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Brasília - DF
12/11/2013
VANESSA PATRÍCIA MACHADO SILVA
Brasília – DF
2013
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Dedicatória
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Agradecimentos:
Agradeço a Deus por iluminar meu caminho me fortalecendo em todos esses anos de
graduação.
Agradeço a meus pais, irmão e demais familiares por todo o apoio, carinho e dedicação
a minha vida, por acreditarem nos meus sonhos e investirem na minha formação.
Agradeço a Strategos – Empresa Jr. de Consultoria Política por tudo que ela significou
em minha formação profissional, pelos anos de aprendizado, crescimento e
amadurecimento pessoal e profissional.
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SUMÁRIO:
AGRADECIMENTOS.................................................................................................. 4
RESUMO........................................................................................................................ 7
ABSTRACT.................................................................................................................... 8
1 – INTRODUÇÃO........................................................................................................ 9
6 – CONCLUSÃO........................................................................................................ 35
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................... 38
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FIGURA/ QUADRO
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Resumo:
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Abstract:
The work study the formation of the agenda of the Fund for the Maintenance and
Development of Basic Education and Valorization of Education Professionals
(FUNDEB) by Multiple Streams Model. The main research question is: How the
articulation of problems, solutions and policies for the creation of FUNDEB occurred?
How to work with the hypothesis that the need for expansion of the network covered by
the financing fund boosted to change FUNDEF to FUNDEB. Among the results
achieved highlight the identification of elements of the three streams during the
formulation of agenda that was from 2004 to 2007, as well as information about how
these flows were articulated for opening the window of opportunity.
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INTRODUÇÃO
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avanço na gestão democrática local. Sendo, portanto, a implementação de um regime de
colaboração uma das maiores dificuldades na área no período pós-constitucional.
A criação do Fundo exigiu amplas discussões entre sociedade civil e Estado. Tais
debates tinham o objetivo de expandir o atendimento da política de financiamento da
educação a novos níveis de ensino e modalidades da educação básica. Desse modo, o
ideal que se almeja é a universalização da educação e a ampliação da qualidade do
ensino em diferentes etapas da aprendizagem.
Por meio da abordagem de políticas públicas é possível estudar uma política por
distintos modelos entre eles está o modelo de Equilíbrio Pontuado de Baumgartner e
Jones (1999). Esse modelo busca um mecanismo de análise que permita o estudo de
períodos de estabilidade, assim como períodos de rápidas mudanças no processo de
formulação de políticas.
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No trabalho optou-se por estudar o FUNDEB por meio do Modelo de Múltiplos
Fluxos. Entendendo o FUNDEB como a principal política pública de financiamento da
educação no Brasil atualmente, a monografia pretende compreender como se deu a
construção da política (pré-formulação e formulação). Esse entendimento é essencial
para em futuros estudos entender sua implementação, sua avaliação e seu possível papel
na construção de um Sistema Nacional de Educação.
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formular questões teóricas, abstratas como hipóteses e comprová-las ou não com testes
concretos, baseados na realidade.
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fenômenos complexos que envolvem diversos atores, como é o caso da complexidade
de articulação das políticas educacionais no modelo federativo brasileiro.
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2 - MODELO DE MÚLTIPLOS FLUXOS E O FUNDEB
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A junção desses três fluxos gera uma janela de oportunidade que propicia a
mudança da agenda. “Neste momento, um problema é reconhecido, uma solução está
disponível e as condições políticas tornam o momento propício para a mudança,
permitindo a convergência entre os três fluxos e possibilitando que questões ascendam
à agenda.” (CAPELLA, 2005)
Um elemento essencial que pode promover a junção dos três fluxos são os
empreendedores políticos (policy entrepreneurs), eles são indivíduos especialistas em
um tema, que usualmente representam ideias de grupos ou dispõe de autoridade dentro
do processo decisório, costumam ser hábeis na defesa de suas ideias, bons negociadores
com conexões políticas. (KINGDON, 2003)
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que as soluções são geradas em comunidades e que há um processo competitivo de
seleção.
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identificar a existência do ambiente para a mudança política e possibilidade de
articulação e conexão dos três fluxos.
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política e a ser implementado. Até chegar a esse ponto intensos debates foram travados
no executivo e legislativo federal e a conexão dos fluxos pode ser observada.
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3 - FEDERALISMO E POLÍTICAS SOCIAIS
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Desse modo, a primeira república constituiu um federalismo baseado na
autonomia estadual oligárquica resultando no enfraquecimento das municipalidades, das
práticas republicanas e do governo federal. Vale destacar duas consequências perversas
do projeto nacional do período: o atraso na adoção de ações nacionais de bem estar
social e a heterogeneidade das políticas públicas sociais pelo país.
Todo esse processo foi interrompido com o golpe de 1964, a ditadura militar
eliminou a democracia, assim como rompeu com o federalismo que se fortalecia no
país. Segundo Abrucio (2010), entre as características do período, vale ressaltar a forte
centralização decisória marcada pelo estilo tecnocrático e autoritário que deixava
brechas para negociações de cunho clientelista com estados e municípios,
principalmente os menos desenvolvidos. As políticas educacionais tiveram neste
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período importante expansão, contudo tal avanço se dava pela massificação dos
programas.
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FUNDEF como deveriam e requereram maior participação, como consequência
observamos maior consciência intergovernamental.
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4 - HISTÓRICO DA FORMAÇÃO DA AGENDA
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essencial a criação de uma política pública incremental que reparasse os danos
observados na implementação do FUNDEF.
Como um dos principais atores políticos da sociedade civil organizada que será
abordado no presente trabalho está a Campanha Nacional pelo direito à Educação. A
Campanha teve importante atuação em todo o processo histórico que gerou como
resultado a criação da lei do FUNDEB, sendo uma instituição composta por mais de 200
organizações em todo país. Conforme o modelo teórico os atores políticos envolvidos
no processo decisório contribuem significativamente para a chegada de uma questão na
agenda. A campanha se situa dentro da categoria de atores invisíveis, sendo um dos
principais grupos de interesses que se articulou nacionalmente em prol da aprovação da
lei do FUNDEB.
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atuação mais incisiva do poder central – a União – por meio da constituição de um
fundo que financiasse todos os níveis, etapas e modalidades de ensino básico.
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Emenda Constitucional politicamente construída dentro do Ministério da Educação. No
presente tópico serão relatadas as etapas legislativas do processo de formação de agenda
da principal política pública de financiamento da educação no Brasil.
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do FUNDEF. O FUNDEF foi a primeira política pública de financiamento da educação
com caráter universalizante. Sendo assim, em 1996 o Brasil vivenciou pela primeira
vez um mecanismo de racionalização da gestão com maior transparência do
financiamento, maior distribuição dos recursos e menos desvios de verbas na área.
Também foi graças ao FUNDEF que o país experimentou a municipalização da
educação, a política pública de financiamento da educação teve grande influência de
organismos internacionais, favoráveis à descentralização da gestão educacional.
Desse modo, a proposta de um novo Fundo foi um grande desafio para o país na
medida em que ampliava os recursos públicos para a educação através do acréscimo de
5% das receitas dos impostos que financiavam parte do FUNDEF, além de incluir
outros impostos não previstos no Fundo anterior. O FUNDEB traz consigo, portanto,
várias correções às debilidades do primeiro fundo. Entre elas estão: a incorporação de
mais impostos; o aumento da responsabilidade da União; a abrangência de novos níveis
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e modalidades de ensino, incorpora a educação infantil e educação de jovens e adultos;
aprimora os instrumentos de gestão e pela primeira vez trata a questão da qualidade por
meio da definição de um padrão mínimo para a educação básica.
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5 – FUNDEB sob a perspectiva dos Múltiplos Fluxos
O Modelo de Múltiplos Fluxos busca responder a questões como: Por que alguns
problemas tronam-se importantes para o governo? Para responder tal questão Kingdon
se preocupa com os dois estágios iniciais de uma política: a formação de agenda e a
especificação de alternativas. Para compreender como uma questão torna-se um
problema que merece atenção de atores políticos, o autor montou um modelo em que
três fluxos relativamente independentes convergem em determinado momento, o que
propicia a mudança na agenda.
O fluxo de problemas proposto pelo modelo teórico entende que pela perspectiva
da estratégia política a definição do problema é essencial. Sendo que, “(...) condições
podem chamar a atenção dos formuladores de políticas, transformando-se em
problemas, e posteriormente alcançar a agenda governamental.” (CAPELLA, 2005).A
maneira como se define e articula um problema é determinante para o sucesso e
inserção da questão na agenda-setting, que conta com um processo altamente
competitivo.
Para abordar o FUNDEB, pela ótica do modelo teórico proposto é possível citar
alguns fatos que convergem e definem o problema da política pública de financiamento
da educação no Brasil. O primeiro indicador em que se observa o problema se chama
custo-aluno. Esse indicador é um mecanismo de distribuição de uma porcentagem dos
recursos com base no critério de matrícula em cada rede. O segundo indicador está
relacionado a valorização dos profissionais da educação, isto é 60% dos recursos da
unidade federativa deve se destinar ao pagamento de professores em exercício. O
indicador de custo-aluno foi identificado como abaixo das necessidades mínimas para
um atendimento de qualidade dos alunos do país, e o segundo indicador foi estabelecido
desde 1996 como um mecanismo de se padronizar e ampliar as remunerações dos
profissionais de educação de modo equânime em todo país.
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Sobre os eventos, crises e símbolos é possível identificar o movimento
„FUNDEB pra valer!‟ como um dos principais catalisadores para a entrada do problema
na agenda política. Como exemplo é possível citar que em agosto de 2005, foi
organizado um evento em que carrinhos de bebês subiram a rampa do Congresso
Nacional e circularam pelos corredores da casa legislativa, ação que visava chamar
atenção do tomadores de decisão para a importância da educação infantil. Esse ato
antecedeu a tramitação da proposta de criação do novo fundo no Congresso Nacional,
além disso, a Campanha nacional pelo direito à educação produziu e enviou cartas,
posicionamentos públicos, ofícios para os parlamentares com o objetivo de promover
uma mobilização social inovadora.
Como é possível notar, havia uma demanda clara para expansão das políticas
públicas de financiamento da educação no país, ou seja, o problema público foi
claramente definido, chamando a atenção dos formuladores de políticas. Observa-se,
portanto, a existência de indicadores específicos que expuseram a existência concreta de
um problema; eventos e símbolos que marcaram a entrada do assunto na agenda e
feedbacks da sociedade civil formalmente identificados pelo poder judiciário do país.
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5.2 – Fluxo das soluções
As ideias têm papel central nesse fluxo e sua difusão é também muito importante
para que haja a sensibilização dos formuladores de políticas. O mecanismo primordial
para a difusão das ideias é a persuasão. Por meio da persuasão a comunidade política
reconhece que algumas propostas são de suma importância dentro do conjunto enorme
de propostas potencialmente possíveis. O desafio posto pelo modelo está justamente em
se compreender a dimensão simbólica dentro do processo de comunicação das ideias.
Por fim, o terceiro aspecto relevante a ser avaliado, são os de ideias com custos
toleráveis. É dizer, o Ministério da Fazenda esteve sempre presente nas discussões
sendo o núcleo central financeiro do governo que ditava a capacidade estatal de
atendimento às demandas sociais. O Movimento „Fundeb pra valer!‟ contou com
inúmeras mobilizações que apresentavam as ideias por meio da arte popular na ação
política. O simbólico foi trabalhado como uma dimensão importante do fazer política,
como uma dimensão aglutinadora e comunicadora.
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Desse modo, o fluxo das soluções conta com três características principais que
são observadas no processo de formulação da nova política de financiamento da
educação. É dizer, a PEC enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional contava
com a análise de viabilidade técnica e custos toleráveis, uma vez que envolveu distintos
atores institucionais em sua discussão. Bem como, as mais de 200 organizações
reunidas pela Campanha nacional pelo direito à educação tiveram uma troca acentuada
de informações e debates que possibilitou significativo alinhamento e aceitação pela
comunidade da área no país.
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pautas sociais. Desse modo, é possível entender que o início de um novo governo
favoreceu o amplo debate político para a construção do novo fundo.
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no início do governo Lula, que tinha posicionamento ideológico e programático
claramente à esquerda diferente de seu antecessor. Desse modo, é possível concluir que
o fluxo da política também influenciou decisivamente na abertura da janela de
oportunidades.
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Conclusão
O fluxo dos problemas conta com indicadores como custo-aluno que está abaixo
das necessidades mínimas para atendimento de qualidade dos alunos no país, foram
realizados eventos para se debater os problemas do FUNDEF, e um dos principais
símbolos foram os carrinhos de bebês percorrendo o Congresso Nacional com o
objetivo de chamar a atenção dos tomadores de decisão para a necessidade de
atendimento da rede infantil. Como feedbacks das ações governamentais observa-se a
representação apresentada à procuradoria que posteriormente foi julgada pelo STJ e teve
como resultado a condenação da União pela não complementação do FUNDEF.
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regionais, a migração de recursos de áreas como da educação infantil , a ausência de
repasses da União e a “prefeiturização” do ensino fundamental sem o devido preparo da
gestão municipal. Tais problemas puderam ser observados por meio de indicadores,
eventos e feedbacks as ações governamentais, sendo a maioria identificados e
apresentados pela sociedade civil. Em 2004, quando a criação do FUNDEB começou a
ser debatida o fluxo dos problemas já se apresentava com tais demandas ao poder
público.
Dentro do fluxo de políticas três são os elementos que contribuem para sua
articulação: clima nacional, grupos de pressão e as mudanças no governo. O ano de
2004 foi o segundo do primeiro mandato de Lula, esse foi um período em que o país
passou por importantes reformas sociais e na educação um dos principais debates esteve
centrado na área do financiamento. A mudança de governo que ocorreu por meio
eleitoral trouxe ao país um novo clima nacional que agregado a fortes pressões de
grupos organizados da sociedade civil passaram a possibilitar a articulação de um
crescente fluxo político.
A mudança na agenda levou três anos para efetivamente ocorrer, em 2007 com o
fim da tramitação da Medida Provisória o país passou a efetivamente com um novo
modelo de fundo governamental que atendia a mais níveis e modalidades de ensino com
mais recursos. Na ocasião o problema estava pulsante e amplamente debatido, o
ambiente político era propício e as soluções estavam disponíveis.
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ideia de descentralização e de um federalismo tridimensional, ou seja, que
responsabilizasse União, Estados e Municípios pela educação. Entretanto, foi apenas em
1988 com a constituição cidadão que tal modelo de organização do país realmente
ganhou força e passou a vigorar.
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REFERÊCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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