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04-Organização Administrativa PDF
04-Organização Administrativa PDF
Material/Objetivo/Funcional Subjetivo/Formal/Orgânico
Leva em consideração a função de Leva em consideração o conjunto de órgãos e
administrar, a atividade administrativa que entidades que irão executar as atividades
será exercida pelo ente na busca pelo públicas.
interesse público.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da
República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no
art. 84, VI.
OBS: em alguns casos estabelecidos pela própria CRFB, a iniciativa legislativa para a criação de
órgãos públicos é atribuída a outros agentes públicos. Exemplo: art. 96, II, “c” e “d” da CRFB -
em relação aos órgãos do Poder Judiciário, cuja iniciativa pertence ao representante daquelas
instituições:
Já sabemos que o órgão público não possui personalidade jurídica. Entretanto possui
capacidade processual ou judiciária?
Regra geral: o órgão público não possui capacidade processual, já que o artigo 70 do CPC/2015
somente atribui capacidade processual à pessoa que se encontre no exercício de seus direitos.
Exceções:
1) A própria legislação pode conferir capacidade processual a alguns órgãos públicos, tal
como ocorre com os órgãos que atuam na defesa dos consumidores (art. 82, III do
CDC).
2) Embora não haja lei expressa nesse sentido, temos construção doutrinária e
jurisprudencial no sentido de reconhecer a capacidade processual dos órgãos públicos,
de acordo com dois requisitos: (a) órgão de cúpula da hierarquia administrativa; (b)
defesa de suas prerrogativas institucionais.
Exige-se que seja um órgão de cúpula porque, se não o fosse, o conflito poderia ser
resolvido pela própria hierarquia (Ex: o presidente poderia tranquilamente solucionar um
conflito entre ministérios). É o caso, por exemplo, de um conflito entre a Prefeitura e a Câmara
dos Vereadores: não há hierarquia, pois um órgão é de cúpula do executivo e outro do
legislativo. Nesse caso, como não pode ser resolvida a discussão na esfera extrajudicial
(mesma hierarquia), deve-se reconhecer sua capacidade processual, para que se resolva o
conflito em juízo.
Ademais, o órgão só pode ir a juízo para defender suas prerrogativas institucionais (Ex:
prerrogativa da Câmara para investigar através de CPIs ou prerrogativa do Judiciário de
receber os “duodécimos”). Recentemente, o STJ trouxe um caso em que se discutiu a
capacidade da Câmara para ir a juízo para questionar descontos na remuneração de
vereadores.
Nesse caso, o STJ entendeu que era uma discussão apenas de índole patrimonial, e não
uma prerrogativa institucional. Deveria, portanto, ser aplicada a regra, e não a exceção. Em
fevereiro de 2014, também decidiu o STJ que a Câmara de Vereadores não poderia ir a juízo
para discutir a retenção de verbas do Fundo de participação dos municípios, por se tratar
apenas de interesse patrimonial do ente municipal, e não de prerrogativa institucional do
órgão. Por sua importância, recomendamos a leitura da ementa:
Além disso, ainda em sede jurisprudencial, cabe destacar o julgado do Supremo Tribunal
Federal, consignado no Informativo 848. No caso, houve discussão acerca da legitimidade do
Tribunal de Justiça para impetrar mandado de segurança em defesa de sua autonomia
institucional. Assim, entendeu o STF que o TJ, mesmo não possuindo personalidade jurídica
própria, detém legitimidade autônoma para ajuizar mandado de segurança contra ato do
Governador de Estado em defesa de sua autonomia institucional (exemplo: ato de Governador
que atrasa o repasse dos duodécimos devidos ao Poder Judiciário).
3) Quanto à estrutura:
- Simples/unitários: possuem somente um centro de competência. Não há outros
órgãos compondo a sua estrutura organizacional. Exemplo: Assembleia Legislativa.
- Compostos: possuem outros órgãos ligados a sua estrutura, com divisão de atividades.
Exemplo: Congresso Nacional (formado pelo Senado e pela Câmara dos Deputados).
4) Quanto às funções:
- Ativos: são os órgãos responsáveis pela execução concreta das decisões
administrativas, como no caso da prestação de serviços públicos, execução de obras
ou exercício do poder de polícia estatal. Exemplo: Polícia Rodoviária Federal,
Secretaria de Saúde estadual.
- Consultivos: são os que atuam na emissão de pareceres jurídicos, assessorando outros
órgãos. Exemplo: procuradorias.
- De controle: atuam na atividade de controle dos demais órgãos e agentes públicos,
seja no âmbito de um mesmo Poder ou entre Poderes diversos. Exemplo: Tribunal de
Contas da União.
Contudo, atenção com a redação do art. 37, XIX da CRFB para não confundir:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
Vale destacar também o art. 37, inciso XX, que dispõe acerca da criação de
subsidiárias:
Entretanto, isso não significa que é necessário editar uma lei específica para a criação de
cada uma das subsidiárias. Para o Supremo Tribunal Federal, basta apenas a autorização
genérica contida na própria lei que autorizou a criação das empresas estatais.
4) Devem obedecer a finalidade pública que foi especificada na própria lei que as
instituiu ou que autorizou a instituição, em razão do princípio da reserva legal. Nesse
sentido, devem desempenhar as atividades administrativas que estiverem previstas na
lei.
5) As entidades administrativas sujeitam-se ao controle pela Administração Direta da
pessoa política a qual são vinculadas.
Dessa forma o controle sofrido por parte das entidades da Administração Indireta é um
“controle finalístico”, também chamado de “supervisão ministerial”.
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Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal,
aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI.
Vencida a analise das características gerais das entidades da Administração Indireta,
vamos estudar cada uma delas.
Autarquias
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Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas
decorrentes.
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§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.
acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e do Trabalho); (b) autarquia
estadual/municipal: ações processadas e julgadas pela Justiça Estadual.
Atenção! STF considerou CONSTITUCIONAL lei estadual que condiciona a nomeação dos
dirigentes de autarquias e fundações à prévia aprovação da Assembleia Legislativa. Em sentido
diverso, entendeu INCONSTITUCIONAL exigir essa aprovação prévia da Assembleia Legislativa
quando se tratar de dirigentes da empresas públicas e sociedades de economia mista.
Conselhos profissionais
OAB
Con orme o art. 70, p.ú. CRFB: “prestará contas qualquer pessoa ísica ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações
de natureza pecuniária”.
Em contrapartida, a OAB afirma que: (i) é um órgão sui generis; (ii) não gerencia
recursos públicos; (iii) tal fiscalização prejudicaria a independência da OAB.
Agências Executivas
São autarquias ou fundações públicas que, por estarem ineficientes, celebram contrato
de gestão com o respectivo Ministério Superior. Dessa orma, a quali icação de “agência
executiva” depende do cumprimento de dois requisitos: (a) deve possuir um plano de
reestruturação; (b) deve celebrar o contrato de gestão com o Ministério Supervisor
correspondente.
Agências Reguladoras
Características principais:
- Nomeação diferenciada de seus dirigentes: estes são nomeados pelo Presidente da
República, após a aprovação do Senado, para exercer mandatos fixos. A existência de
mandato certo significa que o dirigente não será exonerado de forma livre, só
podendo perder seus cargos nos casos de: (a) renúncia; (b) processo administrativo
disciplinar; (c) condenação criminal transitada em julgado. Além disso, quando o
dirigente deixa a autarquia, ele se submete a um período denominado “quarentena”.
Neste período, o ex-dirigente fica impedido por 4 (quatro) meses de prestar qualquer
tipo de serviço no setor público ou empresa integrante do setor que é regulado pela
agência. Contudo, vale destacar que durante a quarentena o ex-dirigente fica
vinculado à agência, recebendo a remuneração correspondente.
- As agências reguladoras possuem o chamado “poder normativo”, podendo
regulamentar e normatizar certas atividades de interesse social. Ressalte-se que esse
poder normativo deve ater-se aos aspectos técnicos da matéria, de acordo com a lei.
Além disso, só se obriga o prestador do serviço, e não o seu usuário.
Fundações públicas
Muito embora seja este o entendimento majoritário, Rafael Oliveira defende em sua
obra que as fundações estatais devem ser consideradas como pessoas jurídicas de direito
privado, integrando a Administração Indireta, visto que as fundações públicas de direito
público seriam verdadeiras “autarquias”.
Todavia, o próprio autor ressalta que o estudo das fundações estatais leva em
consideração a classificação entre fundações públicas de direito público e fundações públicas
de direito privado, uma vez que este é o entendimento do próprio Supremo Tribunal Federal.
Vencida esta análise, vejamos as principais características de ambas as fundações:
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XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação.
(inteligência do art. 109, I CRFB, já que são
consideradas autarquias fundacionais), com
exceção das ações de falência, as de acidente
de trabalho e as sujeitas a justiça eleitoral e
do trabalho.
Sendo fundações estaduais ou municipais,
serão julgadas pela justiça estadual.
Responsabilidade: objetiva, de acordo com o Responsabilidade: a responsabilidade será
art. 37, §6o da CRFB. objetiva se estivermos diante de fundações
estatais de direito privado prestadoras de
serviços públicos.
Empresas estatais
Além disso, o art. 173, §1o da CRFB dispõe que “a lei estabelecerá o estatuto jurídico da
empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços,
(...)”. Com isso, foi editada a Lei n. 13.303/2016, que será objeto de estudo em separado.
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Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (…).
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de
autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
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Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Seu capital é 100% público, ou seja, apenas Possui capital misto (público e privado), ou
pessoas administrativas (públicas ou privadas) seja, tanto as pessoas administrativas quanto
participam da formação do capital. os particulares podem participar da formação
do capital.
OBS: importante lembrar que o seu controle
acionário deve pertencer ao Estado.
Admite qualquer forma societária. Só pode adotar o tipo “sociedade anônima”
como forma societária.
Sua criação depende de lei autorizativa Sua criação também depende de lei
específica, de iniciativa do Chefe do autorizativa especifica, de iniciativa do Chefe
Executivo. do Executivo.
OBS: seu nascimento, porém, ocorre com a OBS: seu nascimento, porém, ocorre com a
inscrição dos atos constitutivos no registro inscrição dos atos constitutivos no registro
correspondente. correspondente
Foro processual competente: se a empresa Foro processual competente: como regra, não
pública for federal, a competência é da justiça atrai a competência da justiça federal, mesmo
federal, conforme dispõe o art. 109, I da que se trate de sociedade de economia mista
CRFB. federal.
Por outro lado, se a empresa pública for Súmula 556 do STF: “é competente a justiça
estadual/municipal, a competência é da comum para julgar as causas em que é parte
justiça estadual. sociedade de economia mista”.
EXCEÇÕES:
1) Mandados de segurança contra atos
de império praticados por autoridade
de empresa publica/sociedade de
economia mista (art. 109, VIII CRFB);
2) Se União intervier no processo, como
assistente ou opoente (Súmula 517
do STF: “as sociedades de economia
mista só têm foro na Justiça Federal
quando a União intervém como
assistente ou opoente”).
Regime de pessoal: regime celetista, devendo Regime de pessoal: também celetista, vide
haver, porém, a realização de concurso observações sobre o regime de pessoal das
público para tanto. empresas públicas.
Terceiro Setor
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que são criadas por lei e
prestam atividades de interesse público em favor de certas categorias sociais ou profissionais.
Exemplos: SESI, SESC, SENAC, SENAI.
Sua criação depende de lei. Essa exigência decorre da necessidade de uma lei que
institua as contribuições sociais, espécie de tributo. Logo, é uma autorização legislativa para a
criação de tributos e para o seu repasse a tais entidades.
Estas pessoas são criadas por Confederações privadas, após autorização legal, para
prestarem serviço de amparo a determinadas categorias profissionais. Recebem contribuições
sociais que são cobradas de forma compulsória da iniciativa privada8, instituídas pela União,
que exerce a fiscalização sobre tais entidades.
Vale ressaltar que o STF possui entendimento no sentido de que quando o produto das
contribuições ingressa nos cofres dos serviços sociais autônomos, perde o caráter de recurso
público, devido a natureza jurídica de direito privado de tais entidades.
OBS: Os serviços sociais autônomos NÃO se submetem ao regime dos precatórios para o
pagamento de débitos oriundos de decisão judicial, conforme entendeu o STF, pois são
pessoas jurídicas de direito privado.
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OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método,
2016. p. 199.
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Art. 240. Ficam ressalvadas do disposto no at. 195 as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a
folha de salários, destinadas as entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao
sistema sindical.
OBS: Por ostentarem natureza jurídica de direito privado e não integram a Administração
Indireta. Vale ressaltar que o STF entende que, muito embora não haja a exigência de concurso
público, isso não as exime de manterem um padrão de objetividade e de eficiência na
contratação e gastos com pessoal.
Por fim, vale lembrar que a competência para julgamento de causas envolvendo tais entidades
é da Justiça Comum Estadual, como regra (Súmula 516 do STF: O Serviço Social da Indústria –
SESI – está sujeito à jurisdição da justiça estadual).
Entidades de apoio
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que exercem serviços não
exclusivos, relacionados a pesquisa, saúde, desenvolvimento institucional, ciência e educação.
São fundações instituídas por particulares (e por isso estão sujeitas à fiscalização pelo
Ministério Publico), com o fim de auxiliar a Administração Pública, mas não a integram.
Em âmbito federal, temos a Lei n. 8958 de 1994, que estabelece normas sobre as
relações entre as instituições federais de ensino superior e pesquisa científica e tecnológica e
as fundações de apoio. Entretanto, cabe ressaltar que os demais entes federados possuem
autonomia para editar suas próprias legislações acerca do tema.
Organizações sociais
De acordo com a Lei n. 9637, “o Poder Executivo poderá qualificar como organizações
sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta
Lei”.
As organizações da sociedade civil de interesse público estão regidas pela Lei n. 9790,
que em seu art. 1o dispõe: “Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que tenham sido
constituídas e se encontrem em funcionamento regular há, no mínimo, 3 (três) anos, desde que
os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos por
esta Lei”.
Tais objetivos sociais estão elencados no art. 3o da Lei, dentre eles: promoção da
assistência social, promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
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Art. 24. É dispensável a licitação: XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou
estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à
recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não
tenha fins lucrativos.
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Art. 7o Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:
I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem
atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem
percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.
Parágrafo único. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem definir
as demais cláusulas dos contratos de gestão de que sejam signatários.
artístico, promoção gratuita da educação e da saúde, promoção da segurança alimentar e
nutricional, etc.
OBS: atenção com as entidades que NÃO podem ser qualificadas como OSCIP, à luz do art. 2o
da Lei 979011.
Além disso, a qualificação da OSCIP é uma atividade vinculada, de acordo com o art. 1 o,
o
§2 da Lei: “A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento
dos requisitos instituídos por esta Lei ”. Nesse sentido, cumprindo os requisitos previstos na
Lei, a entidade deverá ser qualificada como OSCIP.
OS OSCIP
Sua qualificação é discricionária Sua qualificação é vinculada
A competência para qualificação é do A competência para qualificação é do
ministério ou órgão regulador responsável Ministério da Justiça12.
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Art. 2o Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se
dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3o desta Lei:
I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e
confessionais;
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados
ou sócios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
IX - as organizações sociais;
X - as cooperativas;
XI - as fundações públicas;
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por fundações
públicas;
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema financeiro nacional a que
se refere o art. 192 da Constituição Federal.
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Art. 5o Cumpridos os requisitos dos arts. 3o e 4o desta Lei, a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos,
interessada em obter a qualificação instituída por esta Lei, deverá formular requerimento escrito ao Ministério da
Justiça, instruído com cópias autenticadas dos seguintes documentos:
I - estatuto registrado em cartório;
II - ata de eleição de sua atual diretoria;
pela área de atuação da entidade.
Há a necessidade de presença de Não há a necessidade de representantes do
representantes do poder público no órgão de poder público, sendo a presença facultativa
deliberação superior da OS. do servidor público na composição do
conselho ou diretoria da entidade.
O vinculo jurídico celebrado é o contrato de O vinculo jurídico celebrado é o termo de
gestão. parceria.
OBS: para recordar: OSCIP celebra termo de
Parceria.
O fomento é feito por meio do repasse de O fomento é feito por meio do repasse de
recursos orçamentários, permissão de uso de recursos orçamentários e permissão de uso
bens públicos e cessão especial de servidor. de bens públicos.