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RESUMO
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RIBEIRO, Fernanda Rodrigues Gomes, Analista Administrativa do SESCOOP/RN. Graduada em Ciências
Contábeis. Pós Graduanda Lato Sensu à distância em Direito e Gestão das Entidades dos Serviços Sociais
Autônomos - IDP.
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1 – INTRODUÇÃO
Não são poucos os casos em que por falta de eficiência e eficácia na gestão contratual,
o propósito da contratação não é atingido totalmente, produzindo inclusive, a
responsabilização dos agentes públicos por irregularidades na execução do contrato. O
Instrumento imprescindível que demanda o pleno domínio das regras fundamentais que os
regem e das técnicas jurídicas aplicáveis, de modo a assegurar a sustentabilidade dos atos
praticados perante os órgãos de controle, Controladoria Geral da União – CGU e Tribunal de
Contas da União – TCU, garantir a total realização do interesse público objetivado na
contratação.
O presente trabalho visa analisar as principais cautelas necessárias para a gestão e
fiscalização dos contratos administrativos, abrangendo, inclusive, as precauções necessárias
para a aplicação de sanções em virtude de descumprimentos contratuais. Com efeito, de
assegurar o interesse público que é mediante uma apurada fiscalização do contrato,
penalizando em alguns casos eventuais inadimplementos.
Desta forma, avaliamos se os contratos do Sistema S devem ser fiscalizados segundo
as regras da Administração Pública e a relevância do papel singular da Fiscalização dos
Contratos derivados pelos Serviços Sociais Autônomos, propondo uma adequação nas
Resoluções dos Serviços Sociais Autônomos, com a inserção em seus regulamentos de rotinas
de para acompanhamento da execução física dos convênios e contratos das entidades, bem
como para aferição e registro dos resultados alcançados.
Suas atividades concentram se, principalmente, nas áreas relativas à assistência social
e à formação profissional e educação para o trabalho, além da promoção de ações
fomentadoras do setor econômico ao qual se vincula.
De fato, o sistema S apresenta essa característica de vinculação a certas áreas
econômicas como, por exemplo, a indústria e o comércio. As entidades mais representativas
dessa categoria são o SESI (Serviço Social da Indústria), o SENAI (Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial), o SESC (Serviço Social do Comércio), o SENAC (Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial), o SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas), o SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), o SEST (Serviço
Social do Transporte), o SENAT (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte), o
SESCOOP (Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo), a ABDI (Agência
Brasileira de Desenvolvimento Industrial) e a ApexBrasil (Agência de Promoção de
Exportações do Brasil).
Conforme descrito o conceito doutrinário, os serviços sociais autônomos são
instituídos por lei, possuem personalidade de direito privado e não têm fins lucrativos. São
paraestatais, no sentido de que atuam ao lado do Estado, mediante o desempenho de
atividades não lucrativas, não integrando a Administração Direta (União, Estados, Municípios
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 346
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BRASIL. Decreto lei nº 8621 de 10 de janeiro de 1946. Brasília: Gabinete da Presidência da República, 1946.
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"A exigência de que o Estatuto das Licitações e Contratos seja observado por
entidades do Sistema "S" pode ser justificada em duas hipóteses: ausência de regra
específica no regulamento próprio da entidade ou dispositivo, do mesmo
regulamento, que contrarie os princípios gerais da Administração Pública e os
específicos relativos às licitações e os que norteiam a execução da despesa
pública"5.
4
TCU. Acórdão 7/2002 - Plenário. Min. ReI. Lincoln Magalhães da Rocha.
5
Acórdão 3454/2007 - Primeira Câmara
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3 – FISCALIZAÇÕES DE CONTRATOS
6
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: RT. 1989.p 86.
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mais adiante ele irá deparar com três pontos vulneráveis: a) gestão do contrato; b) fiscalização
do contrato; e c) o controle do recebimento do objeto.
A fiscalização da execução contratual é obrigatória, não se incluindo na
discricionariedade do gestor público a possibilidade de realizar ou não. Essa obrigatoriedade
encontra-se prevista na Lei 8.666/93, cujo artigo 67 define que a execução do contrato deverá
ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para assistir a ele e subsidiá-lo ele
informações pertinentes a esta atribuição.
Quanto a esta contratação de terceiros para assistência à fiscalização cabe ressaltar que
tem caráter subsidiário, mantendo-se “responsabilidade primária no âmbito da
Administração”. A responsabilidade do fiscal pela fiscalização do contrato é pessoal e
intransferível e o mau desempenho das respectivas atribuições pode expor o servidor
designado a sanções cabíveis.
Conforme Acórdão nº 593/2005 – 1ª Câmara decorre:
Acórdão 9.1.1. promova o acompanhamento e a fiscalização efetivos da execução
dos contratos, procedendo ao registro de ocorrências e adotando as providências
necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo como parâmetros os resultados
previstos no contrato, conforme preceituado no art. 67 da Lei 8.666/93 e no art. 6º
do Decreto 2.271/97.
Os Serviços Sociais Autônomos são entidades criadas por lei específica, sem fins
lucrativos e cuja principal finalidade é prestar serviços de utilidade pública (não exclusivos do
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Estado), como assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais. São
entes de cooperação do Poder Público, mantidos por dotações orçamentárias ou por
contribuições parafiscais, consoante entendimento doutrinário de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro7.
As contribuições parafiscais recebidas e administradas pelas entidades que compõem
os serviços sociais autônomos são oriundas de contribuições cobradas compulsoriamente de
exercentes das atividades ou das categorias abrangidas pelo Serviço Social Autônomo titular
da contribuição
Os serviços sociais autônomos utilizam essas receitas para financiamento da prestação
de serviços de interesse público (serviços nãoexclusivos) que lhes são atribuídas nas suas
respectivas leis de criação.
As entidades dos serviços sociais autônomos devem promover seus certames
licitatórios em estrita observância aos dispositivos insculpidos em seus Regulamentos de
Licitações e Contratos próprios, tendo em vista que as entidades integrantes do Sistema "S"
são autônomas entre si. Neste ensejo, cabe ressaltar que o Tribunal de Contas da União
consolidou a interpretação de que os Serviços Sociais Autônomos não estão sujeitos aos
estritos procedimentos da Lei n° 8.666/93, mas sim aos seus Regulamentos de Licitações e
Contratos próprios, os quais foram devidamente publicados, consubstanciados à luz da
Constituição Federal e dos princípios gerais dos processos licitatórios.
Embora as entidades do Serviço Social Autônomo não se sujeitem as mesmas normas
que regem a Administração Pública, também devem respeitar os princípios constitucionais a
ela aplicáveis, entre os quais os da licitação, insculpidos no art. 37, XXI, da Constituição
Federal, por ostentarem capacidade tributária ativa e gozarem de privilégios próprios dos
entes públicos. Assim, as entidades do Sistema "S" não podem incluir, em suas licitações,
exigências que contrariem os princípios da isonomia, da legalidade, da competitividade, da
proporcionalidade e da razoabilidade.
No que consiste à fiscalização da execução dos contratos e convênios firmados pelas
entidades do Sistema "S”', o TCU tem determinado que as entidades estabeleçam rotinas para
acompanhamento da execução física dos convênios e contratos relacionados às atividades
finalísticas da instituição, bem como para aferição e registro dos resultados alcançados.
Cabe à Administração designar formalmente fiscal para acompanhar a execução de
cada um dos contratos celebrados pela entidade com terceiros. O TCU tem determinado às
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2008, p. 467.
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entidades do Serviço Social Autônomo que cumpram a exigência contida no art. 67, caput, da
Lei n° 8.666/1993.
Neste sentido, há determinação da Corte de Contas para que essas entidades
promovam, tendo em vista o princípio da eficiência insculpido no art. 37 da Constituição
Federal, adequação do seu regulamento próprio de licitações e contratos de modo a fazer
constar nele a obrigatoriedade de designação formal de um representante da Administração
para fiscalização da execução dos contratos, nos moldes do art. 67 da Lei n° 8.666/1993.
Nessa linha de entendimento, as entidades são orientadas para que efetuem
recebimento de compras ou de prestações de serviços realizando criteriosa verificação da
qualidade e quantidade do material ou serviço e a consequente aceitação, fazendo constar dos
processos de pagamentos as respectivas portarias e designando empregado ou comissão para
proceder ao recebimento provisório ou definitivo das aquisições de bens e serviços
contratados pelas entidades do sistema, emitindo termo circunstanciado, assinado pelas partes,
demonstrando que as compras ou serviços foram recebidos integralmente de acordo com as
exigências contratuais. Destaca-se ainda, que as unidades do sistema "S" devem elaborar
contrato ou documento similar, no qual constem as obrigações pactuadas com a contratada, de
forma a permitir a fiscalização dos serviços prestados nos termos do art. 25 do Regulamento
de Licitações e Contratos das entidades.
Sobre a necessidade de designação de representante entidade para fiscalização, cumpre
colacionar julgado do Tribunal Contas da União:
1.3.6. cumpra a exigência contida no art. 67, caput, da Lei n. 8.666/1993,
designando formalmente fiscal para acompanhar a execução de cada um dos
contratos celebrados pelo SENAI/PA 8.
8
Acórdão 2487/2006-Segunda Câmara.
9
Acórdão n° 6521/2009 - Segunda Câmara.
10
Acórdão n° 2481/2006 - Segunda Câmara.
11
Acórdão n° 5069/2008- Primeira Câmara
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Nessa linha, cabe destacar que a execução do objeto conveniado deverá por
funcionários devidamente designados para atestar e documentar que o objeto pactuado
realizou-se, ou está sendo realizado, em estrita conformidade com o previsto contratualmente.
Destacando, entretanto, que tal documentação deverá ser formalmente inserida em um
processo administrativo específico, numerado sequencialmente e em ordem cronológica. Por
oportuno, cabe ressaltar que a comprovação e a regularidade da execução do objeto
conveniado, apenas poderão restar caracterizadas quando toda documentação probante for
inserida no processo administrativo respectivo a cada convênio.
No exercício da fiscalização, é preciso acompanhar e supervisionar as atividades
desenvolvidas pelas empresas com a finalidade de garantir que as firmas efetivamente
desenvolvam os programas a que se obrigam, certificando-se de que o façam com qualidade,
tendo em vista a previsão de supervisão prevista nos procedimentos, bem como adotar
medidas com vistas à devolução de eventuais recursos retidos e não utilizados pelas empresas,
quando constante em cláusula nos Termos de Cooperação e instrumentos congêneres, ao final
do exercício.
De acordo com as decisões do TCU: Acórdão 3749/ 2007 – Primeira Câmara:
1.1.7. promova a devida fiscalização dos seus convênios e contratos celebrados,
com vistas a garantir a sua fiel execução em conformidade ao previsto
contratualmente, especialmente no que se refere a comprovação da execução, (...);
1.1.9. adote providências no sentido de aperfeiçoar a sistemática de gestão de
contratos, de modo a obter maior clareza e controle do acompanhamento da
execução física e financeira;
CONCLUSÕES
No decorrer do presente trabalho, procurou-se demonstrar os aspectos concernentes
aos serviços sociais autônomos, principalmente no tocante a inserção da fiscalização dos
12
Acórdão n° 2732/2009 - Segunda Câmara.
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especificações diversas das previstas em contrato, impondo-se uma acurada fiscalização com
o intuito de evitar que o contratado execute objeto fora das especificações.
Os Regulamentos de Licitações e Contratos das entidades do Sistema “S” merece
revisão, pois a fiscalização dos contratos constitui parcela fundamental dos contratos
administrativos. Representa muito da possibilidade de uma contratação atingir seu propósito
ou não. Os danos provocados por uma fiscalização contratual ausente ou deficiente são de alta
relevância e depõem fortemente contra a imagem da Administração como um todo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Lei n° 8.666/1993 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 7/2002 - Plenário. Min. ReI. Lincoln
Magalhães da Rocha; Acórdão 3454/2007 - Primeira Câmara; Acórdão 2481/2006-Segunda
Câmara; Acórdão n° 6521/2009 - Segunda Câmara; Acórdão 2487/ 2006- Segunda Câmara;
Acórdão 3749/ 2007- Primeira Câmara; Acórdão 5069/ 2008- Primeira Câmara; Acórdão
2732/2009- Segunda Câmara;. Que trata sobre a indicação de fiscal nos contratos
administrativos pactuados pelo Sistema “S”.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2008.
MAIA, Carlos Nivan. Manual do Gestor do Sistema S. São Paulo: SESI-SP editora, 2012, p.
388.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros,
2000, p. 346