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A compensação ambiental e a questão orçamentária conservação dos

parques do Sistema Nacional de Unidades de Conservação 1

Rodrigo W. S. Ribeiro Filho2

Resumo: O presente artigo objetiva, inicialmente, traçar um panorama sobre o instituto


da compensação ambiental, contextualizando-a em sua relação com o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação – SNUC, sob a ótica do artigo do Prof. Dr. Lyssandro
Norton Siqueira. Após, será feita uma análise sobre a atual situação da compensação
ambiental a nível federal, procurando compreender a realidade administrativa e
orçamentária da compensação ambiental em relação Unidades de Conservação,
levantando possíveis problemas e entraves na execução financeira de tal modalidade.

I. Introdução

A Constituição da República do Brasil prevê, em seu art. 2253, a obrigação do poder


público de assegurar a proteção especial a determinados espaços territoriais, como
forma de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.

Coube à Lei nº 9.985/00 instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação –


SNUC, regulamentando o parágrafo I, incisos I, II, III e IV do referido dispositivo
constitucional. Embora o diploma tenha conceituado, logo no art. 2º, I, o que constitui

1
Artigo apresentado na disciplina Temas de Direito Constitucional – A Mineração em Minas Gerais: Por
um novo modelo de regulação tributária e ambiental, do Programa de Pós Graduação da Faculdade de
Direito da UFMG, ministrada pelos Profs. Drs. Onofre Alves Batista Júnior e Prof. Dr. Lyssandro Norton
Siqueira.
2
Mestrando do PPG da Faculdade de Direito da UFMG
3
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

1
uma Unidade de Conservação4, verdade é que elas existem desde muito antes, a
exemplo do Parque Nacional do Itatiaia, cuja constituição ocorreu em 1937.

Além de conceituar as Unidades de Conservação, e buscar trazer luz à necessidade


de se preservar e proteger os ecossistemas, através de políticas e medidas constantes no
bojo do regulamente, a Lei nº 9985/00 cuidou de endereçar preocupação específica aos
empreendimentos que possam, potencialmente, causar danos ou impactos ambientais –
e assim o fez através da compensação ambiental.

A compensação ambiental, assim, não pode ser pensada e estudada sob perspectiva
eminentemente tributária, mas, ao contrário, em conexão com a própria Lei que a
instituiu e todo sistema ambiental-institucional, inclusive devendo se relacionar, de
forma contundente, as práticas e limitações orçamentárias.

II. A compensação ambiental

A Lei nº 9.985/00 busca viabilizar a criação e manutenção das UC’s de proteção


integral através da compensação ambiental, embasada em dois princípios: o usuário-
pagador e o poluidor-pagador.

De antemão, é necessário ressalvar que ambos os princípios não se confundem com


o princípio da reparação (responsabilidade). Contudo, os três têm em comum o objetivo
da internalização das externalidades ambientais negativas (terceiros ganhando sem
pagar por seus benefícios marginais).

Assim é que os princípios do usuário-pagador e do poluidor-pagador se aplicam ao


impacto ambiental, sendo esta, atividade poluente lícita em conformidade com o
ordenamento jurídico, o qual difere do dano ambiental, atividade ilícita e contrária ao
direito.

É verdade, de outro modo, que os princípios do usuário-pagador e do poluidor-


pagador, por vezes se confundem, mas se, de um lado, o usuário – que faz, por óbvio,
uso dos recursos naturais– nem sempre é poluidor, o poluidor sempre será usuário. A

4 Assim dispôs o artigo sobre o que é considerado uma Unidade de Conservação: “espaço territorial e
seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime
especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;”

2
diferenciação parece ser óbvia, especialmente pela conceituação expressa dos princípios
pela sua própria qualificação. Contudo, a fim de delimitar a distinção de natureza e
implicação destes princípios é preciso estabelecer que:

“Sendo os bens ambientais de natureza difusa e sendo o seu


titular a coletividade indeterminada, aquele que usa o bem em
prejuízo dos demais titulares passa a ser devedor desse
‘empréstimo’, além de ser responsável pela sua eventual
degradação. É nesse sentido e alcance que deve ser diferenciado
do poluidor-pagador. A expressão é diversa porque se todo
poluidor é um usuário (direto ou indireto) do bem ambiental,
nem todo usuário é poluidor. O primeiro tutela a qualidade do
bem ambiental e o segundo a sua quantidade. Na verdade, o
usuário-pagador obriga a arcar com os custos do ‘empréstimo’
ambiental, aquele que beneficia do ambiente (econômica ou
moralmente), mesmo que esse uso não cause qualquer
degradação. Em havendo degradação, deve arcar também com a
respectiva reparação. Nesta última hipótese, diz-se que o usuário
foi poluidor.”

Ambos os princípios, como visto, são fundamentos importantes da compensação


ambiental, embora esta também possa ter diversos usos e significados. O conceito é
trazido, porém, para esta análise – inserindo-se, portanto, no bojo da Lei nº 9.985/00 –
como aquele que dispõe o art. 36 da referida lei:

Art. 36 Nos casos de licenciamento ambiental de


empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento
em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório -
EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação
e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção
Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento
desta Lei.

O mecanismo da compensação ambiental, portanto, funciona, para efeitos da


normativa, como aquele responsável pela reparação de impactos ambientais causados
por atividade empreendedora. E assim o faz a partir de um sistema arrecadatório. É
dizer: aquele que impactar o meio ambiente, da forma como definida pela legislação,
deverá compensar sua atividade através de arrecadação específica de recursos que
viabilização o Sistema Nacional de Unidade de Conservação.

3
Se parece óbvia a similitude, ao menos semântica, entre a “compensação” e a
natureza “ressarcitória”, o Supremo Tribunal Federal foi instado a se debruçar sobre o
tema, quando da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 33785. A ação questionava a
constitucionalidade do art. 36 da Lei nº 9.985/00, entendendo tratar-se de cobrança de
natureza tributária. Contudo, afastando a inadequação do dispositivo à ordem
constitucional, a Corte Constitucional afirmou a natureza reparatória da compensação
ambiental.

O STF entendeu, na mesma ação, no entanto, pela inconstitucionalidade do


parágrafo primeiro do art. 36, tendo em vista a impossibilidade de ser estabelecido piso
para a compensação ambiental. E isto porque não haveria como ser especificado, ainda
que em percentual, quantia mínima, tendo em vista que só seria exigível do empreender
aquilo que, efetivamente, compensasse o impacto causado. Se inexistente ou mínimo,
não seria razoável ou legítima qualquer cobrança.

O impacto, assim, quando existente, ensejará a cobrança da compensação


ambiental, cujo valor, para fins reparatórios, será apurado por meio de estudo prévio.
Reafirmando seu recolhimento na exata proporção do impacto causado, o montante
5
A ação foi assim ementada: “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36
E SEUS §§ 1º, 2º E 3º DA LEI Nº 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA
COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE
SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO
ART. 36.
1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o
princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com
as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos
Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos
administrados.
2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de acordo com a compostura do
impacto ambiental a ser dimensionado no relatório - EIA/RIMA.
3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo
de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade
econômica.
4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como
instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não
havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional.
Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente
ecologicamente garantido em sua higidez.
5. Inconstitucionalidade da expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para a implantação do empreendimento”, no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da
compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em
que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os
custos do empreendimento.
6. Ação parcialmente procedente.”

4
será, portanto, apurado quando da realização de procedimento prévio (elaboração do
EIA/RIMA), e ensejará reparação também precedente ao próprio efeito da ação a ser
tomada.

III. Panorama administrativo da compensação ambiental

Segundo o Ministério do Meio Ambiente, cabe ao Instituto Chico Mendes de


Conservação da Biodiversidade (ICMBio) a execução das ações concernentes às
Unidades de Conservação do SNUC, tendo o IBAMA como órgão supletivo.

Órgãos executores: representados na esfera federal, pelo Instituto


Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e
IBAMA, em caráter supletivo, e nas esferas estadual e municipal,
pelos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente. Os órgãos
executores do SNUC têm a função de implementá-lo, subsidiar as
propostas de criação e administrar as unidades de conservação
federais, estaduais e municipais, mas nas respectivas esferas de
atuação6.

O Relatório de Gestão de 20187 do Instituto Chico Mendes de Conservação da


Biodiversidade (ICMBio) explicita parte da dificuldade para a execução orçamentária
dos valores advindos da compensação ambiental. Um dos complicadores para isso é a
insegurança jurídica e legislativa de impera no âmbito administrativo, uma vez que
tanto a legislação federal quanto as recomendações dos órgãos executores e
fiscalizadores, como o Tribunal de Contas da União, sofreram modificações constantes
nos últimos anos.

Até 2016, para executar os recursos de compensação ambiental


destinados às Unidades de Conservação federais, o empreendedor
optava por uma de duas modalidades de execução: “execução direta”,
sendo esta a execução por meios próprios pelo empreendedor; ou
“execução indireta”, por meio de depósito em contas escriturais de
instituição financeira selecionada, sendo a execução realizada pelo
ICMBio. Em ambos os casos, o Cumprimento de Compensação

6
Ministério do Meio Ambiente. Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Disponível em:
https://www.mma.gov.br/areas-protegidas/unidades-de-conservacao/sistema-nacional-de-ucs-
snuc.html
7
Disponível em:
http://www.icmbio.gov.br/acessoainformacao/images/stories/relatorio_gestao/relatorio2018/Relatorio
_de_Gestao_2018.pdf

5
Ambiental - TCCA tinha um prazo de 12 meses.
Todavia, a partir das decisões do TCU, proferidas por meio dos
Acórdãos nº 1.853/2003, 1.004/216 e 1.772/2016, restringiu-se o
cumprimento da obrigação da compensação ambiental pelo
empreendedor por meio da execução direta. Também em atendimento
às determinações do TCU, os recursos que estavam nas contas
escriturais da instituição financeira (Caixa Econômica Federal) foram
internalizados ao Orçamento Geral da União - OGU, inaugurando, em
2017, a execução dos recursos pelo OGU. Em dezembro de 2017, foi
publicada a Medida Provisória nº 809/2017, autorizando o ICMBio a
selecionar instituição financeira oficial para criar e administrar fundo
privado a ser integralizado com recursos oriundos da compensação
ambiental, vindo a ser convertida na Lei nº 13.668, de 28 de maio de
2018. Desse modo, foi editada a Instrução Normativa ICMBio nº
3/2018, que revogou a Instrução Normativa ICMBio nº 10/2014. A
partir desta nova normativa, o empreendedor passa a celebrar Termo
de Compromisso para o TCCA com o Instituto Chico Mendes,
podendo optar por uma das duas modalidades de execução: “execução
direta”, executada por meios próprios do empreendedor; ou “execução
pelo Fundo de Compensação Ambiental (FCA)”, por meio de aporte
de recursos no fundo privado.
Em 2018, foi realizado processo seletivo de Instituição Financeira
Federal, visando à execução da compensação pelo mencionado Fundo,
do qual resultou vencedora a Caixa Econômica Federal - CEF8.

Após mudança no entendimento do TCU, que deixou como único caminho para a
compensação ambiental a execução direta pelo empreendedor, foi necessário edição de
Medida Provisória, posteriormente convertida na Lei 13.668/2018 para criar outra forma
de pagamento da compensação, objetivando desburocratizar o processo:

A Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007 , passa a vigorar acrescida


dos seguintes arts. 14-A, 14-B e 14-C:
“Art. 14-A . Fica o Instituto Chico Mendes autorizado a selecionar
instituição financeira oficial, dispensada a licitação, para criar e
administrar fundo privado a ser integralizado com recursos oriundos
da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985, de 18
de julho de 2000, destinados às unidades de conservação instituídas
pela União.
§ 1º A instituição financeira oficial de que trata o caput deste artigo
será responsável pela execução, direta ou indireta, e pela gestão
centralizada dos recursos de compensação ambiental destinados às

8
ICMBio. Relatório de Gestão 2018.

6
unidades de conservação instituídas pela União e poderá, para a
execução indireta, firmar contrato com instituições financeiras oficiais
regionais.
§ 2º O depósito integral do valor fixado pelo órgão licenciador
desonera o empreendedor das obrigações relacionadas à compensação
ambiental.
§ 3º A instituição financeira oficial de que trata o caput deste artigo
fica autorizada a promover as desapropriações dos imóveis privados
indicados pelo Instituto Chico Mendes que estejam inseridos na
unidade de conservação destinatária dos recursos de compensação
ambiental.
§ 4º O regulamento e o regimento interno do fundo observarão os
critérios, as políticas e as diretrizes definidas em ato do Instituto Chico
Mendes.
§ 5º A autorização prevista no caput deste artigo estende-se aos órgãos
executores do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza.

Criou-se, portanto, a opção da execução via Fundo, para além da execução


direta. Nesse sentido, o ICMBio esclareceu, em nota, que o objetivo do Fundo
implantação é justamente o de conferir maior agilidade na execução financeira da
compensação ambiental, uma vez que a modalidade de execução direta pelo
empreendedor não foi capaz de entregar resultado positivo, pois dependia da capacidade
da empresa executar as demandas que os órgãos públicos necessitavam. O Instituto
argumenta que o aporte de valores no Fundo implica em maior flexibilidade do uso do
dinheiro pelo órgão competente:

Por meio dessa nova modalidade o empreendedor se desonera da


obrigação a partir do depósito dos recursos no fundo. Nesse sentido, a
expectativa é que haja maior adesão dos empreendedores no
cumprimento da obrigação. Considerando que existe hoje R$ 1,1
bilhão de reais já destinados às unidades de conservação federais,

7
estima-se que a totalidade destes recursos seja aportada no Fundo de
compensação Ambiental no prazo de 5 (cinco) anos9.

Em síntese, atualmente são três as possibilidade de efetivar a compensação


ambiental a nível federal, sendo elas as seguintes: a) execução direta, feita pelo próprio
empreendedor; b) a execução pelo Fundo de Compensação Ambiental, administrado
pela Caixa Econômica Federal, cujos recursos advêm do pagamento da compensação
pelo empreendedor; e por fim, c) a execução via Orçamento Geral da União - OGU.

A execução pelo Orçamento Geral da União é uma excepcionalidade. Trata-se da


incorporação dos recursos advindos da antiga “execução indireta”, isto é, quando o
empreendedor podia depositar os valores da compensação ambienta em contas
escriturais em instituições financeiras, mas que eram geridos e aplicados ICMBio. Tal
forma de execução, a indireta, era possível até 2016 (Instrução Normativa ICMBio nº
10, de 05/12/2014), restringida pelas decisões do Tribunal de Contas da União nos
Acórdãos nº 1.004/216 e 1.772/2016. Após 2016, os recursos que estavam nas contas
escrituradas e os passivos ainda não depositados passaram integrar o Orçamento Geral
da União. Essa modalidade, portanto, está vinculada ao exaurimento dos recursos que
deveriam ter sido executados indiretamente.

IV. A execução orçamentária da compensação

Quando se compara as modalidades da compensação ambiental, é perceptível a


preferência pelas formas indiretas de compensação, ficando extremamente preterida a
execução direta. Como pode ser observado nos valores globais da compensação
ambiental:

Firmar TCCA Execução Direta Execução OGU

R$1.032.721.946,24 R$52.887.474,53 R$251.004.100,05

77% 4% 19%

Contudo, para além da problemática da regulamentação das possibilidades de


execução, que sofreou intensa variação, prejudicando inclusive a previsibilidade do

9
Nota do ICMBio. Disponível em:
http://www.icmbio.gov.br/acessoainformacao/images/stories/relatorio_gestao/relatorio2018/Compen
sacao_Ambiental.pdf

8
empreendedor sobre as formas possíveis de pagamento da compensação ambiental,
outro problema é percebido na análise da execução orçamentária.

Conforme dados do ICMBio, dos R$52.887.475,53 disponíveis para a execução


direta, apenas R$712.274,20 foram executados, enquanto R$53.064.247,65 aguardam
execução, como valores remanescentes. De forma similar, dos R$337.592.818,14
transferidos para o Orçamento Geral da União – OGU, apenas R$53.352.946,08 foram
executados e, descontando os provisionamentos, são R$251.004.100,05 disponíveis para
a execução10.

Quando se analisa o dado de que há mais de um bilhão de reais em Termo de


Compromisso de Compensação Ambiental (TCCA), é preocupante imaginar o tempo
que levará até que os órgãos executores consigam efetivamente disponibilizar os valores
para ações concretas no SNUC.

V. Considerações finais

O instituto da compensação ambiental foi um ganho importantíssimo para suprimir


as deficiências orçamentárias do Brasil no campo ambiental. É um ganho civilizacional
a garantia de que aquela atividade econômica que impacta o meio ambiente deverá
compensar em ganhos ecológicos e ambientais, garantindo o mínimo de equilíbrio entre
desenvolvimento econômico e preservação ambiental.

Contudo, um comportamento errático da administração pública em relação ao


instituto da compensação ambiental representa risco real à efetividade do dispositivo.
As diversas mudanças legislativas, administrativas e de entendimento judicial fizeram
com que, em diversos momentos, a compensação ambiental ficasse impossibilitada de
cumprir seu papel dentro do sistema de licenciamento ambiental.

Para além disso, a incapacidade dos órgãos executores de gerir e aplicar os recursos
advindos da compensação se mostra como um empecilho concreto para a efetividade
desta. Desde a criação deste instituto, são centenas de milhões de reais que não foram
aplicados em sua destinação, criando um passivo para a própria administração pública.

Contudo, a criação do Fundo de Compensação Ambiental no final de 2018, gerido


pela Caixa Econômica Federal, objetiva precisamente resolver esses impasses, trazendo
agilidade e eficiência na cobrança, gestão e aplicação dos recursos advindos da

10
ICMBio. Painel dinâmico de informações.

9
compensação ambiental. É necessário, em breve, realizar novo estudo comparativo para
analisar a execução orçamentária do Fundo, em comparação com as formas de execução
vigentes até o momento.

VI. Bibliografia

GODOI, Marciano Seabra de. Critica à jurisprudência atual do STF em matéria


tributária. São Paulo: Dialética, 2011, pp. 214-227.

ICMBio. Painel dinâmico de informações. Disponível em: <


http://qv.icmbio.gov.br/QvAJAXZfc/opendoc2.htm?document=painel_corporativo_647
6.qvw&host=Local&anonymous=true>. Acessado em 07 de dezembro de 2019.

ICMBio. Relatório de Gestão 2018. Disponível em <


http://www.icmbio.gov.br/acessoainformacao/images/stories/relatorio_gestao/relatorio2
018/Relatorio_de_Gestao_2018.pdf>. Acessado em 07 de dezembro de 2019.

SIQUEIRA, Lyssandro Norton. Os princípios de Direito Ambiental e a compensação


ambiental no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). In: GOMES,
Carla Amado. Compensação ecológica, serviços ambientais e protecção da
biodiversidade. Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2014, pp. 196 – 218.

STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.378/DF. Relator Ministro Carlos Ayres


Britto. Julgado em 14/06/2006.

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