O DOMÍNIO SUBSTANCIAL DA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA

A delimitação substancial da justiça administrativa tem uma matéria própria, por determinação
Constitucional: ela julga dos processos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Consubstancia a generalidade das relações externas, ou inter-subjectivas de carácter administrativo (nas relações entre os particulares e a AP) ou
nas relações entre sujeitos da própria AP (intra-subjectivas). O legislador não tomou posição sobre esta noção e faz-lhe só uma referência
Constitucional (art.º 1.º ETAF).
A noção concreta do domínio em que actua a justiça administrativa intervém continua a passar pela distinção material entre o direito público e
privado. Assim, a relação jurídica administrativa é aquela em que pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou uma entidade particular
no exercício de um poder público actuando com vista à satisfação do interesse público legalmente definido. Isto pressupõe a existência de um
conjunto de relações onde a AP detém poderes de autoridade para o cumprimento das tarefas atinentes ao interesse público, sendo esta a
justificação para a existência de regras e princípios diferentes das normas de direito privado, e que justifica também a existência de uma ordem
judicial diferente dos tribunais judiciais. Ficam de fora as questões de puro direito privado (as que decorrem do mero exercício da sua capacidade
privada, como nos negócios auxiliares ou na administração do património e gestão económica), e a que decorre da actividade que a AP desenvolve
através de instrumentos jurídicos privatísticos (subsídios, fornecimento de bens e serviços, gestão de estabelecimentos públicos ou intervenções no
mercado). Mas o que tem que ficar incluído no âmbito da justiça administrativa são também as relações jurídicas que resultam do facto da AP
utilizar meios e entidades privadas, pelo que os tribunais administrativos conhecem de certos aspectos de direito público desenvolvida no âmbito do
direito privado, v.g. o contencioso relativo à formação de contratos de direito privado celebrados pela administração quando siga um procedimento
pré-contratual de direito público. Ficam, por fim, de fora da alçada da justiça administrativa qualquer função política e legislativa (qualquer
disposição geral e abstracta editada sob a forma de diploma legislativo, ainda que de carácter regulamentar ou que pertença materialmente à função
da AP).

Princípio da Legalidade.
Está previsto no art.º 3.º CPA e 266.º/2 CRP. A AP obedece ao direito e à lei e, logo, o direito público é muito mais extenso que o direito privado.
O direito público só pode actuar ao abrigo da lei e dentro dos limites materiais e formais da mesma, ao passo que os privados têm mais margem de
manobra, uma vez que tudo será permitido desde que não seja proibido pelo direito privado.

O âmbito do contencioso administrativo.

Temos em vista, aqui, a delimitação do objecto do CA, i.e., saber quais são os aspectos que fazem parte integrante do CA, o que é que este trata, o
que cabe e o que não cabe ou não é parte integrante do CA. Existem 3 critérios para delimitar o seu objecto, a saber:

a) O critério material ou substancial: (art.º 212.º/3 CRP e art.º 4.º/1 e 2 ETAF).

O direito privado não cabe no âmbito da jurisdição do CA. Só aqui cabem as relações jurídicas de carácter administrativo. [A função política não
entra aqui porque corresponde a uma função de 1.º grau do Estado. A função legislativa também está excluída do âmbito do CA, excepto
quando formalmente é uma lei mas com conteúdo administrativo individual (art.º 52.º/1 CPTA)].
Materialmente só estamos perante uma relação jurídica de CA quando está em causa a resolução de um litígio emergente da prossecução do
interesse público, ligado aos interesses comungados por todos os cidadãos enquanto membros da sociedade.

b) O critério funcional: Aqui o que está em causa não é a matéria mas a forma de intervenção. Este critério restringe-se à intervenção
jurisdicionalizada – dos tribunais administrativos;

c) O critério orgânico-processual: Está aqui em causa a tramitação. Está em causa saber da relação entre o CA e os TA. À pergunta, será que os
TA têm “reserva absoluta de jurisdição”, i.e., será que só podem conhecer de matérias de direito administrativo, cf. art.º 212.º/3 CRP? A reposta
está no art.º 15.º CPTA: Princípio da suficiência discricionária ou Devolução facultativa, i.e., NÃO. Os TA, quando confrontados com questões
que não são de direito administrativo, podem remeter a questão prejudicial para o tribunal competente, ou podem ter que aplicar, excepcionalmente,
o direito privado, cf. art.º 15.º/2 e 3 CPTA.

Só os TA apreciam litígios de direito administrativo?

Existem 3 posições, a saber:
1.ª Posição: A de Vital Moreira e Gomes Canotilho dizem que SIM, que a reserva dos TA é absoluta e que, portanto, não é possível qualquer
outro tribunal exercer a função judicial no CA, cf. art.º 212.º/3 CRP;

2.ª Posição: A do Prof. Freitas do Amaral defendia também que SIM, excepto quando estivessem em causa os direitos fundamentais, casos em
que é possível que outros tribunais, que não o TA, tenham legalmente competência para apreciar estas questões. Está aqui o pensamento histórico
de base que os TA são tendenciosos, que não são imparciais e que não obedecem ao princípio da igualdade das partes. Este pensamento parece já
não fazer sentido porquanto existem hoje verdadeiros TA, tal como acontece com os tribunais judiciais.

3.ª Posição: Do Prof. Sérvulo Correia, já sufragada pelo TC e pelo STA, que diz que NÃO. É perfeitamente possível que outros tribunais
apreciem litígios provenientes de relações jurídicas administrativas e, assim, consideramos que não há reserva material absoluta de jurisdição. A
lei ordinária pode atribuir competência a qualquer tribunal, desde que previsto por L ou DL. Por outro lado, o art.º 211.º/1 CRP considera os
tribunais judiciais como os tribunais comuns e com competência residual e, nestes termos, se a lei nada disser é competente o tribunal judicial em
matéria cível e criminal. Mas, o art.º 211.º/3 CRP vem dispor que, em matéria administrativa são competentes os tribunais administrativos, o TA é
o tribunal regra, mas não é o único. O art.º 211.º/3 CRP não pode ser interpretado restritivamente, mas antes supletivamente (p. ex. nos conflitos
emergentes das obras públicas, não é o TA).

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 Os modelos organizatórios de justiça administrativa.
Dois problemas logo começam por se colocar:
Primeiro, saber quem exerce o CA, qual a entidade que o executa e, segundo, saber qual é o conteúdo formal desse exercício, em que consiste essa
prática.
Temos 5 respostas a este problema, ou 5 modelos de justiça administrativa, sabendo que há uma evolutividade e, ainda hoje, existe em Portugal
alguma indefinição doutrinária quanto ao modelo a adoptar.
1.º Modelo: Administrativista: neste modelo não existem tribunais hoc sensu, quem exerce o CA é a AP e o conteúdo formal do exercício do CA
é administrativo. Efectivamente, para este modelo, o CA é exercido por um órgão a AP e quem exerce o CA cumpre a função administrativa – fala-
se de administrador-juiz, o.s., quem julga está a administrar (quando se julga administra-se);

2.º Modelo: Judicialista: neste modelo existe uma separação total entre o CA e a AP. É o oposto do modelo “Administrativista”. Quem exerce o
CA são os tribunais e fazem-no de uma forma jurisdicionalizada, como próprios tribunais que são;

3.º Modelo: Judiciarista: Também chamado “quase judicialista”, é o modelo intermédio em relação a modelo “Administrativista” e ao modelo
“Judicialista”: aqui quem aprecia os litígios administrativos são autoridades administrativas independentes, e fazem-no de uma forma
jurisdicionalizada (não são tribunais hoc sensu, mas actuam como se fossem);

4.º Modelo: Administrativista mitigado: neste, quem exerce o CA são os órgãos superiores da AP através de um processo jurisdicionalizado,
designadamente devido à necessidade de obtenção de uma consulta (parecer) não vinculativa a um órgão administrativo independente ou externo.
Aqui, no modelo “Administrativista mitigado” muda só quem exerce o CA;

5.º Modelo: Judicialista mitigado (é o nosso): Quem exerce o CA são os tribunais, mas fazem-no de forma pouco jurisdicionalizada, o que
significa que a primeira entidade responsável pela execução e pelo exercício do CA é o tribunal.
Mas, embora seja um tribunal, por vezes, não actua como se o fosse em algumas matérias, porque utiliza um processo não jurisdicionalizado como
é exemplo o caso da “causa de legítima inexecução” (da sentença).

Os modelos processuais de justiça administrativa.

Existem 2 modelos operacionais ou processuais: o modelo Francês (Objectivista) e o modelo Alemão (Subjectivista).
a) Em relação ao tribunal competente:
Para o modelo OBJECTIVISTA (F) o tribunal administrativo é o tribunal comum, mas considera necessária a existência de um tribunal especial
para o CA (tribunal modelar);

Para o modelo SUBJECTIVISTA (A) não se justifica a existência de um tribunal especial e o CA pode ser exercido pelos tribunais comuns.
- O CASO PORTUGUÊS: o nosso caso é misto. Em relação ao tribunal competente, o art.º 212.º/3 CRP aponta no sentido do modelo
OBJECTIVISTA (F), e o art.º 35.º CPTA aponta para o modelo SUBJECTIVISTA (A) quando diz que se aplica o processo comum nos TA.
Dizemos que o nosso processo do CA tem uma referência objectivista na constituição e uma postura de transição quando o CPTA aponta
par o modelo subjectivista.

b) Em relação aos meios processuais:

O modelo OBJECTIVISTA (F) assenta basicamente em um único meio processual e, portanto, só deve haver um tipo de acção: “o recurso
contencioso para contra os actos administrativos”.
O modelo SUBJECTIVISTA (A) prevê uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses dos cidadãos, e defende a atipicidade dos
processos.
- O CASO PORTUGUÊS: Claramente SUBJECTIVISTAS. Não importa se os processos estão ou não previstos, porque todos os direitos e
interesses são protegidos, cf. art.º 268.º/4 CRP - tutela da jurisdição efectiva.

c) Em relação aos pressupostos da intervenção do tribunal:

O modelo OBJECTIVISTA (F) diz que o TA deve intervir para a protecção
(1) do interesse público e
(2) da legalidade;
O SUBJECTIVISTA (A) diz que o tribunal só deve intervir para proteger as posições jurídicas dos administrados (direitos subjectivos) que forem
afectadas: não deve intervir para a protecção da legalidade nem do interesse público.
- O CASO PORTUGUÊS: No nosso caso, em relação aos pressupostos da intervenção do TA, somos, na legitimidade activa,
OBJECTIVISTAS (F) (art.º 9.º/1
CPTA) temperados pelo SUBJECTIVISMO (A) (art.º 9.º/2 CPTA).

Vantagens na adopção deste sistema Objectivista temperado pelo Subjectivismo:

a) OBJECTIVISTA: centra a sua preocupação na legalidade administrativa e no interesse público, e existem mais possibilidades de intervenção
do TA que tem funções mais amplas; o TA actuará sempre que a lei não for respeitada (v.g. se um Município não cumpre as regras de cabimento
orçamental).
b) SUBJECTIVISTA: centra a sua preocupação na protecção das posições jurídicas dos interessados. Asseguram-se interesses subjectivos lesados
(um interesse legítimo). É mesmo obrigatório que se prove a violação de um interesse legítimo (v.g. se o Município X tomou uma decisão ilegal
porque a lei Y não foi respeitada, nem por isso se pode pedir a intervenção do tribunal. Só se tiver um interesse legítimo reconhecido enquanto
direito subjectivo sobre interesses difusos constitucionalmente protegidos, e por isso não basta ter um mero interesse de facto).

A importância dos limites da intervenção do TA.

Devido ao princípio da separação dos poderes e, consequentemente, do princípio da legalidade, existem áreas da AP em que o TA não pode intervir
sob pena de estar a administrar em vez de julgar. E a única fórmula que permite isto é a adopção temperada dos dois modelos, o Francês e o
Alemão.

O modelo defendido em Portugal relativamente ao meio processual.

Em Portugal defende-se o modelo de cada caso uma acção (Subjectivista). Devido às exigências do princípio da legalidade, para ser possível reagir
contra a AP é necessário que ela tenha emanado uma decisão e, neste sentido, somos objectivistas, franceses ou de modelo continental. Com o
antigo LPTA defendia-se um CA de reacção com o princípio da taxatividade. Evoluímos para o modelo Alemão (subjectivista) porque este sistema
exige mais da AP. Enquanto no modelo Francês só haveria a possibilidade de ir contra a AP quando esta emanasse um acto decisório e, portanto, a

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AP poderia limitar-se a nada fazer (omitindo-se), com este novo regime - e porque se consideraram Constitucional e legalmente protegidos os
interesses legítimos dignos de tutela - os administrados têm agora a possibilidade de impedir que a AP se quede silente.

Os limites da justiça administrativa:

Existem 2 tipos de limites, i.e., vamos ficar a saber o que compete ao CA. Há limites matérias e limites funcionais.
LIMITES MATERIAIS
a) Os limites materiais: ou substanciais, são a matéria sobre a qual os TA podem julgar. A matéria também circunscreve a área de acção do CA.
As matérias que os TA conhecem concretizam-se em 2 conceitos cumulativos:
i) o conceito de relação jurídica administrativa e o conceito de interesse subjectivo,
ii) ou conceito de relação jurídica administrativa e o conceito de interesses legítimos, cf. arts. 212.º/3 e 268.º/4 CRP.

(i) Relação jurídica administrativa: É uma relação protegida pelo direito, interpessoal porque não são intrapessoais. Gomes Canotilho chama-
lhes relações poligonais pois podem até ser relações jurídicas estabelecidas com contrainteressados (v.g. o que ficou em 3.º lugar num concurso
público quer impugnar, é interessado. Os dois que ganharam são os contra-interessados). A qualificação jurídica dos sujeitos não releva pois tanto
podem ser de direito público ou de direito privado. Importa, sim, é a qualidade dos sujeitos, em que um deles é parte no uso de ius imperium (basta
o mero uso daquelas prerrogativas de direito público).
(ii) Os interesses legítimos e os direitos subjectivos: interessa saber, perante a AP, quais são as posições jurídicas dos administrados, ou como é
que os administrados se podem colocar face ao CA. Podem ser de duas formas, a saber:
i) No plano substancial ou do direito substantivo e
ii) no plano procedimental.
11.As posições possíveis dos administrados perante a AP no plano substancial são 3, a saber:

a) Posição de vantagem: quando o administrado ocupa o lado activo da relação jurídica administrativa, e que pode ser também de 3 tipos:
i) pode ser devido a um interesse subjectivo – pois a primordial função da lei é proteger os interesses dos cidadãos, i.e. finalisticamente o
legislador quis proteger a posição dos cidadãos (os direitos subjectivos);
ii) Pode ser devido a um interesse legítimo – pois a principal razão para a existência da lei pública é a prossecução do interesse público mas,
reflexamente, ela protege as posições jurídicas dos cidadãos ou os interesses legítimos, o.s. não são direitos subjectivos mas interesses legalmente
protegidos;
iii) e pode ser devido a um interesse de facto mas no CA não se podem alegar interesses de facto porque a lei visa somente a protecção do
interesse público e nem, directa ou indirectamente, quer proteger direitos dos cidadãos (ou interesses de facto).

b) Posição de desvantagem: quando o administrado ocupa o lado passivo da relação jurídica administrativa, e que também pode ser de 3 tipos:
i) quando a AP é titular de um direito potestativo o administrado fica no estado de sujeição (acontece com a expropriação);
ii) quando a AP é titular de um mero direito subjectivo público o administrado fica adstrito a um dever jurídico;
iii) quando o administrado deve adoptar um comportamento ou suportar um encargo sempre que com isso beneficie de um determinado resultado
ou efeito favorável - ónus jurídico;

c) Status: Quando o administrado ocupa uma posição complexa com a AP, que nem é de vantagem nem de desvantagem, nem o administrado
ocupa o lugar activo nem o lugar passivo. Tanto podem resultar em posições de vantagem como desvantagem (v.g. o estatuto do aluno, ou as
vantagens e desvantagens de ser funcionário público, etc.).

As posições possíveis dos administrados perante a AP no plano procedimental: a ordem jurídica introduziu um mecanismo decisório para que a
AP possa decidir com regras. A AP está obrigada a atingir o resultado e cumprir os requisitos de meios. O CPA fornece aos administrados um
conjunto de posições jurídicas activas (p. ex. o art.º 61.º CPA – direito dos interessados à informação, ou ainda a audiência dos interessados do
art.º 100.º/1 conjugado com o art.º 267.º CRP). Mas não só o CPA. Também outras normas procedimentais, particulares ou especiais, sendo
conjugadas, concedem posições jurídicas activas aos cidadãos (v.g. o apoio Judiciário, os concursos públicos ou as licenças de obras).

LIMITES FUNCIONAIS
b) Os limites funcionais: O poder dos TA não é ilimitado face à AP. Existem, essencialmente, duas razões para as limitações dos TA, a saber:
i) decidir é diferente de julgar. A AP decide e os TA fiscalizam. Decidir significa escolher entre alternativas para encontrar a melhor solução. Já
julgar é tão-só fazer o teste da legalidade ou da jurisdicidade, porque quem julga não faz escolhas porquanto só pode comparar a decisão com a lei
para aferir do seu fundamento. Nem os TA podem fazer juízos valorativos da decisão, assim como a AP não pode dizer que julgava de outra forma;
ii) a segunda razão tem que ver com a separação de poderes, o.s., significa que os TA não podem permitir ingerências da AP, e os TA também não
podem administrar, com uma única excepção que pode ser a base de um caminho de mudança: é que se o acto administrativo for vinculado a AP
não tem escolhas, nem na previsão nem na estatuição da norma (arts. 72.º a 77.º CPTA – impugnação de normas e impugnação de ilegalidade por
omissão).

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 A organização judiciária do CA: (ETAF)

Os TA que existem: (art.º 8.º ETAF): existe o 1 STA, os 2 TCA e os 16 TAC, e são todos tribunais de 1.ª instância, embora entre eles exista uma
relação de hierarquia em razão da matéria, o que significa que as acções tanto podem ser instauradas directamente no STA, no TCA e nos TAC.

As competências do STA: (art.º 24.º/1 a) a f), inclusive, ETAF): Se a matéria não estiver prevista para o STA (art.º 24.º ETAF) a alternativa é ir
para o art.º 37.º ETAF (Secção do contencioso administrativo do TCA). Se mesmo assim a matéria não estiver abrangida, vamos para o regime
regra, de competência residual, que são os TAC (art.º 44.º ETAF). Como só há 1 STA não existem competências de território.

A resolução dos conflitos: Antes de mais é preciso dizer que não existe um duplo grau de jurisdição, i.e., não há recurso hierárquico das decisões
transitadas nos TA. Temos 2 tipos de conflitos: de jurisdição e de competência:
Conflitos positivos e negativos de jurisdição:
i) positivos: acontecem quando 2 ou mais tribunais, judiciais e administrativos, se acham competentes para a mesma questão;
ii) e negativos: acontece quando nenhum tribunal se acha competente, nem o tribunal judicial comum, nem o tribunal administrativo. Estes
conflitos resolvem-se com a criação de um tribunal de conflitos, cf. art.º 209.º/3 CRP, que só decide qual é o tribunal competente (nem é o
tribunal judicial nem o tribunal administrativo que decidem devido ao princípio da imparcialidade) e o que decidir aplica-se. Será positivo de
jurisdição quando o administrativo se acha competente e a decisão vai a seu favor, e negativo de jurisdição quando o tribunal
administrativo não se acha competente mas o tribunal de conflitos devolve-lha.

Conflitos positivos e negativos de competência: Existe um conflito de competências sempre que dentro da jurisdição administrativa exista um
conflito positivo ou negativo entre 2 ou mais TA, porque ambos se acham competentes (positivo) ou porque nenhum se acha competente
(negativo)

Os princípios estruturantes do CA.

Relevam, essencialmente 3 princípios, a saber:
O princípio do contraditório: tem relevância ao nível da Constituição porque o CA também é uma forma de protecção dos direitos e interesses
dos administrados.

Os princípios relativos à iniciativa processual:

O princípio da promoção alternativa: (art.º 9.º CPTA) É dada a legitimidade alternativamente a vários sujeitos.
O princípio da protecção jurídica: (art.º 20.º CRP + 11.º CPTA): para representar a AP basta um jurista sem qualquer vínculo à ordem
(licenciado em direito). Os juristas do Estado servem por uma questão de economia processual.

Os princípios relativos ao âmbito do processo:

13.3.1 O princípio da vinculação ao pedido;
13.3.2 O principio da vinculação à causa de pedir;
12.3.3 O princípio da estabilidade (subjectiva e objectiva) da instância;
13.3.4 O Princípio da suficiência discricionária: (art.º 15.º CPTA);
13.3.5 O princípio da tutela jurisdicional efectiva: (art.º 268.º/4 CRP); quer dizer que algumas posições dos administrados (direitos subjectivos e
interesses legítimos) merecem sempre a protecção dos tribunais, pelo que estes não o podem deixar de fazer – dá garantismo;
13.3.6 O princípio da plena jurisdição dos TA: os tribunais têm poderes de convicção sobre as matérias apresentadas em juízo, mas respeitando os
limites materiais e funcionais do CA. É, por isso, um princípio limitado ou restrito e não há dupla jurisdição.
13.3.7 O princípio da livre cumulação de pedidos: (art.º 4.º CPTA): É possível cumular pedidos mas com muitas excepções.

Os pressupostos processuais relativamente às partes: São 4, a saber:

a) A personalidade judiciária: (art.º 10.º/2 CPTA) é uma extensão da personalidade jurídica relativamente ao processo civil. Em relação ao
Município e ao Estado, em bom rigor deve dizer-se que se interpõe a acção contra as pessoas jurídicas e não contra os órgãos.

b) A capacidade judiciária: aplica-se o regime do CPC;

Nota: a falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor determina a absolvição da instância, cf. art.º 89.º/1 b) CPTA.

c) O patrocínio judiciário: (art.º 11.º/1 CPTA): Embora no CPC existam excepções à obrigatoriedade do patrocínio judiciário, no CA o art.º 11.º/1
CPTA obriga ao patrocínio, mas basta-se com um licenciado em direito, cf. art.º 11.º/2
CPTA.

d) A legitimidade activa e passiva: respectivamente, art.º 9.º e art.º 10.º CPTA.

Em relação ao princípio da promoção alternativa na legitimidade activa (art.º 9.º CPTA), esta resulta da actual configuração do CPTA que permite
que, alternativamente, os particulares possam demandar a AP; No entanto, tanto a legitimidade activa como a passiva são somente a regra em
relação às questões pendentes nos TA, uma vez que existem normas especiais ou específicas em função de determinadas acções, o que particulariza
o regime.
Nota: A acção é erradamente proposta contra o órgão que praticou o acto (pois, p. ex. o órgão Câmara Municipal não tem personalidade
jurídica. Quem tem é o Município, uma vez que o órgão Câmara é constituído por aquele e pela Assembleia Municipal), e é imediatamente
sanado pelo CPTA, cf. art.º 10.º/4.

O valor das causas em CPP: todos os processos têm que ter um valor que serve para determinar i) a alçada, ii) a forma de processo e iii) o valor
das custas. O cálculo faz-se recorrendo ao art.º 6.º ETAF + art.º 31.º a 36.º CPTA. Para bens imateriais aplica-se sempre o 34.º/2 CPTA, i.e., ao
valor superior ao da alçada do TCA (> 30.000 €).