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O CONTROLE JURISDICIONAT DE
PÚBLICAS1
Ada Pellegrini Grinover
Professora Titula¡ de Direito Processual da Universidade de São paulo.
Sumário: 1. Fundamento constitucional do controle. 2. A posição dos
tribunais brasileiros. 3. Pressuposto e limites à intervenção do Judici¿írio
nas políticas públicas: a garantia do mínimo existencial. 4. Os limites:
a razoabllidade. 5. Segue: a reserva do possível. 6. A observância do
pressuposto e dos limites como salvaguarda contra os excessos. 7. Sanções
para o descumprimento da ordem ou decisão judiciáLria. 8. A via processual
adequada para provocar o controle e a eventual intervenção do Judicirlrio
em políticas públicas. 9. Conclusões.
1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAT DO CONTROTE
Montesquieu condicionara a liberdade à separação entre as funções
p. 24. judicial, legislativa e executiva, criando a teoria da separação dos poderes2
e afirmando que a reunião de poderes permite o surgimento de leis tirâni-
cas, igualmente exequíveis de forma tirânica.3
Vale lembrar, com Dalmo Dallan,a que a teoria foi consagrada em
um momento histórico - o do liberalismo - em que se objetivava o enfra-
quecimento do Estado e a restrição de sua atuação na esfera da liberdade
;
f individual. Era o período da primeira geração de direitos fundamentais, ou
I
seja, das liberdades ditas negativas, em que o Estado só tinha o dever de
fl abster-se, paru que o cidadão fosse livre de fruir de sua liberdade. O mo-
b
it
Ì
ï 'J, Este trabalho constitui uma revisão e ampliação do artigo o controle de políticas
públicas pelo Poder Judiciário, publicado pela autora em O processo estudos e
-
pareceres.2. ed. São Paulo: DPJ Editora,2OO9.p.36/57.
2 MONTESQUIEU. Do espírito das leis. Livro V, Cap. ll.
iI 3 MONTESQUIEU. Do espír¡to das leis. Livro Xt, Cap. V.
/
:. 4 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 26. ed. São paulo:
Saraiva,2OO7.
 IEEI o ( orrror{'lurrsriicion¿r de poríticas púbricas Ada peregrini
I Grinovere Kar,¡-ffi re.:ocont,oI".l,risdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPeltegriniG,ino,",j|
tlcl. tl. c.rrstitt¡cio'aiismo liberal preocupou-se, com excrusividade,
em No entanto, a Lei da Ação Popular abriu ao Judiciário brasileiro a
l)r'otcrcr o illclivíduo da ingerência do Estado.
apreciação do mérito do ato administrativo, ao menos nos casos dos arts.
Nu tcoria clássica da separação dos poderes,
o juiz era considerado 4o,Il, b, eY, b, da Lei n.4.7I7165, elevando a lesão à condição de causa
"ltt ltrttc'he de lq loi".Isto já representava
um notávei avanço, pois erimi_ de nulidade do ato, sem necessidade do requisito da ilegalidade. E José
rìir'a o arbítrio, sujeitando o jurz ao império da
abstrata proveniente do poder Legislatìvo.
rei, ou seja, ioå;ru geral e Afonso da Silva preconizava que sempre se possibilitasse a anulabilidade
do ato por simples lesividade.6
Mas já em r89l os Estados unidos da América haviam introduzido
ern seu sistema
Mas foi a Constituição de 1988 que trouxe a verdadeira guinada: em
ajudicial review, apartir do controle da constitucionalidade
termos de ação popular, o art. 5o, inc. LXXIII, introduziu a seguinte reda-
inaugurado pelo juiz Marshall no-fu-o.o caso
Madisort versus Marbury ção:
em que se afirmou a supremacia da constituição,
aser aferida em reração à
lei, que poderia assim ser fulminada. E não será Art. 5', inc. LXX|ll: "Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação po-
demasiado lembrar que o
sistema constitucional brasileiro tem suas raízesno pular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
norte-americano.
outro dado que mudou o enfoque do juiz como "bouche que o Estado participe, à moralidade adm¡n¡strativa, ao meio ambiente e
^
o fenômeno histórico da Revorução Ind.rrt.iul, ocorrido no
de ra roi,, foi ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-
início do séc. fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência" (destacamos).
XX, em que as massas operárias assumiram reievância
.o.iu¡ àfu."cendo
no cenário institucional o primeiro corpo intermediário,
portí-vozde suas Ora, o controle, por via da ação popular, da moralidade administra-
reivindicações: o sindicato.
tiva não pode ser feito sem o exame do mérito do ato guerreado. Trata-se,
A transição entre o Estado liberar e o Estado social promove aqui, de mera lesividade, sem o requisito da ilegalidade.
alteração
substancial na concepção do Estado e de suas finalidades.
Nessequadro, o Cândido DinamarcoT também entende que foi a ação popular que
E-stado existe para atend.er ao bem comum
e, consequentemente, satisfazer abriu o caminho do Judiciário em relação ao controle do mérito do ato dis-
direitos fundamentais e, em última análise, garantír
a igualdaie material cricionário, devendo-se a ela a "desmistificação do dogma da substancial
entre os componentes do corpo social. Surge
a segunda gãraçao de direitos ìncensurabilidade do ato administrativo", pÍovocando " sugestiva abertura
fundamentais - a dos direitos econômicJsociaii
.J-ptår*ntar à dos para alguma aproximação qo exame do mérito do ato administrativo".
direitos de liberdade. Agora, ao dever de abstenção-,
do Estado substitui_se Mas a Constituição de 1988 fez mais: no art. 3o fixou os objetivos
seu.dever aum dare,facere,.praestare, por iniermédio
de uma atuaçao fundamentais da República Federativa do Brasil, da seguinte maneira:
positiva, que realmente permita a fruição àos
direitos de liberdade da pri_
meira geração, assim como dos novos direitos. Art. 3o: "Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
E a função de controre do
Poder Judiciário se amplia. Brasil:
No Brasil, durante muito tempo os tribunais autolimitaram-se, | - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
enten- ll - garantir o desenvolvimento nacional;
lendo não poder adentrar o méritô do ato administrativo.
Diversas mani- lll - erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
èstações do Poder Judiciário, anteriores à constituiçao
'am essa posição.s
¿arqgg, assumi_ -
lV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."

E,para atingir esses objetivos fundamentais (aos quais se acresce o

Vejam-se, exemplificativamente, srJ, RMS n. i.5.959/Mr
sexta Turma, jurgado em
princípio da prevalência dos direitos humanos: aÍt. 4o,II, da CF), o Estado
07.03.2006, DJ, 10.04.2006 , p. 299; RMS n. 18.151/RJ,
euinta rrrrnr, ;;i;;;;
02.72.2004, DJ 09.02.2005 , Dt Og.OZ.2OO5, p. ",
206; MS n. 12.629/DF, Terceira Seção,
julgado em 22.08.20O7, Dt 24.Og.2OOl p. 6 Apud GONÇALVES FILHO, Manoel Ferreira; GRINOVER, Ada Pellegrini; FERRAZ, Anna
, Z.qq. O SfE n, década de 60, aprovou em
Sessão Plenária a súmura n. 339, com o seguinte Cândida da Cunha. Liberdades públicas, Parte Geral. São Paulo: Saraiva, 7978. p.478.
enunciado: ..Não cabe ao poder
Judiciário, que não tem função regislativa, ar,imentar 7 DINAMARCO, Cândido Rangel. Discricionariedade, devido processo legal e controle
vencimentos de servidores sob jurisdicional dos atos administrativos; ln: Fundamentos do processo civil moderno.
o fundamento da isonomia,,.
 o Controle Jurisdicional de políricas públicas I Ada pellegrini Grinover e *
þ!!
tem que se organizar îo facere e praestare, incidindo sobre a realidade
social. E aí que o Estado Social de Direito transforma-se em Estado Demo-
crático de Direito.
Mas como operacionalizar o atingimento dos objetivos fundamentais
do Estado brasileiro? Responde Oswaldo Canela Junior:B
"Para o Estado social atingir esses objetivos, faz-se necessária a realiza-
ção de metas, ou programas, que implicam o estabelecimento de funções
específicas aos Poderes públicos, para a consecução dos objetivos prede-
terminados pelas constituições e peras reis.s Desse modo, formurado o
comando consütucional ou legal, impõe-se ao Estado promover as ações
necessárias para a implementação dos objetivos fundamentais. E o poder
do Estado, embora uno, é exercido segundo especiarização de atividades:
a estrutura normativa da constituição dispõe sobre suas três formas de
expressão: a atividade legislativa, executiva e judiciária,,.
Afirma o Autor, com toda razão, que as formas de expressão do poder
estatal são, por isso mesmo, meros instrumentos para a consecução dos fins
do Estado, não podendo ser consideradas por si sós. o primeiro dogma do
Estado liberal a ser quebrado foi o da atividade legislativa, como sendo a
preponderante sobre os demais poderes. E acrescente-se: o segundo dogma
foi o da atividadejurisdicional prestada por umjuiz que represente apenas
Ia bouche de la loi.
Continua Oswaldo Canela Junior:
"E assim a teoria da separação dos poderes (art. 2" da CF brasileira) muda
de feição, passando a ser interpretada da seguinte maneira: o Estado é
uno e uno é seu poder. Exerce ele seu poder por meio de formas de ex_
pressão (ou Poderes). Para racionalização da atividade estatal, cada forma
de expressão do poder estatal exerce atividade específica, destacada pela
Constituição. No exercícìo de tois funções é vedado às formos de expressão
do poder estotal interferêncio recíproco; é este o sentido da independên-
cia dos poderes".
Mas os poderes, além de independentes, devem também ser harmô-
nicos entre si. Logo, os três poderes devem harmonizar-se para que os ob-
jetivos fundamentais do Estado sejam alcançados. por isso, aindå segundo
8 Esta ideia, assim como as que se seguem, são extraídas do brilhante trabalho apre-
sentado à usP, para qualificação de doutorado, por oswaldo canela Junior, A efeti-
vação dos direitos fundamentais através do processo coletivo: um novo modelo de
jurisdição (orientador Kazuo Watanabe), inédito, p. 17-!9.
9 cf. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 4. ed. Rio de Janeiro: Fo-
rense- 198O
Æ.oControleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdoPellegriniG,ino,",@|
oswaldo canela Junior, "cabe ao Poder Judiciário investigar ofundamen-
to de todos os atos estatctis a partir dos objetivos fundamentais inseridos
na Constituição (art. 3' da CF brasileìra)" - destacamos.
Tércio Sampaio FerrazJunior lembra que o objetivo do Estado liberal
era o de neutrallzar o Poder Judiciário frente aos demais poderes.lo Mas,
no Estado Democrático de Direito, o Judiciário, como forma de expressão
do poder estatal, deve estar alinhado com os escopos do próprio Estado,
nao se podendo mais falar flJma neutralização de sua atividade. Ao con-
trârio, ó Pod.r Judiciário encontra-se constitucionalmente vinculado à po-
lítica estatal.
Ainda no conceito irrepreensível de Oswaldo Canela Junior:
,,Por políticaestatal- ou políticas públicas - entende-se o conjunto de ati-
vidades do Estado tendentes a seus fins, de acordo com metas a serem
atingidas. Trata-se de um conjunto de normas (Poder Legislativo), atos (Po-
der Executivo) e decisões (Poder Judiciário) que visam à realização dos fins
Primordiais do Estado".
,,Como toda atividade política (políticas públicas) exercida pelo Legislativo
e pelo Executivo deve compatibilizar-se com a constituição, cabe ao Poder
Judiciário analisar, em qualquer situação, e desde que provocado, o que se
convencionou chamar de 'atos de governo' ou 'questões políticas', sob o
prisma do atendimento aos fins do Estado (art' 3'da CF)"'
Ou seja, em última análise, à sua constitucionalidade.
o controle da constitucionalidade das políticas públicas pelo Poder
Judiciário, assim, não se faz apertas sob o prisma da infringência frontal à
Constituição pelos atos do Poder Público, mas também por intermédio do
cotejo desses atos com os fins do Estado'
E continua o autor:
..Diantedessanovaordem,denominadadejudicializaçãodapolítícai,
(muito diferente, acrescente-s e, da politização do Judiciário)
"contando com o juiz como coautor das políticas públicas, fica claro que
sempre que os demais poderes comprometerem a integridade e a eficácia
dos fins do Estado - incluindo as dos direitos fundamentais, individuais ou
coletivos - o Poder Judiciário deve atuar na sua função de controle"'
10 FERRAZ JR., Tércio sampaio. o Judiciário frente à divisão dos poderes: um princípio
r^^^rA-^:^ r^. D^rri-+^ I IGD n ?l n 1A m;r l;hr lmain cle 1994
 EocontroleJurisdicionaldePoliticasPúblicas|AdaPellegriniG.inooo,il
Æ*qroleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPeltegriniG,i,o,",}|

2. A postçÃo Dos TRIBUNA|S

BRAS|LE|ROS nio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.
Nossos tribunais assim têm Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atri-
feito: o supremo Tribunal Federal reco_ buir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgäos estata¡s competentes,
nheceu o dever do Estado de fornecer graruiiament";;ãi;ú;
a porrado_ por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem,
res do vírus HIV sob o fundamento
deiue os poderes púbric'os devempra- vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade
tic'ar políticas sociais e econômicas qr) de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitu-
rrs"* oø¡.no, p)ochmado,
no art. I96 da CE invocando precedàntes "ot
consolidados da Corte.tl
cional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo progra-
o mesmo entendimento foi adotado pelo superior Tribunal mático. Cabe assinalar, presente esse contexto - consoante já proclamou
de Justi- esta Suprema Corte - que o caráter programático das regras inscritas no
çu:-- diversas oporrunidades, salientandõ-se o dìreito à iniegïalidade texto da Carta Política'não pode converter-se em promessa constitucional
assistência à saúde a serprestado pelo da
Estado, de forma individual ou cole- inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectati-
tiva.r2 o Tribunar, em. outra decisão, ufirmou vas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o
que aAdministração pública
se submete ìmpério da lei, até mesmo no que toca à conveniência cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de
-ao e infidelidade governamental ao que determina a própria Lei do Estado' (RTJ
oportunidade do ato administrativo: uma vez demons
trada anecessidade t75/1212-7213, Rel. Min. CELSo DE MELLO)"
de obras objetivando a recuperação do
solo, cumpre ao poder Judiciário (...)
"Não deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo
T:ffi f ""',',1ïJ1î"qu"ue¿-i'i't'ãiãodesrine
iiä"iJ"'ïr1|H,"iffi relevo ao tema pertinente à 'reserva do possível' (STEPHEN HOLMES/CASS
Também o Tribunar de Justiça de são paulo R. SUNSTEIN, 'The Cost of Rights', 1999, Norton, New York), notadamente
mostrou-se preparado em sede de efetivação e implementação (sempre onerosas) dos direitos de
na discussão a respeito da supostá interferência
do poder Judiciário nos segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo adimple-
demais poderes. Em ação civifpública
ajuizadapero Mp em face da muni- mento, pelo Poder Público, impõe e exige, deste, prestações estatais positi-
cipalidade paulistana, objetivando a restäuraçao'ao
con¡unìå arquitetonico vas concretizadoras de ta¡s prerrogativas individuais e/ou coletivas". (...)
do Parque da Independência, a co.t. 'A meta central das Constituições modernas, e da Carta de 1988 em par-
-unir.stou-se no sentido då que pode
e deve o Judiciário aruar na omissão adminisrrati"". ticulat pode ser resumida, como já exposto, na promoção do bem-estar
decidiu que a omissão da administração pod"
o i;;;ni
pautista do homem, cujo ponto de partida está em assegurar as dondições de sua
,". .rrrÃt"å" päio ¡u¿r.i¿_ própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais,
rio, em decorrência do controle que este å""r""
sobre os atos administrati_ condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os elementos fun-
vos, não se tratando de interferência na
atividade oo po¿e, Bxeätivo.ra damentais dessa dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecen-
Mas o posicionamento mais representativo do exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de
a favor da intervenção do
Poder Judiciário no controre de políiicas atingi-los é que se poderá discutit relativamente aos recursos remanescen-
nal Federar, naADpF
priuti"u. ,"-
d; sü;;mo Tribu_ tes, em que outros projetos se deverá investir. O mínimo existencial, como
y.!1-2,sørdo repräsentado pela decisão monocráti- sevè, ossociado oo estabelecímento de prioridades orçamentárias, é capaz
ca do Ministro Celso de Mello, qu"
urrì- se pronunciou: de conviver produtivamente com a reservø do possível!' (Destacamos.)
"Vê-se, pois, que os condicionamentos ¡mpostos, pela cláusula da 'reser-
"É certo que não se incrui, ordinariamente,
no âmbito das funções institu_ va do possível', ao processo de concretização dos direitos de segunda ge-
cionais do poderiudiciário e nas desta
suprema cort", u,n a atri_ ração - de implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio
buição de formurar e de imprementar poriticas "riJiial_ vrEr-
p¿ul¡.ar r¡òsÉ'caRLos que compreende, de um tado, (1) o razoobilidode da pretensão individual/
RA DE ANDRADE, ',Os Direitos Fundamentais
na constituição portuguesa social deduzido em face do Poder Público e, de outro, (2) a existência de
de 1976,, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina,
Coimbra), pojr, *rr" Oo.f_ disponibilídade financeiro do Estodo poro tornar efetívos as prestoções po-
sitivos dele reclamadas". (Destacamos.) (...)
1L RE n. 271.286 e AgRg n. 27L.286.
"É que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procede-
1,2 REsp. n. 212.346 no Ag. n. 842.866; REsp. n. 81.4.O76; rem com a clara intenção de neutralizat comprometendo-a, a eficácia dos
REsp. n.807.683; AgRg no direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência cau-
REsp. n.757.0I2: RE_sp. n. 684.646;
REsp. n. 658.323; REsp. n. 62S.3Z',MS
REsp. n. 509.753; MS n. 8.740; REsp. n.8.895; sal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamen-
n.430.526; RE5p. n. 338.373. to governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um con-
13 RSTI 1,87/2I9,2a Turma.
1,4 Ânel n 1 q? ?ro q /, ñ^ cñ junto irredutível de condições mínimas necessárias a uma existência digna
E o controle Jurisdicional de políticas púbricas Ada peregrini
I Grinover e r.rro wåËil rei , o controle Jurisdicional de Políticas Públicas I Ado Petlegrini Gr,nor", frll
como precedentemente jó enfotizado e até
em um imperativo ético-jurídico
- mesmo por rozões fundorrtt., É esse núcleo central, esse mínimo existencial que, uma vez descum-
-, o possibiridade de intervencai io ni,,
Judiciário, em ordem o viobilizør, a todos,
o acesso aos bens cuja fruiçctrt prido, justifica a intervenção do Judiciário nas políticas públicas, para cor-
lhes hajo sido injustamente recusoda pelo
Estodo, (destacamos). rigir seus rumos ou implemetá-las, independentemente da existência de lei
ou de atuação administrativa.
. Resumindo, percebe-se que a posição do STF, manifestada po.rìr
de seus mais sensíveis Ministros, ¿ u ¿å que
O mínimo existencial corresponde, assim, à imediata judicialização
são necessários alguns rc_ dos direitos, independentemente da existência de lei ou de atuação admi-
quisitos, para que o Judiciário inrervenha
no controle de políticas púbri_ nistrativa, constituindo, mais do que um limite, um verdadeiro pressuposto
cas, até como imperativo érico-jurídico: (I)
o limite rt;;;;;;i; mínint, para a eficácia imediata e direta dos princípios e Íegras constitucionais, in-
exf.tengia! a ser garantido oo cidqdão; ())
a razoabil¡aod" da pretensã,, cluindo as nonnas programáticas, que deveriam ser implementadas por lei.
individuol/socictl deduzida emface do pàder púbrico
e ¡s1 a exÃrcncia ¿rt, Mas de acordo com quais critérios o Judiciário poderá e deverá inter-
cßponibilidade financeira do" Estado paia
tornar efetivas as prestaçõe.t vir nas políticas públicas? Imagine-se que a Prefeitura decide construir um
tos itivqs dele reclamados.
hospital num bairro pobre, que não tem saneamento básico, sendo que em
Examinem-se esses.requisitos, que traçamo
pressuposto e os limites bairro próximo existe outro hospital. Qual o mínimo existencial que deverá
rara a intervenção do Judiciário nas políticas
públicas. prevalecer? É aí que entra em ação o princípio da razoabllidade, que pode
ser utilizado para corrigir uma política pública equivocada.
¡. PESSUPOSTO E LIMITES À Irur¡NVCNçÃO DO JUD¡CIÁRIO NAS
porírcAs púercrs: É o que se passa a verificar.
A cARANrn oo rvrñrrvrãri,slüiãä.-
. o.^dtrgitos cuja observância constitui objetivo fundamental do Esta_
19.(?n 3' da CF), e cuja implemenraçao
4. OS LIMITES: A RAZOABILIDADE
fb;;lõ;
úblicas, apresentam um núóleo cential, ou "^iç " duro, queåîiofiticas
núcleo assegure
A razoabilidade mede-se pela aplicação do princípio constitucional
nínimo existencial necessário a garantir a dignidade --" o da proporcionalidade.
hr-;;. O princípio da proporcionalidade significa, em última análise, a busca
o mínimo existencial é considerado um direito às condições
e existência humana digna que e*ige prestações mínimas do justo equilíbrio entre os meios empregados e os fins a serem alcançados.
positivur'po. farte do Sobre o tema, José Joaquim Gomes Canotilho sustentou qu'e o princí-
srado: "A dignidade humana e as cõndìçoes
materiais de existência não pio da proporcionalidade em sentido amplo comporta subprincípios cons-
odem retroceder aquém de um mínimo, do qual
nem p;ir.";iros, os titutivtos: a) princípio da conformidade ou adequação de meios (Geeigne-
oentes mentais e os indigentes podem ser privado5,,.rs ",
Para Ana Paula de Barce'os, o mínimo theit), qae impõe que a medida seja adequada ao fim; b) princípio da
existencial é formado pelas exigibilidade ou da necessidade (Erforderlichkeir) ou princípio da neces-
rndições básicas para a existência e co,,esponde
à parte ao frin"ipio o" sidade ou da menor ingerência possível, que impõem a ideia de menor
gnidade da pessoa humana à qual se deve
reconhecer .n.a.îulr.idica e desvantagem possível ao cidadão; c) princípio da proporcionalidade em
métrica, podendo ser exigida jùdiciarmente
em caso de inobserv ãncia.r6 sentido restrito (Verhriltnismcissigkeit) importando na justa medida entre
cosfuma-se incluir no mínimo existenciar, entre outros, o direito à os meios e ofim. Confiram-se suas palavras:
lucação fundamental, o direito à saúde
básica, o ,un"u-"*o biri"o, u
rncessão de assisrência social, a "O princípio da conformidade ou adequação impõe que a medida adop-
rutela do ambiónte, ;;;";;jJJri"u.,,
tada para a realização do interesse público deve ser oproprioda à prosse-
TORRES, Ricardo Lobo. o mínimo existenciar cução do fim ou fins a ele subjacentes. Consequentemente, a exigência de
e os direitos fundamentais. Revista de
Direito da Procuradoria Geral, Rio de Janeiro, conformidade pressupõe a investigação e a prova de que o acto do poder
n.42, p.69/70, jul._set. 1990. público é opto para e conforme os fins justificativos da sua adopção (Zle-
BARcELos, Ana paura de' A eficácia.jurídica dos princípios constitucionais:
o princípio lkonformitöt, Zwecktouglichkeir). Trata-se, pois, de controlar a relaçõo de
da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002. p. 24g e 252-253.
RocHA JUNroR, pauro odequaçõo medido-fim'
Sérgio Duarte da. controre Jurisdicionar de poríticas públ¡cas,
dissertação de mestrado defendida na usfl (...)
orientaJor Rodorfo de camargo Mancu- O princípio da exieibilidade, também conhecido como'princípio da neces-
 E O Controlc.jurjsdicional de polÍticas públicas
I Ada pellegrini Grinover e X.ruo WqÐ
Æ:, . o controle Jurisdicional de Políticas Públicas I Ado Pellegrini Griror", frll
o cidadão tem d¡re¡to à menor desvontagem possível.
Assim, exigir_se-ia
sempre a prova de que, para a obtenção
de determinados fins, não Quanto à sua natureza, Caio Tácito lembra que, no direito alemão, se
possível adoptar outro meio ,"no, confere ao princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso "a
onåroro para o cidadão. "r,
(...)
natureza de norma constitucional não escrita, que permite ao intérprete
c) Princípio dø proporcionaridode
em sentido restrito (,verhrittnismössigkeit,) aferir a compatibilidade entre meios e fins, de modo a evitar restrições des-
Quando se chegar à conclusão da necessidade e
adequação da medida co_ necessárias ou abusivas contra os direitos fundamentais".2r
activa do poder púbrico para arcançar
deve perguntar-se se o resultado
determinado fim, mesmo nest;;; E, nessa linha de raciocínio, Raquel Denize Stumm ressalta a atribui-
oitido.o*int"ru"nção é proporcionar
à 'carga coactiva, da mesma. Está aqui ao princípio da proporcionalidade, de princípio jurídico geral funda-
em causa o princípio da proporcio- ção,
nalidade em sentido restr¡to, entendido
como f rincípio da Justa medida,. mental, também no direito pátrio:
Meios e fim são colocados em equação
med¡anie um juízo de ponderação,
com o objectivo de se avaliar se o meio
utilizado é ou não Aårpropo-r.ìol "Em sendo um princípio jurídico geral fundamental, o princípio da pro-
nado em relação ao fim. Trata_se, pois,
de uma questão de ,medida, ou porcionalidade pode ser expresso ou implícito à Constituição. No caso
'desmedida' para se arcançar um fim: pesar
as desvantagens dos meios em brosileÌro, opesor de nõo expresso, ele tem condições de ser exigido em
relação às vantagens do fim.,,1s (Destacamos.)
decorrência da sua noturezo. Possuì umo função negotíva, quando límito o
atuaçõo dos órgõos estota¡s, e umo funçõo positìva de obediênciø øos seus
Aliás' sob esse aspecto, vale lembrar o pensamento res pectivos co nteúdos." 22 (G rifamos. )
para quem, "no caso do princípio.da
de Karr Larcnz,
proporciónalidade, nu ruu ø.-ulação
mais geral, em que requer ou exige ãpàu. No mesmo sentido, Paulo Bonavides escreveu:
uma 'relação adequada, entre
meio e fim, e que o dano que sobrwenÀa
não 'esteja."- r"ruçaåãm o ris-
co'que devia ser afastado.(22g do BGB), 'A importância do princípio tem, de último, crescido de maneira extraor-
trata-se de um princípio .aberto,, dinária no Direito Constitucional. A lesõo oo princípio øssume maior gro-
porque nestes casos não é indispensável
uma varoração adiciånar. Não se vidade nos s¡stemos hermenêuticos oriundos do teoria mateiløl da Consti-
trata aqui de outra coisa senão da ideia justa
de *ód¡do, do iquitíbrio,, tuição. Aí prevalece o entendimento incontrastável de que um sistema de
7ue está indissociavelmente rigada à ideia ãe justiçç7,,t0 valores via de regra faz a unidade normativa da lei maior. De tal sorte que
No mesmo sentido, escreveu paulo Bonaviaes,
rirr"-,ij todo princípiofundamental é norma de normas, e a Constituição é a soma
co-"upoio .t u,,ro.r- de todos os princípios fundamentais. (...)
nda doutrina:
Uma dos oplicações mais proveítosøs contidas potenc¡almente no prìncí-
"Em sentido ampro,.entende Muter que
pio do proporcionolìdode é aquelo que o foz ¡nstrumento de interpretação
o princípio da proporcionaridade toda vez que ocorre ontogon¡smo entre direitos fundomentais e se busca
é regra fundamental a que devem obedecertanto
os que exercem quanto desde aí solução conciliatório, para o quol o prìncípio é indubitavelmente
os que padecem o poder.
23 (G
Numa dimensão menos rarga, o princípio øp r o p ri o d o." rifa mos. )
se caracteriza pero fato de presu-
mir a existência de reração adequada entre
um ou vários fins determina_
dos e os meios com que são levados
a cabo.
O princípio da proporcionalidade obriga a todos os Poderes: Legis-
Nesta última acepção, entende Muller que lativo, Executivo e Judiciário. A propósito lecionou José Joaquim Gomes
hó violação do princípio da
proporcionoridade, com ocorrência
de arbítrio, todo våz qi" oi'rr,o, aur_ Canotilho:
tinados a realizar um fim nõo sõo por si
mesmos opropriodoi ou quon_
do a despropo.rção entre meios e " ou sejo,
fim é partícurarmente ev¡dente, "O campo de aplicação mais importante do princípio da proporcionalidade
manifesta."2o (Grifamos.)
é o da restrição dos direitos, liberdades e garantias por actos dos pode-
res públicos. No entanto, o domínio lógico de aplicação do princípio da

cf' Direito constitucionar e_Teoria da constituição.3.

ed. reimpressão, coimbra: Livra_
ria Almedina' p.26a/265. confira-se, também,
eoÑnvtors, pauro. curso de Direito 2I Cf. A razoabilidade das leis. ln: Revista de Direito Admin¡strativo 2O4: L-7, p.2, abr./
constitucionar' s' ed. revista e ampriada, pauro: jun. 1996.
são
cf' Metodologia da ciência do,Direito. :. ea.
Editora Marhei.r, p. äoo. ú!ì. 22 Cf. Princípio da proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro. São Paulo:
rraoìøo de José Lamego, Lisboa: ser-
viço de Educação Fundação calouste Gulbenkian, Livraria do Advogado Editora 1995. p. 121.
iggl. p. eaq.
Cf.
 E o controle Jur¡sdicionar de porÍticas púbricas Ada petegrini
I Grinover e xrroeffiil
re,' o controleJurisdicional de políticas públicas I Ado peltegrini Grinor", frl
proporcionaridade estende-s e aos conflítos
de bens jurídicos de quarquer mo pautaram-se pelo princípio da proporcionalidade: as Representações
espécie. Assim, por exemplo, pode fazer_se apelo
ao princípio nå ...po
da reração entre a pena e curpa no direito criminar. ns. 1.077 e I.054, sendo relator o Ministro Moreira Alves. Na primeira,
Também é admissíver
o recurso ao princípio no âmbito dos direitos a prestações.
É, por exemplo,
tratava-se da elevação da Taxa Judiciária no Estado do Rio de Janeiro, sob
o que se passa quando se trata de saber se uma o prisma darazoabllidade, entendendo-se que o podff de tributar não pode
subvenção é aproprlaja á
se os fins visados através de sua atribuição não poderiam
ser'arcånçados ser exercido de forma excessiva.2s Na segunda, cuidava-se da constitucio-
através de subvenções mais reduzidas.
o princípio da proibição do excesso aplica-se nalidade do art. 86 da Lei n. 5.681, de 1977, que vedava o exercício da
a todas as espécies de
actos dos poderes públicos. Vincula o legislador, advocacia aos juízes, membros do Ministério Público e servidores públicos
a odministração e á
j u ri sd i çã o."2a (Destacamos.) civis e militares, durante o período de dois anos a contar da inatividade
ou disponibilidade. Aqui, também, a questão foi decidida com suporte no
Especificamente com relação ao Poder Judiciário, princípio da proporcionalidade, sustentando-se que a restrição estabelecida
ouça_se a límpida
liçào de João Batista Lopes era desafiazoada.ze
Conclui-se daí, com relação à intervenção do Judiciário nas políticas
"pero princípio da proporcionaridade o juiz,
ante o conflito revado aos au_ públicas, que, por meio da utilização de regras de proporcionalidade e ra-
tos peras partes, deve proceder à avariação dos interesses
em jogo e dar zoabilidade, o juiz analisaúL a situação em concreto e dirá se o legislador
prevalência àquele que, segundo a ordem jurídica,
ostentar maior relevo
e expressão. (...) Não se cuida, advirta-se, de sacrificar ou o administrador público pautou sua conduta de acordo com os interesses
um dos direitos em
beneficio do outro, mas de aferir a razoabiridade dos maiores do indivíduo ou da coletividade, estabelecidos pela Constituição.
¡nteresses em jogo à
luz dos valores consagrados no sistema jurídico,.2s
E assim estará apreciando, pelo lado do autor, a razoabilidade da preten-
são individual/social deduzida emface do Poder Público. E, por parte do
Por último, cabe. rembrar que o princípio da proporcionalidade,
ou da Poder Público, a escolha do agente público deve ter sido desarrazoada.
razoabilidade, tem sido amplamente ieconhecido
e aplicado p"t,o sup."-o Conforme afi rma Eurico Ferraresi,3o
Tribunal Federal.
Ainda sob a égide da constituição de 7g67, comEmenda "Vale dizer que, quando se discute atividade discricionária (sic), discutem-
^
o supremo aplicou o princípio da proporcionalídade, .-uoru
de rg6g,
se opções que devem ser tomadas pelo agente público, de forma equili-
sem esse brada e harmoniosa (...). Evidentemente, o juiz não apenas pode, como
nome' como critério a limitação de restrições de direitos, deixando
p.a,ra
deve, verificar se a escolha feita pelo Administrador Público respeitou os
assentado que as medidas restritivas de direito
não podem .oít", limita_ ditames legais. O que não pode ocorrer é a alteração da escolha feita pelo
ções inadequadas, desnecessárias e desproporcionais.16 Referência expres- agente público quando ela não se afigure inapropriada. No momento em
sa ao princípio, com a denominação "ciitério de razoabilidadei, que o ordenamento jurídico permite ao agente público atuar com deter-
oconeu
no voto proferido pelo Ministro Rodrigues Alkmin, minado campo de independência, perm¡te-se, discricionariamente, o rev¡-
considerado o leading
case em maíéria de aplicação do princípio: ao são judicial openas nos cosos em que o escolha fe¡ta sejo desarrazoada..."
manifestar-se sobre a Lei (destacamos).
n- 4.176/62, que estabelecia exigências para o exercício
da profissão de
corretor de imóveis, ûcou assentado queì legislado^o-*t.'pãoeria
tabelecer condições de capacidade respeitandó
es_ Nesse caso, conforme afirma Celso Antonio Bandeira de Mello, "a
o critério d" ,urãuuilidud., censura judicial não implicaria invasão do mérito do ato".3r
devendo o Poder Judiciário aferir se aì restrições
,ao ua"q,ruaãe justifi_
cadas pelo interesse público.27 E, em 19g4,
dois out o. ¡,rtgãáo, ão s.rpre-
28 Rep. n. 1.077, Rel. Min. Moreira Alves (RTJ, tt2/34).
29 Rep. n. 1.054, Rel. Min. Moreira Alves (RTJ, 110/967).
24 Cf. op. cit. p. 266. 30 FERRARESI, Eurico. Modelos processuais coletivos: comparação entre ação popular,
25 Tutela Antecipada no processo civir Brasileiro. ação civil pública e mandado de segurança coletivo, tese de doutoramento defendi-
são pauro: Editora saraiva, 200i. da na Faculdade de Direito da USP (orientadora Ada Pellegrini Grinover), no prelo,
p.72/73.
¡6 HC n.45.232, Rel. Min. Themístocles Cavalcanri, j.968 (RTJ, p.19/20.
17 Rep. n. 930/DF, Rel. Min. Rodrisues
44/322). 31 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
 rErocontroleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPellegriniG,,noY..
Em conclusão, a intervenção judicial
nas poríticas públicas só poderá
em situações em que ficar demonstrada
?:o1"1 a jnazoabilidade do ato
discricionário praticado pelo poder público,
devendo o¡ui" pu-,rtu, sua aná_
lise em atenção ao principio da proporcionalidade.
5. SEGUE: A RESERVA DO POSSíVET
A implementaea,o uma política pública depende, em primeiro
gar, de disponibilidade {e lu-
financeltu u chamada ,årn-o'do-pîrríver.
justiûcativa mais usual da administr- Ea
ação paraa omissão reside exatamente
no argumento de que inexistem verbas para
implem entâ_Ia,.
Observe-se, em primeiro lugar, que não
será suficien te a alegação,
pelo Poder Público, de falta de iecursos.
Esta deverá *r-prouuau, p.tu
propriaAdministração, vigorando nesse
campo quer a regra da inversão do
ônus da prova (art' 6o, vI[, do código
¿e oefesà ¿o con'sumrø r), apricâ-
vel por analogia, quer a regra da aiJtriuuiçao
dinâmica ¿o onus da prova,
que flexibiliza o art- 333, cpc, para
atribui r a calgad;
estiver mais próxima dos fatos e-river ;;";;; parre que
mais facilid;d" à.;;;";_los.r,
Mas não é só: o Judiciário, em face da
insuficiência de recursos e de
d:
3t? l-t:yisão orçame ntána, devidamente comprovadas, determi narâ ao
Poder Público que faça constar da próxima
proposta orçamentiíria a verba
necessária à implementação da porítica ^p,
pública. u i.ì à"[u-.rrta.iu
não é vinculante, permitindo hãnsposiiao "o-ã
de verbas, o Judiciário também
determinará, em caso de descump¡-"nto
do orçamento, a obrigação de fa-
zer consistente na impremenração de
determinaãa p"liti;;
trução de uma escola ou de um hospital, ñtl:;" (a cons_
por exemplo). para tanto, o 5" do
art' 461, cPp, servirá perfeitameni"puíåatingir $
o objetivo nnui ár-"¡uoo.
Desse modo, frequentemente a "reserva
do possível,, pode revar o
Judiciário à condenação da Adminisrração
a duas ourigufoå, ãr" fu, u
inclusão no orçamento da verba o"""rr¿rìu
uo adimplemJ.rto ¿u obngaçao;
e à obrigação de aplicar a verba para
o adimplemenr" d;;b-rk";;".
o juiz deve ser responsável pelo controle do cumpri-"n
ã å" ,rru ..n_
tença e poderá, paratanto, servir-se
do poder de sub-rogaçã" e; pessoas
que possam cuidar do cumprimento
das obrigaçoes qr";J";il;".
32 Sobre a carga dinâmica da prova e
sua importância no campo do controle
líticas públicas pelo Poder iudiciário, u"' das po_
nocgÀ lulvlon, paulo sérgio Duarte da.
controle Jurisdicionar de poríticas púbricas,
aissertfao de mestrado defendida na
USP, orientador Rodolfo rle crmrr-^ Àrâ-^..-^
G,i,o,"'
,ControleJur¡sdicional
de Políticas Públicas l Adø Petlegrini
frll
'f-ratou-se até aquida reserva do possível sob o prisma orçamentário-
lltr¡¡¡lcciro. No entanto, também será impossível ao administrador imple-
¡tcrìtar uma nova política pública sem observância do prazo necessário
p|lr¡t o devido planejamento. O juiz deverá estar atento também a essa ne-
i.cssidade, pafa garantir e acompanhar (mediante sub-rogação) a exequibi-
lirlnde de suas decisões.
Nessa visão do papel dojuiz, o processo deverá obedecer a um novo
rrrodelo, com cognição ampliada, que permita ao magistrado dialogar com
rt ndministrador para obter todas as informações necessárias a uma senten-
çü justa e equilibrada, que inclua o exame do orçamento e
a compreensão
tkr planejamento necessário à implementação da nova política pública. A
sociedade deverá ser ouvida em audiências públicas, admitindo-se a inter-
vcnção de amici curiae. Caberâtambém ao juiz atental para outras despe-
s¡rs que possam comprometer o mesmo orçamento, o que poderá ser feito
pcla reunião de processos em primeim ou segunda instância.
Uma última observação: nos casos de urgência e violação ao mínimo
cxistencial, o princípio da reserva do possível não deverá constituir obstá-
culo para a imediata satisfação do direito.
Nesse sentido, cabe trazer à colação recente julgado do STF, de que
f'oi Relator o Ministro celso de Mello (RE n. 482.6lllSanta Catarina, j. aos
23 de março de 2010). Transcreva-se a Ementa:
,,EMENTA: CRIANçAS E ADOLESCENTES VÍTIMAS DE ABUSO E/OU EXPLO-
RAçÃO SEXUAL. DEVER DE PROTEçÃO INTEGRAL À IruTÂN¡CIN E À JUVEN-
TUDE. OBRIGAçÃO CONSTITUCIONAL QUE SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO.
PROGRAMA SENTINELA.PROJETO ACORDE. INEXECUçÃO, PELO MUNICí-
PIO DE FLORIANóPOLIS/SC, DE REFERIDO PROGRAMA DE AçÃO SOCIAL
CUJO ADIMPLEMENTO TRADUZ EXIGÊNCIA DE ORDEM CONSTITUCIONAL.
Configuração, no caso, de típica hipótese de omissão inconstitucional im-
putável ao município. Desrespeito à Constituição provocada por inércia
estatal (RTJ l-83/8L8-819).
Comportamento que transgride a autoridade da lei fundamental (RTJ
185/974-796). tmpossibitidode de invocoção, pelo Poder Público, da cláu-
sula da reservo do possível sempre que puder resultar, de sua aplicoçõo,
comprometimento do núcleo bósico que qualificø o mínimo existencial (RTl
200/L9L-197). Coróter cogente e vinculante dos normas constitucionois,
inclusive daquelos de conteúdo progromátíco, que veiculam diretrizes de
políticas públicos. Plena legitimidade jurídica do controle das omissões es-
tatais pelo Poder Judiciário. A colmatação de omissões inconstitucionais
como necessidade institucional fundada em comportamento afirmativo
dos juízes e tribunais e de que resulta uma positiva criação jurisprudencial
do direito. Precedentes do Supremo Tribunal Federal em tema de imple-
mentação de políticas públicas delineadas na Constituição da República
(RfJ 174/687 -R-lJ t75/1212/ 1213 - RTJ t99h219-I220). Recurso extraor-
EocontroleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPellegriniG.,-Y1"'il
6. A OBSERVÂNCIA DO PRESSUPOSTO E DOS TIMITES COMO SATVA-
GUARDA CONTRA OS EXCESSOS
o pressuposto e os limites acima indicados são necessários e suficien-
tes para coibir os excessos na intervençãojudicial em políticas públicas.
Tome-se o exemplo da saúde: uma política pública razoável (e, por-
tanto, adequada) deve propiciar o atendimento do maior número de pessoas
com o mesmo volume de recursos. Merecem críticas, portanto por não
atender ao requisito da razoabilidade
- Assim, por diversas razões conclui-se que a imposição de multa diár
-, alguns julgados, em demandas in-
dividuais, que concedem ao autor tratamentos caríssimos no exterior, ou a
aquisição de remédios experimentais que sequer foram liberados no Brasil.
Não se trata, nesses casos, de corrigir uma política pública de saúde, que
esteja equivocada. E não se pode onerar o eririo púbìico, sem observância
da reserva do possível.
A estrita observância dos limites à intervenção judicial, assim como o
exato conceito de políticas públicas (como programas e ações tendentes ao
atingimento dos objetivos do Estado brasileiro), será sufióient e paraconter
os abusos.
7. SANçöES PARA O DESCUMPRIMENTO DA ORDEM OU
JUDICIÁRIA
Se' assim mesmo, o administrador descumprir a ordem ou decisão ju-
ciciâria, abrem-se diversas vias para a aplicaçao de sanções: a) aaplicaÇão
Je multa diátria(astreintes) oua título dè ato atentatório ao exercício
daju-
iisdição; b) a responsabilização por ato de improbidade administrativai c)
r intervenção no Estado ou no Município; d) iresponsabilizaçãocriminal.
Passamos a examinar essas técnicas de coerção.
A- Multa diária: medidas de coerção patrimonial contra aEazenda
lública são legítimas, conforme já decidiu o STJ em sede de antecipação
le tutela.33 Todavia, conforme observa Eurico Ferraresi,3a .,não se pode
)squecer o fato de que a multa diária recairá, diretamente, no patrimônio
rúblico, bem de todos. E que, por isso, os efeitos de uma muli a aplicada
ro setor particular e ao setor público podem ser completamente diversos,'
...) 'A imposição de multa diária só tem efeito quandò recai no patrimônio
3 REsp. n. 79o.175/sP, Relator José Delgado, rel. p/acórdão Luiz Fux, L"
05.12.2006, Dt, I2.OZ.2OO7, p. 249.
4 FERRARESI, Eurico. Modelos de processos coletivos: ação popular,
ação civil pública
e mandado de segurança coletivo, tese de doutorado defendida na usB
orientadora
¡la Þallacrini (iri¡anta¡ 1z
re*roleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdoPel!egriniGrino,",}|
particular do administrador público, pois, do contrário' onerar-se-ià ainda
inais o erírio". E continua anotando que, embora o montante da multa
imposta a título de astreintepossa ser coblado posteriolmente do responsá-
vei, seria necessária uma nova demanda judicial para a recuperação.
Por outro lado, o montante fixado a título de multa, em ambos os ca-
sos, ficará inscrito como precatório: o aft. 100, cF, permite a requisição do
pagamento da multa por esse instrumento.
ria não a melhor medida para compelir o agente público a uma
"onsiitui
obrigação defazer.
cumpre notar, por último, que a multa prevista no parágrafo único
do art. 13;CPC, a título de contempt of court, é absolutamente inadequada
quando se trata daFazendaPública: a multa será inscrita como dívida ati-
va, o que significa simplesmente tirar de um bolso para passar para outro.
B - Responsabilização por ato de improbidade administrativa. A
conduta do agente que descumpre decisão judicial subsume-se ao inc. II
do art. 11 da Lei n.8.429192 - Lei de Improbidade Administrativa - que
afirma constituir ato de improbidade que atenta contra os princípios da
DECISÃO Administração Pública "retatdat ou deixar de praticar, indevidamente, ato
de oficio,'. É aindaFerraresi que observa que o descumprimento de ordem
judicial ofende a harmonia entre os Poderes, de modo que, havendo des-
cumprimento, se deixa indevidamente de praticar ato de oficio'35
c Intervenção no Estado ou Municípia. o descumprimento da or-
-
{em judicial sujeita o Estado ou o Município a sofrer intervenção político-
-administrativa, a fim de corrigir a irregularidade. o art.35,IV CF, estabe-
lece que o Estado não intervirá nos Mtinicípios, exceto quando o Tribunal
de Justiça der provimento a representação para prover a execução de leio
de ordem ou de decisão judicial. Da mesma forma, a União não intervirá
nos Estados ou no Distrito Federal, exceto para prover a execução de or-
dem ou decisão judicial (art.34, VI, CF).
O Supremo Tribunal Federal deixou assentado:
,,o dever de cumprir as ordens emanadas pelo Poder Judiciário, notada-
mente nos casos em que a condenação judicial tem por destinatário o
próprio poder público, muito mais do que simples incumbência de ordem
processual, representa uma incontornável obrigação institucional a que
Turma, i.
nãosepodesubtrairoaparelhodoEstado,sobpenadegravecomprome-
timento dos princípios consagrados no texto da constituição da Repúbli-
ca. A desobediência à ordem ou à decisão judicial pode geral em nosso
 EEl o Controte Jurisdicional de políticas públicas Ada pellegrini Gr,noo
I Ado peltegrini Griror",
l:role Jurisdicional de Políticas Públicas I |]/ll
s¡stema jurídico, gravíssimas consequências, guer no plano penal,
quer 2 - Constrangimento indevido, representado pela cláusula 'sob pena de
no â m bito p-olítico-administrativo (possibilidade
de i m pe a ch m e nt), quer, incidir em crime de desobediência à ordem judicial' 1...¡".40
ainda, na esfera institucional (decretabilidade de intervenção
federat nos
Estados-membros ou em Municípios situados em Território
Federar, ou de
intervenção estadual nos Municípios.,,36 (Destacamos.) De se lembrar, ainda, o crime de desobediência pelo descumpri
mento da ordem emitida em mandado de segurança (art. 26 da Lei n.
D - crimes de responsabitidade e de desobediêncio. 12.0t6t2009).
Ateordo art. 1o,
inc. XIV, do Decreto-Lei n. 20r/67, constitui crime Concluindo esse tópico, percebe-se que as sanções mais adequadas,
ou ,urponr"bilidade
do prefeito municipal'odeixar de cumprir ordem judicú;;;;em para fazer face ao descumprimento da ordem ou decisão judicial pelo po-
dar o
motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à autoriáade der Público, são a responsabilização por improbidade administrativa e
compe-
tente". a intervenção federal ou estadual no Estado ou Município; o crime de
O STJ já decidiu que caracteriza o tipo descrito no art. lo, desobediência pelo descumprimento da ordem emitida em mandado de se-
XIV, do gurança; e, em âmbito mais limitado, a imputação ao Prefeito Municipal
Decreto-Lei n.201167,-o não cumprimento de ordem judicial,
sem que o
agente responsável tenha justificado o motivo da de crime de responsabilidade.
recuia o' u i-porribili_
dade de seu cumprimento, por escrito, à autoridade
competentã.ìz
Mas deve ser notado que' para a configuração do crime 8. A VIA PROCESSUAT ADEQUADA PARA PROVOCAR O CONTROLE E A
de responsa- EVENTUAT TNTERVENçÃO OO JUDtCtÁRtO EM pOríTtCAS púBL|CAS
bilidade por descumprimento dè ordem ou ãeciøo judici¡âria,
ãnecessária
a conduta dolosa do agente político. Nesse sentido, O Código Civil revogado asseverava, no art. 75: "A todo o direi-
ä stl, na concessão de
habeas cofpus, visando ao trancamento da ação penal.3s to coresponde uma ação, que o assegura". Como bem aponta Kazuo
M?r' com relação ao crime de desobediência, o sTJ afastou Watanabe:ar
.
de penal por existir sanção de nafureza civil, processual
a ilicitu-
ou administrativa "Não fosse a intransigência doutrinária, surgida na fase em que o Direito
aplicada em razão da-omissão. segundo a corte, fixada
multa
diária pelo Processual aspirava à autonomia como um ramo da ciência jurídica, o art.
descumprimento da decisão judicial, não caberia o
oferecimento de de- 75 do Código Civil de 1916 poderia ter sido lido com explicitação, em nível
núncia pelo crime de desobediência, sendo o caso de infraconstitucional, do princípio da efetividade e da adequação da tutela
trancamento da ação
penal por atipicidade de conduta.3e jurídica processual" (destacamos).
Mais longe ainda foi outro julgado do STJ: "Para que dele se retirasse toda a conotação imanentista, bastava que se
lesse o texto como se nele estivesse escrito que a toda afirmação de direito
(e não um direito efetivamente existente) 'corresponde uma ação, que o
"cRrME Oe o¡soe¡orÊNcrA. pREFErro MUNTCT'AL. tr¡Ão corv'cuRn_
assegura'. O direito 'afirmado', como é cediço, não é a mesma coisa que
çÃo.
direito existente".
1- Em princípio, diante da expressiva maioria da jurisprudência, o crime
'Aliás, mesmo o texto constitucional (art. Ss, n. XXXV) deve ser lido com o
de desobediência definido no art. 330 do cp só oáorr" qrrnoo
praticado mesmo cuidado, pois seu texto afirma que'a lei não excluirá da apreciação
por particular contra a Administração Pública,
nele não incidindo a con- do PoderJudiciário lesão ou ameaça do direito', e sua leitura apressada po-
duta do prefeito Municipar, no exercício de suas funções. qr" prefeito
É o derá conduzir a uma conclusão imanentista, quando na verdade o que nele
Municipar, nestas circunstâncias, está revestido da condição
de funcioná_ se afirma é que nenhuma afirmativa de lesão ou ameaça a direito poderá
rio público.
ser excluída da apreciação do Poder Judiciário".

36 lF n. 590-QO, Rel. Min. Celso de Mello, j. 17.Og.tgg8,

DJ, 09.10.1998.
Mas o princípio expresso no Código Civil revogado permanece em
37 REsp' n. 546.249-pB, Rer. Min. Ferix Fiscieri 5. Turma,
i.
o4.og.zoo4,DJ, 31.05.2004, nosso ordenamento, como decorrência direta do art. 5o, inc. XXXV, da CF,
p. 350.
38 HC n.64.478/MI Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 40
12.0s.2008, p. 1.
5" Turma, 27.0g.2008, Dt, RHC n. 7.990/MG, Rel. Min. Fernando Gonçalves, 6" Turma, j. 29.10.1998, Dl,
39 Hc n' 92'655/ES, Rer. Min. Naporeão Nunes Maia Firho,
5" Turma, j. t'.r2.2oo7, Dr, 4I
30.11.1998, p. 209.
WATANABE, Kazuo. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos
 !!| o controle Jurisdicional de políticas públicas Ada pellegrini
I
reF,ð"roleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdoPeltegriniG,i,o,",fr!|

e como manifèstação do valor maior da efetividade

do processo. E o códi_ O princípio é certamente aplicável a todos os direitos e interesses,
go ilc Dcfbsa do consumidor abrigou-o, expressamente,
ao proclamar: violados ou ameaçados, mesmo fora das relações de consumo. Aliás, não
Art. g3: "para a defesa dos direitos e interesses protegidos por custa lembrar que as disposições processuais do Código de Defesa do
este código
sõo admissíveis todas as espécies de ações cøpazesáe pråpicior Consumidor se aplicam à tutela de qualquer direito ou interesse coleti-
sua ade-
quoda e efetiva tutela,,_ grifamos. vo (lato sensu), por força da correlação estabelecida pelo art. 90 do CDC
("Aplicam-se às ações previstas neste Título as norrnas do Código de Pro-
o legislador cuidou, assim, de tornar mais explícito ainda o princípio cesso Civil e daLei n.7.347, de 24 de julho de 1985, inclusiveno que
da efetiva e adequada turelajurídica processuat
¿eìo¿os o; consa- ã;";", respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas disposições" -
grados pelo sistema. destacamos - e pelo art.2I da Lei n. 7 .347185 - Lei da Ação Civil Pública
Nas sempre ponderadas palavras de Kazuo Watanabe:az ("Aplicam-se à defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais, no que
for cabível, os dispositivos do Título III da Lei que instituiu o Código de
"Não se trata de mera enunciação de um princípio Defesa do Consumidor").
vazio e inócuo, de um
programa a ser posto em prática por meio de
outras normas regais. cuida- Isto quer dizer, em última análise, que o art. 83 do CDC, supratrans-
se, ao revés, de norma autoaplicável, no sentido
de que dela se podem
extrair desd-e rogo várias conseqüências. A primeira crito, aplica-se a todos os direitos difusos e coletivos, nos termos do art. 1o,
àeras, certamente,
é a reolização processual dos díreitos na exato conformidøde
do cldssico IV da Lei daAção Civil Pública.
princípio chio.vendiano, segundo o qual ,o prorurro
deve dor quonto for E tem mais: é certo que os direitos coletivos (lato sensu) gozam de ins-
possível praticomente, a quem tenha um
direito, tudo oqrilo , somente trumentos processuais específicos de proteção: Lei da Ação Civil Pública,
oquiro que ere tenho direíto de conseguir'.a3 A segunda, que
áconsectária Mandado de Segurança Coletivo, Ação Popular, Ação de Improbidade Admi-
de qualquer tipo de ação - coretiva, individuar iom efeitos
coretivos ou
meramente individuar - pode ser utilizada para provocar poder nistrativa. Mas é certo também que, por intermédio de uma demanda indi-
o Judiciá_
rio a exercer o controre das poríticas púbricas. E não
¡mporta a espécie de vidual, podem ser protegidos direitos e interesses coletivos lato sensu.
demanda: meramente decraratória, constitutiva ou
condenatória, manda- Veja-se o seguinte exemplo: numa demanda individual, o autor pede
mental ou executiva loto sensu.
conseqüência à autoridade pública a interdição de um local noturno, vizinho à sua resi-
importante é o encorajamento da rinha doutrinária, que
vem se empenhando no sentido da mudança da visão dência, que infringe o direito ao silêncio, tutelado pela lei. Trata-se de uma
do mundo, funda-
mentarmente economicistica, impregnada no sistema processuar
pátrio,
demanda individual, mas de efeitos coletivos, porquanto a interdição - ou
que se procura privilegiar o ter, mais que o ,ser,,s não - do local vai ter efeitos sobre todos os membros da comunidade que
fazendo com que todos
os direitos, incrusive os não patrimoniais, principormente
os pe:rtinentes à vive na vizinhança. A ação individual serviu para a tutela de um direito
vida' à saúde, à integridode física e mentar e à personotidåde
(imagem, difuso.
intímidade, honra etc.), tenham uma tutera processua!
mais efetiva e ade-
quada,,- grifamos. Outro exemplo: inconformado com a fixação das mensalidades de
uma escola, um pai de aluno pede a correção da tabela de custos, para
adaptërla aos critérios legais. Dependendo do pedido, portanto - não ape-
nas a redução de sua mensalidade, mas a revisão da tabela que fixou as
42 WATANABE, Kazuo. tdem. p. S54l85S. mensalidades -, a demanda individual terá efeitos coletivos, benefician-
43 cHlovENDA, Giuseppe. Det' azione nascente dar contratto preriminare. do, ou não, todos os estudantes da escola. A ação individual serviu para a
rn: saggÍ
di Diritto Processuare civire, 1930. v. t, p.11,0, e rnstituições
de Direito processuar tutela de um direito coletivo þtricto sensu).
civil. são Paulo: saraiva, 1942.v. r, p. g4. Na busca da instrumentalidade
substancíar Mais exemplos são trazidos por Kazuo Watanabe:45
do processo, são iguarmente váridas tanto a perspectiva
de Direito Materiar utirizada
por alguns processualistas como a de Direito processual
de que se valem outros "Por exemplo, uma ação de anulação de deliberação assemblear de uma
processualistas. A correta e equiribrada combinação
a intolerância doutrinária que a nada conduz,
dessas duås p",,pÀ.,ru.r, ,", sociedade anônima, que veicula matéria de ordem geral, e não uma ques-

44 MOREIRA, José carros Barbosa. Tendências na

é a solução qu" ,".ir"nt","
¡ó0".
execução de sentenças e oroens;uoi-
 EoControleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPellegrinie.inou|il
tão de interesse específico de algum acionista, será uma ação de alcance
coletivo, mesmo que proposta por apenas um ou alguns acionistas, e a
respectiva sentença, sendo acolhedora da demanda, beneficiará necessa-
riamente a totalidade dos acionistas. Nessa espécie de conflitos de inte-
resses, não há lugar para a concomitância de demandas individuais que
objetivem o mesmo resultado prático. É suficiente a propositura de uma
único ação de anulaçõo, por um ou mais acionistas, sem o necessidade de
porticipaçõo da totalidode deles, pois estamos diante de uma demanda
individual com alcance coletivo, pois o escopo dela diz respeito à totol¡dode
dos ocionistas. Não se nega a possibilidade de cada acionista ter uma pre-
tensão individual específica e diferenciada, pertinente somente a ele, em
relação à qual será inquestionavelmente admissível a demanda individual.
Mas não é fragmentável em demandas individuais a pretensão anulatória,
pois o provimento jurisdicional a ela correspondente tem pertinência ne-
cessária à totalidade dos acionistas.
Para que semelhante distinção fique bem remarcada, cabe ser menciona-
do um outro exemplo.
A ação coletiva ajuizada com o escopo de se exigir a cessação da poluição
ambiental praticada por uma indústria é apta a tutelar os interesses de
toda a coletividade (interesses difusos, portanto). A ação individual que
viesse a ser proposta por uma vítima, por exemplo, um morador da vizi_
nhança, reclamando a indenização pelos danos individualmente sofridos
em virtude da mesma poluição combatida na ação coletiva, veicularia uma
pretensão individual própria e inconfundível com a pretensão coletiva. se-
ria inegável, nessa hipótese, a presença do requisito da compatibilidade
entre a pretensão coletiva e a individual. Mas, se na oçõo individual
fosse
veiculada a pretensão à cessação do poluiçõo, teria ela escopo coincidente
com o do oção coletíva. Suponhamos, para salientar bem essa distinção,
que outros moradores ajuizassem também ações individuais com a mes_
ma finalidade, qual seja, a de cessação da poluição. Todas elas estariam
reproduzindo a mesma pretensão veiculada na demanda coletiva. são'in-
dividuais' apenos no sentido de que são propostos por indivíduos, mas a
pretensão é de alcance coletivo, pois beneficia o totolidade dos pessoas
que se encontram na mesmo situação, e não somente o autor da ação. Em
semelhante situação, seria suficiente uma só demanda, seja individual ou
coletiva." - Destacamos.
Existem, portanto, demandas individuais com efeitos coletivos, que
servem à tutela dos interesses ou direitos difusos e coletivos, conceituados
no art. 81, I e II, do cDC, às quais se aplica induvidosamente o art. g3 do
CDC, clc o art.27 da Lei daAção Civil pública.
Aliás, temos sustentado, em nossas aulas de pós-graduação,a6 que a
conceituação de interesses difusos e coletivos do art. gl, I, II iII, do Ònc
" demandante, reputando-se este carecedor de ação por falta de interesse de
46 Disciplina de mestrado/doutorado "processos coletivos", na Faculdade de Direito
da usP; disciplina de mestrado, com o mesmo nome, na Faculdade de Direito de
\ /i+Á-i^
Æc''ltroleJUr¡sdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPetIegriniG,i,ou",j|
é uma conceituação de direito material, pois, antes mesmo que surJa o
processo, e independentemente dele, pode nascer o conflito sociológico. E
u nor-u de direito material define quais são os direitos tutelados.
É também o que afirma Kazuo Watanabe, com outras palavras:47
,,No plano sociológico, o conflito de interesses pode dizer respeito, a um
,difusos, e ,individuais homogêneos,. Supo-
tempo, a interesses ou direitos
nha-se, para raciocinar, uma publicidade enganosa. Enquanto publicidade,
a ofensa atinge um número indeterminável de pessoas, tratando-se em
,difusos,' Porém, os con-
conseqüência de lesão a interesses ou direitos
sumidoresque,emrazãodapublicidade,tiveremadquiridooprodutoou
o serviço ofertado, apresentarão certamente prejuízos individualizados e
diferenciados, de sorte que estamos aí diante de lesão a interesses ou di-
reitos'individuais homogêneos''
Limitando-se o autor da ação coletiva a postular, v.g., a retirada da publici-,
dade enganosa, a tutela pretendida é dos interesses ou direitos'difusos'. É
processualí-
esse o conflito de interesses trazido ao processo. E essa a 'lide'
zado. o objeto litígioso do processo, delimitodo pelo pedido, tem esso'lide'
como seu conteúdo!'- Destacamos'
Mas há mais: mesmo na tutela iurisdicional exclusivamente indivï
dual é aplicåvel o princípio de que são admissíveis todas as espécies de
ações càpazes deþropirio, o adequada e efetiva proteção de qualquer
iireito ou irt"r"rrà.Vþora, nesse contexto, o postulado de atipicidade da
tutela jurisdicional, qu; foi bem salientado por Flávio Yarshell. conforme
observou o processualista, a gararÍia da ação "funciona como,'cobertura
geral,do siitema, apta a conduzir ao controle de alegações de lesão (ou
"ameaça)
de direito'i Examinando a evolução do conceito de ação, da pers-
pectiva romana até a moderna, Yarshell bem observou que, "tompendo
ðorn o sincretismo contido na ótica do direito romano' cindiu-se o conceito
da actio,para se distinguir a existência do direito, de um lado' e o
poder de
invocar Jrespectiva declaração ou atuação, de outro lado. Daí por que se
dizer que o direito contemporâneo não está mais assentado em um sistema
"de aiOes ", mas "de diréitos ", em que não mais vigora aquela ideia de
tipicidade"4s (destacamos).
Ao tratar especificamente da atipicidade da açáo no confronto com o
interesse de agirlno indicador adequação da via plocessual), observou o
processualista: "São freqüentes as referências ao 'descabimento' desta ou
àaquela 'ação', diante dè certa situação de direito material afirmada pelo
47 WATANABE, Kazuo. ldem. P.830.
 Jurisdicionar de políticas
públicas I Ada Pellegrini Grino'"' jll
@oControleJurisdicionaldePolíticasPúblicas|AdaPellegriniG,inou"iiil

agir (inadequação). o problema pode ser situado da seguinte forma: n. jurisdição ordiná-
trl¡¡ ¡¡c¿lo cleinconstitucionalidade por omissão' E' na
momento em que o interessado valendo-se da garantia constitucional Çoletivos ou meramente
-
('ampla') da ação - ingressa em juízo, precisa eleger a,ação adequadu,
ñl p,,, ,,,"" ação coletiva, individual com efeitos mais cuidados deverão ser
-controre
ini,u¡¿uut, sendo certo que, neste último caso,
para a situação material que aûrma, isto é, não deve se equivocar aobsewância dos limites postos à intervenção. Isso porque o
na cs- iirunl.,..,
colha da 'via processual'. Advefüu yarshell ser preciso ter cuidado partt disponibilidade
'arada pretensão estritamente individual diminui
a
xolhinrcnto
entende4 sob a ótica do interesse processual, o qu" se quer dizer cr¡nt (aspecto negativo)' embota a
dc vcrbas destinidas à política pública geral já
escolha da 'ação cabível', cuidando-se para que trã 'pussàg"m, da ,ação possa acabar influindo, como
rcrtcruçao de pedidos ,ro -"r-ì sentidã
constitucional' (incondicionada) para a' ação processual, (-condicionada.
eis que exercida de forma conexa a uma dada relação maàrial afirmada
i*,,r.u, na ampliaçao da própria política pública (aspecto positivo).
pelo demandante) não se perca o sentido e o alcance dessa primeira garan-
t. coNcLUsÕEs
tia". E mais:
Diantedetodooexposto,podemserassentadasasseguintesconclu-
"euando se busca o 'tipo de ação' cabíver para uma dada situação de di- rôcs
reito material (afirmada), deve-se levar em conta relativamente ao ele_
- a-oPoderJudiciáriopodeexercerocontroledaspolíticaspúblicas
mento hdequação' - tão-somente os seguintes dados: a) compatibiridade da Repú-
entre pedido (provimento invocado) e situação ramentada pero deman- Frr¡¡ nfe.i, srru compatibilizuçao .ottt os objetivos fundamentais
dante, de tal sorte que, em tese, a providência arvitrada peio autor se¡a hlic¿¡ Federativa do Brasil (art. 3", CF)'
dos Poderes' en-
idônea a sorucionar o mar de que se ramenta; b) compatibiridade entre
o b - Esse controle não fere o princípio da separação
procedimento adotado pero autor e a situação afirmada pero das funções
demandante, lc¡tdi ,lo .o*o vedação de interferêìcia recíproca no exercício
de modo que os atos processuais, por seu encadeamento, sejam aptos a
conduzir o demandante ao ato finar que, como visto, é (deve ser) idôneo rftr l:stado.
à
superação do estado de coisas exposto pelo autor. c_Dentrodelimites,oJudiciáriopodeintervirnaspolíticaspúblicas
sob um ânguro negativo, por assim dizer, a busca do'tipo de ação cabível crrtcndidas como progru-u, . ações do Poder
Público pretendendo atin-
deve considerar: a) o irrelevôncia do nome ou rótulo que se tenha consig_ do Éstado - quer para implementá-las, quer
nodo no veículo da demanda, que é a petíçõo iniciat;b) que o equívoco tt,, .r, où¡.tiuo. n rrãutã"ntais
quanto ao procedimento ereito não impede necessariamente que purt conigi-las quando equivocadas'
atinja
o prov¡mento (resurtado) desejado, quer porque seja possíver adequá-lo d-HáumpressupostoelimitespostosàintervençãodoJudiciárioem
atto¡'za a imediata judicialização
¡xrliticas púbücäs. O pressuposlo, pe
ao procedimento correto, quer porque não ex¡stam diferenças expressivas
é a res-
entre o procedimento ereito e o procedimento corretamente ditado pera
rl, direito, mesmo na åusêncìa de lei ou de atuação administrativa,
lei; c) que a invocação do fundamento regal não afeta o interesse de agir intervenção:
iricio ¿ garanïiado mínimo existencial. Constituem limites
e à
não vincura o órgãojulgado4 que deve considerar os fatos e fundamentos do Poder
n razoabilidade da pretensão individuavsocial
deduzida em face
j u rídicos expostos pelo dema nda
nte.,,as (Grifa mos.)
i,úbli.o e ainazoabrlidade da escolha da lei ou do agente público; a reser-
verifica-se, assim, que, mesmo uma ação individual, pode servir para r,irdopossível,entendidatantoemsentidoorçamentário-financeirocomo
política pública.
a implementação ou a correção de uma política pública: cin tcÅpo necéssário para o planejamento da nova
tência de se evitarem os excessos, conforme foiãxposto no n."o*
-u,
a adver-
e - O juiz deverá utllizamm novo processo'
com cognição mais pro-
6 supra.
Disso tudo s'rge uma inarredável conclusão: qualquer tipo de ação, li¡ndaeu,,,pmauecontraditórioestimulado,colhendoinformaçõesda
mais justa' equilibrada e
na jurisdição constitucional e na ordinária, pode sei utilizado para provo- ndministração para poder chegar a uma decisão
car o Poder Judiciário a exercer o controle ò a possível intert ençãoà* po_ cxcquível.
lític,as públicas. Na jurisdição constitucional, pelo mandado aó in¡unçao, f-Aestritaobservânciadopressupostoedoslimitesacimaindica-
públicas,
inclusive coletivo, pela ação de descumprimenio de preceito fundamental, tlrs, assim como o correto entendimentó do qrre sejampolíticas
e suficientes para coibir os excessos do Poder Judiciário'
silo necessários
g-Parafazerfaceaodescumprimentodaordemoudecisãojudicial
oo- cmheroo da anlicacão de
 @oControleJurisdicionaldePolÍticasPúblicas|AdaPellegriniG,,nooil

a'streinres- pouco adequadas quando se trata daFazendapúbrica -, as san-

ções mais eficazes são a responsabilização por improbidade administrativa
e a intervenção federal ou estadual no Eitado
ou Município; o crime de res_
ponsabilidade por descumprimento da ordem em
mandado de segurança;
e, em âmbito mais limitado, a imputação ao prefeito
Municipal de crime
de responsabilidade.
POLITICAS PUBLICAS COMO
dado de injunção, inclusive coletivo, açao äe aesðumprimffi"
ã; preceito
AçÕES PARA O ATTNGTMENTO DOS
fundamental e ação de inconstitucionalidade por omissão) FUNDAMENTAIS DO ESTADO
ordinária- ações coletivas, individuais com.f.ito, coletiíos,- e najurisdição
ou ir"ru-"rr_
te individuais - são idôneas a provocar o controle
e a eventual intervenção
do Judiciário nas políticas públicas.
Lívia Regina Savergnini Bissoli Lage
i - Maior cuidado deverá ser tomado na observância do pressuposto Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES).
e
dos limites em relação às ações estritamente individuais, Mestranda em Direito Processual Civil pela Universidade
.,r.¡o'u"ãìrri*.rrto
diminuirá a verba destinada à política pública geral, eÁboiu Federal do Espírito Santo (UFES). Assessora de Nível
.iu, porru-
ter efeito positivo, influindo sobre a ampliação ãa política pública. Superior de Gabinete do Tribunal de Justiça do
Estado do Espírito Santo.

Sumário: 1. Introdução. 2. Direitos fundamentais sociais: dimensões

objetiva e subjetiva. 3. Direitos fundamentais sociais e políticas públicas.
4. Judicialização dos direitos sociais. 5. Conclusões. 6. Bibliografia.

I. |NTRODUçÃO

A atividade jurisdicional não é mais considerada mera exÍação de

sentido da norma. Isso porque os direitos de solidariedade, geralmente,
vêm expostos na lei como metas a serem alcançadas - nornas progra-
máticas -, demandando, assim, atuação constante do Estado na promoção
desses direitos. Ocorre que parte da doutrinat afirma que eles não podem
ser exigidos, sendo vistos apenas como programas a serem alcançados.
Decerto que a eficácia da Constituição depende de sua conformação
com a realidade histórica e social. No entanto, a Constituição possui uma
"força ativa de transformação: é, capaz de lutar para a superação de resis-
tências", já que possui uma "pretensão de eficácia". A Constituição é hábil,
então, para imprimir ordem e conformação à realidade política e social,

AMARAL, Gustavo. lnterpretação dos direitos fundamentais e o conflito entre pode-

res. ln: TORRES, Ricardo Lobo (Coord.). Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. rev.
e atual. Rio de Janeiro: Renova¡ 2001. p. 99-t2O; BRANCO, Paulo Gustavo. Aspectos
de teoria geral dos direitos fundamentais. ln: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO,
peulô