VI CONFERENCIA REGIONAL DE ISTR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.

8 al 11 noviembre de
2007, Salvador de Bahía, Brasil. Organizan: ISTR y CIAGS/UFBA

Marcos Teóricos, Paradigmas e Sentidos da Participação: Faces Diversas de Um Mesmo

Espelho
Roberta Atherton Magalhães Dias
Mestranda em Administração – Universidade Federal do Espírito Santo / Programa de Pós
Graduação Mestrado em Administração – UFES/PPGADM
betadiastim@hotmail.com

Resumo

As transformações contemporâneas implicam uma reconfiguração societal e a assunção de

novos papéis por parte dos diversos atores sociais. No bojo desse processo, a participação
tornou-se um mote cada vez mais presente. Entretanto, assume uma polissemia de sentidos,
conforme o ângulo político, ideológico, social, econômico e cultural em que é adotada,
tornando-se de suma importância uma análise mais detida sobre as conformações que pode
assumir num projeto global de sociedade. Em que pese toda a riqueza e complexidade da
trajetória histórica da participação nos mais diversos contextos e sem a pretensão de esgotar a
discussão, apresenta-se de forma breve e sucinta os marcos teóricos que engendram a
participação no bojo do embate entre a democracia participativa e a democracia recente.
Aborda-se este fenômeno sob diferentes paradigmas, tais como a concepção liberal, que se
deriva em corporativa e comunitária; e a concepção democrática, em sua versão
revolucionária e democrática-radical. Por fim, se analisa os múltiplos sentidos da
participação, com destaque para a participação política, social, comunitária, popular, cidadã e
solidária, entre outras acepções. Espera-se que este trabalho possa contribuir para o debate
sobre o sentido que se quer dar às práticas participativas em nosso país.

Palavras-chave: participação, sentidos.

1 Introdução

As últimas décadas foram marcadas por profundas transformações no cenário político,

econômico e social. Essas mudanças vêm implicando uma reconfiguração societal, em que a
as organizações do terceiro setor, a sociedade civil, o Estado e o mercado (representado pelas
organizações privadas com fins lucrativos) assumem novos papéis.

No bojo desse processo, a temática da participação tornou-se um mote cada vez mais
presente. Conforme salienta Teodósio (2004, p. 1), “incorporada por movimentos sociais
reivindicativos, sindicatos, empresas privadas, governos, dentre outros, a expressão adquire
variados significados, sentidos e conotações à medida que os atores sociais e econômicos a
inserem em suas pautas e práticas”.

Nestes termos, participação no ambiente empresarial pode representar uma estratégia para o
aumento da competitividade e/ou uma forma de valorização do empregado; para o sindicato,
pode ser vista como um mecanismo de manipulação do trabalhador para aumentar a eficiência
da organização; no que se refere às políticas públicas, pode representar uma via privilegiada
para a consolidação da democracia no país; para a sociedade civil, é reconhecida como um
meio de controle social da gestão, “accountability”; no âmbito das organizações do terceiro
setor, é por vezes reconhecida como espaço autêntico de manifestação dos cidadãos e tantas
outras concepções.

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Ressalta-se, no entanto, que a participação pode implicar avanços e retrocessos, conforme o

ângulo político, ideológico, social, econômico e cultural que for adotado. Ademais, vale notar
que, se a participação vem se delineando como um fator decisivo para a democratização das
relações entre Estado e sociedade, inclusive como meio de garantir uma atuação mais
consistente de atores sociais múltiplos, este processo não se realiza sem ambigüidades e
contradições.

Para além das dificuldades inerentes ao processo participativo, é preciso considerar que, o fato
da participação estar inserida no discurso e prática das diferentes forças que atuam no cenário
nacional, torna-se crítica e fundamental uma análise mais detida sobre os reais sentidos e
funções que pode assumir num projeto global de sociedade (DOSSIÊ, 1999).

Assim, o objetivo a que se propõe neste estudo consiste em traçar um pequeno percurso
acerca dos marcos teóricos e paradigmas analíticos que implicam sentidos diferenciados à
participação. Neste sentido, num primeiro momento, se apresenta as concepções
sóciopolíticas da participação para, então, delinear seus paradigmas analíticos. Para finalizar,
se discute alguns dos múltiplos sentidos da participação identificados num esforço de revisão
de literatura.

2 Concepções sóciopolíticas da participação: embates teóricos da democracia

As concepções sociopolíticas da participação perpassam os embates teóricos entre a teoria

democrática participativa e a teoria democrática recente. De acordo com Pateman (1992),
embora a idéia de participação tenha sido mais propalada desde os últimos anos da década de
60, os teóricos da política e sociólogos políticos relegam ao conceito uma significância menor
na contemporaneidade em relação ao papel que lhe atribuíram os teóricos ‘antigos’,
alardeando os riscos inerentes à ampla participação popular em política para a estabilidade do
sistema democrático.

Dentre os teóricos antigos, a autora cita Rousseau e John Stuart Mill – que fornecem os
postulados básicos de uma teoria da democracia participativa – e G. D. H. Cole, teórico do
século XX, cuja obra é significativa, principalmente, por incluir e ampliar esses postulados,
inserindo a teoria participativa no contexto de uma sociedade moderna, de grande escala e
industrializada.

Pateman (1992) coloca que Rosseau pode ser considerado o teórico por excelência da
participação. Sua teoria apóia-se na participação individual de cada cidadão no processo
político de tomada de decisões, o que se constitui num mecanismo de proteção aos interesses
privados e assegura um bom governo. A participação, segundo o autor, implica uma inter-
relação contínua entre o funcionamento das instituições e as qualidades e atitudes psicológicas
dos indivíduos que interagem dentro delas. Outro ponto fundamental de suas acepções está na
função educativa da participação, que leva a considerar o bem comum para além dos próprios
interesses (senso de justiça) e a apreender a inter-relação entre o público e o privado, como
constituintes entre si. No sistema participativo preconizado por Rosseau, quanto mais o
cidadão participa, mais ele se torna capacitado para fazê-lo. Pateman (1992), ainda em
referência a Rosseau, cita o papel da participação como função de controle real sobre o curso
de da vida e do meio em que vive, impactando para o aumento do valor de liberdade para o
indivíduo (capacitando-o a ser e permanecer seu próprio senhor) e, por fim, sua função de
integração, representada pela sensação de pertencimento a uma coletividade.

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Em sua teoria social e política, conforme salienta Pateman (1992), John Stuart Mill concebe o
papel do governo e das instituições políticas em influenciar o desenvolvimento mental da
comunidade, que se expressaria no caráter ativo e de espírito público dos indivíduos, no
contexto de instituições populares. A autora pontua que, apesar de rejeitar o argumento de
Rosseau de que para a participação efetiva se faz necessária a igualdade política, Mill
concorda com este teórico quanto às funções da participação no que tange ao controle e
integração. O aspecto relevante de sua teoria está na ampliação que propõe ao caráter
educativo da participação, preconizando sua importância tanto no nível local (no âmbito da
sociedade) como no local de trabalho, sendo estas condições necessárias para a participação
em nível nacional e, portanto, tornando premente se desenvolver a democratização das
estruturas de autoridade em todos os sistemas políticos.

Em relação a G. D. H. Cole, Pateman (1992) relata que sua teoria fundamenta-se nos
pressupostos de Rosseau de que a vontade – e não a força – é a base da organização social e
política. Cole sustenta que os homens precisam cooperar em associações para satisfazer suas
necessidades, participando na organização e regulamentação das mesmas. Também para Cole,
a função educativa da participação é crucial, assim como a integrativa, destacando-se neste
sentido a indústria como uma arena importantíssima para os seus efeitos. Corroborando a
Rosseau, Cole assevera a impossibilidade de igualdade de poder político sem uma quantidade
substancial de igualdade econômica. A relevância principal de sua teoria está em sua noção de
sociedade participativa, que entre outros aspectos, considerava uma estrutura participativa em
todos os níveis e aspectos, com destaque para a criação de uma série de instrumentos de
participação no âmbito local, tais como cooperativas de consumidores, conselhos de utilidades
(como por exemplo para abastecimento de gás etc), guildas cívicas (para cuidar da saúde,
educação etc) e conselhos culturais, entre outros necessários para prover outras demandas.
Além disso, propôs uma estrutura política horizontal, composta por comunas locais e
regionais, estando no topo uma comuna nacional (corpo de mera coordenação), de forma a
permitir o máximo de participação dos indivíduos (PATEMAN, 1992).

Dentre os teóricos recentes, Pateman (1992) destaca Joseph Schumpeter, cuja compreensão da
essência de sua obra considera fundamental, dado que as obras de autores mais atuais como
Berelson, Dahl, Sartori e Eckstein foram elaboradas sob seus parâmetros.

Na teoria de Schumpeter, a característica distintiva da democracia está na competição pelos

votos do povo por parte de uma liderança (PATEMAN, 1992) e a participação se expressa
conforme uma lógica de mercado, em que “os indivíduos que votam são consumidores de
bens políticos e os políticos são os empresários”, caracterizando uma democracia reduzida ao
governo de uma elite e a participação popular restrita ao voto (MELIN, 2006, p. 8).

Dentro deste debate, Pateman (1992) refere-se à orientação teórica de Berelson, que apesar de
diferenciar-se de Schumpeter, tem o mesmo objetivo. Concebe-se que a participação limitada
dos indivíduos e a apatia têm uma função positiva no conjunto do sistema político, com vistas
a garantir a manutenção de sua estabilidade (evita-se o confronto de divergências) e
pressupõe-se que a moderna teoria democrática assuma uma forma descritiva do sistema
político vigente.

Dahl, por sua vez, defende uma teoria da democracia como poliarquia, ou seja, o governo das
múltiplas minorias, cuja vantagem está na ampliação do número, do tamanho e da diversidade
de minorias que podem mostrar sua influência no sistema político. A “igualdade política” que

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se preconiza refere-se à existência do sufrágio universal com sua sanção por meio da
competição eleitoral por votos (única forma de “controle” possível aos cidadãos) e a
consideração de todas as preferências individuais, visto que cada indivíduo corresponde a um
voto (PATEMAN, 1992; MELIN, 2006). Caracteristicamente, argumenta-se também sobre os
perigos de um aumento da participação à estabilidade do sistema democrático.

Pateman (1992) relata que a teoria de Sartori corresponde a uma extensão das teorias de Dahl
sobre democracia enquanto poliarquia, ressaltando que não apenas as minorias governam, mas
também as elites em competição. Seu discurso se permeia do receio de que a participação
ativa da população leve ao totalitarismo. Ademais, Sartori refuta argumentos sobre os fatores
causais da apatia política da maioria, concebendo-a como um fato natural e necessário à
manutenção do método democrático (a participação é cabível apenas a uma elite qualificada
para tal), passível de mudança apenas pela coação dos apáticos ou penalização da minoria
ativa – nenhum dos métodos, a seu ver, concebível.

Eckstein, por sua vez, volta-se para as condições necessárias à estabilidade de um sistema
democrático no decorrer do tempo, argumentando que, para tal, o padrão de autoridade de um
governo deve ser congruente com os outros padrões de autoridade da sociedade da qual faz
parte, o que não implica, necessariamente, ser “puramente” um padrão democrático
(PATEMAN, 1992).

Colocados sucintamente alguns pontos de sustentação de autores “enquadrados” na dita teoria

democrática participativa e na teoria recente da democracia, baseando-se em Pateman (1992),
é possível estabelecer em linhas gerais os embates entre as concepções sociopolíticas da
participação inerentes a cada uma.

Pateman (1992) considera que os argumentos críticos dos teóricos recentes sobre a teoria da
democracia participativa são oriundos de equívocos na interpretação desta teoria. A autora
defende que a teoria da democracia participativa é construída em torno do caráter integrativo
entre indivíduos e instituições (estes não devem ser considerados isoladamente) e, portanto,
considerava o sistema político como um todo. Tem em vista que a existência de instituições
representativas em nível nacional é insuficiente ao sistema democrático, e pressupõe a
máxima participação de todas as pessoas e a socialização em todas as esferas. A principal
função da participação é, portanto, educativa e possibilita efeitos positivos tanto para o
aspecto psicológico quanto para o aperfeiçoamento na prática de habilidades e procedimentos
democráticos. Dado o impacto educativo do processo participativo, não representa problema
algum à estabilidade do sistema político e, muito pelo contrário, quanto mais os indivíduos
participam, melhor capacitados se tornam para fazê-lo. Ademais a participação permite que
decisões coletivas sejam mais facilmente aceitas pelos indivíduos e favoreçam a integração
dos mesmos.

Pateman (1992) estabelece a inter-relação entre uma forma de governo democrático e a

necessária existência de uma sociedade participativa, onde todos os sistemas políticos tenham
sido democratizados e onde a socialização por meio da participação possa ocorrer em todas as
áreas. Destaca-se neste sentido a importância da indústria enquanto uma esfera de atuação
política por excelência, cujas estruturas de autoridade devem favorecer a participação na
tomada de decisões e favorecer a igualdade econômica entre os indivíduos. Portanto, na teoria
participativa a “participação” corresponde a igualdade na tomada de decisões e a “igualdade
política” refere-se a igualdade de poder na determinação das conseqüências das decisões. Nas
palavras da autora:

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“Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele onde exige o input máximo (a
participação) e onde o output inclui não apenas as políticas (decisões) mas também o
desenvolvimento das capacidades sociais e políticas de cada indivíduo, de forma que existe
um “feedback” do output para o input” (PATEMAN, 1992, p. 62, grifos do autor).

Já a teoria democrática recente, para a autora, possui um caráter empírico ou descritivo, que
se concentra na operação do sistema político democrático como um todo e baseia-se nos fatos
das atitudes e comportamentos políticos atuais. A concepção de “democracia” aqui defendida
vincula-se a um método político ou uma série de arranjos institucionais em nível nacional,
centrado na competição entre os líderes (elite) pelos votos do povo, em eleições periódicas e
livres, através das quais a maioria pode exercer controle sobre os líderes. A “igualdade
política”, na teoria, refere-se ao sufrágio universal e a existência de igualdade de
oportunidades de acesso aos canais de influência sobre os líderes. O lugar concedido à
“participação”, no que diz respeito à maioria, restringe-se à escolha daqueles que tomam
decisões. Tal questão reduz a função da participação apenas à de proteção do indivíduo contra
decisões arbitrárias dos líderes eleitos e de seus interesses privados. Assim sendo, salienta-se
os perigos inerentes à participação da maioria (não-democrática) para a estabilidade do
sistema. Pode-se inferir que os teóricos que sustentam tal visão do papel da participação são,
antes de tudo, teóricos do governo representativo (PATEMAN, 1992).

Em suma, como destaca Bachrach (apud PATEMAN, 1992, p. 25), o modelo de democracia
recente “pode ser visto como aquele em que a maioria (não elites) obtém o máximo de
rendimento (decisões políticas) dos líderes, com o mínimo de investimento (participação) de
sua parte”.

As concepções da participação aqui apresentadas podem ainda ser analisadas sob diferentes
enfoques, como se demonstrará a seguir.

3 Participação segundo paradigmas analíticos

Conforme sinaliza Gohn (2003), a participação está sujeita a interpretações, significados e

estratégias diferenciadas, conforme os paradigmas analíticos que se adote. Ainda que
implique em definições polarizadoras, é importante compreender esse fenômeno sob as
diferentes vertentes, a saber: a concepção liberal, que se deriva em corporativa e comunitária;
e a concepção democrática, em sua versão revolucionária e democrática-radical.

No paradigma liberal, de acordo com Gohn (2003), a participação objetiva o fortalecimento

da sociedade civil com vistas a evitar as ingerências do Estado, tais como seu controle, tirania
e interferência na vida dos indivíduos. Estabelecida nos marcos das relações capitalistas,
busca sempre reformar a estrutura da democracia representativa e concebe que todos os
membros da sociedade são iguais, sendo a participação o meio para a busca de satisfação de
suas necessidades.

Derivadas da concepção liberal, de um lado, a participação corporativa tem como núcleo

articulador dos indivíduos o “bem comum”, o que pressupõe que a motivação para participar
está fora dos indivíduos, para além de seus interesses particulares; de outro lado, a
participação comunitária caracteriza-se como uma forma institucionalizada, na qual grupos
organizados devem participar no interior dos aparelhos de poder estatal, fundindo-se as

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esferas do público e do privado (GOHN, 2003). Carlos (2007) sinaliza que se trata de uma
concepção instrumentalista da participação, ou seja, uma estratégia para redução de custos,
via atuação das associações civis, tidas como mais eficientes que os governos para certas
ações por estarem mais próximas aos grupos “clientes” de políticas públicas.

O paradigma democrático, de acordo com Gohn (2003), tem na soberania popular o princípio
regulador da forma democrática, concebendo a participação como um fenômeno que se
desenvolve tanto na sociedade civil quanto no plano das instituições formais políticas. Tem no
sistema representativo, via processo eleitoral, o critério supremo de organização dos
indivíduos e, como tal, está sujeita a alguns vícios existentes na concepção liberal (como o
clientelismo) e ou ainda a forma autoritária de participação (cooptação).

Dentro desse paradigma, de um lado, tem-se a concepção revolucionária, estruturada em

coletivos organizados para lutar contra as relações de dominação e pela divisão do poder
político. Tem no sistema partidário um ator fundamental e, usualmente, defende a substituição
da democracia representativa por outro sistema (democracia participativa); por outro lado, a
concepção democrática-radical objetiva fortalecer a sociedade civil para a construção de
caminhos voltados para uma realidade social mais igualitária. Caracteriza-se pelo pluralismo,
contando-se com múltiplos agentes de organização da participação social (os partidos
políticos não são mais importantes que os movimentos sociais); articula-se com a ampliação
da cidadania e com a construção coletiva de processos políticos. Exemplifica-se em
experiências como o orçamento participativo e diferentes fóruns de participação popular
(GOHN, 2003).

Gohn (2003) sinaliza que alguns autores preferem não trabalhar com esses modelos, que
implicam em definições polarizadoras, optando por utilizar tipologias que tratam de graus de
participação.

Para Pateman (1992), por exemplo, são possíveis três níveis de participação: a
pseudoparticipação (em que os indivíduos apenas são consultados sobre algum assunto e
endossam as decisões do líder, ou seja, não ocorre, de fato, participação alguma na tomada de
decisão); a participação parcial (em que muitos tomam parte no processo decisório, mas o
poder final de decidir pertence a apenas uma das partes) e a participação plena (em que cada
membro isoladamente tem igual poder de determinar o resultado final das decisões).

Uma forma de análise similar, porém com graus de participação distintos, é trazida por
Arnstein (2002). A autora propõe uma escala da participação composta por oito degraus, que
correspondem a amplitude do poder e da tomada de decisão. No nível mais baixo encontra-se
o grau denominado de manipulação (quase não participação), perpassando outros graus em
que há uma concessão mínima de poder (respectivamente, terapia, informação, consulta e
pacificação) e, por fim, os três últimos níveis que representam o nível de poder cidadão
(parceria, delegação de poder e, finalmente, controle do cidadão).

No nível intra-organizacional, um autor que discute a participação conforme o grau de

controle dos membros sobre as decisões e a importância das decisões que se pode participar é
Bordenave (1985). O grau de controle é classificado do ponto de vista do menor ou maior
acesso ao controle das decisões pelos membros, englobando informação (os membros são
informados de decisões já tomadas), consulta facultativa (a administração consulta se e
quando quiser os subordinados), consulta obrigatória (há a consulta ainda que a decisão final
pertença aos diretores), elaboração/recomendação (envolve-se na elaboração de propostas,

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que se sujeitarão a aprovação ou não dos gestores), co-gestão (administração compartilhada

por mecanismos de co-decisão, com influência direta na tomada de decisão), delegação
(implica autonomia em certos campos ou jurisdições) e, por fim, a auto-gestão (o grupo
determina objetivos, escolhe seus meios e estabelece os controles pertinentes).

No nível da importância das decisões, do mais alto ao mais baixo, o autor estabelece,
respectivamente, a formulação da doutrina e da política da instituição; determinação de
objetivos e estabelecimento de estratégias; elaboração de planos, programas e projetos;
alocação de recursos e administração das operações; execução das ações e avaliação dos
resultados.

É preciso salientar que a análise da participação conforme paradigmas analíticos e tipologias

contribui para uma apreensão deste fenômeno em suas nuances, entretanto, ressalva-se, toda
forma de categorização apresenta limitações; os modelos não existem enquanto “tipos puros”.
Conforme alerta Carlos (2007), antes disso se combinam e coexistem de diferentes maneiras,
de forma mais ou menos intensa, conforme a conjuntura e os atores envolvidos.

4 Os múltiplos sentidos da participação

Pela análise das concepções sociopolíticas e paradigmas que envolvem a participação, tem-se
a amplitude desta temática, que comporta múltiplos sentidos. Além daqueles que podem ser
identificados na exposição ora realizada, vale apreender essas zonas de sentido em linhas mais
gerais.

Ao traçar conceitualmente a participação, Demo (1993) a concebe enquanto um processo

inacabado, em construção permanente e, portanto, como uma conquista. Neste sentido, não
pode ser entendida como uma dádiva, como concessão ou como algo preexistente. A
definição que propõe, conforme assevera, tem em vista não banalizar o fenômeno, tratando-o
como algo tendencial, natural, fácil e corriqueiro. Demo (1993) argumenta que o estudo desse
fenômeno implica compreendê-lo no contexto da tendência histórica à dominação e conquista
de poder, sendo a própria participação uma forma de poder.

Demo (1993) assinala o sentido metodológico da participação, conquanto um meio e um fim.

Dentre objetivos da participação, destaca-se a busca pela autopromoção (ou seja, centra-se em
seus próprios interesses, com vistas a superar-se); a realização da cidadania, implicando em se
desvelar as injustiças, traçar estratégias de reação e lutar por mudanças; promover o exercício
democrático; o controle do poder, não somente por vias institucionalizadas como leis e
decretos, mas um controle feito pela base; o controle da burocracia, exigindo-se padrões de
eficácia e eficiência no âmbito público; negociar conflitos e divergências; criar uma cultura
democrática, que se expressa por processos participativos e transparentes.

Bordenave (1985) traz algumas discussões interessantes para uma compreensão geral do
termo. O autor coloca a participação como algo inerente à natureza social do homem, ou seja,
como uma necessidade humana que se expressa na coletividade por uma base afetiva
(integração) e por uma base instrumental (eficácia e eficiência nas ações).

Refletindo sobre a origem da palavra, Bordenave (1985) traz que participação é “fazer parte”,
“tomar parte” ou “ter parte. O autor alerta que a prova de fogo da participação não é o quanto
se toma parte mas como se toma parte e distingue entre os processos de microparticipação

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(voltada para interesses pessoais e imediatos) e macroparticipação (voltada para a intervenção

no âmago das estruturas sociais, políticas e econômicas).

A macroparticipação corresponderia, portanto, à participação social, que nas palavras do

autor corresponde ao “processo mediante o qual as diversas camadas sociais têm parte na
produção, na gestão e no usufruto dos bens de uma sociedade historicamente determinada”
(BORDENAVE, 1985, p. 25).

Esse conceito de participação social também é compartilhado por Ammann (1978). A autora
explica que esses três elementos são imprescindíveis a uma participação direta, embora ela
destaque que a participação possa ocorrer de uma forma indireta, por meio das associações.
Ter parte na produção implica que os trabalhadores tenham parte na propriedade dos meios
de produção, na organização e controle do trabalho, na geração do produto e na propriedade
do produto gerado pelo processo produtivo. Ter parte na gestão da sociedade, por sua vez,
implica envolver-se no complexo jogo de relações, interesses e decisões que envolvem o
sistema político e organizacional. Por fim, o usufruto dos bens da sociedade, para além do
acesso ao consumo de serviços básicos (habitação, educação, saúde, trabalho etc), envolve
uma dimensão de cidadania, compreendida pelos direitos civis, políticos e sociais (CARLOS,
2007).

Neste sentido, Bordenave (1985) ressalta a falácia de se pretender uma participação política
sem uma correspondente participação social eqüitativa. Dallari (1984) discute a participação
política para além da participação eleitoral (seja como eleitor, como candidato ou na condição
de militante partidário). Implica também comparecer a reuniões de partidos, comícios, grupos
de difusão de informações, até o inscrever-se em associações culturais, recreativas, religiosas
ou, ainda, realizar protestos, marchas, ocupações de prédios etc (TEIXEIRA, 2001).

Para Dallari (1984), assim como a participação social, a participação política é uma
necessidade da natureza humana e pode ser feita em caráter estritamente individual ou
coletivo (pela integração em qualquer grupo social) e de forma eventual ou organizada
(voltada para a conscientização), sendo esta última mais eficiente.

De forma complementar, Gohn (2003, p. 25) reflete que “usualmente se considera

participação política como um processo relacionado ao número e intensidade de indivíduos
envolvidos na tomada de decisão”, articulando-se diretamente com a questão da democracia
em suas formas direta e indireta (representativa).

A mesma autora sinaliza que a participação política no bojo das políticas estatais surge da
idéia de participação comunitária, ou seja, restringia-se a incorporação dos indivíduos em
ações de programas assistenciais nas comunidades, que eram elaborados pelas autoridades ou
grupos missionários.

A participação popular, que passou a designar a participação dos indivíduos nos processos de
elaboração de estratégias e de tomada de decisão, só entra em voga na década de 1980,
associada aos movimentos populares – atuando em conjunto com outras instâncias de
participação como as comunidades eclesiais de base, sindicatos, associações de moradores
entre outras (GOHN, 2003). Nestes termos, a noção de participação popular associa-se a um
caráter mais reivindicativo, característico da ação dos movimentos sociais, visando
atendimento de demandas sociais ou realização de protestos, compreendendo uma posição
combativa ao Estado (TEIXEIRA, 2001).

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Portanto, neste contexto, a participação popular definiu-se pela organização do povo

(excluídos dos círculos de poder dominante) para aumentar o controle social sobre os recursos
e sobre o aparelho do Estado, bem como sua democratização (GOHN, 2003).

Em face desse processo participativo, altera-se o cenário político do país (GOHN, 2003;
PAOLI e TELLES, 2000; DOSSIÊ, 1999). Algumas conquistas podem ser assinaladas. Gohn
(2003) destaca a constituição de um campo democrático no seio da sociedade civil
(desenvolvimento de uma cultura política de mobilização e pressão direta) e a conquista de
canais de participação da população na gestão pública, tais como os conselhos gestores de
políticas públicas, o dispositivo de iniciativa popular de lei, as audiências públicas, o
referendum, o plebiscito (DOSSIÊ, 1999), além da própria Constituição de 1998, cujo texto
legal expressa a participação do povo e acena com as possibilidades da construção partilhada
(de forma direta ou indiretamente através de seus representantes) e negociada da coisa pública
(PAOLI e TELLES, 2000; DOSSIÊ, 1999).

Entretanto, Teixeira (2001) assevera que, atualmente, a “participação popular” tem sido usada
por governos e organismos internacionais de forma espúria (multirões e parcerias) e com
objetivos de manipulação ideológica, com vistas a conferir legitimidade aos governos e a
programas de compensação aos efeitos das políticas de ajuste estrutural. Paoli e Telles (2000)
também reconhecem que a participação popular construída no cerne dos movimentos sociais
outrora assinalada, atualmente, está ao revés das tendências e propostas de redefinição do
papel do Estado correntes no cenário público.

De fato, Gohn (2003) assinala que nos anos 1990 surge um novo paradigma de gestão pública.
A participação popular e a participação comunitária cedem lugar a duas novas denominações,
respectivamente, participação social e participação cidadã.

Teixeira (2001) também distingue a participação popular e a participação cidadã. Para o autor
a participação cidadã é oriunda de uma complexa e contraditória relação entre sociedade
civil, Estado e mercado, em que se redefinem seus papéis mediante uma sociedade civil
fortalecida pela assunção de deveres e responsabilidades políticas específicas, de um lado e,
por outro, a criação e exercícios de direitos, impactando também no controle social do Estado
e do mercado.

A participação cidadã contempla ainda dois elementos contraditórios: de um lado, expressa o

“tomar parte” de atores no processo político-social com primazia a seus interesses,
identidades e valores privados; de outro lado, “no sentido cívico, enfatiza as dimensões de
universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres” (TEIXEIRA,
2001, p. 32). Conforme complementa Nogueira (2005, p. 142), a participação cidadã tem
“múltiplos focos de ação, que vão do Estado ao mercado e à sociedade civil, do particular ao
geral, da ética ao interesse”.

As práticas que envolvem a participação cidadã têm em vista trazer a esfera de tomada de
decisões para o nível local, sendo concebidas como forma de intervenção social periódica e
planejada – que abrange todo o processo de formulação e implementação de políticas públicas
–, institucionalizando-se a partir de estruturas criadas no aparato governamental (a exemplo
dos conselhos gestores), compostas por representantes eleitos diretamente pela sociedade de
onde eles provêm (GOHN, 2003).

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Gohn (2003) nota que os atores envolvidos neste processo são os mesmos que atuaram na
década de 1980, entretanto com suas formas originárias (em sua maioria) bastante
modificadas, conferindo um novo caráter à coalizão de forças que formava o campo popular
no período, voltado ao empoderamento de grupos e indivíduos via a capacitação política e
organizacional.

No que tange à concepção de participação social na década de 90, Gohn (2003) destaca que
em seu cerne está a ressignificação da mobilização social e a redefinição do caráter de
militância nas diversas formas de participação existentes. De aglutinação das pessoas para fins
de protestos e manifestações, passa a ser compreendida como energias a serem canalizadas
para objetivos comuns.

Para Dagnino (2004), esse fato exemplifica-se pela marginalização corrente dos movimentos
sociais e pelo crescimento acelerado das organizações não governamentais, com destaque
para a emergência do chamado “terceiro setor” (incluindo-se as fundações empresariais), que
assume novo papel no trato das mazelas sociais. Conforme Gohn (2003, p. 59) “há um total e
completo esvaziamento do conteúdo político da mobilização e a sua transfiguração em
processo para atingir resultados”.

A participação social preconizada na política contemporânea, conforme Dagnino (2004),

implica no deslocamento dos sentidos de três noções caras ao processo de construção
democrática – sociedade civil, participação e cidadania –, em decorrência da disputa político-
cultural de dois projetos distintos. De um lado, um processo de alargamento da democracia,
expressa na criação de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil nos
processos de discussão e de tomada de decisão na gestão pública; e, de outro lado, a
implementação do ajuste neoliberal, que progressivamente isenta o Estado de seu papel de
garantidor de direitos, transferindo suas responsabilidades sociais para a sociedade civil.

Dagnino (2004, p. 140) vê este processo como uma confluência perversa, “colocada, desde
logo, no fato de que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos
requerem uma sociedade civil ativa e propositiva”.

A autora assevera, neste contexto, que a expressão “sociedade civil” se restringe cada vez
mais a designar as organizações não governamentais, quando não um mero sinônimo de
“terceiro setor”. Tal fator implica numa concepção equivocada de
representação/representatividade, reduzida à visibilidade social (espaço ocupado nos vários
tipos de mídia).

As redefinições neoliberais de “cidadania” reduzem o seu significado coletivo a um

entendimento estritamente individualista, além de estabelecer uma sedutora conexão entre
cidadania e mercado, ou seja, tornar-se cidadão passa a significar a integração individual ao
mercado, como consumidor e produtor. Dagnino (2004) pontua que esse sentido de cidadania
despolitiza a dimensão dos direitos universais e o debate político sobre as causas da pobreza e
da desigualdade. Sob este mote, a cidadania é identificada com e reduzida à solidariedade e a
responsabilidade moral da sociedade, que é então chamada a se engajar no trabalho voluntário
e filantrópico.

Por sua vez, estreitamente ligada a esses processos, a “participação” é ressignificada para uma
“participação solidária”, com ênfase no trabalho voluntário e na “responsabilidade social”
tanto de indivíduos como de empresas. Neste sentido, a participação é despida de seu caráter

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político e coletivo, responsabilizando-se a sociedade civil pela resolução dos problemas

sociais, o que se contrapõe ao conteúdo propriamente político e emancipador da participação
marcada pela “partilha efetiva do poder” entre Estado e sociedade civil, por meio da
deliberação no interior dos novos espaços públicos.

Para finalizar, vale notar que as grandes modalidades da participação não existem enquanto
“tipos puros” e, antes disso, se combinam (ou confrontam) e coexistem de diferentes
maneiras, conformando-se de acordo com as condições histórico-culturais. Assim, dada a
diversidade da sociedade, o fenômeno da participação situa-se entre várias modalidades, que
estão presentes no processo político de maneira mais ou menos intensa, conforme a
conjuntura e atores envolvidos.

5 Considerações finais

A reconfiguração societal que se observa em face das mudanças que vêm ocorrendo no
cenário contemporâneo implica na assunção de novos papéis aos atores sociais e, neste
contexto, a questão da participação tem sido veemente aclamada no trato da gestão pública
por parte dos cidadãos.

No entanto, é preciso analisar criteriosamente os múltiplos sentidos que a participação pode

assumir quando apropriada nos discursos e práticas adotadas, seja pelas organizações do
terceiro setor, sociedade civil, empresas privadas e governos, entre outros agentes, bem como
as implicações políticas e culturais que se encontram em disputa.

Tendo em vista, portanto, a polissemia de significados, sentidos e conotações, bem como a

gama de práticas participativas que têm sido adotadas e, fundamentalmente, a relevância que é
dada à participação, torna-se cada vez mais necessário não apenas “decantar” seus diferentes
sentidos como analisar a participação dos diversos atores para além de si mesma,
incorporando os elementos e mecanismos que operam para o fortalecimento (ou
enfraquecimento) das práticas democráticas.

Portanto, é de suma importância debater e explicitar melhor o sentido que a participação pode
assumir nos mais diversos contextos, de forma a aprofundar a reflexão sobre a “arquitetura”
da participação no Brasil hoje e os desafios para os próximos anos, visando aprofundar a
experiência democrática brasileira.

É certo que a agenda de discussão deste tema é ampla e complexa, cruzando elementos que
perpassam a cultura política, os recursos, as motivações, as práticas e estruturas institucionais.
Longe de pretender alcançar tamanha magnitude, este trabalho pretendeu apresentar, de forma
breve e sucinta, alguns sentidos que a participação pode assumir. Espera-se que possa
contribuir para o debate sobre o sentido que se quer dar às práticas participativas em nosso
país.

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