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3.6 Capítulo 6 – A questão metropolitana no Ordenamento

Territorial: um desafio

Mas, diante do grande desafio de ordenar o território diante dos novos

arranjos territoriais, que decisão tomar? Impedir que novas aglomerações e
metrópoles se formem? Ou encarar o grande desafio de ordenar esses
espaços?
Partimos da concepção do quanto o ordenamento territorial urbano
tornou-se uma proposta muito ambiciosa de promover um crescimento
equilibrado ou simplesmente de conciliar as aspirações da população com as
necessidades das empresas. Um dos maiores desafios do ordenamento
territorial urbano estaria na luta contra a formação de metrópoles e
megalópoles admitindo que a concentração seria inseparável do processo de
desenvolvimento sobre o território. Portanto, as discussões envolvidas no
ordenamento territorial urbano deveriam ater-se à necessidade ou não de frear
o crescimento dos grandes centros urbanos nos debates entre os atores
políticos envolvidos.
A expansão descontrolada e desordenada das metrópoles vem
causando uma deterioração das condições de vida de seus habitantes e impõe
determinadas intervenções pela própria ausência de controle e planejamento
de seu crescimento. Segundo Parisi (1972: 227) a falta de controle da
expansão das áreas metropolitanas tem deteriorado as condições de vida
urbana e tem obrigado a realizar intervenções para permitir o funcionamento
dessas áreas e para corrigir defeitos provocados pela mesma falta de controle.
Paralelamente, o exagerado e descontrolado preço da terra nas áreas
metropolitanas tem elevado desmesuradamente os custos de urbanização.
(tradução nossa).
Alerta às políticas de ordenamento territorial urbano quanto aos fatores
negativos, principalmente onerosos, gerados pelo gigantismo urbano e,
portanto, pode-se chegar a conclusão de que seu crescimento deveria ser
dirigido e limitado. Os elementos considerados para o mais eficiente e efetivo
ordenamento territorial urbano seriam: o controle da utilização do solo baseado
na prévia divisão do espaço urbano em áreas ou zonas, principalmente de
habitação e recreação, capazes de frear a pressão expansionista e de

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possibilitar alcançar os resultados desejados; e, principalmente promover o

combate à especulação urbana desenfreada, que se torna duplamente cara no
momento da expropriação (Labasse, 1960).
Diante da realidade latino-americana das metrópoles ao se inserir no
contexto do desenvolvimento político, econômico e social, foi realizado em
1972 um seminário latino americano no Chile 29 que buscava um aporte teórico,
conceitual e metodológico-instrumental interdisciplinar para a elaboração de
políticas de intervenção no domínio urbano-regional nos países latino-
americanos, apontou a necessidade imperativa de desenvolver a investigação
científica em articulação com os problemas práticos, socialmente relevantes de
nossos países, integrar as políticas de desenvolvimento metropolitano e
regional nos esquemas operativos da política econômica global e finalmente
considerar o planejamento como um processo político-social.

Valendo-se das experiências no ordenamento territorial das metrópoles

latino-americana, Parisi (1972:213) constata que

La extensión encontrada de las zonas urbanas por su parte trae nuevos

problemas en lo que toca a medios de transporte y a los equipos urbanos
básicos, como el sistema de alcantarillado y agua potable, y a los servicios de
salud y de educación. La limitación de los instrumentos jurídicos disponibles en
América Latina para un control social más estricto sobre el uso de la tierra lleva
a una extensión indefinida de la superficie ocupada por las ciudades y se
produce asi una disminución de las densidades demográficas. De tal modo, se
anular las ventajas que la concentración urbana puede significar en la
disminución de los costos por habitante de los medios de transporte y de los
equipos y servicios urbanos y es casi imposible para las municipalidades, aun
con la ayada del poder central, hacer frente a las inversiones exigidas para por
lo menos mantener una cierta equivalencia en las condiciones de vida urbana.
Por otra parle las distancias excesivas que hay que recorrer diariamente llevan
a un desgaste que afecta a parte significativa de las poblaciones urbanas. Los
gobiernos se han visto entonces obligados a procurar la solución de este
problema del transporte diario por medio de sistemas en general bastante

29
O Seminário Internacional sobre El Processo de Metropolización em Chile y América Latina
promovido pelo ILDIS – Instituto Latino Americano de Investigaciones Sociales foi organizado pelo
Departamento de Estudos e Planejamento Urbano – Regional (DEPUR) da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade do Chile e copatrocinado pela Oficina de Planejamento Nacional
(ODEPLAN), se realizou em Santiago do Chile de 12 a 16 de junho de 1972.

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costosos en términos de inversión, como es el caso, por ejemplo de los

transportes subterráneos. En São Paulo y Rio de Janeiro, por ejemplo se ha
30
calculado el costo de cada kilómetro de línea en 10 millones de dólares.

Para se entender a metrópole, naquele momento, seria necessário partir

de concepções de uma estrutura econômica, ideológica, jurídico-política
complexas, expressas espacialmente na dinâmica das relações sociais
estabelecidas ao longo do processo histórico-geográfico. As metrópoles latino-
americanas deveriam ser concebidas no contexto do crescimento e reprodução
do sistema capitalista entre países de maior e de menor desenvolvimento
relativo, na categoria analítica de centro-periferia, para examinar as relações
entre América Latina e as economias industrializadas.
A expansão das relações capitalistas nos países latino-americanos se
inseriria numa ordem de divisão internacional do trabalho que, para os
observadores dos países periféricos, contrastaria com a imagem de caos e
desordem de seus próprios espaços nacionais. Diante do crescimento rápido e
desordenado dos aglomerados urbanos e das regiões, os países da América
Latina não têm elaborado uma política que supere os estreitos limites do
planejamento físico e do urbanismo tradicionais e a realidade da explosão
demográfica com taxas elevadas de urbanização, todos os fenômenos que
ocorreriam no marco de uma desarticulação territorial (o clássico dualismo
costa-hinterlândia) e de uma constelação de cidades que pela sua localização
e sua magnitude relativas não permitiriam discernir estrutura hierárquico-
funcional coerente.

30
- A extensão encontrada das zonas urbanas por sua vez, traz novos problemas no que toca os meios
de transportes e os equipamentos urbanos básicos, como o sistema de rede de esgoto e água potável, e
os serviços de saúde e de educação. A limitação dos instrumentos jurídicos disponíveis na América
Latina para um controle social mais estrito sobre o uso da terra leva a uma extensão indefinida da
superfície ocupada pelas cidades e se produz assim uma diminuição das densidades demográficas.
Assim, se anular as vantagens que a concentração urbana pode significar na diminuição dos custos por
habitante dos meios de transportes e dos equipamentos e serviços urbanos é quase impossível para os
municípios, mesmo com a ajuda do poder central, fazer frente às intervenções exigidas para pelo menos
manter certa equivalência nas condições de vida urbana. Por outro lado, as distâncias excessivas que
têm que recorrer diariamente chega a um desgaste que afeta a parte significativa das populações
urbanas. Os governos se têm visto então obrigados a procurar a solução deste problema de transporte
diário por meio de sistemas em geral bastante custosos em termos de intervenção, como é o caso, por
exemplo: dos transportes subterrâneos. Em São Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo: se tem calculado o
custo de cada quilômetro de linha em 10 milhões de dólares.

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As aglomerações urbanas latino-americanas apresentariam, em sua

grande maioria, características de uma urbanização semiparasitária que não se
sustentariam em vigorosos processos de industrialização e modernização que
de certo modo acabariam por frear, anulando, através das deseconomias de
aglomeração, todos os benefícios das economias externas e de escala.
Embora a ênfase desta ineficiência se atenha inicialmente ao efeito da
degradação do meio ambiente urbano, levaria à incapacidade do processo
produtivo de gerar um meio de trabalho ou condições materiais para a
produção de condições para a vida humana adequadas, especialmente nas
grandes aglomerações urbanas.
Segundo Basten (1972: 37), a noção de metrópole corresponde a uma
cidade excepcionalmente grande, seja pela população aglomerada que se
conta em centenas de milhares de habitantes, seja pela sua área
continuamente urbanizada que se mede em quilômetro quadrado, seja pela
importância das regiões e cidades que se encontram sob seu comando
econômico. A metrópole é normalmente uma cidade-região a partir de um
núcleo principal e, graças aos recursos da sociedade industrial, induz à rápida
urbanização das áreas vizinhas, anexando antigos núcleos, integrando-os na
nova realidade sócio-econômica e deixando superpostas as unidades político-
administrativas que lhes correspondiam.
As regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
denominadas de novos arranjos territoriais foram se formando a partir da
intensificação da industrialização no país e de embates políticos imobilizantes,
impedindo a realização de uma reforma agrária distributivista de terras no país.
Os fluxos migratórios se intensificaram em direção aos centros urbanos, muitas
vezes ultrapassando os limites territoriais das unidades político-administrativas
locais. Esses novos arranjos territoriais, como um conjunto de várias jurisdições
político-territoriais contíguas e superpostas abrangeria Estados e municípios
com elevada densidade demográfica.
Por sua vez, as instituições, a estrutura física e administrativa se
apresentariam ineficazes diante da crescente pressão em ordenar
territorialmente o processo acelerado de expansão dos grandes centros. O
resultado do despreparo institucional e estrutural das metrópoles para receber
um grande contingente aceleradamente foi a escassez de serviços públicos,

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deficiente número e qualidade de habitações, problemas de segurança e

degradação ambiental, perda das externalidades positivas, entre outras. Essas
questões relacionam-se ao disciplinamento da ocupação, uso e domínio do
solo urbano que necessariamente incluiria esses novos arranjos territoriais na
perspectiva do ordenamento territorial.
De forma controversa, os conflitos de interesses que se estabelecem
entre o bem-estar da população e a infraestrutura implantada pelo governo
para atrair as empresas, direta ou indiretamente têm seus custos transferidos à
população. O custo de vida da população das grandes aglomerações urbanas
se eleva, ao passo dos elevados custos de implantação de uma infraestrutura
urbana: saneamento, habitação, hospital, escola, etc.; e o gerir grandes
espaços urbanos, necessita de um aporte de planejamento urbano do governo
capaz de gerar políticas de expansão equilibrada, atenuando as disparidades
regionais e assegurando o bem-estar coletivo.
Desde a década de 1950, no Brasil, a realidade metropolitana e
aglomerações urbanas vêm chamando atenção da sociedade e das
autoridades e indicando a necessidade de reformas políticas, fiscal, tributária e
institucional para esses denominados novos arranjos territoriais. Estudos
desenvolvidos pelo IBGE nos anos 50 e 60 indicavam a necessidade de
urgentes mudanças nos paradigmas do planejamento. O planejamento
regional, inspirado na experiência norte-americana, deveria ser complementado
por um instrumento como o orçamento plurianual, para garantir o plano e
projetos.
Ao longo do período autoritário no país, as estruturas criadas eram
completamente prefixadas e hierárquicas, de alto controle por parte do poder
executivo e de características técnicas e funcionais, em contraposição, aos
desejáveis meios participativos dos municípios constituintes das regiões
metropolitanas e de suas representações políticas. As regiões metropolitanas
tinham seus conselhos deliberativos que eram presididos e tinham a maioria de
seus membros indicada pelo Executivo Estadual, que por sua vez era indicado
pelo Executivo Federal. Os conselhos consultivos, onde os municípios estariam
representados, não tinham nenhum poder decisório, restringindo-se apenas a
apresentar sugestões.

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A estrutura metropolitana então criada nesse período completava o

modelo de estruturação de fundos federais que financiavam o desenvolvimento
urbano, sobretudo saneamento, habitação e transportes, e que canalizavam os
recursos diretamente para as companhias estatais encarregadas da
implementação das políticas, com pouco ou nenhum vínculo de subordinação
às próprias políticas de planejamento urbano e regional elaboradas pelos
órgãos metropolitanos. Assim, na época, as cooperativas habitacionais ou
estatais de saneamento definiram muito mais os eixos de expansão
metropolitana do que os planos metropolitanos elaborados no período.
O planejamento para o desenvolvimento urbano foi marcado pela
institucionalização do planejamento nas três esferas do governo após o
Decreto Lei No 200 de 196731, que definiu como instrumentos básicos do
planejamento: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais,
de duração plurianual; orçamento-programa anual e programação financeira de
desembolso. Embora incipiente, o planejamento passou a ser um princípio
fundamental da administração pública visando à criação de órgãos
responsáveis pelo crescimento e desenvolvimento do país.
Segundo Bezzon (2003:10), o planejamento no Brasil, à época, ainda
não era reconhecido no Brasil como um “processo básico de governo”. Nos
países de economia mais avançada, a prática do planejamento usada em larga
escala, como já citados alguns exemplos nesse trabalho, viabilizava ações e
intervenções racionais e ordenadas do Estado no domínio econômico, sendo
estes de regime político socialista ou capitalista. Não havia ao nível federal, de
forma institucional, órgão algum ou agência nacional responsável pelo
planejamento e pesquisa para o desenvolvimento global do país, à exceção do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Há exemplo de outros países, como Estados Unidos, Inglaterra e
França, que já aplicavam o planejamento de âmbito regional ou mesmo
nacional, considerando este, como, do ponto de vista global, e denominado de

31
No governo de Castelo Branco, o Decreto-Lei No 200 de 1967 dentre outras inovações, organizou o
orçamento público e instituiu a delegação de autoridade, a coordenação e o controle na administração
pública. O Decreto promoveu a descentralização administrativa a expansão da administração indireta
(sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações e autarquias), favorecendo também o
desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada, coexistente com o núcleo tradicional da
administração direta.

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“comprehensive planning”. No Brasil os planos nacionais ou regionais

formulados como o Plano Salte – Saúde,
Alimentação, Transporte e Energia, e o da SPVEA – Superintendência do
Plano de Valorização Econômica da Amazônia, entre outros, foram
considerados “esquemas para distribuição de verbas orçamentárias, faltando-
lhes a consciência, as características e a amplitude do verdadeiro
planejamento, pois neles não se integrariam os diferentes elementos do
“comprehensive planning”.32
A década de 70, no Brasil, é caracterizada por forte concentração
urbana, em que a migração campo-cidade se acentuou devido ao grande
desenvolvimento industrial decorrente do período do “milagre econômico”
brasileiro, de 1967 a 1973. Naquela época se consolidaram os processos de
metropolização das cidades das principais capitais do país, principalmente das
regiões sudeste e sul. O crescimento urbano das cidades brasileiras a
extensões quase imensuráveis gerou os maiores problemas urbanos e sociais,
sendo os recursos disponíveis insuficientes, o que significou maior demanda
por habitações, saúde, educação, serviços básicos como abastecimento de
água e coleta de esgotos, transportes entre outros.
O agravante da crise do petróleo em 1973 abalou a situação econômica
brasileira, demandando maior importação de produtos industrializados para
suprir as necessidades de consumo internas, e a investir cada vez mais na
infraestrutura produtiva do país. A dívida externa se acentuou e reduziram-se
os investimentos públicos e privados no país, desencadeando o processo
inflacionário e levando o governo a adotar medidas urgentes de contenção dos
gastos públicos e a partir dos cortes nos investimentos, as obras de
infraestrutura urbana foram atingidas, agravando as condições de vida das
populações, principalmente as das grandes cidades.
A década de 1970 ficou marcada pela introdução de uma política de
desenvolvimento urbano no sistema de planejamento nacional no âmbito do
processo de desenvolvimento nacional que se baseava na concepção de que a
geração, difusão e adaptação de inovações se processariam ao longo do
tempo em determinados pontos do território (modelo dos pólos de

32
Modesto, H.;Mello, Diogo Lordelo de. In Mentalidade de Planejamento no Brasil – IBAM – 1965.

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desenvolvimento de Michel Rochefort); principalmente nas aglomerações

urbanas, valendo-se das diferenças locais baseadas na capacidade de gerar,
aplicar e irradiar as inovações pelo território, com que geraria outros pólos,
sucessivamente.
O ordenamento territorial seria baseado no processo contínuo de
equilíbrio e desequilíbrio dos pólos de desenvolvimento e o planejamento
integrado das metrópoles e aglomerações urbanas, em função dos problemas
gerados pela descontrolada urbanização, inseria-se no mesmo contexto de
processo instrumental para o desenvolvimento.
A crise fiscal e a redemocratização do país nos anos de 1980 abalaram
o modelo de gestão e os órgãos responsáveis pelo ordenamento territorial
metropolitano pela drástica redução de recursos aos órgãos federais que
atuavam no desenvolvimento urbano, atingindo os investimentos até serem
extintos juntamente com as estatais de serviços urbanos. Concomitante à crise
e suas consequências negativas ao planejamento metropolitano, a
redemocratização do país permitiu que outros atores sociais entrassem em
cena juntamente com os governos locais oriundos do processo de
descentralização cujas demandas não contemplavam perspectivas
metropolitanas no país.
Como já referido, a Constituição Federal de 1988 foi elaborada num
contexto de descentralização com o fortalecimento do papel dos municípios
nesse processo. Nos países em processo de (re) democratização como era a
situação da maioria dos países latino-americanos, o processo de
descentralização passou a ser concebido como uma dimensão fundamental
para superar ou se antepor ao regime autoritário precedente. As instituições
financeiras mundiais foram importantes agentes difusores, em escala global, de
processos descentralizadores. Essa tendência de descentralização do poder e
de aumento da autonomia municipal contribuíram para a não-legitimidade e
representatividade das regiões metropolitanas, assim como para o seu
esvaziamento ou até extinção com o tempo.
Como saída à gestão territorial, mais recentemente foram incentivados
os consórcios entre municípios para enfrentar os limites das determinações
político-administrativas territoriais do nosso país cujos espaços econômicos
são marcadamente regionais, e não apenas municipais. Portanto, a gestão

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metropolitana não se enquadrava nas regras do federalismo e do processo de

descentralização explícitos na última constituição federal.
Ordenar territorialmente a realidade das metrópoles, no Brasil como no
mundo vem se tornando uma das mais desafiantes preocupações de
instituições internacionais, entidades supranacionais, ministérios e governos,
preocupados em administrá-las na própria complexidade em que se
constituem. Diante de uma realidade metropolitana que imporia uma
concepção do ordenamento territorial em bases regionais, a forma como se
apresenta o federalismo brasileiro e como se estabelecem as relações
intergovernamentais inviabilizam o planejamento regional efetivo e impõe
urgentes reformas institucionais no país.
As metrópoles e aglomerações urbanas brasileiras são arranjos
territoriais resultantes do processo acelerado de urbanização, sem o devido
planejamento e controle, somando numeráveis problemas decorrentes de sua
expansão e consolidação e domínio de seus territórios. Metrópoles e
aglomerações urbanas abrangem municípios e Estados de diferentes
características constitutivas e que impõem uma nova forma de pensar o
território e novas formas de administração e gestão públicas, que vão além do
que a constituição federal estabelece nas relações entre os níveis de governo
quanto à transferência de recursos e de atribuições a cada nível de governo
quanto ao ordenamento de seus respectivos territórios. Metrópoles,
aglomerações urbanas e microrregiões tornaram-se desafios ao ordenamento
territorial urbano.
A realidade metropolitana e a importância da institucionalização urgente
de instrumentos adequados das regiões metropolitanas no país, com base na
expansão acelerada dos aglomerados metropolitanos, exigiriam disciplina e
direção planejada com o objetivo de desestimulá-la ou ordená-la, buscando
alcançar uma forma equilibrada de expansão e desenvolvimento que repouse
sobre o fortalecimento de sua base econômica e dos serviços e equipamentos
principais, tanto quanto sobre seu ordenamento espacial (Caffé, 1981).
Entretanto, por recobrirem espacialmente e simultaneamente vários
territórios municipais, tais problemas se agravam, não mais podem figurar
apenas no âmbito de atuação administrativa da autoridade local e não
oferecem condições para ser objeto de planejamento adequado nesse âmbito.

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Daí a necessidade da institucionalização do planejamento metropolitano e a

exigência da criação de administrações metropolitanas ou mesmo de governos
de âmbito urbano-regional.
As relações intergovernamentais que se desenvolvem impõem um novo
espaço institucional metropolitano ainda não legitimado e “ameaçador” à ordem
federalista no país. A base federalista brasileira não se adéqua aos novos
arranjos territoriais de metrópoles e aglomerações urbanas, e as limitações
institucionais se deparam com esvaziamento do papel político dos Estados e o
aumento do papel político dos municípios no ordenamento de seus territórios.
O ordenamento territorial urbano não se resumiria a uma repartição
igualitária de recursos, nem o planejamento urbano se limitaria ao zoneamento
do uso do solo. Diante das metrópoles e aglomerações urbanas, tornou-se
difícil pensar a oferta de bens e serviços públicos independente das questões
que a envolvem. A horizontalização dessas questões e as especificidades
locais modificam as exigências de cooperação entre os atores políticos
envolvidos e desencadeia novas reivindicações institucionais direcionadas aos
novos arranjos territoriais.
Diante dos grandes centros, metrópoles e aglomerações urbanas, as
políticas nacionais de ordenamento do território refletidas no âmbito regional e
local seguiriam outra lógica, que visaria de fato reduzir os custos de
equipamento e funcionamento dos grandes serviços públicos de administração,
de transporte e de comunicação e permitiriam o acesso às condições
necessárias de qualidades de vida de seus habitantes.
Então, a disposição dos equipamentos e serviços públicos adquiriria
uma visão regional e sofreria uma reorientação. Tal realidade metropolitana
imporia uma reestruturação das relações verticalizadas e horizontalizadas do
governo a partir da visão de conjunto entre ministérios e órgãos que atuariam
integrados setorialmente sobre o território, e convergiriam às intervenções em
direção aos objetivos regionais.
Pretende-se reconhecer que uma das principais preocupações do
ordenamento territorial urbano imposta aos governos locais consistiria em
limitar a expansão das metrópoles e aglomerações urbanas ou reordenar o seu
crescimento. As metrópoles tornaram-se desafios às administrações locais e
muito complexas as políticas de ordenamento territorial urbano e de elevado

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custo à sociedade. Gerir esses novos arranjos territoriais aponta a uma nova
percepção e concepção de planejamento no ordenamento territorial urbano
assim como impõe urgentes reformas jurídica, institucional e administrativa.

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