DIR.

ADMNISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo produz efeitos jurídicos imediatos para os administrados, para
CONCEITO a própria Administração ou para seus servidores, criando, modificando ou
extinguindo direitos e obrigações.
O exercício da função executiva da Administração Pública se expressa por meio
de uma espécie de ato jurídico denominada de ato administrativo. Portanto, o
ato administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico.

Fato jurídico em sentido amplo – fato jurídico lato sensu – o elemento que dá
origem aos direitos dos sujeitos, impulsionando a criação da relação jurídica,
concretizada pelas normas jurídicas. Em termos mais simples, é todo
acontecimento que possui algum significado para o direito.

fato jurídico em sentido estrito – é o acontecimento independente da vontade

humana, que produz efeitos jurídicos. Por exemplo, nascimento, maioridade,
decurso do tempo, catástrofe natural que ocasiona a destruição de bens, etc.;

ato jurídico – é o evento, dependente da vontade humana, que possua a

finalidade de realizar modificações no mundo jurídico.

Os doutrinadores apresentam algumas variações no conceito de Ato

Administrativo. Apesar de alguns pontos divergentes, o conceito de ato
administrativo, em geral, envolve:
a) manifestação ou declaração unilateral: Os atos administrativos são
unilaterais, pois representam apenas a manifestação de vontade do
Estado. Nesse aspecto, os atos administrativos diferenciam-se dos
contratos, pois estes são manifestações bilaterais de vontade.
b) da vontade da Administração Pública: Precisamos destacar um ponto
importante aqui: a manifestação de vontade pode ser de toda a
Administração Pública, não só do Poder Executivo. Assim, o Legislativo e
o Judiciário, quando exercem a função administrativa, também praticam
atos administrativos. Isso ocorrerá sempre que o Judiciário e o Legislativo
praticarem atos de gestão do seu patrimônio (ex.: licitações), ou de gestão
de seus recursos humanos (ex.: nomeação de um servidor).
c) ou de particulares no exercício das prerrogativas públicas:
Eventualmente, particulares também podem praticar atos
administrativos, desde que estejam investidos da função pública.
d) objetivo direto de produzir efeitos jurídicos: Os atos administrativos
devem produzir efeitos jurídicos, ou seja, são medidas que causam um
impacto no direito. Vejamos alguns exemplos: o ato de nomeação gera o
direito ao servidor de tomar posse em cargo público; a aplicação de
suspensão disciplinar gera o efeito de impedir que o servidor exerça as
suas funções por determinado período... veremos, no entanto, que alguns
atos administrativos não produzem efeitos jurídicos imediatos, como as
certidões e os atestados, motivo pelo qual são atos administrativos em
sentido formal, mas não em sentido material (vamos explicar isso logo
adiante).
e) finalidade o interesse público: Todo ato administrativo deve ter por fim o
interesse público. Se for praticado com finalidade diversa (por exemplo:
por fins meramente pessoais), o ato terá um vício de finalidade (desvio de
finalidade), motivo pelo qual será nulo.
f) regime jurídico de direito público: Os atos administrativos são praticados
numa situação de verticalidade entre a Administração e o particular, em
virtude do princípio da supremacia do interesse público sobre o
particular. Por esse motivo que os atos gozam, em alguns casos, de
atributos especiais, como a autoexecutoriedade e a imperatividade. Deve-
se anotar, porém, que é imprescindível que a Administração esteja agindo
“na qualidade de Poder Público”. Se, por outro lado, a Administração
estiver agindo “como se fosse um particular”, aí não estaremos diante de
atos administrativos. Por exemplo: quando um banco público atua no
mercado, concedendo empréstimos a seus clientes, ele não estará agindo
na qualidade de Poder Público, pois esta relação em nada se diferencia
daquela que os bancos privados firmam com os seus clientes. Por outro
lado, quando o banco público promove uma licitação pública, para
assegurar o princípio da isonomia, os atos praticados ao longo do
procedimento licitatório serão atos administrativos (como a inabilitação
ou habilitação dos licitantes).
g) controle do Poder Judiciário: Vigora no Brasil o princípio da
inafastabilidade da tutela jurisdição, que dispões que a lei não poderá
afastar do Poder Judiciário a apreciação de lesão ou de ameaça de direito
(CF, art. 5º, XXXV). Com efeito, todos os atos administrativos estão
subordinados às leis, logo são passíveis de controle de legalidade. Nessa
linha, todos os atos administrativos estão sujeitos à controle judicial,
sejam atos vinculados ou discricionários. Neste último caso, todavia, o
Judiciário não poderá controlar o mérito do ato, assunto que vamos
explicar com detalhes logo mais.
OBS: Nem todo ato praticado pela Administração Pública é ato administrativo, já
que alguns atos não gozam das características dos atos administrativos. Por isso,
a doutrina utiliza a expressão atos da Administração para se referir a todos os
atos oriundos da Administração Pública. Nesse contexto, ato da Administração é
um gênero, que comporta diversas espécies, sendo uma destas os atos
administrativos.

OBS: FATO ADMINISTRATIVO

OBS: SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
Se a Administração simplesmente não fizer nada e dessa omissão decorrer um
efeito jurídico, estaríamos falando em “ato administrativo”?

Partindo dos ensinamentos de Bandeira de Mello e de Carvalho Filho, o silêncio

administrativo, isto é, a omissão da Administração quando lhe incumbe o dever
de se pronunciar, quando possuir algum efeito jurídico, não poderá ser
considerado ato jurídico e, portanto, também não é ato administrativo. Dessa
forma, os autores consideram o silêncio como um fato jurídico administrativo.

Por exemplo, se um cidadão requisitar o seu direito de obter certidão em

repartições públicas, para a defesa de um direito seu (CF, art. 5º, XXXIV), e a
Administração não atender ao pedido dentro do prazo, não teremos um ato
administrativo, pois não houve manifestação de vontade. Contudo, a omissão,
nesse caso, pode gerar diversos efeitos, pois viola o dever funcional do agente
público. Além disso, se a omissão gerar algum dano ao cidadão, o Estado poderá
ser responsabilizado patrimonialmente. Ainda assim, como não houve
manifestação, mas ocorreu um efeito jurídico, temos somente um fato jurídico
administrativo.

Os efeitos do silêncio dependem do que está previsto na lei. Assim, existem

hipóteses em que a lei descreve as consequências da omissão da Administração
e outros em que não há qualquer referência ao efeito decorrente do silêncio.

No primeiro caso – quando a lei descrever os efeitos do silêncio –, poderá existir

duas situações: (1º) a lei prescreve que o silêncio significa manifestação positiva
(anuência tácita); (2º) a lei dispõe que a omissão significa manifestação
denegatória, ou seja, considera que o pedido foi negado.

ATRIBUTOS (PATI)
Os atributos, também chamados de características, dos atos administrativos são
as qualidades que os diferem dos atos privados. São, portanto, as características
que permitem afirmar que o ato se submete o ao regime jurídico de direito
público.

Os atributos do ato administrativo apresentados pela doutrina são:

• Presunção de legitimidade
 • Autoexecutoriedade

• Tipicidade

• Imperatividade
De cara, é importante saber que, segundo a doutrina, os atributos da presunção da
legitimidade e da tipicidade estão presentes em todos os atos administrativos; já a
autoexecutoriedade e a imperatividade não.

Presunção de legitimidade
A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; por esse atributo,
presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com
observância da lei.
Inerente à presunção de legitimidade, tem-se a presunção de veracidade, que diz respeito aos
fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela
Administração para a prática de um ato administrativo, até prova em contrário.

Um dos efeitos da presunção de legitimidade e veracidade é o de permitir que o ato

administrativo opere efeitos imediatamente, vinculando os administrados por ele atingidos
desde a sua edição. Isso permite que a Administração exerça suas atribuições com agilidade,
afinal, é o interesse público que está em jogo. Essa agilidade não existiria caso a Administração
dependesse de manifestação prévia do Poder Judiciário toda vez que editasse seus atos.
Detalhe é que os atos administrativos produzem efeitos imediatamente, ainda
que eivados de vícios ou defeitos aparentes. Nas palavras de Di Pietro,
“enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria Administração ou
pelo Judiciário, o ato produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido,
devendo ser cumprido”. Ou seja, como os atos são presumivelmente legítimos,
devem ser observados até que, depois de questionados, sejam declarados nulos
por autoridade competente.
Ressalte-se que a presunção de veracidade não é absoluta, e sim relativa (iuris tantum), ou seja,
admite prova em contrário. Assim, o administrado que se sinta prejudicado pelo ato do Estado
tem o direito de se socorrer junto à própria Administração (mediante a interposição de recursos
administrativos) ou perante o Poder Judiciário, nos termos da lei.
Porém, um efeito importantíssimo do atributo em tela é a inversão do ônus da
prova, vale dizer, quem deve demonstrar a existência de vício no ato
administrativo não é a Administração, e sim o administrado.
Cumpre anotar que, mesmo nos casos em que o ato da Administração contenha forte aparência
de ilegalidade, o Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a provocação
do administrado.
Ademais, a inversão do ônus da prova não exime a Administração de, caso requisitada pelo
Judiciário, apresentar informações e documentos que comprovem a correspondência do ato à
realidade e a veracidade dos fatos alegados.

Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados
imediata e diretamente pela própria Administração, inclusive mediante o uso da força,
independentemente de ordem ou autorização judicial prévia.

Assim como a imperatividade, a autoexecutoriedade não existe em todos os atos

administrativos. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, ela só é possível:

 Quando expressamente prevista em lei (ex: apreensão de mercadorias piratas; cassação

de licença para dirigir; aplicação de penalidades disciplinares).

 Mesmo se não expressamente prevista, quando tratar-se de medida urgente que, acaso
não adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o interesse público (ex:
demolição de prédio que ameaça ruir; internamento de pessoa contagiosa).

Um dos limites à autoexecutoriedade é o patrimônio do particular. Para satisfazer seus créditos

decorrentes de multas ou prejuízos causados ao erário, a Administração Pública não pode
invadir o patrimônio dos particulares e, contra a vontade destes, privar-lhes da propriedade dos
seus bens ou dos vencimentos.
Exemplo clássico de ato sem autoexecutoriedade é a cobrança de multas
administrativas não pagas pelos particulares; caso os devedores não paguem
voluntariamente a sanção aplicada, haverá necessidade de inscrição dos
devedores em dívida ativa e a execução da multa deverá ser feita pelo Poder
Judiciário. Outro exemplo é o entendimento do STF de que a Administração
Pública não pode descontar indenizações da folha de pagamento dos servidores
sem que tenha a anuência do servidor ou autorização legal ou judicial.

A doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois outros atributos: a exigibilidade e a

executoriedade.
A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o administrado tem de cumprir o
comando imperativo do ato. Graças à exigibilidade, a Administração pode usar meios indiretos
de coação para que suas decisões sejam cumpridas, como, por exemplo, a aplicação de multas
ou de outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento do ato. Veja
que, nesse caso, a coação é indireta: o sujeito cumpre a imposição do Poder Público porque tem
receio de ser multado.
Já a executoriedade seria a possibilidade de a Administração, ela própria, praticar o ato, ou de
compelir, direta e materialmente, o administrado a praticá-lo (coação material). Na
executoriedade, a Administração emprega meios diretos de coerção, compelindo
materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se inclusive da força.

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na exigibilidade (coerção indireta), os meios de coerção vêm
sempre definidos na lei; já na executoriedade (coerção direta), podem ser utilizados
independentemente de previsão legal, para atender situação emergente que ponha em risco a
segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade.

Tipicidade
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
Esse atributo decorre diretamente do princípio da legalidade, impedindo que a Administração
pratique atos inominados, vale dizer, atos sem previsão legal.
A tipicidade impede, também, a prática de atos totalmente discricionários (que seriam, na
verdade, arbitrários), pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade
poderá ser exercida.

Imperatividade
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros,
independentemente da sua concordância, criando obrigações ou impondo restrições.

A imperatividade decorre do chamado “poder extroverso”, que é prerrogativa dada ao Poder

Público de impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros, inclusive a sujeitos que estão fora
do âmbito interno administrativo, criando obrigações que extravasam a esfera jurídica do
Estado. O atributo da imperatividade decorre diretamente do princípio da supremacia do
interesse público sobre o particular.

Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, a imperatividade não existe em todos os atos
administrativos, mas apenas naqueles que impõem obrigações ou restrições.
ELEMENTOS (CO FI FO MO OB)
Os elementos do ato administrativo são as partes que o compõem, a sua infraestrutura.
Também são chamados de requisitos ou pressupostos.

Os elementos do ato administrativo podem ser divididos em (i) essenciais e (ii) acidentais ou
acessórios.

Os elementos essenciais são aqueles sem os quais o ato administrativo não existe, ou seja, são
elementos necessários à validade do ato.

Ao lado dos elementos essenciais, os atos podem contar com elementos acidentais, isto é,
componentes que podem ou não estar presentes nos atos administrativos, ampliando ou
restringindo os seus efeitos jurídicos; e só podem existir nos atos discricionários, porque
decorrem da vontade das partes.

Competência
Competência é o poder atribuído ao agente para a prática do ato. Refere-se, portanto, ao sujeito
que, segundo a norma, é o responsável por praticar determinado ato (a doutrina, por vezes,
refere-se ao elemento competência simplesmente como “sujeito” ou “sujeito competente”).

No nosso ordenamento jurídico, as competências para a prática de atos

administrativos são atribuídas originariamente aos entes políticos (União,
Estados, Municípios e DF). A partir daí, as competências são distribuídas entre
os respectivos órgãos administrativos (como os Ministérios, Secretarias e suas
unidades) e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas.

A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer, não há presunção de

competência administrativa. Como dizem, não é competente quem quer, ou quem sabe fazer,
mas sim quem a norma determinar que é.
A lei é a fonte normal da competência.

Mas a lei não é fonte exclusiva da competência administrativa. Determinados agentes retiram
sua competência diretamente da Constituição, a exemplo do Presidente da República e dos
Ministros de Estado. A competência pode, ainda, derivar de normas administrativas infralegais
(atos de organização), como Regimentos Internos e Resoluções.
Assim, a competência pode ser:
 Competência primária: é aquela prevista diretamente na lei ou na Constituição Federal.
 Competência secundária: é aquela emanada de normas infralegais, como, por exemplo,
atos administrativos organizacionais. Deriva da lei, a qual deve autorizar expressamente a
normatização infralegal.
Critérios definidores da competência
A norma define a competência dos agentes públicos segundo alguns critérios de distribuição e
organização:

 Matéria: a competência é definida segundo a especificidade da função a ser exercida.

 Hierarquia: as competências são escalonadas de acordo com seu nível de complexidade e
responsabilidade.
 Lugar: a competência é distribuída entre órgãos localizados em pontos territoriais
distintos. Inspira-se na necessidade de descentralização ou desconcentração territorial das
atividades administrativas.
 Tempo: a competência é conferida por determinado período de tempo.
 Fracionamento: a competência é distribuída por diversos órgãos ou agentes, cuja
manifestação é imprescindível para a completa formação do ato. Trata-se dos chamados atos
complexos. Por exemplo: a redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende da
aprovação do Ministério da Agricultura e do Ministério da Fazenda.

Características
A doutrina ensina que o elemento competência apresenta as seguintes características:
▪ É de exercício obrigatório: trata-se de um poder-dever do agente público, não
sendo exercido por sua livre conveniência, mas sim para a satisfação do interesse
público.
▪ É irrenunciável: em respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse
público, o administrador atua em nome e interesse da coletividade, não
podendo renunciar àquilo que não lhe pertence. Todavia, a irrenunciabilidade
não impede que a Administração Pública transfira a execução de uma tarefa, isto
é, delegue o exercício da competência para fazer algo. A delegação, de toda
sorte, implica transferir apenas o exercício, eis que a titularidade da competência
continua a pertencer a seu ‘proprietário’ (autoridade delegante).
▪ É intransferível ou inderrogável: não se admite transação de competência, ou seja, a
competência não pode ser transmitida por mero acordo entre as partes. Uma vez fixada
em norma expressa, a competência deve ser rigidamente observada por todos. Mesmo
quando se permite a delegação, é preciso um ato formal que registre a prática. Essa
característica também decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público.
▪ É imodificável por mera vontade do agente: só quem pode modificar competência
primária é a lei ou a Constituição.
▪ É imprescritível: mesmo quando não utilizada, não importa por quanto tempo, o agente
continuará sendo competente, ou seja, ele não perderá sua competência simplesmente
pelo fato de não utilizá-la.
▪ improrrogável: o fato de um órgão ou agente incompetente praticar um ato não faz
com que ele passe a ser considerado competente. Em outras palavras, o mero decurso
do tempo não muda a incompetência em competência. Para a alteração da
competência, registre-se, é necessária a edição de norma que especifique quem agora
passa a dispor da competência.
▪ Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja impedimento legal.
 Delegação e Avocação
Delegação consiste na transferência de funções de um agente a outro, normalmente de plano
hierárquico inferior. A regra geral é a possibilidade de delegação, a qual não é admitida somente
se houver impedimento legal.

O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do

delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva
de exercício da atribuição delegada (Lei 9784/1999, art. 14, §3º).
Ressalte-se que a delegação geralmente é feita para órgãos ou agentes
subordinados (ou de mesma hierarquia), mas também é possível mesmo que não
exista subordinação hierárquica. É o que ocorre, por exemplo, na
descentralização por colaboração, em que o Estado, mediante contrato,
transfere (delega) a execução de determinado serviço público a uma pessoa
jurídica de direito privado, conservando o Poder Público a titularidade do serviço
(ex: concessões e permissões de serviço público).

Importante destacar que o ato de delegação é um ato discricionário, revogável a qualquer

tempo pela autoridade delegante.
O ato de delegação não retira a competência da autoridade delegante, que
continua competente cumulativamente com o agente delegado.

O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não podem ser objeto de delegação:

Essas funções são indelegáveis e, acaso transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de
transferência, como dos praticados em virtude da delegação indevida. A doutrina também
aponta que as competências de ordem política não são passíveis de delegação, salvo se
expressamente autorizada pela Constituição.

Avocação, por sua vez, é o ato pelo qual a autoridade hierarquicamente superior chama para si
o exercício de funções que a norma originariamente atribui a um subordinado.

A doutrina é pacífica no sentido de que não é possível haver avocação sem que exista hierarquia
entre os agentes envolvidos.
A lei informa, ainda, que a avocação é medida de caráter excepcional, devendo ser feita apenas
“temporariamente” e “por motivos relevantes devidamente justificados”.
Vale destacar que a avocação não é possível quando se tratar de competência
exclusiva do subordinado.
Finalidade
Finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a prática do ato administrativo.

A finalidade, como elemento do ato administrativo, decorre do princípio da

impessoalidade, pelo qual o fim a ser buscado pelo agente público em suas
atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei. Em última instância, o
fim é a satisfação do interesse público, de forma geral e impessoal.

Como a finalidade do ato é sempre aquela prevista na lei, não há espaço para o administrador
agir diferente, ou seja, a finalidade é sempre um elemento vinculado.

Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade distingue-se do motivo porque este
antecede a prática do ato, correspondendo aos fatos, às circunstâncias, que levam a
Administração a praticar o ato. Já a finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a
algo que a Administração quer alcançar com a sua edição.

A finalidade também não se confunde com o objeto, pois este é o efeito jurídico
imediato que o ato produz, o seu resultado prático (aquisição, transformação ou
extinção de direitos), enquanto a finalidade é o efeito geral ou mediato (no
futuro) do ato, que é sempre o mesmo, expresso ou implicitamente estabelecido
na lei: a satisfação do interesse público.

Sendo assim, pode-se perceber que o objeto é variável conforme o resultado

prático buscado pelo agente da Administração, ao passo que a finalidade é
invariável para qualquer espécie de ato (será sempre o interesse público).
Forma (MOTIVAÇÃO ESTÁ AQUI)
A forma é o modo como o ato administrativo se exterioriza, isto é, o como ele sai da cabeça do
agente e se mostra para o mundo. É a base física que permite aos destinatários o conhecimento
do conteúdo do ato administrativo.
De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Diz-se que, no
direito público, vale o princípio da solenidade das formas, pelo qual o ato deve
ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado.

Entretanto, existem atos administrativos praticados de forma não escrita, a exemplo de ordens
verbais, gestos, apitos, sinais sonoros ou luminosos (semáforos de trânsito), placas (proibido
fumar, proibido estacionar, etc.).

No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato possui grande relevância, pois representa
uma garantia jurídica para o administrado e para a própria Administração. Não obstante, a
doutrina tem evoluído no sentido de se moderar as exigências quanto às formalidades. O
entendimento que se busca é que, para a prática de qualquer ato administrativo, devem ser
exigidas tão somente as formalidades estritamente essenciais, desprezando-se procedimentos
meramente protelatórios. É o chamado formalismo moderado.
Nessa linha, o art. 22 da Lei 9.784/1999 dispõe que “os atos do processo
administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir”.

Não obstante, como regra, a forma ainda é vista pela doutrina como um elemento vinculado
do ato administrativo, visto que ele deve ser exteriorizado na forma que a lei exigir. Por outro
lado, quando a lei não exigir forma determinada para o ato administrativo, a Administração pode
pratica-lo com a forma que lhe parecer mais adequada. Nesse caso, a forma seria um elemento
discricionário do ato. Ressalte-se, porém, que a forma escolhida pela Administração deve
sempre assegurar segurança jurídica e, na hipótese de atos restritivos de direitos e
sancionatórios, possibilitar o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Motivo
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo22.
Ou seja, são as razões que justificam a prática do ato.

 Pressuposto de fato é o conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações

ocorridas no mundo real que levam a Administração a praticar o ato.

 Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.

Por exemplo: na concessão de licença paternidade, o motivo é o nascimento do filho do

servidor; no tombamento, é o valor histórico-cultural do bem; na exoneração de funcionário
estável, o motivo é o pedido por ele formulado; no ato de punição de servidor público, o motivo
é a infração que ele praticou.
Vamos detalhar mais. Tomando o último caso como exemplo, o pressuposto de
fato (o que aconteceu) é a própria conduta do servidor (que se ausentou do
serviço durante o expediente, sem autorização do chefe imediato, por exemplo)
e o pressuposto de direito (a hipótese descrita em norma legal) é a Lei
8.112/1990, que proíbe tal conduta e estabelece que a respectiva violação será
punida com advertência (art. 117, inciso I c/c art. 129).
 Motivo e Motivação
Motivo e motivação não se confundem.
Di Pietro ensina que motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por
escrito, do que levou a Administração produzir determinado ato administrativo.
A boa prática administrativa recomenda a motivação de todos os atos
administrativos, a fim de garantir a transparência e de aumentar as
possibilidades de controle pelos cidadãos e órgãos competentes.

Teoria dos motivos determinantes

A teoria dos motivos determinantes estipula que a validade do ato está adstrita aos motivos
indicados como seu fundamento, de maneira que, se os motivos forem inexistentes ou falsos,
o ato será nulo.

Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato (fosse ou não obrigatória a
motivação), ele só será válido se os motivos forem verdadeiros. Caso seja comprovada a não
ocorrência da situação declarada (pressuposto de fato), ou a inadequação entre a situação
ocorrida e o motivo descrito na lei (pressuposto de direito), o ato será nulo.

O exemplo clássico da aplicação da teoria dos motivos determinantes é a exoneração de cargo

em comissão, ato que prescinde de motivação. Todavia, se a autoridade competente praticar
esse ato e expressamente motivar sua decisão, por exemplo, afirmando que exonerou o servidor
por conta da sua inassiduidade habitual, a validade do ato ficará vinculada à veracidade do
motivo indicado. Assim, caso o ex-comissionado venha a comprovar que jamais faltou um dia de
trabalho, a exoneração será nula por vício quanto ao motivo (inexistência do motivo declarado
como determinante do ato de exoneração).
No entanto, esclareça-se, que, ao motivar o ato, não significa que a
Administração esteja “transformando” um ato discricionário em um ato
vinculado. Não é isso. O ato continua com a natureza de origem: se o ato é
discricionário, permanece discricionário; não é a motivação que o torna
vinculado. Acontece, tão-somente, que a Administração ficará vinculada à
existência e legitimidade dos motivos declarados.
Objeto
Objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz. Em outras palavras, o objeto compreende
os direitos nascidos, transformados ou extintos em decorrência do ato administrativo.

O objeto do ato identifica-se com o seu conteúdo. Para encontrar esse elemento, basta verificar
o que o ato enuncia, prescreve, dispõe30, indagando: “para que serve o ato?” Por exemplo, no
ato de demissão de servidor público, o objeto é a própria demissão. Na concessão de alvará de
construção, o objeto é a própria autorização para edificar, e assim por diante.

VÍCIOS NOS ELEMENTOS DE FORMAÇÃO

Os elementos de formação (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) podem
apresentar defeitos (vícios) capazes de acarretar, em alguns casos, a invalidação do ato
administrativo. É possível, porém, que determinados vícios sejam sanados.

Em seguida, vamos conhecer os principais vícios apresentados pela doutrina.

Vícios de competência
Em relação ao elemento competência, os vícios do ato administrativo podem ser decorrentes
de incompetência ou de incapacidade.

A incompetência fica caracterizada quando o ato não se inclui nas atribuições legais do agente
que o praticou e também quando o sujeito o pratica exorbitando de suas atribuições. Decorre
de:

A usurpação de função pública ocorre quando alguém se apodera das atribuições dos agentes
públicos, sem que, no entanto, tenha sido investido no cargo, emprego ou função.
Na hipótese de usurpação de função, os atos praticados pelo usurpador são
considerados inexistentes, afinal, o sujeito competente simplesmente não
existe.
A usurpação de função é capitulada no Código Penal como crime de particular
contra a Administração.

O excesso de poder ocorre quando o agente público excede os limites de sua competência
estabelecida em lei. Ou seja, o agente é competente até tal ponto, mas pratica atos além desse
limite.

Lembrando que o excesso de poder é uma das modalidades de abuso de poder (a outra
modalidade é o desvio de poder, que corresponde a vício no elemento finalidade).

Ocorre excesso de poder, por exemplo, quando a autoridade competente para aplicar a pena de
suspensão impõe a penalidade de demissão (mais grave), que não é de sua atribuição.

Todavia, o excesso de poder nem sempre acarreta a nulidade do ato: em regra, o vício admite
convalidação, ou seja, a autoridade que detém a competência pode ratificar o ato praticado
pelo agente incompetente, exceto quando se tratar de competência em razão da matéria ou
de competência exclusiva, hipóteses em que o ato deverá ser anulado.

A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no
cargo, emprego ou função, mas a sua situação tem toda a aparência de legalidade.
Os atos praticados pelos funcionários de fato, segundo a teoria da aparência,
são considerados válidos e eficazes, perante terceiros de boa-fé, precisamente
pela aparência de legalidade de que se revestem.

Além dos vícios de incompetência, ainda existem os de incapacidade.

A Lei 9.784/1999 prevê duas hipóteses de incapacidade do sujeito que pratica o ato
administrativo: o impedimento e a suspeição.
O impedimento refere-se a situações objetivas, facilmente constatáveis, por
exemplo, grau de parentesco. O impedimento gera uma presunção absoluta de
incapacidade, razão pela qual a autoridade fica impedida de atuar no processo.
 A suspeição, por sua vez, refere-se a situações subjetivas, discutíveis, por
exemplo, grau de amizade ou inimizade. Por não ser de fácil detecção, a
suspeição gera uma presunção relativa de incapacidade, razão pela qual o vício
inexiste se não for arguido pelo interessado no momento oportuno (o agente
não é obrigado a se declarar suspeito).

Vícios de finalidade

Trata-se do desvio de poder ou desvio de finalidade, que ocorre quando o agente pratica ato
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na lei.

Vícios de forma
O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de
formalidades indispensáveis, essenciais à existência ou seriedade do ato.
Em outras palavras, o ato é ilegal, por vício de forma, quando a lei expressamente
estabelece determinada forma como essencial à validade do ato e essa forma não
é observada na prática do ato.

O ato emitido com forma diversa da estabelecida na lei como essencial à validade do ato deve
ser anulado; nas demais hipóteses, em que a forma não é essencial, o vício de forma pode ser
convalidado, isto é, pode ser corrigido sem obrigar a anulação do ato.
Detalhe interessante é que a falta de motivação (declaração escrita dos motivos
que ensejaram a prática do ato), quando obrigatória, representa vício de forma,
acarretando a nulidade do ato.

Vícios de motivo
Por exemplo: se a Administração pune servidor, mas este não praticou qualquer infração, o
motivo é inexistente; por outro lado, se ele praticou infração diversa da apontada, o motivo é
falso; finalmente, se ele realmente praticou a conduta apontada, mas essa conduta não é
definida na lei como infração disciplinar, o motivo é ilegítimo ou juridicamente inadequado.
Em qualquer hipótese, o vício de motivo acarreta a invalidade do ato, sendo
obrigatória a sua anulação.

Vícios de objeto
Como visto, o objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. Ocorrerá vício do objeto
quando este for:
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Um ato administrativo extingue-se por:

Vamos agora destrinchar um pouco mais as duas formas mais conhecidas de extinção dos atos
administrativos: anulação e revogação.