08 - EaD - Gestão Pública - Módulo 3 (2 Parte)

EAD – Gestão Pública
1
2
GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

SECRETARIA DE ESTADO DA SEGURANÇA PÚBLICA E DA
DEFESA SOCIAL
POLICIA MILITAR
DIRETORIA DE ENSINO
CENTRO DE FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DA
POLÍCIA MILITAR – CFAPM
CURSO DE FORMAÇÃO DE SARGENTOS
PLATAFORMA MOODLE EAD - PMRN
3
4
5
MÓDULO 3. FERRAMENTAS DE MODERNIZAÇÃO

DO SETOR PÚBLICO:
Continuação
6
AULA 6. AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS;

A verificação da efetividade de uma política passa,
necessariamente, por seu monitoramento e sua avaliação.
Avaliações qualificadas que produzam resultados confiáveis
possibilitam o aprimoramento de políticas e justificam
investimentos ou economia de recursos, já que evidenciam se
os resultados esperados estão sendo alcançados e se os
recursos estão sendo utilizados de modo eficiente. Assim, no
contexto das políticas públicas, essas análises desempenham
papel essencial na determinação e no alcance dos objetivos e
das prioridades de governo.
7
A avaliação ex post, tema desta publicação, consiste em uma

ferramenta fundamental para orientar a tomada de decisão
durante – ou após – a execução de uma política pública. Nesse
sentido, cumpre a importante função de levantar evidências
sobre o desempenho da política, indicando se os recursos
públicos estão sendo aplicados em consonância com os
parâmetros de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
A implementação eficiente das políticas e dos programas,
focada em garantir o máximo retorno possível à sociedade,
deve ser objetivo permanente do gestor público. A própria
Constituição Federal elenca a eficiência como um dos
princípios a serem seguidos pela administração pública em sua
atuação. 8
Nesse sentido, o lançamento desta publicação se soma a outras

iniciativas e complementa o trabalho iniciado com a publicação
do Guia de Análise Ex Ante. O documento tem por objetivo
nortear os órgãos e entidades públicos nos processos avaliativos
das políticas que conduzem, descrevendo e exemplificando
diferentes metodologias que podem ser utilizadas na avaliação
da política pública a partir de sua implementação até a gestão de
resultados. Em outras palavras, não basta apontar quanto
determinada política consome do orçamento público, é
necessário relacionar seus custos e benefícios, avaliar a
qualidade de suas entregas e seu grau de focalização.
Esteves Colnago Júnior
Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 9
Aula 7. ANÁLISE DE INDICADORES.

7.1. CONCEITUAÇÃO BÁSICA DE INDICADORES
10
Para Merico (1996 apud REIS 2005, p. 34), “o termo

indicador origina-se do latim indicare que significa destacar,
anunciar, tornar público, estimar. Indicadores comunicam
informações que podem ser simplesmente luzes acesas ou
piscando em um aparelho eletrônico, bem como tornar
perceptível um conjunto de fenômenos que não é
imediatamente detectável”.
11
Segundo Waterhouse (1984 apud GRATERON 1999, p.9),

os indicadores podem ser definidos como “unidades de
medição que permitem acompanhar e avaliar em forma
periódica, as variáveis consideradas importantes em uma
organização. Esta variação é feita através da comparação com
os valores ou padrões correspondentes preestabelecidos como
referência, sejam internos ou externos à organização".
12
Os indicadores são medidores de uma atividade. Expressam

um número que indica que as coisas podem ser medidas; e, se,
podem ser medidas, podem ser comparadas e administradas,
como preconizam Globerson e Frampton, apud Camargo
(2000, p.51), ao afirmarem que “você não pode administrar o
que não pode medir”.
Outra definição trazida por Fernandes (2004, p.3) mostra que
"a tarefa básica de um indicador é expressar, da forma mais
simples possível, uma determinada situação que se deseja
avaliar. O resultado de um indicador é uma fotografia de dado
momento, e demonstra, sob uma base de medida, aquilo que
está sendo feito, ou o que se projeta para ser feito".
13
Fernandes (2004, p.5) dissertando ainda sobre o assunto diz

que "levando em conta que um indicador é um número que
expressa o estado de alguma coisa que se considera relevante e
importante para a empresa, sua construção passa,
primeiramente, pela análise da contribuição para a tomada de
decisão. O indicador deve ser representante de algo que se
toma como necessário para a rotina de gerenciamento da
empresa. Em função disso, são necessários cuidados quando
do estabelecimento da coleta e tratamento de dados, que
constituem a base para a formação de um indicador".
14
7.2. IMPORTÂNCIA DO INDICADOR

Conforme Furtado (2003), um grupo especial de indicadores
de desempenho de gestão tem como objetivo medir os níveis
de eficiência e eficácia das decisões tomadas, verificando se as
ações implementadas estão atingindo os resultados esperados,
a que custos e outros impactos que estão gerando e suas
tendências. Esses indicadores são essenciais ao planejamento e
ao controle dos processos porque possibilitam o
estabelecimento de metas e visualização de seus
desdobramentos, ao tempo em que permitem a análise crítica
que embasará o replanejamento ao longo da gestão.
15
Os indicadores são sinais vitais da organização. Eles

informam às pessoas o que estão fazendo, como estão se
saindo e se estão agindo como parte do todo. Eles comunicam
o que é importante para a organização: a estratégia do primeiro
escalão para os demais níveis, resultados de processo, desde os
níveis inferiores até o primeiro escalão, o controle e melhoria
dentro dos processos. Os indicadores devem interligar
estratégia, recursos e processos. Hronec (apud REIS, 2005,
p.37)
16
Wright citado por Neves Júnior (2003, p.10), destaca que o

processo de controle estratégico é exercido pela alta
administração, que decide quais elementos do ambiente e da
empresa devam ser avaliados e controlados. Segundo o autor,
o processo de controle estratégico possibilita a adoção de
alguns passos que visam à tomada de decisão corretivas: 1)
dentro do parâmetro da missão e dos objetivos gerais e
específicos da organização, determinar que necessidades
devem ser monitoradas, avaliadas e controladas; 2) estabelecer
padrões; 3) mensurar o desempenho; 4) comparar desempenho
com padrões; 5) não tomar medida alguma se o desempenho
se harmonizar com os padrões; 6) tomar medidas corretivas se
17
o desempenho não se harmonizar com os padrões.
Para Kaplan e Norton (1997, apud REIS 2005, p. 38), os

indicadores são usados para controlar e melhorar a qualidade e
o desempenho de produtos e processos. A apuração dos
resultados através dos indicadores permite avaliar o
desempenho em relação à meta e a outros referenciais,
possibilitando o controle e a tomada de decisão gerencial.
Outra importante função é a de induzir atitudes nas pessoas
cujo desempenho está medido, pois as pessoas tendem a agir
influenciadas pela forma como são avaliadas.
18
7.3. O CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA

Segundo Cruz Silva (1999, p.1), “os mecanismos de controle
representam o elemento essencial para assegurar que o
governo atinja os objetivos estabelecidos nos programas de
longa duração com eficiência, efetividade e dentro dos
preceitos legais da ordem democrática”.
Para Grateron (1999, p.2) “o sistema tradicional de
contabilidade e de informação que auxilia o gestor não cumpre
sua missão de garantir as melhores decisões ou, no mínimo,
prestar-lhes suporte; por isso, é necessário considerar a
possibilidade de um modelo que responda às necessidades de
informação para contribuir com a melhoria de uma gestão que
19
tem sido objeto permanente de crítica: a gestão pública”.
O autor ressalta ainda que "a gestão pública precisa ser avaliada
para conhecer e dar respostas ao cidadão, comum quanto o grau de
adequação e coerência existente entre as decisões dos gestores e a
eficácia, eficiência e economia com que foram administrados os
recursos públicos para serem atingidos os objetivos e metas da
organização, estabelecidos nos planos e orçamentos e; para
realizar avaliação da gestão pública, é necessário considerar a
possibilidade de um modelo de contabilidade desenhado para a
gestão, que considere indicadores ou parâmetros de gestão
adequados".
Cruz Silva afirma ainda que: “sem controle, os rumos não são
corrigidos, os objetivos fundamentais ficam colocados em segundo
plano, há desperdício e inadequação no uso dos recursos”. 20
7.4. INDICADORES DE GESTÃO NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
“Na avaliação das organizações públicas é usual que
resultados sejam definidos por indicadores físicos ou
qualitativos”. (CATELLI, 2001, p. 6).
Ainda segundo Catelli (2001, p.174), "não é possível
administrar algo que não tenha seus resultados mensurados,
pois, as decisões devem ser tomadas sobre elementos que
representem a realidade da forma mais precisa possível. Esta é
uma característica essencial do sistema de medição que são
instrumentos de gestão para diversos modelo de administração
dos negócios" .
21
De acordo com Toscano Jr. (2000, p.12) o desenvolvimento

de sistemas contábeis gerenciais que permitam a criação de
informações úteis para a tomada de decisão, é de importância
fundamental para a instrumentalização do processo de geração
e monitoramento de indicadores de performance, a fim de
viabilizar a mensuração do desempenho da gestão pública.
22
Conforme Grateron (1999, p. 15), a variação fundamental

para a mensuração da gestão de um organismo público é
avaliar a gestão através da análise e confrontação restrita dos
valores monetários da contabilidade tradicional, ou introduzir,
na análise e avaliação, outras variáveis não monetárias que
permitam relacionar as variáveis tradicionais à finalidade da
entidade pública. Segundo a Associación Española de
Contabilidad y Administración de Empresas (apud Grateron,
1999, p. 15), a utilização e a aplicação de técnicas de gestão,
como por exemplo, os indicadores para medir e comparar o
desempenho dos gestores no setor publico, são muito mais
complicados, se comparados como setor privado.
23
Algumas das limitações mais conhecidas são a falta de

indicadores, a dificuldade para fixar e quantificar os objetivos
sociais, a utilização de termos não monetários, a falta de
clareza nos objetivos, metas e atividades realizadas, entre
outros.
24
ANÁLISE DE INDICADORES . Disponível em <

http://ead2.fgv.br/ls5/centro_rec/docs/uma_analise_indicadores_gestao.pdf >.
Acesso em 26 ago 2019.
25
AULA 8. NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS PRINCÍPIOS
ORÇAMENTÁRIOS CONSTITUCIONAIS
Resultado da experiência histórica da gestão dos recursos
públicos, os princípios orçamentários foram sendo
desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, permitindo
às normas orçamentárias adquirirem crescente eficácia.
26
Assim, os princípios, sendo enunciados em sua totalidade de

maneira genérica que quase sempre se expressam em
linguagem constitucional ou legal, estão entre os valores e as
normas na escala da concretização do direito e com eles não
se confundem.
Os princípios representam o primeiro estágio de
concretização dos valores jurídicos a que se vinculam. A
justiça e a segurança jurídica começam a adquirir concretitude
normativa e ganham expressão escrita.
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de
abstração e indeterminação.
27
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de

abstração e indeterminação.
Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é,
produzem efeitos e vinculam a eficácia principiológica,
conducente à normativa plena, e não a eficácia própria da
regra concreta, atributiva de direitos e obrigações.
Assim, os princípios não se colocam, pois, além ou acima
do Direito (ou do próprio Direito positivo); também eles -
numa visão ampla, superadora de concepções positivistas,
literalista e absolutizantes das fontes legais - fazem parte do
complexo ordenamental.
28
Não se contrapõem às normas, contrapõem-se tão- -somente

aos preceitos; as normas jurídicas é que se dividem em
normas-princípios e normas disposições. Resultado da
experiência histórica da gestão dos recursos públicos, os
princípios orçamentários foram sendo desenvolvidos pela
doutrina e pela jurisprudência, permitindo às normas
orçamentárias adquirirem crescente eficácia, ou seja, que
produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social, e
fossem realmente observadas pelos receptores da norma, em
especial o agente público.
29
Como princípios informadores do direito - e são na verdade

as ideias centrais do sistema dando-lhe sentido lógico - foram
sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema
normativo. Os princípios orçamentários, portanto, projetam
efeitos sobre a criação - subsidiando o processo legislativo -, a
integração - possibilitando a colmatagem das lacunas
existentes no ordenamento - e a interpretação do direito
orçamentário, auxiliando no exercício da função jurisdicional
ao permitir a aplicação da norma a situação não regulada
especificamente.
30
Alguns desses princípios foram adotados em certo momento

por condizerem com as necessidades da época e
posteriormente abandonados, ou pelo menos, transformados,
relativizados, ou mesmo mitigados, e o que ocorreu com o
princípio do equilíbrio orçamentário, tão precioso ao estado
liberal do século XIX, e que foi em parte relativizado com o
advento do estado do bem-estar social no período pós-guerra.
Nos anos oitenta e noventa, em movimento pendular, o
princípio do equilíbrio orçamentário foi revigorado e dada
nova roupagem em face dos crescentes déficits estruturais
advindos da dificuldade do Estado em financiar os extensos
programas de segurança social e de alavancagem do
31
desenvolvimento econômico.
Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre

deram tratamento privilegiado à matéria orçamentária. De
maneira crescente, foram sendo incorporados novos princípios
orçamentários às várias cartas constitucionais reguladoras do
Estado brasileiro.
32
Instaura-se a ordem constitucional soberana em nosso

Império, e a Carta de 1824, em seus arts.171 e 172, institui as
primeiras normas sobre o orçamento público no Brasil .
Estatui-se a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária
deve observar regular processo legislativo - e a reserva de
parlamento - a competência para a aprovação é privativa do
Poder Legislativo, sujeita à sanção do Poder Executivo - para
a aprovação do orçamento. Insere-se O PRINCÍPIO DA
ANUALIDADE, ou temporalidade- significa que a
autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada
exercício financeiro - o orçamento era para viger por um ano e
sua elaboração competência do Ministro da Fazenda, cabendo
33
à Assembleia Geral - Câmara dos Deputados e Senado -
(…)sua discussão e aprovação. Pari passu com a inserção da

anualidade, fixa-se o PRINCÍPIO DA LEGALIDADE DA
DESPESA - advindo do princípio geral da submissão da
Administração à lei, a despesa pública deve ter prévia
autorização legal. Entretanto, no período de 1822 a 1829, o
Brasil somente teve orçamentos para a Corte e a Província do
Rio de Janeiro, não sendo observado o PRINCÍPIO DA
UNIVERSALIDADE - o orçamento deve conter todas as
receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza,
procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos
e dos subsídios. O primeiro orçamento geral do Império somente
seria aprovado oito anos após a Independência, pelo Decreto
Legislativo de 15.12.1830, referente ao exercício 1831-32. 34
(…)sua discussão e aprovação. Pari passu com a inserção da

anualidade, fixa-se o PRINCÍPIO DA LEGALIDADE DA
DESPESA - advindo do princípio geral da submissão da
Administração à lei, a despesa pública deve ter prévia
autorização legal. Entretanto, no período de 1822 a 1829, o
Brasil somente teve orçamentos para a Corte e a Província do
Rio de Janeiro, não sendo observado o PRINCÍPIO DA
UNIVERSALIDADE - o orçamento deve conter todas as
receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza,
procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos
e dos subsídios. O primeiro orçamento geral do Império somente
seria aprovado oito anos após a Independência, pelo Decreto
Legislativo de 15.12.1830, referente ao exercício 1831-32. 35
Este orçamento continha normas relativas à elaboração dos

orçamentos futuros, aos balanços, à instituição de comissões
parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à
obrigatoriedade de os ministros de Estado apresentarem
relatórios impressos sobre o estado dos negócios a cargo das
respectivas pastas e a utilização das verbas sob sua
responsabilidade. A reforma na Constituição imperial de
1824, emendada pela Lei de 12.08.1834, regulou o
funcionamento das assembleias legislativas provinciais
definindo-lhes a competência na fixação das receitas e
despesas municipais e provinciais, bem como regrando a
repartição entre os municípios e a sua fiscalização.
36
A Constituição republicana de 1891 introduziu profundas

alterações no processo orçamentário. A elaboração do
orçamento passou à competência privativa do Congresso
Nacional. NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO Embora a
Câmara dos Deputados tenha assumido a responsabilidade
pela elaboração do orçamento, a iniciativa sempre partiu do
gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos
reservados e extraoficiais, orientava a comissão parlamentar
de finanças na confecção da lei orçamentária. A experiência
orçamentária da República Velha revelou-se inadequada. Os
parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação de
despesas do que ao controle do déficit.
37
A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as

distorções observadas no orçamento da República. Buscou-se,
para tanto, promover duas alterações significativas: a
proibição da concessão de créditos ilimitados e a introdução
do princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se
preceito prevendo: “Art. 34. § 1º As leis de orçamento não
podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à
despesa fixada para os serviços anteriormente criados.
Não se incluem nessa proibição:
a) a autorização para abertura de créditos suplementares e
para operações de crédito como antecipação da receita;
38
b) a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou

do modo de cobrir o deficit.” O PRINCÍPIO DA
EXCLUSIVIDADE, ou da pureza orçamentária, limita o
conteúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se
pretendam incluir normas pertencentes a outros campos
jurídicos, como forma de se tirar proveito de um processo
legislativo mais rápido, as denominadas “caudas
orçamentárias”, tackings dos ingleses, os riders dos norte-
americanos, ou os Bepackungen dos alemães, ou ainda os
cavaliers budgetaires dos franceses. Prática essa denominada
por Epitácio Pessoa em 1922 de “verdadeira calamidade
nacional”.
39
No dizer de Ruy Barbosa, eram os “orçamentos rabilongos”,

que introduziram o registro de hipotecas no Brasil e até a
alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a
primeira inserção deste princípio em textos constitucionais
brasileiros, já na sua formulação clássica, segundo a qual a lei
orçamentária não deveria conter matéria estranha à previsão
da receita e à fixação da despesa, ressalvadas: a autorização
para abertura de créditos suplementares e para operações de
crédito como antecipação de receita; e a determinação do
destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o
déficit. O princípio da exclusividade sofreu duas modificações
na Constituição de 1988.
40
Na primeira, não mais se autoriza a inclusão na lei

orçamentária de normas sobre o destino a dar ao saldo do
exercício como o fazia a Constituição de 1967. Na segunda,
podem ser autorizadas quaisquer operações de crédito, por
antecipação de receita ou não. A mudança refletiu um
aprimoramento da técnica orçamentária, com o advento
principalmente da Lei 4.320, de 1964, que regulou a
utilização dos saldos financeiros apurados no exercício
anterior pelo Tesouro ou entidades autárquicas e classificou
como receita do orçamento o produto das operações de
crédito.
41
A Constituição de 1934 restaurou, no plano constitucional, a

competência do Poder Executivo para elaboração da proposta,
que passou à responsabilidade direta do Presidente da
República. Cabia ao Legislativo a análise e votação do
orçamento, que podia, inclusive, ser emendado. Além disso, a
Constituição de 1934, como já mencionado anteriormente,
estabelecia que a despesa deveria ser discriminada,
obedecendo, pelo menos a parte variável, a rigorosa
especialização. (...)
42
(…) Trata-se do PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO, ou

especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se
confunde com a própria questão da legalidade da despesa
pública e é a razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo
que a autorização legislativa se refira a despesas específicas e
não a dotações globais. O princípio da especialidade abrange
tanto o aspecto qualitativo dos créditos orçamentários quanto
o quantitativo, vedando a concessão de créditos ilimitados.
43
Tal princípio só veio a ser expresso na Constituição de

1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natureza da
despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do
gasto, ou seja, a dotação. Norma no sentido da limitação dos
créditos orçamentários permaneceu em todas as constituições
subsequentes à reforma de 1926, com a exceção da Super lei
de 1937.
44
O princípio da especificação tem profunda significância

para a eficácia da lei orçamentária, determinando a fixação do
montante dos gastos, proibindo a concessão de créditos
ilimitados, que na Constituição de 1988, como nas demais
anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional, art.
167, VII (art. 62, § 1º, “b”, na de 1969 e art. 75 na de 1946).
Pode ser também de caráter qualitativo, vedando a
transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão
para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62, §1º, “a”,
na de 1969 e art. 75 na de 1946).
45
Ou, finalmente pode o princípio referir-se ao aspecto

temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e
extraordinários ao exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos
últimos quatro meses daquele exercício, caso em que
reabertos nos limites dos seus saldos, serão incorporados ao
orçamento do exercício financeiro subsequente, ex vi do atual
art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de
1946).
46
Exceção a este princípio basilar foi a Constituição de 1937,

que previa a aprovação pelo Legislativo de verbas globais por
órgãos e entidades. A elaboração do orçamento continuava
sendo de responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo
de um departamento administrativo a ser criado junto à
Presidência da República - e seu exame e aprovação seria da
competência da Câmara dos Deputados e do Conselho Fiscal.
47
Durante o Estado Novo, entretanto, nem mesmo essa

prerrogativa chegou a ser exercida, uma vez que as casas
legislativas não foram instaladas e os orçamentos do período
1938-45 terminaram sendo elaborados e aprovados pelo
Presidente da República, com o assessoramento do recém-
criado Departamento Administrativo do Serviço Público -
DASP.
O período do Estado Novo marca de forma indelével a
ausência do estado de direito, demonstrando cabalmente a
importância da existência de uma lei orçamentária,
soberanamente aprovada pelo Parlamento, para a manutenção
da equipotência dos poderes constituídos, esteio da
48
democracia.
A Constituição de 1946 reafirmaria a competência do Poder

Executivo quanto à elaboração da proposta orçamentária, mas
devolveria ao Poder Legislativo suas prerrogativas quanto à análise
e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta do
governo. Manteria, também, intactos os princípios orçamentários
até então consagrados.
Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a
Lei nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo “Normas Gerais de Direito
Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”.
Verdadeiro estatuto das finanças públicas, levando mais de dez
anos sua tramitação legislativa, tal lei incorporou importantes
avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a
49
introdução da técnica do orçamento-programa a nível federal.
A Lei 4.320/64, art. 15, estabeleceu que a despesa fosse

discriminada no mínimo por elementos. A Constituição de
1967 registrou pela primeira vez em um texto constitucional o
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO. O
axioma clássico de boa administração para as finanças
públicas perdeu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado
pela doutrina o equilíbrio geral e formal, embora não se deixe
de postular a busca de um equilíbrio dinâmico.
50
Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos

com pessoal, acolhidas nas Constituições de 67 e de 88 (CF
art. 169) e a vedação à realização de operações de créditos que
excedam o montante das despesas de capital (CF art. 167, III).
Hoje não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas
sim o equilíbrio amplo das finanças públicas. O grande
princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do
equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o
mero equilíbrio orçamentário.
51
Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua gestão

pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que
ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas
devem ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja
retomada. Os PRINCÍPIOS DA UNIDADE E DA
UNIVERSALIDADE também sofreriam alterações na Constituição
de 1967.
Esses princípios são complementares: todas as receitas e todas as
despesas de todos os Poderes, órgãos e entidades devem estar
consignadas num único documento, numa única conta, de modo a
evidenciar a completa situação fiscal para o período. A partir de
1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o
mandamento de que o orçamento seria uno, inserto no texto
52
constitucional desde 1934.
Coincidentemente, foi nessa Constituição que, ao lado do

orçamento anual, se introduziu o orçamento plurianual de
investimentos. Desta maneira, introduziu-se um novo PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL ORÇAMENTÁRIO, O DA
PROGRAMAÇÃO - a programação constante da lei orçamentária
relativa aos projetos com duração superior ao exercício financeiro
devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante
de outras normas preordenadoras.
53
Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de

instrumento de planejamento, complementar à autorização
para a despesa contida na lei orçamentária anual, ou o
princípio da universalidade, que diz respeito unicamente ao
orçamento anual, veio propiciar uma ligação entre o
planejamento de médio e longo prazo com a orçamentação
anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos - OPI não
chegou a ter eficácia, não encontrando abrigo na Constituição
de 1988, que estabeleceu, ao invés, um plano plurianual
(PPA).
54
Não obstante o fato das Constituições e normas a ela

inferiores alardearem os princípios da universalidade e
unidade orçamentária, na prática, até meados dos anos oitenta,
parcela considerável dos dispêndios da União não passavam
pelo Orçamento Geral da União - OGU.
55
O orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional

não incluía os encargos da dívida mobiliária federal, os gastos
com subsídios e praticamente a totalidade das operações de
crédito de responsabilidade do Tesouro, como fundos e
programas. Tais despesas eram realizadas autonomamente
pelo Banco Central e Banco do Brasil por intermédio do
denominado “Orçamento Monetário-OM” E “Conta-
movimento”, respectivamente. Ainda tinha-se o Orçamento- -
SEST, que consistia no orçamento de investimento das
empresas públicas, de economia mista, suas subsidiárias e
controladas direta ou indiretamente pela União. Todos estes
documentos eram aprovados exclusivamente pelo Presidente
56
da República.
Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM,

extinção da “conta-movimento” no Banco do Brasil e de outras medidas
administrativas, coroadas pela promulgação da carta constitucional de
1988, passou-se a dar efetividade ao princípio da unidade e
universalidade orçamentária. A aplicação do PRINCÍPIO DA UNIDADE
foi elastecido na Constituição de 1988, embora o art. 165 § 5º diga “A lei
orçamentária anual compreenderá”, porquanto deixou de fora do
orçamento fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente
financiadas com os recursos ordinários do Tesouro, para compor com elas
um orçamento distinto, em relação promíscua com as prestações da
Previdência Social. Esta última sim, e somente esta, merecedora de
tratamento em documento separado, observadas em seu âmbito a unidade
e a universalidade, já que se trata de um sistema distinto de prestações e
contraprestações de caráter continuado, que deve manter um equilíbrio
57
econômico-financeiro autossustentado.
Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de

investimentos das empresas estatais. Não há aqui, entretanto,
quebra da unidade orçamentária, uma vez que se trata,
obviamente, de um segmento nitidamente distinto do
orçamento fiscal, a não ser no que se refere àquelas unidades
empresariais dependentes de recursos do Tesouro para sua
manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente
no orçamento fiscal, como vem ocorrendo por força de
disposições contidas nas últimas LDOs.
58
A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas

quais a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital com direito a voto, nos termos do art. 165, § 5º,
correspondeu a um avanço na aplicação do princípio da
universalidade dos gastos, ainda que excluídos os dispêndios
relativos à manutenção destas entidades. O PRINCÍPIO DA
NÃO AFETAÇÃO DE RECEITAS determina que essas não
sejam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim
de que estejam livres para sua alocação racional, no momento
oportuno, conforme as prioridades públicas.
59
A Constituição de 1967 o adotou, relativamente aos tributos,

ressalvados os impostos únicos e o disposto na própria
Constituição e em leis complementares. A Carta de 1988, por
sua vez, restringe a aplicação do princípio aos impostos,
observadas as exceções indicadas na Constituição e somente
nesta, não permitindo sua ampliação mediante lei
complementar.
60
A Constituição de 1967 o adotou, relativamente aos tributos,

ressalvados os impostos únicos e o disposto na própria
Constituição e em leis complementares. A Carta de 1988, por
sua vez, restringe a aplicação do princípio aos impostos,
observadas as exceções indicadas na Constituição e somente
nesta, não permitindo sua ampliação mediante lei
complementar.
A emenda constitucional revisional nº 1, de 1994, ao criar o
Fundo Social de Emergência - FSE e desvincular, ainda que
somente para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, 20%
dos impostos e contribuições da União, demonstrou a
necessidade de se permitir a flexibilidade na alocação dos
61
recursos na elaboração e execução orçamentária.
A Constituição de 1988 inovou em termos de

constitucionalização de princípios regentes dos atos
administrativos em geral e aplicando-os à matéria
orçamentária, elevando a nível constitucional os PRINCÍPIOS
DA CLAREZA E DA PUBLICIDADE, a exemplo do
previsto no art. 165, § 6º - que determina que o projeto da lei
orçamentária venha acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia - e no
art. 165, §3º - que estipula a publicação bimestralmente de
relatório resumido da execução orçamentária
62
https://www.novaconcursos.com.br/blog/pdf/errata-nocoes-orcamento-publico-trt-pe.pdf
63
AULA 9. PLANEJAMENTO: PLANO PLURIANUAL DE

AÇÃO GOVERNAMENTAL;
O Plano Plurianual (PPA), no Brasil, previsto no artigo 165 da
Constituição Federal e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de
outubro de 1998 [1] é um plano de médio prazo, que estabelece as
diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pelo
Governo Federal, Estadual ou Municipal ao longo de um período
de quatro anos.
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos
diferenciados de tramitação. Tem vigência do segundo ano de um
mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato
seguinte. Também prevê a atuação do Governo, durante o período
mencionado, em programas de duração continuada já instituídos ou64
a instituir no médio prazo.
Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo

planejar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a
não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar
investimentos em programas estratégicos previstos na redação do
PPA para o período vigente. Conforme a Constituição, também é
sugerido que a iniciativa privada volte suas ações de
desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente.
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá
conter: objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do
projeto, valor, prazo de conclusão, fontes de financiamento,
indicador que represente a situação que o plano visa alterar,
necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do
previsto, ações não previstas no orçamento da União,
65
regionalização do plano, etc.
Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma

unidade responsável competente, mesmo que durante a execução dos
trabalhos várias unidades da esfera pública sejam envolvidas.
Também será designado um gerente específico para cada ação prevista
no Plano Plurianual, por determinação direta da
Administração Pública Federal. O decreto que regulamentou o PPA
prevê que sempre se deve buscar a integração das várias esferas do
poder público (federal, estadual e municipal), e também destas com o
setor privado.
A cada ano, será realizada uma avaliação do processo de andamento
das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal –
não só apresentando a situação atual dos programas, mas também
sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações
não significativas. Sobre esta avaliação é que serão traçadas as bases66
para a elaboração do orçamento federal anual.
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para

sua efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação pública,
quando viáveis.
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam
importantes e necessários para o desenvolvimento
socioeconômico do Brasil, dentro dele já são estabelecidos
projetos que detêm de maior prioridade na sua realização.
67
Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da política

de descentralização do governo federal, que já é prevista na
Constituição vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada
plano, é fundamental a participação e apoio das demais
esferas da administração pública, que, sem dúvida, têm mais
conhecimento dos problemas e desafios que são necessários
enfrentar para o desenvolvimento sustentável local.
Plano plurianual. Disponível em: <
https://pt.wikipedia.org/wiki/Plano_plurianual >. Acesso em
26 ago 2019.
68
Aula 10. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS.

No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem
como a principal finalidade orientar a elaboração dos
orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento
do Poder Público, incluindo os poderes Executivo,
Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias.
Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual(LOA) com as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública,
estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o art. 165,
§ 2º da Constituição Federal, a LDO:
69
Compreenderá as metas e prioridades da administração

pública, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente;
Orientará a elaboração da LOA;
Disporá sobre as alterações na legislação tributária;
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
70
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O orçamento participativo é uma técnica orçamentária em que a
alocação de alguns recursos contidos no orçamento público é
decidida com a participação direta da população, ou através de
grupos organizados da sociedade civil, como a associação de
moradores. É um importante espaço de debate e decisão político-
participativa. Nele, a população interessada decide as prioridades
de investimentos em obras e serviços a serem realizados, a cada
ano, com os recursos do orçamento. Vale ressaltar que somente são
colocados para decisão da população uma parte dos recursos
disponíveis para investimentos, e a participação do cidadão ocorre
no momento de elaboração e muito timidamente na fiscalização de
sua execução. Esse mecanismo foi reforçado pela LRF.
71
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O orçamento participativo é uma técnica orçamentária em que a
alocação de alguns recursos contidos no orçamento público é
decidida com a participação direta da população, ou através de
grupos organizados da sociedade civil, como a associação de
moradores. É um importante espaço de debate e decisão político-
participativa. Nele, a população interessada decide as prioridades
de investimentos em obras e serviços a serem realizados, a cada
ano, com os recursos do orçamento. Vale ressaltar que somente são
colocados para decisão da população uma parte dos recursos
disponíveis para investimentos, e a participação do cidadão ocorre
no momento de elaboração e muito timidamente na fiscalização de
sua execução. Esse mecanismo foi reforçado pela LRF.
72
A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e fixa as despesas

do Governo para ano subsequente. Se durante o exercício
financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do
limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo emite medida
provisória, submetendo-a a aprovação do Congresso Nacional
solicitando crédito especiais ou suplementares, ou nos casos
especiais, como: guerra, calamidade, comoção internas, dentre
outros, emite créditos extraordinários, sem autorização prévia do
legislativo, apenas anuência posterior. No caso dos créditos
suplementares, estes podem ser solicitados através da própria
LOA.
73
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o

Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites
orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites
autorizados pelo Congresso. São os intitulados decretos de
CONTINGENCIAMENTO, que limitam as despesas abaixo dos
limites aprovados na lei orçamentária.
O Orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas
propostas no Plano Plurianual (PPA), segundo as diretrizes
estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
74
A Lei Orçamentária Anual compreenderá:

o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, e estatais
chamadas de dependentes(deficitárias).
o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
75

. o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
. o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direito a voto;
. o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
76

. o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
. o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direito a voto;
. o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
77
Orçamentos são disponibilizados pelos sites dos municípios.

Lei orçamentária anual. Disponível em: <
https://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_or%C3%A7ament%C3%A1ria_a
nual
>. Acesso em 25 ago 2019.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República
Federativa do Brasil. art. 165§5º; art. 84 XXIII. Brasília, DF:
Senado Federal, 1988.
ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. São Paulo, Atlas,
1991.
78
“Com planejamento cuidadoso e detalhado, pode-se vencer;

com planejamento descuidado e menos detalhado, não se
pode vencer. A derrota é mais do que certa se não se planeja
nada! Pela maneira como o planejamento antecipado é feito,
podemos predizer a vitória ou a derrota.”
Sun Tzu A Arte da Guerra
79
A iniciativa do projeto da LDO é exclusiva do chefe do

Poder Executivo (no âmbito federal, o Presidente da
República, por meio da Secretaria de Orçamento Federal). O
projeto é, então encaminhado ao Congresso Nacional até o
dia 15 de abril de cada ano, para aprovação.
O poder executivo deve encaminhar o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias até uma data limite, definida pela Lei
Orgânica do Município. A Câmara dos vereadores tem um
prazo para realizar a votação - que varia de cidade para
cidade. Caso contrário, esta não poderá entrar em recesso.
Lei de diretrizes orçamentárias. Disponível em: <
https://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_de_diretrizes_or%C3%A7ament%C3%A1rias >. Acesso em
80
25 ago 2019.

08 - EaD - Gestão Pública - Módulo 3 (2 Parte)

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

08 - EaD - Gestão Pública - Módulo 3 (2 Parte)

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

EAD – Gestão Pública

GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

MÓDULO 3. FERRAMENTAS DE MODERNIZAÇÃO

AULA 6. AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS;

A avaliação ex post, tema desta publicação, consiste em uma

Nesse sentido, o lançamento desta publicação se soma a outras

Aula 7. ANÁLISE DE INDICADORES.

Para Merico (1996 apud REIS 2005, p. 34), “o termo

Segundo Waterhouse (1984 apud GRATERON 1999, p.9),

Os indicadores são medidores de uma atividade. Expressam

Fernandes (2004, p.5) dissertando ainda sobre o assunto diz

7.2. IMPORTÂNCIA DO INDICADOR

Os indicadores são sinais vitais da organização. Eles

Wright citado por Neves Júnior (2003, p.10), destaca que o

Para Kaplan e Norton (1997, apud REIS 2005, p. 38), os

7.3. O CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA

7.4. INDICADORES DE GESTÃO NA

De acordo com Toscano Jr. (2000, p.12) o desenvolvimento

Conforme Grateron (1999, p. 15), a variação fundamental

Algumas das limitações mais conhecidas são a falta de

ANÁLISE DE INDICADORES . Disponível em <

AULA 8. NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO

Assim, os princípios, sendo enunciados em sua totalidade de

Mas os princípios ainda comportam grau elevado de

Não se contrapõem às normas, contrapõem-se tão- -somente

Como princípios informadores do direito - e são na verdade

Alguns desses princípios foram adotados em certo momento

Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre

Instaura-se a ordem constitucional soberana em nosso

(…)sua discussão e aprovação. Pari passu com a inserção da

(…)sua discussão e aprovação. Pari passu com a inserção da

Este orçamento continha normas relativas à elaboração dos

A Constituição republicana de 1891 introduziu profundas

A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as

b) a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou

No dizer de Ruy Barbosa, eram os “orçamentos rabilongos”,

Na primeira, não mais se autoriza a inclusão na lei

A Constituição de 1934 restaurou, no plano constitucional, a

(…) Trata-se do PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO, ou

Tal princípio só veio a ser expresso na Constituição de

O princípio da especificação tem profunda significância

Ou, finalmente pode o princípio referir-se ao aspecto

Exceção a este princípio basilar foi a Constituição de 1937,

Durante o Estado Novo, entretanto, nem mesmo essa

A Constituição de 1946 reafirmaria a competência do Poder

A Lei 4.320/64, art. 15, estabeleceu que a despesa fosse

Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos

Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua gestão

Coincidentemente, foi nessa Constituição que, ao lado do

Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de

Não obstante o fato das Constituições e normas a ela

O orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional

Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM,

Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de

A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas

A Constituição de 1967 o adotou, relativamente aos tributos,

A Constituição de 1967 o adotou, relativamente aos tributos,

A Constituição de 1988 inovou em termos de

AULA 9. PLANEJAMENTO: PLANO PLURIANUAL DE

Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo

Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma

A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para

Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da política