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E DESENVOLVIMENTO GRADUAL
Oscar Vilhena Vieira, Dimitri Dimoulis,
Soraya Lunardi, Luciana de Oliveira Ramos,
Paulo Andr Nassar, Rubens Eduardo Glezer
COMPROMISSO MAXIMIZADOR, CONSENSUALISMO POLTICO
E DESENVOLVIMENTO GRADUAL
Oscar Vilhena Vieira, Dimitri Dimoulis,
Soraya Lunardi, Luciana de Oliveira Ramos,
Paulo Andr Nassar, Rubens Eduardo Glezer
A SRIE PESQUISA DIREITO GV TEM COMO OBJETIVO PUBLICAR PESQUISAS E TEXTOS DEBATIDOS NA ESCOLA
DE DIREITO DE SO PAULO DA FUNDAO GETULIO VARGAS SOB A FORMA DE LIVROS. A SELEO DOS TEXTOS
DE RESPONSABILIDADE DA COORDENADORIA DE PUBLICAES.
ESTA OBRA PODE SER UTILIZADA DE FORMA LIVRE: O DOWNLOAD, A CPIA, O COMPARTILHAMENTO,
A IMPRESSO E A CITAO SO PERMITIDOS PARA FINS NO COMERCIAIS.
EDITOR
JOS RODRIGO RODRIGUEZ
ASSISTENTE EDITORIAL
BRUNO BORTOLI BRIGATTO
PREPARAO DE TEXTO
MARIANA AMARAL
Outros autores: Luciana de Oliveira Ramos, Oscar Vilhena Vieira, Paulo Andr Nassar,
Rubens Eduardo Glezer, Soraya Lunardi
Bibliografia.
ISBN 978-85-64678-07-1
13-06240 CDU-342.4(81)
DIREITO GV
COORDENADORIA DE PUBLICAES
RUA ROCHA, 233, 9 ANDAR
BELA VISTA SO PAULO SP
CEP: 01330-000
TEL.: (11) 3799-2172
E-MAIL: PUBLICACOESDIREITOGV@FGV.BR
DIREITOGV.FGV.BR
APRESENTAO
SOBRE OS AUTORES 6
INTRODUO 7
DIMITRI DIMOULIS
OBJETIVO 7
OPES METODOLGICAS 8
1.
TEORIAS EXPLICATIVAS DA CONSTITUIO BRASILEIRA 11
SORAYA LUNARDI E DIMITRI DIMOULIS
A CONSTITUIO LIBERAL-PATRIMONIALISTA 12
A CONSTITUIO DIRIGENTE-TRANSFORMADORA 12
A CONSTITUIO CHAPA-BRANCA 14
A CONSTITUIO SIMBLICA 15
A CONSTITUIO UBQUA 16
2.
DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR AO CONSTITUCIONALISMO RESILIENTE 18
OSCAR VILHENA VIEIRA
3.
CONSTRUO DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR: ANLISE DO PROCESSO
CONSTITUINTE E DAS CARACTERSTICAS DA CONSTITUIO DE 1988 25
PAULO ANDR NASSAR
4.
COMPROMISSO MAXIMIZADOR E SISTEMA POLTICO CONSENSUAL 35
OSCAR VILHENA VIEIRA
5.
RIGIDEZ COMPLACENTE E CONTNUA ATUALIZAO CONSTITUCIONAL 41
6.
BALANO DOS AVANOS E DAS CONTINUIDADES
EM ALGUMAS POLTICAS PBLICAS 51
6.2. HABITAO 52
SORAYA LUNARDI
6.3. EDUCAO 53
SORAYA LUNARDI E RUBENS EDUARDO GLEZER
7.
CONTRADIES DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR:
DESIGUALDADES SOCIAIS E TRIBUTAO ASSIMTRICA 59
8.
A ESTABILIDADE INTERPRETATIVA MEDIANTE
A ATUAO DO STF: ESTUDO DE CASOS 69
CONCLUSO 77
NOTAS 90
REFERNCIAS 97
SOBRE OS AUTORES
DIMITRI DIMOULIS
PROFESSOR NA GRADUAO E NO MESTRADO DA ESCOLA DE DIREITO DE SO PAULO DA FUNDAO GETULIO VARGAS (DIREITO
GV). DOUTOR EM DIREITO PELA UNIV. SAARLAND E PS-DOUTOR PELA MESMA UNIVERSIDADE. MESTRE EM DIREITO PBLICO PELA
UNIV. PARIS-I (PANTHON-SORBONNE). BACHAREL EM DIREITO PELA UNIV. NACIONAL DE ATENAS. DIRETOR DO INSTITUTO
BRASILEIRO DE ESTUDOS CONSTITUCIONAIS.
SORAYA LUNARDI
PS-DOUTORA PELA UNIVERSIDADE POLITCNICA DE ATENAS. DOUTORA EM DIREITO PELA PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE
SO PAULO (PUC-SP). PROFESSORA DOS CURSOS DE GRADUAO E MESTRADO DA UNESP. AVALIADORA DO SISTEMA NACIONAL
DE AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR - MEC.
RESILINCIA CONSTITUCIONAL
COMPROMISSO MAXIMIZADOR, CONSENSUALISMO POLTICO
E DESENVOLVIMENTO GRADUAL
Oscar Vilhena Vieira, Dimitri Dimoulis, Soraya Lunardi,
Luciana de Oliveira Ramos, Paulo Andr Nassar, Rubens Eduardo Glezer
INTRODUO
Dimitri Dimoulis
OBJETIVO
Contra todos os mais cticos prognsticos, o projeto constitucio-
nal de 1988 tem se mostrado altamente resiliente. No apenas
manteve estvel o sistema poltico brasileiro, como tem sido capaz
de atualizar-se e adaptar-se s necessidades polticas e econmi-
cas sem, com isso, deixar de realizar incrementalmente sua forte
ambio normativa.
Este ensaio procura contribuir para a compreenso dos pro-
cessos institucionais de implementao da Constituio de 1988,
por meio de uma investigao sobre a relao entre as estrutu-
ras polticas, os direitos/promessas de transformao e o sistema
de atualizao constitucional criados pelo texto de 1988. Trata-
se de uma pesquisa de natureza jurdico-institucional que busca
detectar em que medida os arranjos jurdicos concebidos pela
Constituio tm contribudo para a realizao de suas preten-
ses normativas.
A Constituio de 1988 configurou um regime democrtico
bastante diferente do modelo ideal delineado pela teoria constitu-
cional. Sua caracterstica mais relevante talvez tenha sido a audcia
de abrigar tantos interesses, direitos e metas ambiciosas para a
sociedade, que aqui chamamos de compromisso maximizador.
Fez isso no contexto de um sistema poltico consensual, com regras
inovadoras de execuo de promessas e seguindo um novo mode-
lo de rigidez complacente que permite a constante atualizao
de seu projeto sem que ocorra eroso do sua estrutura o que
designamos nesta pesquisa como resilincia constitucional.
7 : sumrio
RESILINCIA CONSTITUCIONAL
OPES METODOLGICAS
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PESQUISA DIREITO GV
1. TEORIAS EXPLICATIVAS DA
CONSTITUIO BRASILEIRA
Soraya Lunardi e Dimitri Dimoulis
A CONSTITUIO LIBERAL-PATRIMONIALISTA
A viso tradicional do constitucionalismo brasileiro foi projetada
tambm na leitura da Constituio de 1988. Desde a entrada em
vigor dessa ltima, constitucionalistas politicamente conservadores
alegam que, apesar de certas aparncias e proclamaes, trata-se de
uma Constituio liberal-patrimonialista, que objetiva preponderan-
temente garantir os direitos individuais, preservando fortes garantias
ao direito de propriedade e procurando limitar a interveno esta-
tal na economia.
Reconhecem-se os corretivos sociais em forma de proclamao
de direitos sociais e a relevante atuao do Estado na economia. Mas
se considera que tais normas, primeiro, possuem carter de procla-
mao programtica, e no de norma densa e vinculante como
ocorre com os direitos individuais e patrimoniais, e, segundo, devem
ser interpretadas de maneira restritiva e de forma a no atingir a
tutela do patrimnio dos particulares. 7
A CONSTITUIO DIRIGENTE-TRANSFORMADORA
Uma abordagem terica que se encontra poltica e teoricamente
nos antpodas da anterior a da Constituio dirigente. Inspirada
basicamente na obra de J. J. Canotilho, 8 essa viso defendida por
Gilberto Bercovici, 9 encontrando razovel difuso. 10
Os elementos bsicos da teoria so:
A CONSTITUIO CHAPA-BRANCA
Carlos Ari Sundfeld oferece uma leitura das caractersticas funda-
mentais da Constituio de 1988 que chama ateno pela sua
originalidade. 14 Destacando a pluralidade de projetos constitucio-
nais, contraditrios entre si, que foram parcialmente includos no
texto constitucional de 1988, Sundfeld argumenta que o intuito
principal da Constituio tutelar interesses e at mesmo privi-
lgios tradicionalmente reconhecidos aos integrantes e dirigentes
do setor pblico.
A Constituio fundamentalmente um conjunto normativo des-
tinado a assegurar posies de poder a corporaes e organismos
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PESQUISA DIREITO GV
A CONSTITUIO SIMBLICA
Uma leitura da Constituio de 1988 na tica da teoria dos sis-
temas sustenta o carter predominantemente simblico de seu
texto. 17 A preocupao com a implementao de seus dispositi-
vos e, em particular, de suas promessas sociais no central. As
controvrsias constitucionais so decididas com base nos cdigos
da poltica e conforme conflitos de interesse. Nessa luta acabam
preponderando os interesses dos grupos mais poderosos, dos
denominados sobrecidados, que conseguem utilizar a Cons-
tituio e o Estado em geral como instrumento para satisfazer
seus interesses.
A juridicidade da Constituio fica comprometida pela corrup-
o da normatividade jurdica igualitria e impessoal, conforme o
binmio legal-ilegal. As controvrsias constitucionais so decidi-
das com base no cdigo do poder. Essa incapacidade jurdica da
Constituio vista como tpica de pases perifricos, nos quais o
sistema jurdico no alcana integridade sistmica, sendo sufoca-
do pela imposio dos padres decisrios da disputa poltica.
Segundo essa abordagem, a Constituio de 1988 com suas pro-
messas de mudana social e de tutela de interesses populares tem
valor to somente simblico. A corrupo do direito pela poltica
fica, de certa forma, compensada pela generosidade das promessas
constitucionais que desempenham uma funo hipertroficamente
simblica.18 A constitucionalizao das demandas populares per-
manece no nvel da simbolicidade, no objetivando a efetivao do
texto constitucional.
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
A CONSTITUIO UBQUA
Daniel Sarmento, constitucionalista com opinies prximas ao
neoconstitucionalismo, elaborou a abordagem da ubiquidade
constitucional. 19 Parte-se da constatao de que os conflitos
forenses e a doutrina jurdica foram impregnados pelo direito cons-
titucional. A referncia a normas e valores constitucionais um
elemento onipresente no direito brasileiro ps-1988. Essa pan-
constitucionalizao deve-se ao carter detalhista da Constituio,
que incorporou uma infinidade de valores substanciais, princpios
abstratos e normas concretas em seu programa normativo.
A panconstitucionalizao vista com ressalvas em razo de seus
riscos. Em primeiro lugar, a vagueza das normas constitucionais e
seus conflitos internos ampliam o poder discricionrio dos tribu-
nais, que podem facilmente abusar de sua posio, invocando norma
constitucional para fundamentar decises nos mais variados senti-
dos. Em segundo lugar, as contradies entre valores e princpios
colocam em risco a estabilidade e a eficcia constitucional, sendo
impossvel sua implementao no estado atual do texto.
Diagnostica-se, assim, uma patologia constitucional que deve
ser enfrentada com duas estratgias defensivas da supremacia cons-
titucional. Primeiro, mediante reformas que, sem afetar o projeto
progressista da Constituio, tornem seu texto menos prolixo e
contraditrio. Segundo, mediante o rigor argumentativo que per-
mita controlar a ampla margem de liberdade do Poder Judicirio,
exigindo uma fundamentao rigorosa das opes interpretativas.
Essa abordagem descreve corretamente muitas caractersticas da
Constituio de 1988, mas adota a postura do constitucionalismo
liberal que desconfia da sinceridade e da aplicabilidade das Cons-
tituies analticas, entendendo essa ltima caracterstica como
defeito a ser sanado mediante reforma constitucional e disciplina-
mento dos intrpretes.
***
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
2. DO COMPROMISSO MAXIMIZADOR
AO CONSTITUCIONALISMO RESILIENTE20
Oscar Vilhena Vieira
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PESQUISA DIREITO GV
Fonte: http://www.ipeadata.gov.br
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6.2. HABITAO
Soraya Lunardi
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6.3. EDUCAO
Soraya Lunardi e Rubens Eduardo Glezer
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PESQUISA DIREITO GV
Fonte: http://www.pnud.org.br/hdr/arquivos/rdh2011/IDHBrasil-
NotaExplicativa.pdf.
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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PESQUISA DIREITO GV
to.
Seria apressado, contudo, pela anlise meramente quantitativa
desses dados, inferir que o Supremo Tribunal Federal julgou o mri-
to de apenas 20% das ADIs ajuizadas para atacar normas postas
por emendas constitucionais. Na verdade, muitos desses processos
versam sobre temas j decididos pela Corte em outros casos. indi-
cativo o caso da ADI n 2.096, ajuizada em novembro de 1999 com
o escopo de questionar a Emenda Constitucional n 20/1998, cujos
autos esto conclusos com o relator ministro Celso de Mello desde
fevereiro de 2003.
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
CONCLUSO
Em 84 aes diretas de controle de constitucionalidade h 12
decises de deferimento do pedido de inconstitucionalidade de
emendas. Em duas aes o controle incidiu sobre a correta interpre-
tao da norma veiculada por emenda constitucional, enfatizando
e reforando, inclusive, os resultados dos debates parlamentares:
ADIs n 3.395 e n 3.684, ambas com julgamento de mrito pen-
dente. Ambos os casos tratam da competncia da Justia do Trabalho
aps a ampliao promovida pela reforma do Judicirio (EC n 45/
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es com os outros Poderes, pelo menos no que diz respeito aos casos
de omisso legislativa.
89 : sumrio
RESILINCIA CONSTITUCIONAL
NOTAS
2 Raz (1998).
8 Canotilho (2001/1982).
14 Sundfeld (2008).
19 Sarmento (2007).
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PESQUISA DIREITO GV
32 Gomes (2006).
42 Limongi (2006).
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44 Sartori (1996).
50 Moiss (2011).
56 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf.
57 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf
59 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf.
60 ftp://geoftp.ibge.gov.br/documentos/recursos_naturais/indicadores_
desenvolvimento_sustentavel/2012/ids2012.pdf
92 : sumrio
PESQUISA DIREITO GV
64 Brasil (1996).
68 http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza
.php?id_noticia=1330&id_pagina=1
69 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-
factbook/fields/2172.html.
70 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-
factbook/rankorder/2172rank.html.
71 http://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_pa%C3%ADses_por_igualdad
e_de_riqueza#cite_ref-1.
74 http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/maio/arquivo
s/Censo2020102020-20IBGE20-20MDS2020320deMaiode201120-20-
20Final.pdf.
75 Pogge (2007).
76 http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/BRA.html.
77 http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/BRA.html.
78 http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/090924_
ComPres30Ricardo.pdf.
79 http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/maio/brasil-
sem-miseria-atendera-16-2-milhoes-de-pessoas;
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/preliminar_t
ab_adic_zip.shtm.
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
80 http://hdr.undp.org/en/data/map.
81 http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade/reportagens/index.p
hp?id01=3837&lay=pde.
96 Pereira e Cndido Jr. (2006, p. 47) sugerem que com mais da metade
da arrecadao fiscal no Brasil sendo proveniente da tributao sobre o
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PESQUISA DIREITO GV
106 Para obter uma listagem exaustiva das aes, foi realizada pesquisa
no Banco de Dados de Controle Concentrado de Constitucionalidade no
site do STF (http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/pesquisarPeticaoInicial.asp),
com o termo emenda constitucional em 13 de fevereiro de 2012. Foi
obtida uma lista de 614 processos: 586 eram ADIs, 19 eram ADPFs, 5 eram
ADCs e 4 eram ADOs. Pela leitura de ementas, foi possvel reduzir esse
universo de pesquisa para 99 processos, excluindo aqueles cujo escopo no
dizia respeito ao controle de constitucionalidade de emendas
constitucionais. Por meio da anlise de cada um desses 99 acrdos, foi
possvel reduzir o universo de pesquisa para 89 ADIs.
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112 Tempo obtido ao levar em conta somente as aes nas quais houve
julgamento de mrito, descartando aes pendentes.
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REFERNCIAS
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RESILINCIA CONSTITUCIONAL
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PESQUISA DIREITO GV
99 : sumrio
RESILINCIA CONSTITUCIONAL
100 : sumrio
PESQUISA DIREITO GV
101 : sumrio
ISBN 978-85-64678-07-1