão.
Especialmente na formulação e fiscalização de políticas públicas, a Constituição de 1988 prevê a participação da comunidade nas
iniciativas relacionadas à:

seguridade social (art. 194, VII),


saúde (art. 198, III);
assistência social (art. 204, II);
educação (art. 206, VI);
cultura (art. 216, § 1o);
defesa e preservação do meio ambiente (Art. 225) e
criança e adolescente (art. 227, § 1o).

A participação popular é assegurada no acesso a este Poder, conforme art. 5°, XXXIV, 'a', que garante ao cidadão o direito de
petição aos Poderes Públicos, independentemente do pagamento de taxas. Também através do mandado de segurança - individual
ou coletivo - contra ilegalidade ou abuso de poder de autoridade pública previsto no Art. 5°, LXIX e através de ação popular (art.
5°, LXXIII) e de ação civil pública (Art. 129, § 1°).

O princípio da democracia participativa encontra-se, portanto, plenamente amparado pela Constituição de 1988; muito embora não
se trate de um rol exaustivo e sim aberto a outras formas de participação popular.

5.3. Participação:
A participaçãoEm termos gerais, participar
popular significasocial
e o controle "fazer parte, ter parte ou tomar parte", nos fala Bordenave (1994).
- cont...

https://mooc.escolavirtual.gov.br/mod/book/tool/print/index.php?id=90963 22/26
03/08/2019 Cidadania Fiscal

Historicamente, a participação está relacionada a atividades organizadas por grupos com o objetivo de defender interesses
A gestão fiscale responsável
comuns de influir eme processos
transparente está intimamente
decisórios. ligada
O nível de ao temadas
intervenção da moralidade administrativa
pessoas ou grupos e daaos
está sujeito gestão democrática,
tipos, regras e
possibilitando que mecanismos de participação e controle social efetivos minorem as possibilidades de corrupção
condicionantes do próprio processo participativo. A CF/88 instituiu, no artigo 14, alguns mecanismos de participaçãoou de má gestão
dos recursos
popular:públicos.
sufrágio, plebiscito, referendo e iniciativa popular de lei.

A transparência fiscal "significa a oferta de informações que façam sentido para a sociedade e o que faz sentido para o cidadão é
saber se as necessidades e problemas coletivos serão atendidos, em quanto, quando e a que custo" (Sscheffer).

Porém, se, de um lado, a gestão democrática requer a abertura do governo para escutar a sociedade e promover a partilha de poder
no processo decisório, bem como para informar e prestar contas dos atos de gestão assegurando a transparência; de outro, o grande
desafio é fomentar um maior envolvimento dos cidadãos nas atividades políticas.

Atualmente, existem vários canais de participação previstos no ordenamento legal como os conselhos e colegiados públicos.

Aumentar a participação política é, sem dúvida, um dos maiores desafios para concretizar a gestão democrática nas relações entre o
governo e sociedade, o que depende de aprendizado e amadurecimento político da população.

A seguir, apresentamos o funcionamento de alguns dos instrumentos de participação e/ou controle social existentes:

Os Conselhos Setoriais;
A Audiência Pública;
A Consulta Pública e
O Orçamento Participativo.

5.3.1 Conselhos Setoriais

São órgãos colegiados na estrutura do Poder Executivo, de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, voltados
para a formulação, acompanhamento e controle de políticas públicas setoriais, encontrados nas três instâncias de governo: federal,
estadual e municipal.

Uma das principais funções do conselho é realizar a mediação entre o governo e a sociedade civil, de forma a contemplar a
pluralidade das demandas sociais na formulação de normas e também na proposição ou deliberação de diretrizes de ação para os
órgãos executivos.

No desempenho de suas atribuições, cada Conselho tem autonomia para exercer as atividades que lhe forem conferidas pela
legislação própria - federal, estadual ou municipal. Assim, os Conselhos podem ser criados com atribuições de caráter normativo,
deliberativo, consultivo, mobilizador e/ou fiscalizador, com o objetivo de apoiar a formulação, a implementação, o
acompanhamento e a fiscalização das políticas públicas.

5.3.2 Audiência Pública

A audiência pública é uma sessão de discussão, aberta ao povo, promovida pelo Poder Público em todos os níveis governamentais,
na qual os cidadãos (individualmente ou por meio de associações) exercem o direito de manifestar suas opiniões sobre planos e
projetos de lei.

Além dos dispositivos constitucionais do artigo 29, XII e artigo 58, § 2°, II, a Audiência Pública foi prevista na legislação por
vários diplomas que tratam de questões ambientais, urbanísticas, administrativas e dos usuários de serviços públicos (direitos
difusos e coletivos), como por exemplo:

Lei 8.666/93, art. 39, caput

Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a
100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea "c" desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente,
com uma audiência pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data

https://mooc.escolavirtual.gov.br/mod/book/tool/print/index.php?id=90963 23/26
03/08/2019 Cidadania Fiscal

prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos
mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se
manifestar todos os interessados.

Lei 9.784/99, art. 32 - Lei do Processo Administrativo

Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública
para debates sobre a matéria do processo.

Lei Complementar 101/00 (LRF), art 9, § 4 (cumprimento das metas fiscais)

Art. 9°, § 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das
metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição (comissão mista
permanente) ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

A LRF e o Estatuto da Cidade preveem a realização de audiências públicas nos processos de elaboração e discussão dos PPA, LDO
e LOA.

No processo legislativo, a Constituição (art. 58, § 2º, inc. II) determina a realização de Audiência Pública, devendo as comissões do
Congresso Nacional e das Casas Legislativas (Senado e Câmara) implementarem o instituto. Nesse sentido, tanto no Regimento
Interno do Senado (art. 90, II), quanto no da Câmara dos Deputados (art. 255 e 258) a Audiência Pública foi prevista para ser
realizada pelas comissões temáticas.

Com relação à função jurisdicional, a Lei 9.868/99, art. 9º, § 1, prevê a realização de Audiência Pública no controle concentrado de
constitucionalidade das normas pelo STF. Também a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei 8.625/93), em seu art. 27,
IV, prevê a realização de Audiência Pública.

É importante lembrar que a realização de Audiências Públicas não se restringe apenas às hipóteses previstas em Lei, mas sempre
que houver interesse, oportunidade e conveniência para a oitiva da população, especialmente quando se tratar de assuntos
polêmicos ou que ensejem debates, discussões, esclarecimentos e um maior diálogo com a sociedade civil antes da tomada de
decisão pelo Poder Público.

5.3.3 Consulta Pública

A diferença entre a Audiência e a Consulta Pública é que nas Consultas não vigora o princípio da oralidade, inexistindo sessões
públicas de debate.

A Consulta Pública é um procedimento de divulgação de minutas de atos normativos, com abertura de prazo não inferior a dez (10)
dias para que todos os interessados (pessoas físicas ou jurídicas) possam se manifestar, por escrito, através do envio de críticas ou
sugestões, bem como para solicitar informações ou esclarecer dúvidas.

As Consultas Públicas são utilizadas para colher contribuições tanto de setores especializados quanto da sociedade em geral, sobre
as políticas e os instrumentos legais que irão orientar as diversas ações do Governo. Elas podem ser aplicadas durante o processo de
elaboração de leis, resoluções, instruções normativas, diretrizes, projetos ou anteprojetos de lei, ou para quaisquer outros atos da
Administração Pública.

A divulgação oficial das consultas públicas é feita por meio do Diário Oficial da União 55 .

O órgão responsável pela consulta deve divulgar o tema, os meios pelos quais os interessados podem contribuir
5.3.4 Orçamento Participativo
(formulário eletrônico, e-mail, fax, correspondência ou outros meios) e as datas e horários de abertura e encerramento do
O Orçamento Participativo
prazo para o envio dasé considerações.
um importante O instrumento
prazo podedevariar
democratização
de dez dias,da
nogestão pública
mínimo, a doismunicipal, através
ou três meses, do qual osda
dependendo
cidadãos participam
relevância e dadiretamente dasdo
complexidade decisões
tema. de investimentos do governo, estabelecendo prioridades para cada região.

https://mooc.escolavirtual.gov.br/mod/book/tool/print/index.php?id=90963 24/26
03/08/2019 Cidadania Fiscal

Qualquer pessoa física ou jurídica pode participar dos sistemas de Consulta Pública, desde que possua um número de CPF
ou CNPJ válido e que efetue, previamente, seu cadastro diretamente no site do órgão que está disponibilizando a consulta.
Cabedoressaltar
A prática Orçamentoque Participativo
cada órgão estabelece
tem efeitoregras próprias
positivo para definir
em termos que tipo
de impacto de ainiciativa
sobre será submetida
gestão pública à consulta
e na inversão pela
de prioridades
sociedade, bem como em que condições essa participação ocorrerá.
de investimentos, promovendo uma verdadeira redistribuição de renda, sem contar no efeito pedagógico de exercício da cidadania,
que se dá com a participação direta ou semidireta da população no processo decisório orçamentário e de definição de políticas
públicas.

5.3.4 Orçamento Participativo - cont...

Na prática, o Orçamento Participativo não possui um formato específico 56 , ele é construído socialmente, como o resultado de
propostas feitas por cada um dos atores e das instituições disponíveis para implementá-las, com ênfase no aspecto colaborativo.

Como prática inovadora de gestão, o Orçamento Participativo proporciona uma dupla democratização. De um lado, pela ampliação
do modo de exercício da soberania popular, criando instâncias diretas de participação no processo decisório. De outro, pela
redistribuição de bens e serviços públicos a parcelas menos favorecidas da população, propiciando o acesso a recursos que,
historicamente, sempre beneficiaram grupos elitistas da sociedade. Essa dupla democratização apresenta, portanto, caráter tanto
formal, quanto material.

Trata-se de um procedimento de inclusão que amplia as formas de participação política e o controle social em vários sentidos,
melhorando o desempenho da Administração em termos de eficiência e transparência e promovendo maior equidade na alocação
dos recursos públicos e, por consequência, maior justiça social.

Normalmente, a estrutura e a dinâmica do Orçamento Participativo são detalhadas nos Regimentos Internos dos
Conselhos, elaborados pela própria comunidade. Esses regimentos definem: os canais de participação popular, a forma de
eleição dos representantes, a duração dos mandatos, as atribuições do Conselho, a frequência das reuniões, bem como as
formas de fiscalização e controle das deliberações. Além disso, dispõem sobre a estrutura interna do Conselho do
Orçamento Participativo e definem os critérios para a distribuição dos recursos entre as regiões. Também faz parte das
atribuições do Conselho rever, anualmente, o respectivo Regimento Interno, propondo as alterações necessárias.
Assim, a dinâmica do Orçamento Participativo se renova e se (re)organiza anualmente, contando com duas rodadas de
assembleias regionais e temáticas, com ampla participação dos cidadãos e de entidades da sociedade civil.

Para a operacionalização do processo, primeiramente, a cidade é dividida em regiões, com base em critérios geográficos,
sociais e/ou de organização comunitária. Adicionalmente, podem ser criadas estruturas temáticas específicas para
deliberação, como: saúde, educação, infraestrutura, transportes, cultura, lazer, esporte, turismo e meio ambiente.

Após a delimitação do espaço, a lógica do Orçamento Participativo envolve um cronograma de ações, basicamente, com
os seguintes passos, sofrendo variações em cada município:

Análise da prestação de contas do Plano de Investimentos do ano anterior;


Apresentação do Plano de Investimentos para o exercício atual;
Levantamento das principais carências da região;
Priorização dos investimentos aprovados nas reuniões;
Envio das propostas pelo Conselho do Orçamento Participativo ao prefeito, para apreciação;
Envio à Câmara de Vereadores, para votação;
Sanção pelo prefeito e implementação pelo Executivo;
Monitoramento e avaliação pela população, fechando o ciclo.

https://mooc.escolavirtual.gov.br/mod/book/tool/print/index.php?id=90963 25/26
03/08/2019 Cidadania Fiscal

5.4. Conclusão
A combinação dos instrumentos de controle - institucional e social - permitem uma articulação transparente entre os diversos atores
políticos e sociais, o que proporciona maior legitimidade às políticas públicas e ao exercício da democracia, promovendo a
accountability.

O ideal democrático de soberania popular preceituado na Constituição supõe cidadãos atentos ao processo político, informados dos
acontecimentos e dos problemas, capazes de se envolver na discussão das alternativas e, sobretudo, interessados em formas diretas
e indiretas de participação; o que requer um alto grau de desenvolvimento político, comprometimento e consciência cidadã por
parte da sociedade; e de abertura, transparência decisória, oferta de informações e compartilhamento do poder, por parte do
governo.

Aumentar a participação política é, sem dúvida, um dos maiores desafios para concretizar a democracia participativa e o controle
social nas relações entre o governo e sociedade.

https://mooc.escolavirtual.gov.br/mod/book/tool/print/index.php?id=90963 26/26