UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS-GRADUAÇÃO LATU SENSU

O ORÇAMENTO PÚBLICO E A IMPORTÂNCIA NA

GESTÃO PÚBLICA

ELAINE CRISTINA COELHO DOS SANTOS

Brasília – DF
Junho/2014
 ELAINE CRISTINA COELHO DOS SANTOS

O ORÇAMENTO PÚBLICO E A IMPORTÂNCIA NA

GESTÃO PÚBLICA

Monografia apresentada como requisito à

aprovação para obtenção de título de pós-
graduação em Gestão Pública A Vez do
Mestre – AVM.

Brasília – DF
Junho/2014
Dedico esta monografia a Deus, que
permitiu que todas as situações
colaborassem para o meu aprendizado.
AGRADECIMENTOS

À Deus por me dar forças para seguir

em frente para realizar todos os
meus sonhos e objetivos. Aos
professores, pelo conhecimento
repassado ao longo do curso,
facilitando para o crescimento e o
aprendizado.
 RESUMO

Trata-se de trabalho monográfico o qual se desenvolve o tema

“Orçamento Público e a importância na Gestão Pública”. As áreas de pesquisa
foram no Direito Financeiro Constitucional, Tributário, Público e Contabilidade
Pública. Interessa a esse trabalho analisar o conjunto de normas brasileiras,
como também, as regras e os princípios para que gestor público possa atuar na
administração pública de forma consciente em relação ao endividamento
público, como também em relação ao contingenciamento visando identificar
quais as melhorias a serem implementadas nas regras atuais a fim de garantir
um bom desenvolvimento para o ente público. Para tanto foi necessário
verificar o conceito de Administração Pública, como também, de Orçamento
Público e os instrumentos as serem utilizados pelo gestor público de forma a
desenvolver os programas de trabalhos de governo para atendimento ao
cidadão. Através do acesso a informação o cidadão proporcionou a
transparência das informações dos recursos utilizados pelo gestor público em
relação as receitas e despesas.
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 11
CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................ 13
CAPÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................. 23
CAPÍTULO III - IMPORTÂNCIA DA GESTÃO PÚBLICA .......................................... 31
CAPÍTULO IV - PORTAL DE TRANSPARÊNCIA ..................................................... 35
CONCLUSÃO ........................................................................................................... 41
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 45
 METODOLOGIA
Os métodos a serem utilizados na presente monografia para
fundamentar o desenvolvimento do problema proposto, será embasado em
pesquisa bibliográfica. Para isso, serão utilizados autores como James
Giacomoni, J. Teixeira Machado Jr e Heraldo da Costa Reis e Dalmo de Abreu
Dallari que tratam do tema objeto de estudo bem como sobre gestão pública,
papel do gestor público, desenvolvimento social e importância do exercício da
cidadania.

Além da pesquisa em bibliografia pertinente ao tema, serão utilizados

artigos disponibilizados em sítios eletrônicos sobre o tema objeto de estudo e
conteúdo de cursos disponibilizados pelo Governo Federal para instrução dos
cidadãos referente ao funcionamento do orçamento público.
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABTN - Associação Brasileira de Normas Técnicas

ART. - Artigo
BACEN - Banco Central do Brasil
CF - Constituição Federal
CGU - Controladoria Geral da União
CMN - Conselho Monetário Nacional
COSIF - Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional
FUNDEB - Fundo de Manutenção da Educação Básica e de Valorização de
Profissionais da Educação
ILB - Instituto Legislativo Brasileiro
INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos
LC - Lei Complementar
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentária
LOA - Lei de Orçamento Anual
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
PEF - Programa de Estabilidade Fiscal
PPA - Plano Plurianual
PR - Patrimônio de Referência
RSF - Resolução do Senado Federal
SOF - Secretaria de Orçamento Federal
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
 11

INTRODUÇÃO

A Proposta inicial ao desenvolver o tema Orçamento

Público e a Importância de Gestão Pública, a elaboração de um trabalho pelo
enfoque generalista, mas com predomínio de uma das áreas especializadas,
mas com predomínio de uma das áreas especializadas e que se encontrada
ligada ao orçamento. Em que o Estado necessita formular políticas setoriais e
sociais próprias, inserindo regulamentações constitucionais e institucionais
utilizando-se de leis como instrumentos para organização da sociedade. Tais
políticas acarretam mudanças, que são refletidas diretamente na Administração
Pública, o que requer uma nova postura do administrador público. Atualmente
os administradores públicos são impelidos a atuar de forma efetiva diante da
nova administração pública gerencial que exige a gestão da coisa pública com
instrumentos adequados e eficientes e de forma planejada e responsável. O
tema proposto é de relevância para o desenvolvimento social brasileiro, pois a
elaboração de forma adequada e eficiente do orçamento público é primordial
para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, em que possibilita
a participação ativa dos cidadãos, mediante atitudes eivadas de interesse
coletivo e conscientização social. O objetivo desse trabalho é demonstrar a
importância da gestão pública e a existência de instrumentos que auxiliam na
elaboração do orçamento bem como apresentar os meios de controle que os
cidadãos podem utilizar para acompanhar o orçamento e gastos públicos e
efetivar o exercício de sua cidadania.

Assim sendo, este estudo foi dividido em três capítulos. No primeiro

capítulo, faz uma referência sobre a administração pública, enfatizando seus
conceitos, história e a legislação aplicável ao Setor Público, no segundo
capitulo apresenta-se uma abordagem a respeito do orçamento público,
enfatizando a sua evolução conceitual, os seus princípios, além de delinear
sobre receita e despesa pública, sistema, o processo orçamentário e a
elaboração da proposta orçamentária, no terceiro capítulo faz-se uma da
importância da Gestão Pública com enfoque no exercício da cidadania
referência ao curso disponível pelo Governo Federal ao cidadão para melhor
 12

compreensão do acesso à cidadania e a forma como funciona a sistemática do

orçamento público e quarto capítulo enfatiza a criação do Portal de
Transparência pelo Governo Federal com as disponibilizações de informações
pelas unidades gestoras, para que o cidadão possa acompanhar e fiscalizar a
utilização dos recursos públicos.
 13

CAPÍTULO I
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1 Breve Histórico

Nos anos 90 deu-se início à grande reforma administrativa do Estado

que até então se mostrava capaz de combater a corrupção e o nepotismo no
Estado Liberal, por meio da administração pública burocrática, porém, este
modelo de gestão não apresentava mais o mesmo desempenho na realização
das atividades exclusivas de Estado e principalmente no oferecimento dos
serviços sociais de educação e saúde.

A administração pública burocrática passou a ser ineficiente e, por

consequência, incapaz de atender satisfatoriamente os clamores dos cidadãos-
clientes no grande Estado Social do século XX, tornando imprescindível sua
substituição por uma administração pública gerencial.

A busca pela administração pública gerencial fez com que o Estado

que promovia diretamente o desenvolvimento econômico e social se
transformasse em um Estado que apoia, financia e regula com a utilização de
instrumentos como a terceirização e a criação da Administração indireta e
descentralizada.

Nessa fase de mudanças foi necessário também sanear as contas

públicas, assim, o Estado deu início a um processo de reestruturação da dívida
pública em que as dívidas assumidas e não pagas pelos estados e empresas
estatais foram repactuadas e convertidas em títulos públicos em favor dos
credores garantindo a adequação da dívida pública com a real capacidade de
pagamento da Administração Federal.

Diante dessa nova situação foi criado no Brasil o Programa de

Estabilidade Fiscal (PEF) no qual uma de suas finalidades foi o
contingenciamento de crédito ao setor público representado principalmente
pela publicação da Lei Complementar 101/2000 conhecida como Lei de
 14

Responsabilidade Fiscal (LRF). Referida Lei Complementar (LC) define normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Após a edição da LRF outros diplomas legais foram publicados

visando a normatizar de forma mais detalhada o contingenciamento de crédito
ao setor público. Dentre estes diplomas, destacam-se:

 Resolução do Senado Federal (RSF) nº. 40/2001: dispõe sobre os

limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da
dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da
Constituição Federal;
 Resolução do Senado Federal (RSF) nº. 43/2001: dispõe sobre as
operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus
limites e condições de autorização;
 Resolução do Senado Federal (RSF) nº. 48/2007: dispõe sobre os
limites globais para as operações de crédito externo e interno da
União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo
poder público federal e estabelece limites e condições para a
concessão de garantia da União em operações de crédito externo
e interno; e
 Resolução do CMN nº 2.827/2001: Consolida e redefine as regras
para o contingenciamento do crédito ao setor público.

As regras contidas nesses diplomas disciplinam, em suma, a forma e o

montante possível de endividamento dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, de suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista.

A Resolução do CMN nº. 2.827/2001 cria dois limites a serem

observados: o primeiro refere-se a um limite global de endividamento para o
ente público e o segundo é destinado às Instituições Financeiras concessoras
 15

de crédito que devem emprestar até o limite de 45% do seu Patrimônio de

Referência.

A Administração direta, as autarquias, fundações e empresas estatais

dependentes para contrair empréstimos e financiamentos submetem-se ao
limite global de endividamento do setor público que é analisado caso a caso
pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que, atualmente, só conseguem
realizar operações de créditos em situações específicas nas quais o Governo
Federal entende que seja necessário investir. A STN analisa ainda a
capacidade de endividamento do Ente Público.

As empresas públicas e sociedades de economia mista não

dependentes ou simplesmente, empresas estatais, não se submetem ao limite
global de endividamento nos casos em que a operação de crédito é garantida
formal e exclusivamente por duplicadas de venda mercantil ou de prestação de
serviços, de emissão da própria beneficiária do crédito. Estas empresas
possuem um pouco mais de liberdade para contrair empréstimos bancários e
financiamentos para aplicarem em sua atividade, porém, ainda encontram
grandes dificuldades.

Em suma, esse foi o modelo preconizado para controlar o

endividamento público. Quatorze anos se passaram e alguns pontos merecem
atenção, pois verifica-se a necessidade de se realizar ajustes ou até mesmo
grandes reformas estruturais no curto prazo, sob pena de comprometer o
desenvolvimento do setor público.

Há que ser considerado que o contingenciamento de crédito

conquistou resultados significativos, como o controle mais efetivo do
endividamento público, melhor gestão dos recursos disponíveis e recuperação
da credibilidade do setor público enquanto credor.

Todavia, não houve apenas aspectos positivos. Com as limitações

impostas pelo contingenciamento de crédito, as empresas estatais, tanto
exploradoras de atividade econômica como prestadoras de serviço público,
tiveram dificuldades em continuar investindo em infraestrutura e em melhorias
 16

dos serviços o que ocasionou retardo em setores importantes como

saneamento básico, aeroportos e energia elétrica.

Há, portanto, duas realidades distintas que justificam a adoção de

tratamentos diferenciados por parte do Estado: de um lado a Administração
direta com suas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; e de
outro as empresas públicas e sociedades de economia mista não dependentes.

Assim, pretende-se tecer uma análise crítica acerca do instituto do

contingenciamento de crédito ao setor público, não com o propósito de eliminá-
lo - pois, como foi reconhecido, avanços foram conquistados com seu advento -
, mas sim de adequá-lo à nova realidade vivida pelas empresas estatais sem,
contudo, deixar de observar princípios básicos que regem a Administração
Pública.

Espera-se com este estudo, ainda com idéias bastante embrionárias,

analisar em que medida o contingenciamento de crédito ao setor público
interfere no desenvolvimento, principalmente, das empresas estatais
demonstrando que pequenas alterações nas regras direcionadas a essas
empresas podem determinar o sucesso da atividade.

1.2 Conceito

Inicialmente para melhor entendimento da Administração Pública é

necessário compreender o conceito de Estado, no qual está inserida a
concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos.

Dentre vários conceitos e definições de Estados podemos citar os mais

comuns:

 Definição etimológica feito por Dallari (1995) onde a palavras tem

origem latina, status que significa estar firme, denotando situação
permanente de convivência e ligada à sociedade política;
 17

 Definição sociológica por Paulo Bonavides (2000) Corporação de

um povo, assentada em um território e dotada de poder mando
originário;
 Definição política pela Academia Brasileira de Ciências Jurídicas
“Unidade orgânica integral destinada a manter a estrutura de um
povo, ou nação, visando ao seu bem comum, por meio de
monopólio da coerção e da jurisdição no respectivo território”.

Não obstante os outros conceitos válidos, o apresentado por Bonavides

(2000) traz a vantagem de observarmos os três os elementos básicos da
formação de um Estado: Povo, Território e Governo Soberano.

Conforme a Teoria Geral do Estado, onde quer que haja o exercício de

um poder político, legitimado por uma ordenação de direito, escrita ou não,
rudimentar ou complexa, haverá um Estado, cuja amplitude e autonomia se
estabelecem em relação a outras organizações análogas, por força de
ordenação superior.

A Administração Pública é o instrumento do Estado de colocar em

prática as políticas e os programas de governo, executando tarefas que os
órgãos governamentais do Estado lhe conferem.

Segundo Hely Lopes (2009) “numa visão global, a Administração, é, pois

todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos serviços
visando à satisfação das necessidades coletivas” (p.3).

Também podemos definir a Administração Pública como estrutura e

instrumento do qual dispõe o Estado para por em prática as opções políticas do
governo. Destarte a Administração Pública pode assumir dois sentidos:
subjetivo e objetivo.

Em sentido formal, subjetivo ou orgânico a Administração Pública

compõe-se do conjunto de órgãos, agentes e pessoas jurídicas (entidades)
tendentes a realizar atividades administrativas, ou seja, é toda máquina destina
à atividade administrativa do Estado.
 18

Em sentido objetivo, material ou funcional a administração pública

corresponde ao exercício de atividade administrativa. Nesse sentido toda a
atividade da administração pública está diretamente relacionada ao
desempenho de ações concretas e prestação de serviços tendo em vista o
bem-estar da coletividade, ou seja, da população.

O art. 4º do Decreto Lei nº 200, de 1967, classificou a Administração

Pública Federal está classificada no sentido subjetivo como Direta e Indireta:

“I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na

estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de

entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) Fundações Públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987).”

1.3 Legislação Aplicável

A Lei nº 4.320/64 define normas gerais de direito financeiro para

elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios atendendo ao disposto no art. 5º, inc. XV,
letra b, da CF que determina à União a competência de legislar sobre direito
financeiro1.

A Constituição Federal (CF) instituiu em seu Capítulo II – Das Finanças

Públicas, art. 163, que a LC é o instrumento hábil para normatizar acerca de
finanças públicas, de dívida pública externa e interna, de concessão de

CF, art 5º, XV, letra “b” - Compete à União: XV - legislar sobre: b) normas gerais de direito
1

financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; e de regime

penitenciário.
 19

garantias pelas entidades públicas, dentre outros2. Há ainda o art. 169 da CF

que determina a necessidade de se estabelecer por meio de LC limites com a
despesa de pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos Municípios 3. A
LRF atende ainda ao disposto no inciso II, § 9º, art. 165 da CF que estabelece
que normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos
cabe à LC. Estes artigos fundamentaram a criação da LRF.

A LRF foi criada em atenção aos dispositivos constitucionais acima

citados e constitui importante avanço no controle do endividamento público ao
definir conceitos e determinar diretriz a serem seguidas pelos Entes Federados.

Desta lei extrai-se à análise alguns artigos que tratam de operações de

crédito. Os recursos obtidos por operações de crédito autorizadas em lei
deverão constar da Lei de Orçamento4. Quando se tratar de operação de
crédito por antecipação de receita, esta não comporá o montante da receita
prevista na Lei de Orçamentos, porém poderá ser incluída autorização ao
Executivo para realizar a operação com a finalidade de atender a insuficiência
de caixa do Ente Público. A autorização legislativa necessária à aquisição de
operações de crédito poderá constar da própria Lei de Orçamentos5.

2
CF, art. 163 - Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa
e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder
Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos
da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; V - fiscalização financeira da
administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de
2003); VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de
crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das
voltadas ao desenvolvimento regional.
3
CF, art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
4
Lei 4.320/64, art. 3º - A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins
deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda
e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
5
Lei 4.320/64, art. 7° - A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: II -
Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da
receita, para atender a insuficiências de caixa. § 2° O produto estimado de operações de
crédito e de alienação de bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras
forem especìficamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que jurìdicamente
possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício. § 3º A autorização legislativa a que se
 20

As operações de crédito, para fins de orçamento, classificam-se como

receita de capital6, juntamente com alienação de bens, amortização de
empréstimos, transferências de capital e outras receitas de capital7.

Posteriormente à LRF, o Senado Federal, exercendo a competência que

lhe foi conferida pelo inciso VI do art. 52 da CF8 e reafirmada pelo inciso I do
art. 30 da LRF publicou as Resoluções nº. 40 e 43/2001 e 48/2007.

A Resolução nº 40 do Senado Federal foi publicada em 2001 e dispõe

sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada 9 e da
dívida pública mobiliária10 dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
das respectivas administrações diretas, dos fundos, das autarquias, das
fundações e das empresas estatais dependentes.

Esta resolução impede que os Entes federados11 contratem operações

de crédito nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das
operações de crédito internas e externas.

A Resolução nº 43/2001 do Senado Federal contém regras sobre as

operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos

refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de
Orçamento.
6
Lei nº. 4.320/64, § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos;
os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
7
Lei 4.320/64, art. 11, § 4º.
8
CF, art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: VI - fixar, por proposta do
Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
9
RSF nº. 40/2001, art. 1º, § 1º, inc. III - dívida pública consolidada: montante total, apurado
sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do
Estado, do Distrito Federal ou do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios
ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12
(doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos
durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de
crédito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no
orçamento.
10
RSF nº. 40/2001, art. 1º, § 1º, inc. IV - dívida pública mobiliária: dívida pública representada
por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
11
Leia-se Estados, Distrito Federal, Municípios e suas respectivas administrações diretas.
 21

Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de

autorização para a realização de operações de crédito12.

Referida Resolução considera como operação de crédito os

compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior,
decorrente de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de títulos, aquisição
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda
a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros13.

Há operações firmadas pelos Entes Públicos que em sua essência não

são considerados operações de crédito, porém a ele se equipara no que tange
às regras do endividamento público:
Artigo 3º, § 1º (...)
I – recebimento antecipado de valores de empresa
em que o Poder Público detenha, direta ou
indiretamente, a maioria do capital social com direito
a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da
legislação;
II – assunção direta de compromisso, confissão de
dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de
bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão,
aceite ou aval de títulos de crédito;
III – assunção de obrigação, sem autorização
orçamentária, com fornecedores para pagamento a
posteriori de bens e serviços.

Por outro lado, há operações que não se equiparam as operações de

crédito como, a assunção de obrigação entre pessoas jurídicas integrantes do
mesmo Estado, Distrito Federal ou Município e o parcelamento de débitos

12
Para os fins da RSF nº 40/2001, compreende Estado, Distrito Federal e Município as
respectivas administrações diretas, os fundos, as autarquias, as fundações e as empresas
estatais dependentes.
RSF nº. 40/2001, art. 3º, “caput”.
13
 22

preexistentes unto a instituições não-financeiras, desde que não impliquem

elevação do montante da dívida consolidada líquida 14.

Há ainda a Resolução nº 48/2007 também do Senado Federal que

regula os limites globais para as operações de crédito externo e interno da
União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público
federal e estabelece limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno.

Consideram-se garantia concedida pela União as fianças e avais

concedidos direta ou indiretamente, em operações de crédito, inclusive com
recursos de fundos de aval, a assunção de risco creditício em linhas de crédito,
o seguro de crédito à exportação e outras garantias de natureza semelhante
que representem compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual.

O limite para a concessão de garantias pela União é de 60% da receita

corrente líquida, podendo este limite ser aumentado temporariamente, em
caráter excepcional, a pedido do Poder executivo pautado em argumentos
fornecidos pelo Ministério da Fazenda.

Por fim, o Conselho Monetário Nacional, no uso da competência que lhe

foi conferida pelo inciso VI, art. 4º da Lei 4.595/64, publicou a Resolução nº.
2.827 em 2001 para consolidar e redefinir as regras para o contingenciamento
de crédito ao setor público. Criou-se então, dois novos limites que passaram a
nortear o endividamento público: o primeiro refere-se ao limite imposto à
instituição financeira concessora do crédito e o segundo a um valor global para
novas operações de créditos com o setor público.

14
RSF nº. 43/2001, art. 3º, § 2º.
 23

CAPÍTULO II
ORÇAMENTO PÚBLICO

2.1 Evolução Conceitual

A origem da palavra orçamento é de origem italiana: “orzare”, que

“significa fazer cálculos”, sendo considerada uma técnica que consiste
precisamente em ligar os sistemas de planejamento e de finanças.

O Orçamento é algo mais que uma simples previsão de receita ou

estimativa de despesas, E deve ser ao mesmo tempo um relatório, uma
estimativa e uma proposta.

É um documento por intermédio do qual o chefe do Poder Executivo,

como autoridade responsável pela conduta dos negócios do governo,
apresenta-se a autoridade a quem compete criar fonte de renda e conceder
créditos e faz perante ela uma exposição completa sobre a maneira pela qual o
Governo e seus subordinados administram os negócios públicos, obtendo-se
assim um programa de ação coerente e compreensivo para o Governo como
um todo.

Para melhor apreciação conceituação do orçamento público, a análise é

dividida em duas fases: orçamento tradicional e o moderno.

O objetivo principal do Orçamento Tradicional é controlar a s finanças

públicas no Poder Executivo. Os órgãos com poder de controle preocupado em
manter o equilíbrio financeiro colocando as receitas em frente às despesas.

Já o Orçamento Moderno é voltado para o instrumento de

administrações a partir daqui, os conceitos vão se aproximando da realidade,
ou seu seja, a previsão da receita é a estimativa da despesa.

O reconhecimento do gasto público iniciou a partir de 1930, com a

doutrina Keynesiana, considerando o orçamento como instrumento de política
fiscal do Governo.
 24

O planejamento nos instrumentos administrativos foi de grande

importância, pois contribui para incorporar utilizada para aplicação de recursos
escassos, principalmente no controle da execução e na avaliação de resultados
consiste em um plano de trabalho expresso no conjunto de ações a sem
desenvolvida (Programa) e pelos recursos necessários a sua execução
(Orçamento).

2.2 Receita Pública

O conceito da receita pública é trazido pelo Manual de Procedimento da

Receita Pública, editado e aprovada pela Secretaria do Tesouro Nacional e
Ministério da Fazenda, que define:

“Receita, pelo enfoque orçamentário, são todos os ingressos disponíveis

para cobertura das despesas públicas, em qualquer esfera governamental. ”

Em que a Lei nº 4.320/64 que regulamenta os ingressos está disponível

para todos os entes da federação, classificado em dois grupos: orçamentários
e extra-orçamentários.

Os ingressos orçamentários são os arrecadados para um determinado

fim como aplicações em programas e ações governamentais, ou seja, aqueles
pertencentes ao ente público.

Os ingressos extra-orçamentários são os arrecadados pelos entes

públicos exclusivamente para atender às exigências contratuais pactuadas
para devolução, ou seja, são ingressos pertencentes a terceiros.

2.3 Despesa Pública

É um conjunto de dispêndios realizados pelos os entes públicos para o

funcionamento dos serviços prestados pela coletividade.

As despesas públicas têm grande relevância para a Administração

Pública, pois está envolvida em situações singulares, como, por exemplo, o
 25

estabelecimento de limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, além

de possibilitar a realização de estudos e análise da qualidade do gasto público
e do equilíbrio fiscal das contas.

2.4 Princípios Orçamentários

Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras básicas, com

objetivo de atribuir a racionalidade, eficiência e transparência para os
processos de elaboração, execução e controle do Orçamento Público. Estes
são válidos a todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
estabelecidos pelos os entes federativos da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.

2.4.1 Princípio da Unidade

Previsto no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964 determina a

existência de orçamento único a cada unidade governamental a União,
Estados, Distrito Federal e Municípios com a finalidade de evitar vários
orçamentos paralelos dentro da mesma política em que todas as receitas de
um lado e todas as despesas, de outro.

Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada

exercício financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada
esfera federativa: a Lei Orçamentária Anual - LOA.

2.4.2 Princípio da Universalidade

Estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320,

de 1964, recepcionado e normatizado pelo §5º do art. 165 da Constituição
Federal, determina que a Lei Orçamentária Anual de cada ente federado
deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos,
entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
 26

2.4.3 Princípio da Anualidade ou Periodicidade

O orçamento público será elaborado e autorizado para um período

determinado em que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil e, por
isso, será de 1 de janeiro até 31 de dezembro de cada ano.

Assim será delimitado o período de tempo ao qual a previsão das

receitas e a fixação das despesas registradas na LOA mencionada.

2.4.4 Princípio da Exclusividade

A Lei Orçamentária Anual conterá somente matéria financeira excluindo

dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa para o
próximo exercício. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura
de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito, nos termos da
lei.

2.4.5 Princípio Orçamento Bruto

Consiste na obrigação dos registros das receitas e despesas na LOA

pelo o valor total e bruto, sem qualquer tipo de deduções.

2.4.6 Princípio da Publicidade

Determina ao governo a divulgar o orçamento público de forma ampla a

sociedade e publicar os relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão
fiscal e disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação
da receita e a execução da despesa.

2.4.7 Princípio da Não Afetação das Receitas de Impostos

Determina a vedação de vinculação da receita de impostos a órgão,

fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição
Federal, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos , a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
 27

manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da

administração tributária, como determinado, respectivamente, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, bem como o
disposto.

2.5 Sistema e Processo Orçamentário

A função orçamentária compreende um sistema a um processo

orçamentário que se complementam, e por isso, dever ser estudado
concomitante para o bom entendimento.

2.5.1 Sistema Orçamentário

O documento orçamentário representado pela lei do orçamento e

seus anexos. Atualmente o orçamento é visto como sistema maior, integrado
pelos planos e programas onde saem às definições e os elementos que vão
possibilitar a própria elaboração do orçamento.

2.5.2 Processo Orçamentário

O processo orçamentário também conhecido como ciclo

orçamentário, é definido como um processo contínuo e simultâneo, através do
qual se elabora, aprova, executa e controla programação de dispêndios do
setor público nos aspectos físicos e financeiros. Envolve um período muito
maior que o exercício financeiro (ano civil), tenha ver que abrange todas as
fases do processo.

Não é visto como autossuficiente por ser um ciclo se renova

anualmente com a elaboração orçamentária por um prazo médio que por sua
vez detalha o plano de longo prazo, quando integrado ao processo de
planejamento tem uma maior aplicação.
 28

2.6 Elaboração da Proposta Orçamentária

Preliminarmente, observa-se que o orçamento – programa anual é

um instrumento de nível operacional, ou seja, de curto prazo, do governo onde
é inserida nas políticas de médio e longo prazo do País.

2.6.2 Lei do Plano Plurianual (PPA)

As políticas de médio e longo prazo, denominadas pela Constituição

como Plano Plurianual, dependem de Lei Complementar que deverá ser
encaminhado pelo Poder Executivo para ser apreciada pelo Congresso
Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício – 31 agosto – e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa - 15 de
dezembro. Nos demais entes da federação a legislação própria poderá fixar
outro calendário para atender as peculiaridades locais.

O período de vigência do PPA é de segundo ano de mandato

presidencial e o final do primeiro do mandato subseqüente, esta regra estende
aos demais entes da federação. Apesar da mesma duração do Chefe do Poder
Executivo, embora não coincida integralmente com este.

2.6.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

O projeto da LDO deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao

Congresso Nacional até oito meses e meio antes do encerramento do exercício
– 15 abril – e devolvido a sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa.

Em relação aos outros entes da Federação poderão através de

normas próprias adotarem diferentes prazos para a tramitação da LDO, desde
que a referida lei cumpra o papel principal de orientar a elaboração do projeto
de Lei Orçamento Anual.

Na proposta orçamentária está hoje definida na Lei de Diretrizes

Orçamentária constando de acordo com a Constituição:
 29

 as metas e prioridades da Administração Pública Federal,

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro;
 orientações para elaboração da lei orçamentárias anual;
 disposições sobre as alterações na legislação tributária;
 política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.

Além disso, na preparação da LDO deverão constar de forma

antecipada as seguintes questões:

 parâmetros para lei de fixação das remunerações no âmbito do

Poder Legislativo;
 limites para elaboração orçamentárias do Poder Judiciário e o
Ministério Público;
 autorização para a concessão de qualquer vantagem ou
aumento de remuneração relativo ao pessoal, pelo órgãos e
entidades da administração direta e indireta, ressalvadas as
empresas públicas e sociedade de economia mista.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ampliou o significado e a

importância da LDO, e com isso disciplinou os assuntos a serem abordado
como: equilíbrio entre as receitas e despesas:

 metas fiscais;
 riscos fiscais;
 programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso a sem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta
dias após a publicação da referida lei;
 critérios e forma limitação de empenho;
 normas relativas ao controle de custos de programas
financiados com recursos do orçamento;
 condições e exigências para transferências de recursos as
entidades públicas e privadas;
 30

 forma de utilização de montante de reserva de contingência que

irá integrar a LDO;
 demonstrações trimestrais apresentadas ao Banco Central do
impacto do custo fiscal sobre as operações;
 concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual corra renúncia da receita.

2.6.4 Lei de Orçamento Anual (LOA)

O projeto de lei orçamento anual deverá ser encaminhado ao Poder

Legislativo, onde a sua devolução e sanção é normatizadas nas Constituições
Federal e Estadual e nos municípios pelas Leis Orgânicas Municipais.

No caso da esfera federal o projeto deve ser enviado quatro meses

antes do encerramento do exercício – 31 agosto – e devolvido para sanção até
o encerramento da sessão legislativa – 15 de dezembro.

De acordo com a disposição da constitucional a lei orçamentária anual

é constituída por três orçamentos, sendo eles:

 orçamento fiscal – devida a sua abrangência e dimensão

constitui-se no principal dos três orçamentos e referem-se aos
Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público;
 orçamento da seguridade social – é considerada as entidades
e órgãos e ela vinculados – saúde, previdência social e
assistência social da administração direta e indireta, bem
como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder
público;
 orçamento de investimento das empresas – compreende os
investimentos realizados pelas empresas de Poder Público,
direta ou indiretamente, que detenha a maioria do capital
social com direito a voto.
 31

CAPÍTULO III
A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO PÚBLICA

3.1 Exercício de Cidadania

A cidadania está ligada a noções de direitos, principalmente aos direitos

políticos, em que o indivíduo participa de modo direto ou indiretamente na
formação do governo e na sua administração, indiretamente através do voto, e
quando concorre a um cargo público considerada de forma direta.

No entanto, dentro da democracia onde existem direito como em

contrapartida os deveres, uma vez que a coletividade dos direitos de indivíduo
é garantindo a partir dos cumprimentos dos deveres dos demais componentes
da sociedade.

No âmbito constitucional a participação dos indivíduos no destino do

Estado é por meio dos seus representantes, do povo cumpram as funções a
eles atribuídas e do poder derivado do poder originário do povo brasileiro.

O povo brasileiro detém o poder constituinte originário 15 que define a

forma genuína onde expressa a vontade soberana do povo, poder supremo o
qual é exercida mediante a eleição de seus representantes concedendo-lhes
parte de sua autonomia para que estes possam representá-los.

Para DALLARI (1998), a cidadania expressa um conjunto de direitos que

dá a pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e dos governos de
seu povo.

15
Para alguns autores como José Afonso da Silva (200) dentre outros, poder constituinte
originário é aquele que o povo de dar-se uma constituição sendo a mais alta expressão do
poder político capaz de organizar a não. Para como J.H.M. Teixeira (1991), é o poder de criar,
colocar em vigor, constituir normas jurídicas de valor constitucional sendo a possibilidade
concreta do povo de determinar sue próprio modo de ser, seus objetivos e limites de atuação
estatal para concretização do bem comum.
 32

A Constituição Federal de 1988 no que tange à cidadania, qualifica,

valoriza os participantes da vida do Estado e reconhece a pessoa humana
como ser integrado na sociedade em que vive.

É necessário o acompanhamento dos atos das autoridades constituídas,

a verificação e a conferência do cumprimento dos planos governamentais
prometidos pelos seus representantes.

Em nossa sociedade, uma das formas de concretização da cidadania

através de informação, por meio de cursos disponíveis onde possibilita o
conhecimento dos orçamentos e de políticas públicas, dando-lhe os meios
necessários ao exercício de cidadania dos seus direitos e deveres.

No entanto, o que ocorre quando não há formação do indivíduo e assim

não possui instrumentos necessários ao exercício da cidadania e o ser humano
que não possui cidadania fica excluído da vida social e de tomada de decisões,
e ainda se encontra na posição de inferioridade dentro do grupo social que
pertence. (DALLARI, 1998).

3.2 Orçamento Público Alcance de Todos

Por meio da internet existem alguns cursos disponíveis sobre o

orçamento público para melhor entendimento e compreensão do cidadão.

O Senado Federal por meio do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB)

oferece diversos cursos com e sem tutoria, entre eles, o tema de orçamento
público com certificado no final do curso, mas para que possa ser emitido é
necessária à aprovação na avaliação final.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão da Secretaria de

Orçamento Federal – SOF através da escola virtual oferece curso básico sobre
orçamento público e outro com abordagem mais profunda sobre o tema que é
disponibilizado por turmas determinados por período.
 33

O Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC - é uma organização

não governamental, sem fins lucrativos, não partidária e com finalidade pública,
disponibiliza manual em PDF com noções básicas do orçamento público para
que o cidadão possa entender e acompanhar os gastos governamentais nas
três esferas – municipal, estadual e federal.

Referidos cursos possibilitam que os cidadãos exerçam de forma mais

ativa a cidadania e tenham os conhecimentos necessários para acompanhar as
receitas e despesas públicas para requerer de seus representantes uma
postura adequada e atinente as necessidades da sociedade.

3.3 Acesso a Informação

O direito ao acesso a informação é necessário para que haja a

democratização do processo orçamentário, bem como a participação da
sociedade e do controle social.

A base dos orçamentos da União, dos Estados e Municípios deve estar

disponível para consulta e acompanhamento da população, inclusive pela
internet.

3.4 Lei de Acesso à Informação

A Lei nº 12.527, de 2011 de Acesso à Informação entrou em vigor a

partir de maio de 2012, em que é destacada a formação de um novo
instrumento de cidadania, como o reconhecimento a verdade histórica, com a
reordenação das relações internacionais sobre a política de sigilo, e a
constituição da informação com ampla abrangência e imposição pedagógica
de nova gestão pública.

Essa obrigação de informar incumbe todos os poderes e órgãos

públicos, de todos os níveis e de quem tem relacionamento com esses entes
envolvendo o dinheiro público. Dessa forma, Legislativo, Executivo, Judiciário,
Ministério Público, Tribunal de Contas, Fundações e Empresas Pública,
 34

Autarquias, Economias Mistas, enfim, e seus contratos e contas, devem ser de

acesso ao Público.

Dessa forma, cabem os órgãos e entidades públicas incentivar a

divulgação em local de fácil acesso as informações de interesse coletivo ou
geral produzida ou mantida por eles.

A autoridade máxima deve publicar em site 16 apropriado na internet,

através do portal de transferência, nos termos de seu Regulamento, as
seguintes informações: rol das informações que tenham sido desclassificadas
de seu sigilo nos últimos 12 meses; rol dos documentos classificados em cada
grau de sigilo, com identificação para referência futura; relatório estatístico
contendo a quantidade de pedido de informação recebidos, atendidos e
indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes.

Além da informação via internet outro meio de divulgação da informação

pública de forma clara, simples e direto pode ser na portaria principal do prédio
público, como por exemplo, na entrada de câmara de vereadores ou na entrada
de uma empresa pública.

O tratamento de informação sigilosa resultante de tratados, acordos ou

atos internacionais, como também, o que não pode ser divulgado nas hipóteses
de sigilos previstas em outras leis (por exemplo, sigilo fiscal, sigilo bancário),
segredo de justiça e segredo industrial.

16
Site: conjunto de documentos apresentados ou disponibilizados na WEB por um indivíduo,
instituição, empresa, etc. e que pode ser fisicamente acessado por um computador e em
endereço específico da rede.
 35

CAPÍTULO IV
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA

4.1 Histórico

O Portal da Transparência do Governo Federal foi lançado por iniciativa

da Controladoria-Geral da União em novembro de 2004, com objetivo de
garantir a boa e correta aplicação dos recursos públicos.

O motivo da criação deste portal é para aumentar a transparência da

gestão pública para que o cidadão possa acompanhar e fiscalizar a aplicação
dos recursos públicos, como meio de evitar a corrupção, e ainda verificar se os
recursos públicos estão sendo usados como deveriam.

4.2 Disponibilidade dos Dados

Os dados divulgados no portal de transparência são fornecidos pelo

Ministérios e outros órgãos do Poder Executivo Federal, pois são os executores
e responsáveis pelo os programas de governo e gestão das ações
governamentais. Cabe a Controladoria Geral da União a reunir todas as
informações sobre a aplicação dos recursos federais.

Dentre as informações disponíveis estão às transferências de recursos,

para os Estados, Municípios, pessoas jurídicas, e feitas ao exterior, ou
diretamente a pessoas físicas, além de dados dos recursos federais
transferidos, por exemplo, para os beneficiários da Bolsa Família e quanto foi
repassado ao Fundo de Manutenção da Educação Básica e de Valorização de
Profissionais da Educação (FUNDEB) do Ministério da Educação para qualquer
município do país.

Estão disponíveis as informações sobre gastos diretos do Governo

Federal: contratação de obras, serviços e compras governamentais, que
podem ser vistas por órgão, por ação governamental ou por favorecidos
 36

(empresas privadas ou pessoas físicas). O detalhamento das diárias pagas e

os gastos feitos em cartões de pagamento do Governo Federal.

O cidadão poderá verificar quanto dos recursos de orçamento está

sendo comprometido através da disponibilidade no portal das informações
diárias sobre a execução orçamentária e financeira com detalhamento dos atos
praticados pelas unidades gestoras do Poder Executivo Federal na execução
das suas despesas, inclusive, em que fase se encontra: empenho, liquidação e
pagamento.

Além das informações sobre os órgãos e entidades que possuem a

página de transparência pública própria.

4.3 Controle Social

O controle social está relacionado a participação do cidadão na gestão

pública com a intervenção na tomada de decisão administrativa, e também a
orientação a Administração em que as medidas possam atender ao interesse
público, e ao mesmo tempo exercer controle sobre a ação do Estado,
determinando que o gestor público possa prestar contas da sua atuação.

A participação da sociedade é assegurada pela Constituição Federal, em

que os cidadãos não só participam na formulação das políticas públicas, como
também fiscalizar de forma constante a aplicação dos recursos públicos.

Com isto, o cidadão além de eleger de quatro em quatro anos os seus

representantes tem também a missão de acompanhar durante o mandato,
como está sendo exercido por meio de avaliação e supervisão a tomada das
decisões administrativas.

É fundamental a participação de cada cidadão em assumir essa

empreitada de participar de gestão pública e exercer o controle social do gasto
dinheiro público devido o número grande de municípios existentes no Estado
Brasileiro, é um dos fiscalizadores eficazes de controle dos recursos públicos.
 37

A Controladoria Geral da União (CGU) é um dos órgãos que controla a

aplicação dos recursos federais repassados aos Estados, Municípios e Distrito
Federal.

4.3.1 Controle Sociais nos Conselhos Municipais

É através de qualquer cidadão individualmente ou grupos de pessoas

em que os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos de
participação, em que consentem estabelecer sociedades para exercer sua
cidadania em que o direito torna-se uma realidade com participação
democrática da população na formulação de políticas públicas.

A composição do conselho e municipal e controle social é número par de

conselheiros do Estado, em que haverá um representante da sociedade civil de
natureza deliberativa e consultiva, com a função de formular e controlar a
execução das políticas públicas setoriais nas três instâncias de governo
(federal, estadual e municipal).

4.3.2 Controles Sociais no Orçamento Participativo

É um instrumento de complementação da democracia representativa,

através de debates o cidadão define os destinos de uma cidade, o qual decide
as prioridades de investimentos, obras e serviços a serem realizados em cada
ano, com o orçamento da prefeitura.

Dessa forma incentiva o exercício da cidadania o compromisso da

população com o bem público e corresponsabilidade entre o governo e a
sociedade sob gestão da cidade.

4.3.3 Controle Social nas Prefeituras

A prefeitura tem o dever de informar a população com transparência

como é gasto o dinheiro público, com isso prestará contas à população e
publicar de formar clara em local visível e de fácil acesso para todos os
 38

cidadãos. Em cumprimento dos art. 48 e 49 da LRF a prefeitura ainda tem que

incentivar a participação da população na discussão de planos e orçamentos.

Conforme o art. 2º, Lei nº 9.452, de 20 de março de 1997, que prevê a

obrigação da prefeitura em comunicar a chegada da verba federal por um
prazo máximo de dois dias úteis ao escrito em partidos políticos, sindicatos de
trabalhadores e entidades empresariais com sede no município caso não
estejam sendo cumpridos, o cidadão poderá acionar a Câmara Municipal que
tem a obrigação de fiscalizar a prefeitura.

Os órgãos federais também devem comunicar às câmaras municipais as

verbas transferidas aos municípios. Caso essa exigência não esteja sendo
cumprida em seu município, a Controladoria-Geral da União (CGU) deve ser
avisada. Exerça seus direitos, seja um fiscal da correta aplicação e gestão dos
recursos públicos.

A CGU não é responsável por fiscalizar e controlar as verbas exclusivas

dos municípios e estados. Neste caso, cabe aos Tribunais de Contas Estaduais
e às Câmaras Municipais atuar para apurar as irregularidades que envolvam a
utilização de recursos públicos dos estados e municípios. O Ministério Público
Estadual também pode ser acionado para verificar situações em que os
agentes públicos estaduais e municipais estejam possivelmente envolvidos
com a aplicação indevida de recursos públicos.

4.3.4 Controle Social – Portal da Transparência

O desenvolvimento do Portal da Transparência parte do pressuposto em

que os cidadãos e as organizações de sociedade civil é um do mais importante
mecanismo, com intuito de dificultar anormalidade envolvendo os recursos
públicos.

Através do Portal da Transparência é disponibilizado o conteúdo com

objetivo de estimular a prática do controle social, nos casos de suspeitas ou
qualquer irregularidade deverá ser comunicada à Controladoria Geral da União,
por meio de formulário específico através do site: www.cgu.gov.br.
 39

4.3.5 Controle Social – Órgãos de Fiscalização

Os órgãos públicos responsáveis de fiscalização a aplicação dos

recursos federais:

 Controladoria Geral da União – tem um papel importante de

verificar se o recurso federal está sendo desviado para outras
finalidades. A atuação da CGU no controle do uso de dinheiro não é
sozinha, pois recebe e apura denúncias que inclui servidor federal ou
órgão ou entidade do Governo Federal;

 Câmaras de Vereadores e Assembleias Legislativas – fiscalizam

as prefeituras, como também, os governos estaduais onde recebem
e apuram as denúncias e dependendo podem até afastar os
administradores envolvidos em corrupção (prefeitos, governadores,
secretários etc.);

 Ministério Público Estadual (MPE) e Ministério Público Federal

(MPF) – os procuradores da República e os Promotores da Justiça,
integrantes do Ministério Público são os defensores dos interesses
da sociedade, o qual recebem e investigam denúncias de desvios de
dinheiro público e através de ações judiciais para punição dos
envolvidos e ao ressarcimento dos recursos desviados. O MPF opera
com os recursos federais e o MPE com os recursos forem estaduais
e municipais;

 Poder Judiciários (Juízes e Tribunais de Justiça) – são os

responsáveis pela decisão quem vai ou ser punido, onde será
avaliado se irá para cadeia ou não, com também se perderá o
mandato e outras diversas situações. Mas ação dos magistrados
dependem da ação de alguma pessoa;

 Tribunal de Contas dos Estados (TCE) – estão presentes em

todos estados, e a ação é por meio de fiscalizações e auditorias, por
iniciativas própria ou por proposta do Ministério Público, além de
 40

examinar e julgar a regularidade das contas dos gestores públicos

estaduais e municipais. Os gestores públicos são os governadores,
prefeitos, secretários estaduais e municipais, ordenadores de
despesas e dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas
ou sociedade de economia mista;

 Tribunais de Contas dos Municípios (TCM) – estão presentes em

quatro estados (Bahia, Ceará, Goiás e Pará) e em dois municípios
específicos (Rio de Janeiro e São Paulo). Analisam e julgam a
anualmente as contas das prefeituras;

 Tribunal de Contas da União (TCU) – julga se é boa e regular a

aplicação dos recursos públicos federais e ampara o Congresso
Nacional no controle externo da Administração Pública Federal e no
julgamento das contas do Presidente Pública.

4.4 Licitações e Contratos

A instituição pública tem a obrigação de cuidar pelo correto de uso dos

recursos públicos, principalmente quando há contratação dos serviços ou
aquisição de bens.

As regras são impostas pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993,

sendo a Lei das Licitações, e em outros instrumentos normativos que procuram
assegurar ao órgão público a escolha da melhor proposta em termos de
qualidade e preço.

As licitações realizadas pelo Governo Federal podem ser acompanhadas

pelo cidadão nas páginas das transparências públicas. Cada órgão tem sua
própria página com as informações com as licitações publicadas a partir de 1º
de janeiro de 2005, e posição que se encontram, através do Sistema Integrado
de Administração de Serviços Gerais do Governo Federal (SISAG).
 41

CONCLUSÃO

Esse trabalho, além de apresentar o conceito de orçamento público e a

importância na gestão pública iniciam desde do conceito da administração
pública até o exercício do cidadão garantido constitucionalmente.

A pesquisa realizada demonstrou que um dos pressupostos dos

administradores públicos é a utilização dos instrumentos necessários para uma
atuação responsável na utilização dos recursos públicos, e consequentemente
os meios oferecidos para o acompanhamento do cidadão.

A nova abordagem com o novo padrão da gestão pública forçou a

mudança os costumes políticos antigos, com gastos exagerados sem previsão
de receita e endividamento irresponsável, em anos atrás.

A crise vivenciada nos anos 90 pelos Estados, Distrito Federal e

Municípios trouxe avanços significativos para o setor público no que tange às
condições e limites impostos a estes Entes para o controle do endividamento.
Na ocasião, dívidas foram renegociadas e a credibilidade do setor público,
recuperada. Houve evolução também na transparência das informações à
sociedade.

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios puderam aderir ao PEF

que propiciou o saneamento das contas públicas possibilitando a continuidade
saudável das administrações. Neste clima de mudanças a LRF foi criada e com
ela uma série de regramentos específicos para o endividamento público. Esta
primeira medida enrijeceu o sistema de contratação de operações de crédito
evitando assim que nova crise pudesse se formar. Quatorze anos depois já
observa-se a maturidade do sistema.

Não podemos esquecer o impacto internacional da LRF pois o Brasil

obteve reconhecimento e virou referência para vários países que elaboraram
leis inspiradas na LRF brasileira, com destaque para Argentina, Espanha e
Índia.
 42

Com isso os Tribunais de Contas e os órgãos controladores também se

beneficiaram da Lei de Responsabilidade Fiscal pois obtiveram novos e
eficazes instrumentos de controle sobre as finanças públicas para o
desempenho de suas funções.

A intenção da Lei de Responsabilidade Fiscal é implantar uma gestão

planejada, responsável e transparente na gestão do dinheiro público,
permitindo que os mecanismos de mercado e o processo político sirvam como
instrumentos de controle e punição dos governantes que não agirem de
maneira adequada.

Tanto a LRF quanto as resoluções citadas anteriormente contém regras

aplicáveis aos entes integrantes da administração direta, aos fundos, às
autarquias, às fundações e às empresas estatais dependentes. Para as
empresas públicas e sociedades de economia mista não dependentes aplica-
se tão somente o regramento contido na Resolução nº. 2.827/2001 publicada
pelo Conselho Monetário Nacional.

O Senado Federal detém competência privativa para autorizar a

contratação de operações de crédito externa, inclusive prestação de garantia
suprema (da União), nas negociações que envolva e Estados, Distrito Federal
e Municípios como também para fixar os limites globais para o montante da
dívida pública dos entes federados. Embuído destas competências que lhes
são atribuídas pela Constituição Federal o Senado Federal editou três
resoluções que são fundamentais para entender o contingenciamento de
crédito ao setor público: resolução nº. 40 e 43/2001 e 48/2007.

Para os Estados, Distrito Federal, Municípios e suas administrações

direta, fundos, autarquias e fundações a regra é taxativa, porém
constantemente o Governo Federal propõe a criação de exceções às regras
contidas nesta resolução. As exceções, via de regra, são decorrentes da
necessidade de implantação de políticas públicas e programas tidos como
prioritários e são destinados, por exemplo, à educação, saúde, investimento em
infraestrutura e melhoria da gestão pública. As regras pertinentes a estes
 43

entes mostram-se adequadas à realidade atual, pois são constantemente

flexibilizadas sempre que necessário.

A partir dessas novas regras para atuação do gestor público e cada vez
mais a conscientização do cidadão do conhecimento dos direitos políticos, em
que o indivíduo tem como dever de participar ativamente do exercício da vida e
dos governos dos seus povos.

No Brasil por causa do seu tamanho e complexidade político-social é

necessário a participação social, em que os cidadãos possam controlar os
gastos públicos e colaborar com a gestão pública, para isso foram criadas
diversas normas para adequação dos Estados, Municípios, Distrito Federal na
divulgação da execução financeira e dos gastos realizados pelos próprios
gestores públicos.

A nova atuação na transparência pública está destacando nos cenários

nacionais e internacionais através do controle social, com a capacitação do
cidadão através de divulgação de cartilhas, cursos oferecidos pela CGU,
Senado Federal e Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão da
Secretaria de Orçamento Federal, para maior conhecimento e o fortalecimento
da gestão pública.

O processo complexo e contraditório de relação entre sociedade civil,

Estado e mercado. Neste processo, os atores redefinem seus papeis no
fortalecimento da sociedade civil, através da atuação organizada dos
indivíduos, grupos, associações, tendo em vista, de um lado, a assunção de
deveres e responsabilidades políticas e, do outro lado, a criação e exercício de
direitos, no controle social do Estado e do Mercado em função de parâmetros
definidos e negociados nos espaços público.

Atualmente a participação cidadã é importante no processo de gerar

uma organização social, em que a intervenção da população nas políticas
públicas, em que não se esgota dentro de projeto, mas estão ligadas a
questões mais amplas como a democratização, equidade social e defesa dos
direitos humanos. Neste sentido, requer a democratização do poder sobre o
 44

uso de recursos financeiros e sobre a definição e implementação de políticas

públicas.

Por fim, conclui-se a fundamental da participação do cidadão é além do

processo eleitoral de votação de quatro a quatro anos, com a tarefa de
acompanhar durante todo o mandato se o que foi definido pelo gestor público
está sendo exercido de forma consciente a aplicação dos recursos públicos.
 45

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

A participação popular na gestão pública no Brasil. Disponível em:

http://jus.com.br/artigos/19205/a-participacao-popular-na-gestao-publica-no-
brasil. Acesso em: junho 2014.

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Manual de Normas e Instruções - MNI

02.14.01 - Operações Compromissadas - Disposições Gerais. Brasília.
Disponível em: http://www.cosif.com.br/mostra.asp?arquivo=mni021401.
Acesso em: maio 2013.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26

ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil, de 1988.

Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.
Acesso em: dezembro 2012.

BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a

organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa
do Brasil. Brasília, DF, 27 fev. 1967. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: junho
2012.

BRASIL. Exposição de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/EM-
PLC18.htm. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Lei nº 8.388, de 30 de dezembro de 1991. Estabelece diretrizes para

que a União possa realizar a consolidação e o reescalonamento de dívidas das
administrações direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do
 46

Brasil. Brasília, DF, 30 dez. 1991. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1989_1994/L8388.htm. Acesso em:
julho 2013.

BRASIL. Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993. Estabelece diretrizes para

a consolidação e o reescalonamento, pela União, de dívidas internas das
administrações direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do
Brasil. Brasília, DF, 17 nov. 1993. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8727.htm. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997. Estabelece critérios para a

consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública
mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Estados e do
Distrito Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,
12 set. 1997. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9496.htm. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Exposição de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília.

Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-e-governos-
estaduais/estados-e-municipios. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil.
Brasília, DF, 05 mai. 2000. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: junho 2012.

BRASIL. Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Dispõe sobre a política e

as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias, cria o Conselho Monetário
Nacional e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do
Brasil. Brasília, DF, 31 jan. 1965. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4595.htm. Acesso em: junho 2012.
 47

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da
República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 23 mar. 1964. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: junho 2012.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a

informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e
no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n o 8.112, de 11 de
dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm. Acesso em: março 2013.

BRASIL, Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas

públicas: manual de procedimentos: aplicado a União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, Brasília, DF, 2007. Acesso em: março 2014.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Resolução nº 2.827, de 04 de março

de 2001. Consolida e redefine as regras para o contingenciamento do crédito
ao setor público. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,
05 mar. 2001. Disponível em:
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2001/pdf/res_2827_v108_L.pdf.
Acesso em: julho 2013.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Resolução nº 2.844 do Conselho

Monetário Nacional, de 29 de junho de 2001. Dispõe sobre limites de
exposição por cliente. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF, 29 jun. 2001. Disponível em:
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2001/pdf/res_2844_v2_L.pdf. Acesso
em: julho 2013.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Resolução nº 3.444 do Conselho

Monetário Nacional, de 28 de fevereiro de 2007. Define o Patrimônio de
Referência (PR). Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,
 48

28 fev. 2007. Disponível em:

http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2007/pdf/res_3444_v2_L.pdf. Acesso
em: julho 2013.

Curso de Orçamento Público pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão da Secretaria de Orçamento Federal – SOF através da escola virtual
disponível: http://164.41.222.133/mod/page/view.php?id=236 . Acesso em:
julho de 2013.

Curso do Senado Federal do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB). Referente

Introdução ao Orçamento Público. Disponível em: www.senado.leg.br/ilb.
Acesso em: maio 2013.

Curso do Senado Federal do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB). Referente à

Lei de Acesso a Informação. Disponível em: www.senado.leg.br/ilb. Acesso
em: outubro de 2013.

Controle Social em Portal de Transparência do Governo Federal.

Disponível em: http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial. Acesso
maio de 2014.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos Humanos e Cidadania, São Paulo:

Moderna, 1998.

FONTENELE, Alysson Maia. O orçamento público no Brasil: uma visão

geral. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 62, 1 fev. 2003. Disponível em:
http://jus.com.br/revista/texto/3738/o-orcamento-publico-no-brasil. Acesso em:
maio 2013.

GIACOMONE, James. Orçamento Público. Editora Atlas S/A, Edição 2002.

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. 15 ed. São

Paulo: Rideel, 2012.

J. Teixeira Machado Jr. – Heraldo da Costa Reis. A Lei 4.320 comentada e

Lei de Responsabilidade Fiscal. Série 50 anos IBAM. 31 ª Edição.
 49

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo:

Saraiva, 2009.

Portal de Transparência do Governo Federal. Disponível em:

http://www.portaltransparencia.gov.br/. Acesso maio de 2014.

PEDRAS. Guilherme Binato Villela. História da dívida pública brasileira: de

1964 até os dias atuais. Parte 1, capítulo 2. Disponível em:
<http://www.stn.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/Parte%201_2.pdf>.
Acesso em: junho 2012.

PEREIRA. Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e
mecanismos de Controle. Caderno MARE da Reforma do Estado. Caderno
1. Brasília, 1997. Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/seges
/PUB_Seges_Mare_caderno01.PDF. Acesso em: junho 2010.

PINSKY, Jaime. HISTÓRIA DA CIDADANIA. Editora Contexto. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Cidadania. Acesso em: março 2014.

RIBEIRO, Maxwell Perona. Curso de Orçamento Público: Lições

Preliminares. Organizado pelo Centro Jurídicos da Presidência Subchefia para
Assuntos Jurídicos da Casa Civil.

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Programa de Ajuste Fiscal.

Brasília. Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/responsabilidade-
fiscal/prefeituras-e-governos-estaduais/programas-de-ajuste-fiscal. Acesso em:
maio 2013.

SENADO FEDERAL. Resolução nº 40, de 20 de dezembro de 2001. Dispõe

sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da
dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em
atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituição Federal. Diário
Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 21 dez. 2001. Disponível
 50

em: http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=242464.
Acesso em: julho 2013.

SENADO FEDERAL. Resolução nº 43, de 26 de dezembro de 2001. Dispõe

sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e
condições de autorização, e dá outras providências. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil. Brasília, DF, 26 dez. 2001. Disponível em:
http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=221548&norm
a=234195&anexos. Acesso em: julho 2013.

SENADO FEDERAL. Resolução nº 48, de 21 de dezembro de 2007. Dispõe

sobre os limites globais para as operações de crédito externo e interno da
União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público
federal e estabelece limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil. Brasília, DF, 24 dez.2007.Disponível em:
http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=235669&norm
a=256626&anexos. Acesso em: julho 2013.

SUNDFELD. Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. 1 ed. São Paulo:

Malheiros, 2006.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de

Janeiro, Renovar, 2002. Disponível em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Or%C3%A7amento_p%C3%BAblico. Acesso: maio
2013.
 ÍNDICE
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 11
CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................ 13
1.1 BREVE HISTÓRICO E CONCEITO .................................................................... 13
1.2 CONCEITO ......................................................................................................... 16
1.3 LEGISLAÇÃO APLICÁVEL ................................................................................. 18
CAPÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................. 23
2.1 EVOLUÇÃO CONCEITUAL ................................................................................ 23
2.2 RECEITA PÚBLICA ............................................................................................ 24
2.3 DESPESA PÚBLICA ........................................................................................... 24
2.4 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ....................................................................... 25
2.4.1 PRINCÍPIO DA UNIDADE ................................................................................ 25
2.4.2 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE ................................................................. 25
2.4.3 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE ..................................... 26
2.4.4 PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE ................................................................... 26
2.4.5 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO ........................................................... 26
2.4.6 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................ 26
2.4.7 PRINCÍPIO DA NÃO-VINCULAÇÃO (NÃO AFETAÇÃO) ............................... 26
2.5 SISTEMA E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO...................................................... 27
2.5.1 SISTEMA ORÇAMENTÁRIO ........................................................................... 27
2.5.2 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO....................................................................... 27
2.6 ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ........................................... 28
2.6.1 LEI DO PLANO PLURIANUAL ......................................................................... 28
2.6.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIOS ....................................................... 28
2.6.3 LEI DE ORÇAMENTO ANUAL ......................................................................... 30
CAPÍTULO III - IMPORTÂNCIA DA GESTÃO PÚBLICA .......................................... 31
3.1 EXERCÍCIO DA CIDADANIA .............................................................................. 31
3.2 ORÇAMENTO PÚBLICO ALCANCE DE TODOS............................................... 32
3.3 ACESSO A INFORMAÇÃO................................................................................. 33
3.4 LEI DE ACESSO INFORMAÇÃO ........................................................................ 33
CAPÍTULO IV - PORTAL DE TRANSPARÊNCIA ..................................................... 35
4.1 HISTÓRICO ........................................................................................................ 35
4.2 DISPONIBILIDADE DOS DADOS ....................................................................... 35
4.3 CONTROLE SOCIAL .......................................................................................... 36
4.3.1 CONTROLE SOCIAIS NOS CONSELHOS MUNICIPAIS ................................ 37
4.3.2 CONTROLE SOCIAIS NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................... 37
4.3.3 CONTROLE SOCIAIS NAS PREFEITURAS ................................................... 37
4.3.4 CONTROLE SOCIAIS - PORTAL DA TRANSPARÊNCIA ............................... 38
4.3.5 CONTROLE SOCIAIL - ÓRGÃOS DE FISCALIZAÇÃO................................... 39
4.4 LICITAÇÕES E CONTRATOS ............................................................................ 40
CONCLUSÃO ........................................................................................................... 41
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 45