CONTROLE ADMINISTRATIVO, CONTROLE LEGISLATIVO E

CONTROLE JUDICIAL – MEF 23726 – BEAP

LAURITO MARQUES DE OLIVEIRA *

CONTROLE EXERCIDO PELO PODER EXECUTIVO SOBRE SEUS

PRÓPRIOS ATOS (CONTROLE ADIMINISTRATIVO)
O controle que o próprio Poder Executivo realiza sobre suas atividades, por ser a
forma mais comum de controle, é simplesmente denominado controle administrativo.
É um controle de legalidade e de mérito, deriva do poder-dever de autotutela que a
Administração tem sobre seus próprios atos e agentes. O controle administrativo, de uma
forma geral, se dá mediante as atividades de fiscalização e os recursos administrativos.
Conforme o órgão que realize o controle administrativo, podemos ter:
1. Controle hierárquico próprio: realizado pelos órgãos superiores, sobre os órgãos
inferiores, pelas chefias, sobre os atos de seus subordinados, e pelas corregedorias, sobre os
órgãos e agentes sujeitos à sua correção.
2. Controle hierárquico impróprio: realizado por órgãos especializados no julgamento
de recursos, como, por exemplo, as Delegacias de Julgamento da Receita Federal e os
Conselhos de Contribuintes do Ministério da Fazenda.
3. Controle finalístico: realizado pela Administração Direta sobre as entidades da
Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista). É principalmente realizado pelos ministérios sobre as entidades da
Administração Indireta a eles vinculadas (p. ex., o controle exercido pelo Ministério da
Previdência e Assistência Social sobre o INSS, autarquia vinculada). A denominada
supervisão ministerial encontra-se prevista no Decreto-Lei nº 200/67 e tem por fundamento
relação de vinculação existente entre a Administração Direta, centralizada, e a Indireta. Não
há, aqui, relação hierárquica (de subordinação), uma vez que as pessoas jurídicas integrantes
da Administração Indireta, descentralizada, gozam de autonomia administrativa e financeira.

CONTROLE LEGISLATIVO
O controle legislativo, ou parlamentar, é o exercido pelos órgãos legislativos ou por
comissões parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo. O controle
parlamentar, em respeito ao princípio da independência e harmonia dos Poderes, cláusula
pétrea de nosso ordenamento, insculpido no art. 2º da CF/88, somente se verifica nas situações
e nos limites expressamente previstos no próprio texto constitucional.
Como indica sua definição, o controle legislativo é um controle externo. Configura-
se, sobretudo, como um controle político, razão pela qual podem ser controlados aspectos
relativos à legalidade e à convivência pública dos atos do Poder Executivo que estejam sendo
controlados.
A previsão da possibilidade de controle dos atos do Poder Executivo e do Poder
Legislativo encontra-se no art. 49, X, da CF/88, segundo o qual compete ao Congresso
Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, incluídos os da administração indireta”. Embora a literalidade deste dispositivo
pudesse gerar a impressão de que o controle parlamentar fosse ilimitado, não podemos
esquecer a natureza política desse controle, uma vez que não há poder de hierarquia ou de
tutela do Legislativo sobre o Executivo e, sobretudo, repise-se, há que sempre ser respeitada a
independência e a harmonia entre os Poderes, o que não seria possível se relações de
subordinação entre eles houvesse.
Feitas essas observações, passaremos a enumerar, acompanhados dos comentários
que se fizeram necessários, os principais dispositivos da CF/88 que estabelecem hipóteses ou
mecanismos de controle legislativo.
 O art. 49, V, da CF/88 é estabelece a competência do Congresso Nacional para
“sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa”. Esse importantíssimo inciso deve ser interpretado em
conjunção com o art. 84, IV, da Constituição, que declara o Presidente da República
competente para editar decretos e regulamentos visando a assegurar o fiel cumprimento das
leis.
A doutrina tradicional costuma dividir os decretos ou regulamentos em “de execução”
e “autônomos”.
Regulamento de execução seria aquele que, estritamente limitado às disposições
legais expressas e implícitas, serviria para explicitar comandos nela contidos, aclarar pontos
demasiadamente genéricos.
Já o regulamento (ou decreto) autônomo seria o expedido para disciplinar situações
ainda não previstas pela lei (sempre respeitadas, obviamente, as matérias expressamente
submetidas à reserva legal, sobre as quais é, incontroversamente, vedada a edição de atos
administrativos normativos autônomos).
Não há consenso na doutrina sobre a possibilidade de existirem decretos autônomos
após a promulgação da CF/88.
O art. 49, inciso V da CF, ao estabelecer a competência exclusiva do Congresso
Nacional para “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regular
ou dos limites de delegação legislativa” não auxilia no esclarecimento da questão por não
deixar claro que limites seriam esses (que há limites não há dúvida, pois ninguém defende a
possibilidade de edição de decreto contra a lei, nem que amplie ou restrinja suas disposições).
Tal entendimento seria, ademais, consentâneo com o art. 5º, II da CF, ao estatuir que
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
De qualquer forma, o controle exercido pelo Poder Legislativo, com base nesse inciso
V do art. 49, será um controle de legalidade e legitimidade, e não mérito, uma vez que não se
está autorizando o Legislativo a apreciar a oportunidade ou a conveniência dos atos praticados
pelo Executivo, mas, sim, a sustar aqueles que extrapolem ou contrariem as leis em razão das
quais sejam editados.
Outra importante e bastante ampla previsão de controle legislativo é a disposta no art.
58, § 3º, da CF/88, que trata das comissões parlamentares de inquérito - CPIs. Esse dispositivo
constitucional estabelece que essas comissões terão poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais e serão criadas para a apuração de fato determinado e por prazo certo,
sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Conforme entendimento do STF, a CPI pode, por ato próprio, desde que
motivadamente:
a) convocar investigados e testemunhas a depor, incluindo autoridades públicas
federais, estaduais e municipais;
b) determinar as diligências que entender necessárias (é muito comum a solicitação
de diligências ao Tribunal de Contas da União, à Secretaria da Receita Federal, nas respectivas
áreas de competência);
c) requisitar de repartições públicas informações e documentos de seu interesse;
d) determinar a quebra dos sigilos fiscal, bancário e telefônico das pessoas por ela
investigadas;
e) convocar juízes para depor, desde que a respeito de sua situação como
administrador público (função não-jurisdicional).
Por outro lado, entende o STF que a CPI não pode, por autoridade própria:
a) decretar a busca e apreensão domiciliar de documentos;
b) determinar a indisponibilidade de bens do investigado;
c) decretar a prisão de qualquer pessoa, ressalvada a hipótese de flagrância;
d) determinar a intercepção (escuta) telefônica (não confundir com a quebra de sigilo
dos registros telefônicos);
e) impedir a presença de advogados dos investigados nas sessões da CPI;
f) convocar magistrados para depor a respeito de sua atuação típica, na função
jurisdicional.
 Além das hipóteses de controle parlamentar dos atos do Poder Executivo até aqui
descritas, há um considerável número de outras situações disciplinadas no texto constitucional,
especialmente nos arts. 49 e 52 da Carta. Citamos algumas das que entendemos mais
importantes:
1. Ao Congresso Nacional compete julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo (art. 49, IX);
2. Ao Senado Federal compete aprovar a escolha de magistrados, ministros do TCU,
Procurador Geral da República e outras autoridades (art. 52, III).
3. Ao Senado Federal compete autorizar operações externas de natureza financeira, de
interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios (art. 52,
V).
4. À Câmara dos Deputados compete proceder à tomada de contas do Presidente da
República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a
abertura da sessão legislativa (art. 51, II).
Além disso, ao Congresso Nacional, nesta hipótese auxiliado pelo TCU, compete,
mediante controle externo, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. (art. 70).

A FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA NA

CF/88
A fiscalização financeira e orçamentária é exercida sobre os atos de todas as pessoas
que administrem bens ou dinheiro públicos.
O art. 70, situado no Capítulo da Constituição relativo ao Poder Legislativo,
preceitua:

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores
públicos, ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.”

Observa-se que há previsão de um controle interno, exercido pelo próprio Poder que
esteja gerindo determinado recurso público objeto do controle, e um externo, pelo Poder
Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas.
O controle interno é um controle pleno, de legalidade, conveniência, oportunidade e
eficiência. O controle externo visa a comprovar a probidade da Administração e a regularidade
do emprego dos bens e dinheiros públicos, sendo um controle político de legalidade contábil e
financeira.

ATRIBUIÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Questão complexa é determinar a posição dos Tribunais de Contas perante os demais
Poderes. Não são eles órgãos do Poder Executivo. Tampouco seriam órgãos do Poder
Judiciário, uma vez que a Constituição a eles não outorga a função jurisdicional formal.
Conforme a posição dominante na doutrina, os Tribunais de Contas são órgãos
auxiliares do Poder Legislativo que não praticam, no entanto, atos de natureza legislativa, mas
apenas atos de controle.
Algumas das principais atribuições dos Tribunais de Contas, estabelecidas no art. 71
da CF/88, são:
1. Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
elaboração de parecer prévio (art. 71, I);
OBS: O responsável pelo julgamento das contas do Presidente da República é o
Congresso Nacional, conforme estabelecido no art. 49, IX, da CF/88.
 2. Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II);
3. Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na
administração direta ou indireta, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões. Excetuam-se dessa apreciação as nomeações para cargo de provimento em comissão.
(art. 71, III).
4. Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerão entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário (art. 71, VIII).
5. Determinar prazo, se verificada ilegalidade, para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei e, se não atendido, sustar a execução do
ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. (art. 71,
IX e X).
O controle dos Tribunais de Contas sobre os atos ou contratos da Administração é
feito a posteriori, salvo as inspeções e auditorias, que podem ser realizadas a qualquer tempo.
Hely Lopes Meirelles ensina que as atividades dos Tribunais de Contas manifestam-
se nas funções técnicas opinativas, verificadoras, assessoradas e jurisdicionais administrativas.

CONTROLE JUDICIÁRIO
O controle judiciário, ou judicial, é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre
os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo, pelo Poder Legislativo ou pelo Poder
Judiciário, quando realiza atividades administrativas.
Esse controle sempre a posteriori, somente relativo à legalidade dos atos
administrativos. O controle judicial é sobretudo, um meio de preservação de direitos
individuais dos administrados (nisso diferindo do controle político, exercido pelo Legislativo).
O Poder Judiciário, no exercício de sua atividade jurisdicional, sempre age mediante
provocação do interessado ou do legitimado (em casos como o da ação popular ou a ação civil
pública pode não existir interesse direto do autor relativamente ao bem ou direito lesado).
Mediante o exercício do controle judicial dos atos administrativos pode-se decretar a
sua anulação (nunca a revogação, decorrente do controle de mérito). A anulação ocorre nos
casos em que existe ilegalidade no ato administrativo e, por isso, pode ser feita pela própria
Administração (controle interno) ou pelo Poder Judiciário. A anulação do ato, uma vez que
este ofende a lei ou princípios administrativos, opera efeitos retrospectivos, ex tunc, isto é,
retroage à origem do ato, desfazendo as relações dele resultantes. O ato nulo não gera direitos
ou obrigações para as partes, não cria situações jurídicas e não admite convalidação (a
doutrina ortodoxa não admite a existência de atos administrativos anuláveis, os quais seriam
passíveis de saneamento).
Essa regra - o ato nulo não gera efeitos -, porém, há que ser excepcionada para com
os terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relação a
esses, em face da presunção de legitimidade que norteia toda a atividade administrativa,
devem ser amparados os direitos nascidos na vigência do ato posteriormente anulado. É o
caso, p. ex., do servidor que é ilegitimamente nomeado para um cargo público. Anulada a sua
nomeação, deverá ele, em princípio, repor todos os vencimentos percebidos ilegalmente, mas,
em amparo aos terceiros de boa-fé, permanecerão válidos todos os atos por ele praticados no
desempenho (ilegítimo) de suas atribuições funcionais.
Já foi aqui afirmado que não se admite a aferição do mérito administrativo pelo Poder
Judiciário. Não faria sentido o juiz, pessoa voltada à atividade jurisdicional, muitas vezes
distante da realidade e necessidade administrativas, substituir, pela sua, a ótica do
administrador. Significa que, se fosse dado ao juiz decidir sobre a legitimidade da valoração
de oportunidade e convivência realizada pelo administrador na prática de atos discricionários
de sua competência, estaria esse mesmo juiz substituindo o administrador no exercício dessa
atividade valorativa, vale dizer, substituindo o juízo de valor do administrador, mais afeito às
coisas da Administração, pelo seu próprio juízo valor ativo, evidentemente distanciado desse
cotidiano.
Não se deve, entretanto, confundir a vedação de que o Judiciário aprecie o mérito
administrativo com a possibilidade de aferição pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos
discricionários.
O que o Judiciário não pode é invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo
administrador (resultado de sua valorização de oportunidade e convivência administrativas)
dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mérito administrativo,
desde que feita essa escolha dentro dos limites da lei. Ora, no ato administrativo
discricionário, além desses dois, temos outros três elementos que são vinculados
(competência, finalidade e forma) e, por conseguinte, podem, e devem, ser aferidos pelo Poder
Judiciário quanto à sua legalidade. Vale repisar: o ato discricionário, como qualquer outro ato
administrativo, está sujeito à apreciação judicial; apenas em relação a dois de seus elementos -
motivo e objeto - não há, em princípio, essa possibilidade.

O mandado de segurança, a ação popular e a ação civil pública são alguns dos
principais meios judiciais de controle dos atos da Administração, alguns acessíveis a todos os
administrados, outros restritos a legitimados específicos. Em qualquer hipótese, entretanto,
devemos ter em mente a regra básica do nosso ordenamento jurídico (art. 5º, XXXV, da CF)
segundo a qual “a lei não excluirá a apreciação do Poder Judiciário de lesão ou ameaça a
direito.”