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UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE - ensino a distância ®

O papel das
instituições brasileiras
no combate
à corrupção
Autor: Prof. Roberto Vieira Medeiros e
Co-autor: Prof. Leonino Gomes Rocha
Copyright © 2016 by Fundação Demócrito Rocha

FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)

Presidência
João Dummar Neto

Direção Geral
Marcos Tardin

UNIVERSID ADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)

Coordenação Geral
Ana Paula Costa Salmin

CURSO TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA

Concepção e Coordenação Geral
Cliff Villar

Coordenação de Conteúdo
Marcelo Lettieri
Marcelo Maciel

Edição de Design
Amaurício Cortez

Projeto Gráfico
Welton Travassos

Editoração Eletrônica
Cristiane Frota
Welton Travassos

Revisão de Texto
Daniela Nogueira

Ilustrações
Carlus Campos

Catalogação na Fonte
Kelly Pereira

Produção Executiva de Projetos Especiais

Lucíola Vitorino
Rebeca Sabóia

Este fascículo é parte integrante do curso Transparência na Gestão Pública – Controle

Cidadão composto por 6 fascículos oferecido pela Universidade Aberta do Nordeste (Uane),
em decorrência do contrato celebrado entre o Tribunal de Contas do Estado do Ceará e a
Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob nº. 36/2016.

C939 Curso transparência na gestão pública: controle cidadão / coordenação,

Cliff Villar; ilustração, Carlus Campos. – Fortaleza: Edições
Demócrito Rocha/UANE/TCE, 2017.
96p. il. color; (Curso em 06 Fascículos)
Todos os direitos desta edição reservados a:
ISBN 978-85-7529-774-2
Fundação Demócrito Rocha
1. Curso – administração pública I. Villar, Cliff. II. Campos, Carlus. III. Título
Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora
Cep 60.055-402 - Fortaleza-Ceará
Tel.: (85) 3255.6037 - 3255.6148 - Fax (85) 3255.6271
CDU 351.72(813.1)
fundacaodemocritorocha.com.br
fundacao@fdr.com.br
Sumário
1. Introdução............................................................................................................. 20
2. Integração e cooperação entre instituições brasileiras –
Redes de prevenção e combate à corrupção....................................................... 20
2.1. Redes de prevenção e combate à corrupção.......................................................21
2.2. Exemplos de combate à corrupção em rede........................................................21
2.3. Operação Lava Jato...............................................................................................22
2.4. Redes de controle no Brasil...................................................................................24
3. A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla)..... 25
3.1. Composição da Enccla..........................................................................................27
3.2. Formas de atuação e principais resultados.........................................................27
4. Controles............................................................................................................... 28
4.1. Controles interno e externo..................................................................................28
Perfil dos Autores.................................................................................................... 31
Referências Bibliográficas ..................................................................................... 31

Ementa
Integração e cooperação entre instituições brasileiras no combate à corrupção.
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro.
O aparato institucional de controle interno e externo no combate à corrupção no Brasil.
O Ministério Público, o Poder Judiciário, o Sistema de Justiça e outros atores
institucionais que atuam na prevenção e combate à corrupção.

OBJETIVOS DO FASCÍCULO
Pretende-se neste fascículo: 1) mostrar a importância da integração entre órgãos
de controle e da sociedade civil para prevenir e combater a corrupção; 2) analisar
diversas redes de cooperação para o combate à corrupção; 3) apresentar a Estratégia
Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA); e 4) discutir
aspectos do controle interno e externo.

1.
Introdução
O avanço da corrupção impõe aos Es-
tados a necessidade de atuarem em redes
para combaterem esse complexo proble-
ma, que ameaça a democracia, aumenta
a pobreza e prejudica o desenvolvimento.
A forma de gestão integrada em rede tor-
na-se necessária, uma vez que os órgãos
e as entidades devem atuar de uma for-
ma sistêmica em que a troca de informa-
ções e a criação de conhecimento para
prevenir e combater a corrupção tornam-
se fundamentais.
Estudos mostram que as diversas or-
ganizações, interagindo em rede, favo-
recem a obtenção de resultados mais
concretos na prevenção e no combate
à corrupção. A diversidade de atores e a
atuação em rede criam espaços interati-
vos de articulação, criação de conheci-
mento e inovação, gerando uma sinergia
para combater o fenômeno que tanto
mal causa à sociedade brasileira.
20
2.
Integração e
cooperação
entre instituições
brasileiras
– Redes de
prevenção
e combate à
corrupção
Na Economia do Conhecimento, as re-
des são os meios pelos quais a interação in-
terorganizacional torna-se a “chave” para
o desempenho organizacional. O arranjo
em rede gera ambiente que favorece as
trocas de informações, de conhecimentos,
de habilidades e de recursos, reforçando a
eficácia para que os participantes consigam
melhores resultados por meio de um com-
plexo ordenamento nos relacionamentos1.
Essa é também chamada de Economia
Informacional, na qual a convergência en-
tre um novo paradigma tecnológico (as
tecnologias de comunicação e informa-
ção) e uma nova lógica organizacional
constituem seu fundamento histórico. O
autor Manuel Castells afirma que a globa-
lização e a informacionalização parecem
estar estruturalmente relacionadas a siste-
mas flexíveis em rede2.
Esse sistema se contrapõe ao modelo
de organizações baseado na integração
vertical e sem maiores preocupações com
as variáveis do seu ambiente e contexto
social. Na Economia do Conhecimento, é
criado um ambiente de redes interorgani-
zacionais propício à geração, à partilha e
à utilização do conhecimento, envolvendo
aspectos como articulação, cooperação,
flexibilidade, interação e interdependência
entre as organizações.
 Visando resolver problemas comple-
xos como a corrupção, torna-se neces-
sário às organizações atuarem em rede,
em que um conjunto complexo de ato-
res atuando em um sistema de relações
formais e informais favorece a obtenção
de maiores resultados na prevenção e no
combate à corrupção.
2.1. Redes de prevenção e
combate à corrupção
As organizações que praticam atos de
corrupção estão sempre experimentando
novas formas de gestão, criando e compar-
tilhando conhecimento em redes. Por isso,
são extremamente dinâmicas e capazes de
se construir e reconstruir a todo instante,
demonstrando a complexidade do fenô-
meno e a dificuldade de combatê-las3.
Esses crimes ameaçam o desenvolvi-
mento dos países, trazendo prejuízos so-
ciais e econômicos e impedindo a distribui-
ção de riqueza em países historicamente
concentradores de renda, como no caso
do Brasil, além de prejudicar a eficiência e
a eficácia das políticas públicas.
Nessa perspectiva, a corrupção está
centrada na racionalidade individual e nos
incentivos e oportunidades propiciados
pelo sistema institucional. A decisão de
participar do mercado ilegal da corrupção
depende basicamente da probabilidade de
ser descoberto e punido, da severidade da
punição, da expectativa de ganhos envolvi-
dos, do contexto institucional e da intera-
ção estratégica entre os atores.
Sendo assim, e considerando o am-
biente de impunidade favorável à obten-
ção de vantagens econômicas, surgem
as redes de corrupção com o objetivo de
vender informações privilegiadas, levantar
dinheiro de campanhas políticas, receber
créditos de bancos oficiais a juros negati-
vos etc., organizando-se desde as esferas
mais elevadas de poder, dentro e fora do
Estado, até a burocracia mais elementar4.
As possibilidades de combate à cor-
rupção pelos Estados têm limitações cla-
ras, quando deparam com organizações
de combate à corrupção que operam em
rede, caracterizando-se por representarem
barreiras ao combate e vantagens compe-
titivas para as organizações criminosas.
Essas redes são de difícil identifica-
ção, necessitando de uma estratégia de
combate com a participação de diversos
atores fechando o círculo em torno do
fenômeno, sendo fundamental reduzir a
sensação de impunidade que impera em
países como o Brasil5.
O Estado só terá condições de combater
essas organizações criminosas organizadas
em rede se suas instituições passarem a
funcionar também em rede e com caráter
informacional, ampliando o uso das diver-
sas formas de inteligência (RIBEIRO, 2001).
Nesse contexto, entende-se que as li-
mitações para se combater as redes de
corrupção, incrustadas dentro e fora do
Estado, somente serão quebradas com o
fortalecimento e a atuação das instituições
em rede, em que a criação de conheci-
mento é fundamental para tornar as ações
mais eficazes, visando aniquilar esse mal
que tanto prejudica o desenvolvimento
econômico, social e político do Brasil.
Figura 1
Operações deflagradas em 14 anos
Fonte: http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/eventos/anos-anteriores/2016/dia-internacional-contra-a-corrupcao/arquivos/
dicc2016_cgu_2016.pdf
TRANSPARÊNCIA NA
2.2. Exemplos de combate
à corrupção em rede
Cita-se como exemplo de combate à
corrupção em rede a realização de Ope-
rações Especiais ao longo de 14 anos,
contando com a participação de diver-
sos atores, como a Controladoria-Geral
da União (hoje chamada de Ministério
da Transparência, Fiscalização e Contro-
ladoria-Geral da União), Polícia Federal,
Ministério Público Estadual, Receita Fe-
deral do Brasil, Ministério Público Federal
etc., havendo uma grande coalizão dos
atores, o que demonstra a complexidade
para se combater o fenômeno.
Nesse período, foram realizadas 247
Operações Especiais que identificaram
prejuízo estimado de R$ 4,0 bilhões,
envolvendo, nos atos de corrupção, ór-
gãos e entidades da União, Estados e
Municípios (Figura 1). Esses dados foram
apresentados pela CGU durante evento
realizado em 9/12/2016, que é o Dia In-
ternacional Contra Corrupção, previsto
na Convenção da Organização das Na-
ções Unidas Contra a Corrupção (Con-
venção de Mérida).
GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO 21
 As principais áreas afetadas com os Figura 2
atos de corrupção são a educação e Principais políticas afetadas com a corrupção no Brasil
a saúde, com 67% da estimativa dos
recursos desviados, o que acaba por
manter uma grande parte da socieda-
de brasileira em situação de pobreza e
sem perspectiva de ascenderem na pi-
râmide social, pois são dependentes de
políticas básicas nessas áreas (Figura 2).

2.3. Operação Lava Jato

Outro exemplo de Operação Especial
em rede de grande sucesso no Brasil, e
que tem permitido a maior recuperação
de recursos públicos desviados da so-
ciedade brasileira até o momento, é a
Operação Lava Jato. Trata-se de inves- Fonte: http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/eventos/anos-anteriores/2016/
tigação em andamento conduzida por dia-internacional-contra-a-corrupcao/arquivos/dicc2016_cgu_2016.pdf
diversos órgãos, que deflagrou sua fase
ostensiva em 17 de março de 2014, Figura 3
cumprindo mais de 100 mandados de Esquema gráfico da rede de corrupção da Lava Jato
busca e apreensão, de prisão temporá-
ria, de prisão preventiva e de condução
coercitiva, visando apurar um esquema
de lavagem de dinheiro que movimen-
tou mais de R$ 10 bilhões em propina,
valor que pode chegar a R$ 20 bilhões.
A Lava Jato é considerada a maior
operação de combate à corrupção da
história do País e investiga crimes de
corrupção ativa, corrupção passiva,
gestão fraudulenta, lavagem de dinhei-
ro, organização criminosa, obstrução
da justiça, operação fraudulenta de
câmbio e recebimento de vantagem
indevida, havendo a participação dos
maiores partidos políticos do Brasil,
além de empresários de grandes em-
presas. A Lava Jato já teve mais de 38
fases e deu origem a diversas outras
Operações derivadas.
Na Figura 3, encontra-se um esque-
ma gráfico de como funcionava o es-
quema de corrupção na Petrobras, e na
Figura 8 estão especificados os nomes
dos principais órgãos participantes da
rede de combate à corrupção formada
pela Operação Lava Jato.
Fonte: http://lavajato.mpf.mp.br/entenda-o-caso

22 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

 Verifica-se a participação de uma
complexa e sofisticada rede de atores (Fi-
gura 3) para praticar os atos de corrupção
de que a Petrobras foi vítima, ficando evi-
dente que o Estado deve também atuar
em rede para combater esse fenômeno
extremamente prejudicial para a socieda-
de brasileira (Figura 4).

Figura 4
Rede de combate à corrupção da Operação Lava Jato

Fonte: http://jornalggn.com.br/noticia/mpf-lanca-portal-explicativo-sobre-a-operacao-lava-jato

TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO 23

2.4. Redes de Quadro 1
controle no Brasil Redes de Combate à Corrupção
O Brasil vem ampliando a criação de
redes de controle nos estados da fede- Quantidade
Fórum das Organizações de Combate à
ração, havendo diversas designações, Estado de órgãos
Corrupção (Focco)
tais como Fórum de Combate à Corrup- na Rede
ção (Focco), o Movimento Articulado de Acre Fórum das Organizações de Combate à Corrupção (Focco) 14
Combate à Corrupção (Marcco) e outras
nomenclaturas. Atualmente, essas redes Alagoas Fórum das Organizações de Combate à Corrupção (Focco) 24
estão em 24 estados (Quadro 1).
Amazonas Rede de Controle da Gestão Pública do AM 8
Verifica-se uma grande quantidade
de atores nessas redes, variando de 6 a Bahia Rede de Controle 21
27, o que possibilita atingir mais e me-
Fórum Permanente de Combate a Corrupção no
lhores resultados do que as organizações Ceará 15
Estado do Ceará (Focco)
atuando sozinhas.
Goiás Fórum Goiano de Combate à Corrupção (Focco/GO) 14

Maranhão Rede de Controle da Gestão Pública do Maranhão 18

Mato Grosso Rede de Controle no Estado de Mato Grosso 11

Mato Grosso do Sul Rede de Controle 15

Ação Integrada da Rede de Controle e
Minas Gerais 13
Combate à Corrupção de Minas Gerais (Arcco/MG)
Pará Rede Estadual de Controle da Gestão Pública 11

Paraíba Focco/PB 20

Paraná Rede de Controle da Gestão Pública 17

Pernambuco Focco/PE 27

Piauí Rede de Controle no Estado do Piauí 10

Rio de Janeiro Rede de Controle da Gestão Pública (Rede) 10

Rio Grande do
Movimento Articulado de Combate à Corrupção (Marcco) 27
Norte
Rio Grande do Sul Rede de Controle no Estado do Rio Grande do Sul 14

Rondônia Comitê Rondônia Contra a Corrupção (Cercco) 14

Roraima Focco/RR 12

Santa Catarina Rede de Controle da Gestão Pública 12

São Paulo Focco/SP 22

Sergipe Focco/SE 6

Tocantins Focco/TO 17

24
3.
A Estratégia
Nacional de
Combate à
Corrupção e
à Lavagem de
Dinheiro (Enccla)
A Estratégia Nacional de Combate à
Lavagem de Dinheiro e Recuperação de
Ativos (Enccla) foi criada em dezembro de
2003, sendo uma experiência inédita de
articulação dos diversos órgãos do Estado
para o estabelecimento de uma política
pública de combate ao crime de lavagem
de dinheiro e, em sentido mais amplo, ao
crime organizado no Brasil.
A Enccla foi criada para suprir a falta de
articulação e de atuação estratégica coor-
denada do Estado no combate à lavagem
de dinheiro, a inexistência de programas
de treinamento e capacitação de agentes
públicos, a dificuldade de acesso a bancos
de dados, como também a carência de pa-
dronização tecnológica e a insuficiência de
indicadores de eficiência. Nesse âmbito, foi
definida ainda uma estratégia focada na re-
cuperação de ativos, visando garantir que o
crime não compensa financeiramente.
Para a elaboração da Estratégia, os
principais dirigentes dos órgãos envolvidos
com o tema identificam conjuntamente os
problemas existentes e definem os princi-
pais objetivos para a construção de um sis-
tema de combate à lavagem de dinheiro.
A Enccla 2004 contou com a partici-
pação de 27 órgãos e estabeleceu seis
objetivos estratégicos, detalhados em 32
metas, com indicação de seus responsá-
veis e prazos de cumprimento. A Enccla
2005 contou com a participação de 57
órgãos que, depois de terem verificado o
cumprimento das metas da Enccla 2004,
Saiba
estabeleceram outros cinco objetivos
estratégicos e 43 metas para o ano de
mais
2005. A Enccla 2006 foi realizada entre
8 e 11/12/2005, com a fixação de 29
metas para o ano de 2006. A composição da Enccla, onde se
Em atenção à recomendação do Tribu- pode observar uma ampla diver-
nal de Contas da União, foi decidido, em sidade de atores, pode ser obtida
conjunto com a Controladoria-Geral da no seguinte sítio governamental:
União, que, na sua quarta edição anual http://enccla.camara.leg.br/quem-
consecutiva, a Enccla incluiria o tema somos/gestao.
“combate à corrupção”, passando a se de-
Os principais resultados da Enccla,
nominar Estratégia Nacional de Combate
detalhados nas seguintes áreas de
à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro.
capacitação e treinamento, preven-
Diante disso, foi realizada, entre
ção/detecção/punição das corrup-
29/11/2006 e 2/12/2006, a Enccla 2007,
ções e avanço e aperfeiçoamento
que contou com a presença de 52 órgãos
das normas anticorrupção, estão
e mais de 100 participantes. Nessa reunião,
presentes no sítio http://enccla.ca-
foram aprovadas 33 metas e 20 recomen-
mara.leg.br/resultados.
dações. A Enccla 2008 foi realizada entre
28 a 30/11/2007, contando com 22 metas.
Posteriormente foram realizados en-
contros anuais da Enccla, chegando em
sua XIII Reunião Plenária, realizada em
Fortaleza entre 23 e 26/11/2015 (Enccla
2016), e XIV Reunião em Natal, com tra-
balhos executados de 28/11 a 2/12/2016
(Enccla 2017). Algumas ações, a título
exemplificativo, aprovadas nessas duas Re-
uniões Plenárias estão nos Quadros 2 e 3.
25
Quadro 2
Ações da Enccla 2016
Ação Descrição
Avaliar a transparência nos poderes Legislativo (3 esferas),
Judiciário (esfera Federal e Estadual), Ministério Público
1 1
(esfera Federal e Estadual) e Tribunais de Contas (esfera
Federal, Estadual e Municipal).
Fomentar a participação social através de instrumentos
2 de transparência ativa para monitoramento das formas de
transferência de recursos federais.
Criar diretrizes para implantação e efetivo funcionamento dos
3
sistemas estadual e municipal de controle interno.
Elaborar diagnóstico e proposição de aprimoramento do
4 sistema brasileiro de proteção e incentivo ao
denunciante e whistleblower.
Propor a criação de mecanismos que incentivem a adoção de
5 5
programas de integridade em contratações públicas.
Fonte: http://enccla.camara.leg.br/acoes
26
Quadro 3
Ações da Enccla 2017
Ação Descrição
Propor normatização para melhoria dos processos de
governança e gestão a serem adotados em todos os Poderes
e esferas da Federação, com foco no combate à fraude e à
corrupção.
Estabelecer diretrizes para atuação coordenada da Advocacia
Pública e das estatais com o Ministério Público, os órgãos de
2
controle interno e externo e a Polícia, com vistas à prevenção
e ao combate à corrupção.
3 Definir parâmetros e conceituação de conflito de interesses.
Consolidar propostas de prevenção à prática da corrupção
4
fomentando a integridade social e a educação para a cidadania.
Ampliar o compartilhamento de dados para o combate à
corrupção e à lavagem de dinheiro.
Fonte: http://enccla.camara.leg.br/acoes
 Constata-se, portanto, uma preocu-
pação do poder público com atuação em
rede, inicialmente para combater a lava-
gem de dinheiro e a partir do fim de 2006
também para combater a corrupção, cor-
roborando as argumentações de que,
para se enfrentar problemas complexos
como a corrupção, precisa-se de órgãos
do Estado atuando em rede.
3.1. Composição da Enccla
Visando criar um ambiente de intera-
ção e cooperação interorganizacional para
combater a corrupção e a lavagem de di-
nheiro, a Enccla atualmente é composta
por 65 membros.
Verifica-se uma diversidade de atores
na composição da Enccla. Essa multipli-
cidade na participação ocorre primor-
dialmente em função da área de atuação
das organizações nos três poderes (pla-
nejamento, controle, finanças, orçamen-
tária, policial, advocacia, arrecadação
de impostos, ética etc.), caracterizando
o aspecto de complementariedade e
interdependência existente nas redes,
passando de um enfoque direcionado a
entidades individuais para uma análise
simultânea de múltiplas relações envol-
vendo os indivíduos, os grupos sociais,
as organizações e as instituições.
Ressalte-se, ainda, que a relação de ór-
gãos e entidades participantes da Enccla
não é exaustiva, havendo, a partir de reu-
niões e estudos, a indicação de outras or-
ganizações que possam colaborar no com-
bate à corrupção e à lavagem de dinheiro,
inclusive organizações de outras esferas da
federação brasileira (estados e municípios)
e da sociedade civil organizada.
3.2. Formas de atuação e
principais resultados
A forma de atuação da Enccla é con-
cretizada por meio de ações, as quais são
elaboradas e pactuadas anualmente pelos
membros da Estratégia. Para cada uma de-
las, cria-se um grupo de trabalho compos-
to por vários órgãos e instituições, o qual
tem como mandato o alcance de um ou
mais produtos predefinidos, por meio de
atividades como realizar estudos e diag-
nósticos legais-normativos e de composi-
ção de bancos de dados, elaborar propos-
tas legislativas, averiguar o estado da arte
de sistemas de cadastros, indagar necessi-
dades e promover soluções em Tecnologia
de Informação, buscar eficiência na gera-
ção de estatísticas e realizar eventos vol-
tados à evolução dos temas por meio de
debates. Os grupos de trabalho costumam
reunir-se mensalmente.
Os principais resultados da Enccla estão
discriminados pelas seguintes áreas: capaci-
tação e treinamento; prevenção/detecção/
punição das corrupções; e avanço e aper-
feiçoamento das normas anticorrupção.
O padrão de interação intensiva, con-
seguido por um conjunto de organizações
atuando em redes num complexo sistema
de relações formais e informais, contribui
para a Estratégia alcançar objetivos com-
plexos próprios ou coletivos.
Essa diversidade de atores atuando em
rede cria espaços interativos de articulação
interorganizacional, gerando uma siner-
gia, onde se observa que seria bastante di-
fícil concretizar essas ações com os órgãos
e as entidades atuando separadamente,
sendo esse o principal sucesso da Enccla.
27
4.
Controles
Os controles existem para impor li- 4.1. Controles
mites aos agentes públicos, sendo base
para consolidação do Estado Democrá- interno e externo
tico de Direito previsto na Constituição Inicialmente cabe ressaltar que o Controle Interno abordado neste tópico não se
de 1988, pois a sociedade tem o direito confunde com o controle interno administrativo (também chamado de autocontrole ou
de exigir a prestação de contas de todo controle primário), pois este é uma forma de controlar os atos de gestão por quem exe-
agente público ou privado que receba cuta o ato, isto é, dentro do próprio órgão ou entidade que realiza a despesa pública.
recursos públicos. O Sistema de Controle Interno previsto nos Art. 70 e 74 da Constituição Federal de
O §1º do Art. 70 da CF/88 afirma que 1988 é aquele existente em cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) e nos três
“prestará contas qualquer pessoa física ou entes federativos (União, Estado e Municípios), conforme mostrado na Figura 5. Essa
jurídica, pública ou privada, que utilize, previsão constitucional afirma que cada ente da federação deve possuir um Controle
arrecade, guarde, gerencie ou administre Interno dentro de cada poder, visando realizar a fiscalização contábil financeira, orça-
dinheiros, bens e valores públicos...”. mentária e patrimonial quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
Esses limites ocorrem não apenas de das subvenções e renúncia de receitas.
um poder sobre o outro (sistema de freios
e contrapesos), garantindo a indepen- Figura 5
dência e a harmonia entre os poderes, Controles Internos e Externos no Brasil
mas também dentro do próprio poder,
visando que os agentes públicos ajam de
acordo com as normas e os princípios da República Federativa do Brasil
administração pública. (CF/88)
De uma forma geral, pode-se definir
controle como um conjunto de meca-
nismos de fiscalização e acompanha- União Estados Municípios
mento dos atos dos gestores públicos,
com o intuito de verificar se estão de
acordo com a legislação e os princípios
Legislativo Executivo Judiciário Legislativo Executivo Judiciário Legislativo Executivo
da administração pública, em especial
os do caput do Art. 37 da CF/88 (Le- Controle Controle Controle Controle Controle Controle Controle Controle
galidade, Impessoalidade, Moralidade, Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno
Publicidade e Eficiência).
Segundo Hely Lopes Meirelles, “con-
trole, em tema de administração pública, Tribunal de Contas Tribunal de Contas
Tribunal de Contas
é a faculdade de vigilância, orientação e da União dos Estados do Município (RJ e SP);
(Controle Externo) (26+DF) Tribunal de Contas
correção que um Poder, Órgão ou Auto- (Controle Externo) dos Municípios
ridade exerce sobre a conduta de outro”. (BA, CE, GO e PA) e
TCE’s nos demais Estados.
A seguir, serão detalhados os princi- (Controle Externo)
pais controles públicos administrativos
Fonte: Criado pelo autor.
existentes no Brasil.

28 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

 Dessa forma, cita-se, a título exemplificativo, que
a União possui o Ministério da Transparência, Fisca-
lização e Controladoria-Geral da União (CGU) como
o Órgão Central do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, enquanto o Estado do Cea-
rá tem a Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado
do Ceará e a Prefeitura Municipal de Fortaleza possui
a Controladoria e Ouvidoria Geral do Município com
esse mesmo objetivo.
Verifica-se a existência de quatro macrofunções
de controle na CGU, estando dividida assim: 1) Se-
cretaria Federal de Controle Interno (SFC); 2) Ouvi-
doria-Geral da União (OGU); 3) Corregedoria-Geral
da União (CRG); e 4) Secretaria da Transparência e
Prevenção da União (STPC).
Essa distribuição macro de áreas está servindo de
modelo e sendo utilizada por diversas controladorias
estaduais e municipais no Brasil.

Saiba
mais
A CGU atua na defesa do patrimônio público e no incremento da transparência da gestão desde 2003. Criada
em 28 de maio de 2003, com a publicação da Lei nº 10.683, a Controladoria-Geral da União (CGU), típica agên-
cia anticorrupção do País, é o órgão encarregado de assistir direta e imediatamente ao presidente da Repúbli-
ca no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam rela-
tivos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de
controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, e ouvidoria. A CGU é, ainda,
órgão central do Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição, ambos do Poder Executivo Federal.
Em 2003, a lei de criação da CGU incorporou à estrutura do novo órgão as funções da então Corregedoria-Geral da
União – instituída em 2001 pela Medida Provisória n° 2.143-31 – que tinha o propósito de combater, no âmbito do
Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupção e promover a defesa do patrimônio público.
Antes da Lei 10.683, as atividades de controle interno e de ouvidoria já eram desempenhadas pela Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC) e pela Ouvidoria-Geral da União (OGU), respectivamente. Essas duas unida-
des, antes vinculadas ao Ministério da Fazenda (SFC) e ao Ministério da Justiça (OGU), passaram a ser vincula-
das à Corregedoria-Geral da União em 28 de março de 2002, com a publicação do Decreto n° 4.177.
O Decreto n° 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU, conferindo maior organicidade e efi-
cácia ao trabalho realizado pela instituição e criando a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações
Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. Assim, a CGU passou
a ter a competência não só de detectar casos de corrupção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios
para prevenir a sua ocorrência.
Mais recentemente, com o Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013, novas mudanças institucionais foram
realizadas para adequar a atuação da Controladoria aos novos desafios que surgiram ao longo dos anos, e a
SPCI passa a ser chamada de Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC), dispondo de uma
estrutura compatível com a dimensão e a relevância de suas competências, em especial, com as leis de Acesso
à Informação, de Conflito de Interesses e Anticorrupção.
Atualmente a Controladoria-Geral da União foi transformada em Ministério da Transparência, Fiscalização e
Controladoria-Geral da União (CGU), criado em 12 de maio de 2016 pela medida provisória 726/2016, conver-
tida na Lei nº 13.341, de 29/9/2016.
Fonte: http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/historico

TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO 29

 Uma análise aprofundada da competência,
estrutura e atuação do TCU e
dos TCE será efetuada no Fascículo 3.
30 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
No âmbito dos municípios cearen-
ses, a maior parte ainda não possui
controladorias municipais, sendo essa
uma das principais causas do descon-
trole na aplicação dos recursos nos
municípios, uma vez que esses órgãos
de controle deveriam existir nos 184
entes municipais no Estado do Ceará.
Outra atribuição de grande relevân-
cia para o Controle interno está previs-
ta no Inciso IV do Art. 74 da CF/88, que
é “apoiar o controle externo no exercí-
cio de sua missão institucional”.
O controle externo é formalmente
exercido pelo Congresso Nacional, com
o auxílio do Tribunal de Contas da
União (TCU). O Art. 70 da atual Consti-
tuição Federal ressalta a preponderância
de um poder colegiado –Congresso Na-
cional – como representante do povo,
na fiscalização dos outros poderes.
Dentre as principais competências
do Controle Externo, está a de julgar
as contas prestadas anualmente pelo
presidente da República, após a emis-
são de parecer prévio pelo Tribunal
de Contas da União (TCU), que deve-
rá ser elaborado em 60 dias a contar
de seu recebimento. O TCU funciona
como órgão auxiliar do Congresso Na-
cional, que, de fato, é quem exerce o
Controle Externo.
Como exemplo da atuação do
Controle Externo, cita-se o impeach-
ment da ex-presidente Dilma Rous-
seff, em que houve inicialmente o Pa-
recer Prévio emitido pelo Tribunal de
Contas da União, que considerou as
chamadas “Pedaladas Fiscais”, infrin-
gência à Lei de Responsabilidade Fis-
cal. Esse Parecer serviu de base para
a comprovação de crime de responsa-
bilidade, segundo o entendimento do
Congresso Nacional.
Os tribunais de contas dos es-
tados (TCE) estão presentes em
toda a federação brasileira, havendo,
entretanto, quatro entes estaduais
(Bahia, Ceará, Goiás e Pará) que pos-
suem também tribunais de contas
dos municípios (TCM).
Nesses quatro estados, os TCM
possuem competência de controle
externo sobre os recursos municipais,
enquanto os TCE são responsáveis
pelo controle dos recursos estaduais.
No Estado do Ceará foi aprovada,
em 21/12/2016, uma Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) para ex-
tinguir o TCM, estando essa extinção
em discussão no Supremo Tribunal
Federal, que suspendeu os efeitos da
referida PEC em 28/12/2016.
 Perfil dos
Autores
Autor Prof. Roberto Vieira Medeiros: Cearense
de Icó, Bacharel em Direito pela Universidade de For-
taleza e Pós-graduado em Direito Disciplinar pela Uni-
versidade de Brasília-UnB. Atuou como advogado em
Fortaleza, antes de ingressar na Controladoria-Geral da
União em Brasília (no ano de 2002). Na Controlado-
ria-Geral da União, foi Assessor do Corregedor-Geral
da União, Corregedor-Adjunto da Área Econômica,
Substituto do Corregedor-Geral. Integrou a Comissão
de Coordenação de Correição, responsável por emitir
enunciados em matéria disciplinar. É professor da Esco-
la de Administração Fazendária – ESAF para as discipli-
nas de Processo Administrativo Disciplinar, Sindicância
Patrimonial e Improbidade Administrativa. Ocupou o
cargo de Chefe da Controladoria-Geral da União – Re-
gional do Estado do Rio Grande do Norte, sendo – des-
de fevereiro de 2015 – Chefe da Controladoria-Geral
da União – Regional do Estado do Ceará.
Co-autor Prof. Leonino Gomes Rocha: Auditor
Fiscal de Finanças e Controle e Superintendente Subs-
tituto da Controladoria Regional da União no Estado
do Ceará. Atualmente estou fazendo Doutorado na
Universidade de Salamanca/Espanha em Estado de Di-
reito e Governança Global, com tese na área de redes
de prevenção e combate à corrupção. Possuo Mestra-
do em Administração pela Universidade Estadual do
Ceará (2007), Especialização em Controladoria Go-
vernamental pela UFC (2002) e graduação em Enge-
nharia Elétrica pela Universidade de Fortaleza (1991).
Tenho experiência na área de Administração Pública,
com ênfase em Controladoria Governamental (Gestão
e Finanças Públicas, Contabilidade e Auditoria Pública)
e Prevenção e Combate à Corrupção.
TRANSPARÊNCIA NA
Referências
1. BALESTRIN, Alsones; VARGAS, Lilia M; FAYARD;
Pierre. Contexto favorável à criação de conheci-
mento organizacional: o caso de uma rede de PMEs
no sul do Brasil. In: VIII Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Adminis-
tración Pública, Panamá: 28 a 31 de outubro/2004.
2. CASTELLS, Manuel. A empresa em rede: a cultu-
ra, as instituições e as organizações da econo-
mia informacional. In CASTELLS, M. A sociedade
em rede (Vol I). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003.
3. AUGUSTINIS, Viviane Franco de (2011). Gestão em
redes para a construção de políticas públicas: Um
estudo sobre as atividades e prevenção e repressão
à lavagem de dinheiro no Brasil. Tese de Doutora-
do. Fundação Getúlio Vargas, Escola Brasileira de
Administração Pública, Rio de Janeiro, 2011.
4. SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da. A econo-
mia política da corrupção no Brasil. São Paulo:
Editora Senac, 2001.
5. FIESP, Federação das Indústrias do Estado de São
Paulo. Corrupção: custos econômicos e propos-
tas de combate. São Paulo, 2007.
6. RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Possibilidades de
combate à corrupção pelo estado burocrático/
patrimonialista na América Latina em um con-
texto de cenário de sociedade informacional.
Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v.
32, n. 88, abr/jun. 2001, p. 75-85.
GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO 31
 fdr.org.br/gestaopublica

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