A APLICAÇÃO DA TEORIA DA CEGUEIRA DELIBERADA AOS CASOS DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Bárbara Matos Destefani1
Hervê Sad Cruz Filho2
Rafaela Moura Salles Pinheiro3
Osman Santana4

RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo discorrer sobre a APLICAÇÃO DA
TEORIA DA CEGUEIRA DELIBERADA AOS CASOS DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA, analisando de que modo tal fato pode permitir a imposição
das sanções descritas na Lei 8429/92, perpassando por aspectos históricos,
desde o seu surgimento na Europa até a sua aplicação no âmbito nacional,
conceituações e critérios de possibilidade de incidência da Teoria, buscando,
além de contextualizar o Ministério Público, entrelaçar e conectar a sua
atuação, e legitimidade para com os atos de corrupção e improbidade
administrativa e consequente análise acerca da aplicação da Teoria da
Cegueira Deliberada no território nacional.

Palavras-chave: Ministério Público; Teoria da Cegueira Deliberada;

Improbidade Administrativa.

1
Graduanda do Curso de Direito pela Faculdade Multivix Cachoeiro de Itapemirim;
2
Graduando do Curso de Direito pela Faculdade Multivix Cachoeiro de Itapemirim;
3
Graduanda do Curso de Direito pela Faculdade Multivix Cachoeiro de Itapemirim;
4
Professor Orientador Multivix-Cachoeiro de Itapemirim.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como finalidade analisar a Teoria da Cegueira Deliberada
e sua aplicação aos casos de Improbidade Administrativa, notadamente após
sua crescente utilização no campo penal.

Inicialmente, far-se-á análise histórica da Teoria, abordando sua origem e

aplicação no Direito Americano e no Direito Europeu. Na sequência, far-se-á
uma análise da aplicação da teoria no Brasil, os critérios para aplicação,
especialmente considerando o princípio da proporcionalidade, e as áreas do
direito com maior incidência.

Em seguida, no presente estudo, será abordado o papel do Ministério Público

no combate à corrupção e à improbidade administrativa, buscando
compreender a Instituição Ministério Público, sua história, suas funções,
princípios e garantias. Por fim, serão abordado os desafios do Ministério
Público Brasileiro na defesa do patrimônio público, da moralidade
administrativa, no combate a corrupção, e, ainda, os casos práticos mais
comuns de aplicação da Teoria no Brasil.

Ato contínuo, abordar-se-á a aplicação da Teoria nos casos de Improbidade

Administrativa, considerando, ainda, a defesa do patrimônio público como
direito fundamental e a conceituação de Improbidade Administrativa.
Sucessivamente, será vislumbrado o conceito sobre corrupção, seu termo em
latim, e a análise do Estado como organização política da sociedade em
alicerces jurídicos.

Na sequência, objetiva-se entender os fenômenos da Improbidade

Administrativa, usando mecanismos como a lei n.° 8.429/92 que é considerada
um dos principais meios ao combate á corrupção.

2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
2.1. Inglaterra
A Teoria da Cegueira Deliberada, também conhecida como Teoria do Avestruz,
Ignorância Deliberada, Cegueira Intencional ou Provocada, willful blindness,
osctrich instructions ou doutrina da Evitação da Consciência (conscious
avoidance doctrine), teve origem na Inglaterra, no julgamento do caso Regina
v. Sleep, de 1861. Referido processo versava sobre dado indivíduo acusado de
malversação de bens públicos, por ter ingressado em um navio com um barril
de cobre que possuía a marca real do império britânico. Citado delito exigia o
conhecimento, por parte do agente, sobre a propriedade do bem ser do Estado.
O Tribunal Inglês, então, ao condenar o acusado, equiparou a abstenção
deliberada do agente de buscar o devido conhecimento como se este fosse,
sendo esse, segundo a doutrina, o marco histórico do surgimento da teoria
(MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

2.2. Estados Unidos

Apesar de ter sido criada originalmente pela jurisprudência britânica, conforme
mencionado em linhas pretéritas, a Teoria da Cegueira Deliberada ganhou
maior relevância pela sua aplicação nos Tribunais Americanos, obtendo força
principalmente nos Tribunais Estadunidenses a partir do século XX, em litígios
civis e criminais. Nos Estados Unidos, frise-se, a teoria costuma ser aplicada
em litígios societários e falimentares, como no caso In Re Gravitz, no qual a
Corte Federal Norte-Americana condenou determinado acusado por fraude
falimentar por se recusar a “encarar os fatos” e efetuar o inventário de seus
bens5 (MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Na seara criminal, as situações concretas mais citadas são nos casos

envolvendo o crime de tráfico de drogas, sendo bastante comum exemplos nos
quais o indivíduo aceita viajar com uma mala recebida por notório traficante,
mas, em momento algum, verifica o que transporta ou ao menos indaga o que
haveria dentro. Ao ser barrado na alfândega, no exemplo citado, o agente
criminoso não poderia alegar que não tinha ciência do que estava
transportando, desde que fosse razoável supor que seria possível ter
alcançado tal ciência. Todavia, repise-se, ainda nos Estados Unidos, país no
qual os Tribunais vêm cada vez mais se utilizando da Teoria desde o século
XX, sua aplicação é controversa, principalmente em razão da falta de clara
5
Ira P. Robbins, The Ostrich Instruction: Deliberate Ignorance as a Criminal Mens Rea, 81 J.
Crim. L. & Criminology 191 (1990-1991). Disponível em: :
https://scholarlycommons.law.northwestern.edu/jclc.
previsão legal que possa justificá-la, pois, como se sabe, estamos diante de
uma federação, na qual os estados são responsáveis pela maioria da
competência legislativa, incluindo a criminal (MAGALHÃES 2014;
ASSUMPÇÃO, 2017).

Devido a tal fato e como forma de unificar as legislações dos cinquenta

estados, a American Law Institute publica o Model Penal Code – MPC, o qual
serve de modelo de elaboração aos estados, sendo frequentemente citado por
acadêmicos e utilizado pela jurisprudência. Assim, uma das mais importantes
disposições do MPC é justamente o tratamento objetivo dado ao conceito de
dolo, frequentemente denominado de “Mens Rea” pela jurisprudência e
doutrina americana, do latim “mente culpada”, que, no código, é denominado
simplesmente de culpabilidade (MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

O MPC traz na sua Seção 2.02 quatro graus de culpabilidade, sendo que os
dois primeiros se assemelham ao conceito de dolo direto e eventual,
respectivamente, quais sejam: (a) agir de forma proposital; (b) agir de forma
consciente; (c) imprudência; e (d) negligência, sendo que esses dois últimos
são graus de culpabilidade que se assemelham ao conceito de culpa do Direito
brasileiro (MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

2.3. Espanha
Na Espanha, o Tribunal Supremo, no julgamento da Sentencia de 10 de
dezembro de 2000, restringiu-se à simples menção da cegueira deliberada,
envolvendo o caso de crime de receptação, no qual o agente criminoso teria
transportado significativas quantidades de dinheiro, em espécie, para
determinado país conhecido como “paraíso-fiscal”. Sustentou o acusado,
naquela oportunidade, em sua defesa, que não possuía conhecimento acerca
da origem ilícita do dinheiro (que era proveniente do tráfico de drogas)
(MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Apesar do alegado, a Corte Constitucional espanhola firmou o entendimento no

sentido de que o acusado sabia sim da procedência ilícita do dinheiro, bem
como das operações financeiras irregulares, e, por esse motivo, havia
provocado, propositadamente, a própria cegueira, ou seja, não quis saber
acerca do que poderia e deveria ter conhecido (MAGALHÃES 2014;
ASSUMPÇÃO, 2017).

2.4. Brasil
Um dos primeiros casos mais emblemáticos e de repercussão na aplicação da
Teoria da Cegueira Deliberada no Brasil se deu na Ação Penal
2005.81.00.014586-0 20, perante o Tribunal Regional Federal da 5ª Região
(TRF5). Logo após o furto ao Banco Central de Fortaleza, que resultou na
subtração de mais de cento e sessenta milhões de reais em cédulas de R$ 50,
um dos suspeitos adquiriu 11 carros de luxo no valor de quase um milhão de
reais, tudo em notas de cinquenta reais envoltos em sacos plásticos
(MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Na ocasião, tanto o suspeito quanto os sócios da revendedora de automóveis

foram denunciados pelo Ministério Público por lavagem de dinheiro. O suspeito
foi preso e condenado por ter sido provado que ele sabia da origem ilícita dos
valores. A seu turno, os sócios da revendedora de automóveis foram
condenados com base na Teoria da Cegueira Deliberada, já que o magistrado
sentenciante entendeu que ambos agiram, no mínimo, com dolo eventual com
relação à origem ilícita dos valores (MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

A analisar recurso de apelação, no entanto, o Tribunal Regional Federal

reverteu a condenação dos sócios, pois, embora tenha reconhecido que, em
tese, seria possível a aplicação da Cegueira Deliberada e a equiparação ao
dolo eventual, à época dos fatos o tipo penal da lavagem previa tão somente o
dolo direto da conduta. Portanto, no caso concreto não foi possível manter a
condenação (MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Posteriormente, na Ação Penal 470, conhecida como o caso Mensalão, o

Supremo Tribunal Federal (STF) se utilizou pela primeira vez da Cegueira
Deliberada, mesmo que de modo incidental. O Ministro Celso de Mello, ao
votar favoravelmente à condenação dos ex-deputados do PT Paulo Rocha e
João Magno por lavagem de dinheiro, admitiu “[...] a possibilidade de
configuração do crime de lavagem de valores, mediante o dolo eventual,
exatamente com apoio no critério denominado por alguns como ‘teoria da
cegueira deliberada’, que deve ser usado com muita cautela”. Mais
recentemente, a Teoria da Cegueira Deliberada foi reiteradamente aplicada no
âmbito da denominada Operação Lava Jato. O então juiz federal Sergio Moro,
da 13ª Vara Federal de Curitiba/PR, frequentemente citava a referida Teoria
como embasamento para a condenação dos acusados por lavagem de
dinheiro, equiparando-a ao dolo eventual brasileiro (MORO, 2010;
MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Frise-se, nesse passo, que na ação penal 5026212-82.2014.4.04.7000/PR22, o

então magistrado federal considerou que embora a Teoria tenha origens anglo-
saxônicas, sua aplicação já há muito foi referendada pelo Supremo Tribunal
Espanhol, corte de tradição jurídica similar à nossa. Em síntese, tem-se que
aquele que realiza condutas típicas à lavagem, de ocultação ou dissimulação,
não elide o agir doloso e a sua responsabilidade criminal se escolhe
permanecer ignorante quanto a natureza dos bens, direitos ou valores
envolvidos na transação, quando tinha condições de aprofundar o seu
conhecimento sobre os fatos. Pelo exposto, tem-se que não é difícil a utilização
de tal Teoria no âmbito brasileiro, em especial nos delitos de lavagem de
capitais (MORO, 2010; MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

No entanto, tema de igual importância, sendo, pois, o cerne deste artigo, é a

possibilidade de aplicação da aludida teoria aos casos de improbidade
administrativa, especialmente nas investigações conduzidas pelo Ministério
Público Brasileiro, essa importante Instituição, essencial para o correto e
adequado funcionamento da Justiça, e que tem obtido destaque nacional e
internacional nas mais diversas áreas de atuação, especialmente no que
concerne ao combate à corrupção em suas mais variadas formas
(MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

3. MINISTÉRIO PÚBLICO
3.1. Breve histórico
A doutrina, de modo geral, entende que a raiz histórica do Ministério Público,
enquanto instituição vocacionada às atribuições atualmente conferidas pela
Constituição Federal, está ligada à França do século XIV, onde se identificou a
primeira organização com caráter semelhante ao que encontramos atualmente.
Naquela época, existiram, em um primeiro momento, os denominados
"procuradores do rei", os quais representavam e atuavam na defesa dos
interesses do soberano, que era, assim, por eles representados (DELMANTO,
2002; GARCIA, 2008; ALVES, 2011; GRAVONSKI, 2013; BITENCOURT, 2014).

Em um segundo momento, os “procuradores do rei” passaram a defender o

interesse público ou interesse geral, tendo sido definido que "é de interesse
público que os crimes não permaneçam impunes" (interest rei publicae ne
maleficia remaneant impunita), sendo esse importante marco identificador de
que o interesse público ou interesse geral passou a coincidir com a persecução
penal. Conforme a doutrina, os “procuradores do rei” passaram a atuar na
defesa dos interesses públicos que, naquele momento histórico, era justamente
a persecução penal (DELMANTO, 2002; GARCIA, 2008; ALVES, 2011;
GRAVONSKI, 2013; BITENCOURT, 2014; LIMA, 2015).

Percebe-se, então, que as raízes históricas do Ministério Público estão

intimamente ligadas ao Direito Penal. Vale dizer, nesse passo, que em vários
países o Ministério Público ainda mantém como atribuição precípua a
persecução penal (o que não é o caso do Brasil, haja vista que nossa atual
Constituição conferiu a Instituição as mais variadas atribuições, dentre elas a
importante defesa do patrimônio público) (DELMANTO, 2002; GARCIA, 2008;
ALVES, 2011; GRAVONSKI, 2013; BITENCOURT, 2014).

3.2. O Ministério Público na Constituição Federal de 1988

O Ministério Público está inserido no Título IV - Da Organização dos Poderes,
Capítulo IV - Das Funções Essenciais à Justiça, Seção I - Do Ministério
Público, da CF/88. Formalmente, importante se mostra afirmar que Ministério
Público não é um poder de estado. Todavia, a Constituição de 1988 traz regime
jurídico do Ministério Público de forma material como se um poder da república
a Instituição fosse, tendo em vista os princípios e garantias a ela conferidas,
além de sua atuação voltada para o bem comum. Se formalmente o Ministério
Público não pode ser considerado um quarto poder da república, o regime
jurídico a ele atribuído materialmente nos permitiria dizer que sim (GARCIA,
2008; ALVES, 2011).

Segundo Alfredo Valladão ("O Ministério Público") 'Se Montesquieu tivesse

escrito hoje "O Espírito das Leis", por certo não seria tríplice, mas quádrupla, a
divisão dos Poderes. Ao órgão que legisla, ao que executa, ao que julga, um
outro órgão acrescentaria ele - o que defende a sociedade e a lei perante a
justiça, parta a ofensa de onde partir, isto é, dos indivíduos ou dos próprios
Poderes do Estado'. Todavia, doutrinaria e jurisprudencialmente, o Ministério
Público não é considerado Poder, ostentando apenas regime jurídico
materialmente como se fosse. Podemos destacar, porém, que, na qualidade de
titular exclusivo da ação penal pública, o Ministério Público exerce,
evidentemente, parcela do poder do estado. Se o Poder Judiciário tem a
atribuição de julgar, o Ministério Público tem o poder de promover a jurisdição
(GARCIA, 2008; ALVES, 2011; GRAVONSKI, 2013).

Então, se não podemos dizer que o Ministério Público é um quarto poder da

república, podemos afirmar que é órgão independente com elevada estatura
constitucional, pois a Constituição Federal, ao mesmo tempo em que define os
três poderes da república, organiza outras Instituições que são independentes
e que tem esse regime jurídico atribuído a poderes de estado. Além do
Ministério Público, podemos citar também, com essas características, o
Tribunal de Contas da União (GARCIA, 2008; ALVES, 2011; GRAVONSKI,
2013).

O saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles define os membros do

Ministério Público como agentes políticos, tendo em vista as garantias e
prerrogativas a eles asseguradas pela Constituição Federal. Outro elemento
importante, dentro de sua esfera de atuação criminal e que reforça a sua
independência, é a opinião delitiva, que incumbe exclusivamente ao Parquet.
Observa-se que a própria Constituição, em seu art. 127, já delineia qual a
atividade fim do Ministério Público, que é a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. E podemos
dizer que, quanto mais sólido o regime democrático, mais forte será a
Instituição do Ministério Público. Por isso sua legitimidade expressamente
prevista no dispositivo acima para defesa desse regime (DELMANTO, 2002;
GARCIA, 2008; ALVES, 2011; BITENCOURT, 2014).

Com base nessa atribuição, de defesa do regime democrático, podemos extrair

também o fundamento de validade da atuação do Ministério Público no âmbito
do processo eleitoral. Se o processo eleitoral é o corolário de nossa
democracia, é evidente a legitimidade do Parquet – que tem como uma de suas
atribuições precípuas a defesa do regime democrático – para atuar em todas
as fases processo eleitoral. E é do art. 127 que extraímos também o sentido da
atuação do Ministério Público, que é voltada para a defesa dos interesses da
coletividade, dos interesses sociais e da ordem jurídica. E por tal razão,
percebe-se limitação material ao poder de reforma constitucional, pois,
qualquer alteração da própria CF que viesse a retirar algumas das atividades
do MP deveria ser considerada inconstitucional por violação ao seu art. 60, § 4º
(GARCIA, 2008; ALVES, 2011).

E por ser essencial à função jurisdicional ao estado, pode-se afirmar que o MP

atuará junto aos órgãos judiciais. Tal circunstância, porém, não significa que
inexistirá jurisdição sem o Ministério Público, pois a sua intervenção não
ocorrerá em todo e qualquer processo, mas apenas naquelas causas em que a
sua atuação for necessária por consubstanciarem questões ligadas a suas
atribuições previstas no art. 127 da CF (GARCIA, 2008; ALVES, 2011).

Em Juízo, as atuações básicas do Ministério Público podem ser no âmbito cível

ou criminal. No âmbito criminal, exerce a titularidade exclusiva da ação penal
pública (art. 129, I, da CF), permitindo concluir que o sistema jurídico-penal
pátrio adotou o sistema acusatório, ou seja, há separação da figura do julgador
e do acusador, não se encontrando na mesma pessoa, incumbindo ao
acusador ônus da produção das provas. Ainda no âmbito criminal, poderá o MP
requisitar a instauração de inquéritos policiais ou realizar investigações
criminais por conta própria. Apesar de questionamentos anteriormente
existentes acerca da possibilidade de o MP promover investigações criminais
por conta própria, recentemente o STF colocou fim a essa discussão decidindo
que o MP pode, sim, com amparo na Constituição, realizar investigações
criminais. Outra atuação de extrema importância do MP, no âmbito criminal e
também definida na Constituição, é o controle externo da atividade policial
(DELMANTO, 2002; GARCIA, 2008; ALVES, 2011; BITENCOURT, 2014; LIMA,
2015).

No âmbito cível tem-se a atuação extrajudicial, nas hipóteses previstas na

legislação correlata (inquérito civil, recomendação, audiência pública e termo
de ajustamento de conduta), e a atuação judicial, como órgão interveniente ou
como órgão agente/demandante, sendo objeto de destaque a atuação do
Ministério Público na defesa do patrimônio público, notadamente nos casos de
improbidade administrativa (DELMANTO, 2002; GARCIA, 2008; ALVES, 2011;
BITENCOURT, 2014).

4. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
4.1. Probidade e improbidade administrativa
Conforme a doutrina, administrador probo é aquele que possui retidão de
conduta, atendendo às exigências de honestidade, lealdade, boa-fé e
cumprindo/respeitando os princípios éticos. Assim, improbidade administrativa
consiste exatamente no inverso da probidade, consumando-se quando houver
violação a qualquer dos parâmetros citados acima (CHIGNONE, 2010; SIMÃO,
2011).

4.2. Conceito
Improbidade é o termo técnico para tratar da corrupção que se perfaz com a
prática de ilegalidade (violação da ordem jurídica) e o desvirtuamento da
função pública. A ação de improbidade é, assim, importante instrumento de
controle judicial dos atos que a lei caracteriza como ímprobos (TOURINHO,
2009; CHIGNONE, 2010; SIMÃO, 2011).

Consoante a melhor doutrina, improbidade administrativa é um ato praticado

por agente público, ou por particular em conjunto com agente público, e que
gera enriquecimento ilícito, causa prejuízo ao erário ou atenta contra os
princípios da Administração Pública. A Lei n.° 8.429/92 regulamenta os casos
de improbidade administrativa e o seu procedimento (BARBOZA, 2008;
CHIGNONE, 2010; SIMÃO, 2011).

Com efeito, as sanções descritas em referida lei são as seguintes:

a) ressarcimento integral do dano;

b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se
concorrer esta circunstância;
c) perda da função pública;
d) suspensão dos direitos políticos;
e) pagamento de multa civil; e
f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário (BARBOZA, 2008;
CHIGNONE, 2010; SIMÃO, 2011).

4.3. Legitimidade do Ministério Público

O art. 127 da Constituição Federal prescreve que “o Ministério Público é
instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-
lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais
e individuais indisponíveis.” (GARCIA, 2008; GARCIA,2011; PAZZAGLINI
FILHO, 2011).

Outrossim, o art. 37, § 4º, da Carta Magna dispôs que “os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (PAZZAGLINI
FILHO, 1996; PAZZAGLINI FILHO, 1997; GARCIA,2011; PAZZAGLINI FILHO,
2011).

Nessa perspectiva, tendo em vista que o Ministério Público é a instituição

encarregada pela Constituição da República de defender os interesses sociais
indisponíveis, dentre os quais se inclui o interesse de punir o agente ímprobo, o
legislador conferiu expressamente legitimidade ativa ao Ministério Público para
propor a ação civil por ato de improbidade administrativa, que não deixa de
ser uma espécie de ação civil pública para a defesa do patrimônio público e da
moralidade administrativa (art. 129, III, da CF/88 e art. 17 da Lei 8429/92)
(PAZZAGLINI FILHO, 1997; GARCIA, 2008; GARCIA, 2011; PAZZAGLINI
FILHO, 2011; MAGALHÃES, 2014).

5. CORRUPÇÃO
O termo “corrupção”, do latim corruptione, tem, no dicionário, os sentidos de
“ato ou efeito de corromper; decomposição, putrefação; e devassidão,
depravação, perversão”. Ao analisarmos o Estado como organização política
da sociedade em alicerces jurídicos, visualizaremos espaço especial para a
corrupção. Direito, política, liberdade e sociedade são áreas em que há muito o
que corromper, ou seja, predispostas à corrupção. É nesse campo que,
segundo a doutrina, a noção de corrupção tem sido associada com maior
ênfase no consciente da coletividade (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008; OSÓRIO,
2011).

Todavia, a corrupção não é apenas pública e estatal. Desde a corrupção de

costumes até a corrupção levada a efeito por grandes empresas transnacionais
ou multinacionais varia o amplo alcance do fenômeno. Na verdade, nenhum ser
humano ou organização está imune a corrupção e seus nefastos efeitos,
tampouco se pode supor espaço jurídico no qual, ao menos em tese, não
possa ocorrê-la (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008; OSÓRIO, 2011).

Inexiste, assim, infelizmente, Estado imune à corrupção. Qualquer organização

estatal é passível de ser corrompida. Se mostra necessário, portanto, não se
ignore a vulnerabilidade das organizações à corrupção, sob pena de somente
se descortiná-la quando já se tenha alastrado a ponto de sufocar e inviabilizar o
funcionamento correto do tecido organizado (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008;
OSÓRIO, 2011).
A corrupção tende, em regra, a ser silenciosa e discreta na medida em que
mina e se entranha nas estruturas estatais. No entanto, conforme a doutrina,
no momento em que os esquemas de corrupção sentem-se suficientemente
enraizados, passam a emitir sinais de força e vigor muito maiores do que de
fato possuem. Desta feita, jamais se deve subestimar o poder da corrupção,
em qualquer nível de atuação, sob pena de a maioria proba ser esmagada pela
minoria corrupta, devassa (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008; OSÓRIO, 2011).

E mais. Além de insidiosa e arrogante, constata-se que a corrupção no

aparelho estatal é permanente. Nunca, infelizmente, poderá ser extirpada como
um todo. Sempre residirá, mesmo que em pequena escala, em algum espaço
da máquina estatal (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008; OSÓRIO, 2011).

Portanto, combater a corrupção dentro do Estado deve ser algo permanente,

rígido, constante, perseverante, voluntário. Conforme doutrina especializada,
da mesma forma que a corrupção necessita de tempo para crescer, há, pois,
necessidade de tempo para ser debelada (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008;
OSÓRIO, 2011).

A dimensão estatal torna a corrupção mais gravosa, exigindo maior atenção da

sociedade e dos órgãos de controle. Tanto isso é verdade que sua importância
levou a Organização dos Estados Americanos a adotar convenção
interamericana contra a corrupção, na qual se proclama que a natureza da
democracia representativa exige o combate de toda forma de corrupção no
exercício das funções públicas (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008; OSÓRIO, 2011).

Como a corrupção ameaça o regime democrático e corrói a ordem jurídica, seu

enfrentamento se impõe como pauta necessária e obrigatória ao Ministério
Público, que é guardião do regime democrático e defensor da ordem jurídica
(Constituição Federal, art. 127, caput) (OSÓRIO, 2007; PIRES, 2008; OSÓRIO,
2011).

Combater a corrupção e a improbidade administrativa, assim, é tarefa árdua e

imperiosa do Ministério Público Brasileiro. Válido ressaltar que, se por um lado,
pouca discussão existe acerca da responsabilidade do Ministério Público na
problemática e enfrentamento da corrupção, o mesmo não se pode dizer no
que pertine aos meios de combatê-la e seu papel nessa empreitada. Combater
a corrupção é tarefa com inúmeras frentes, com várias possibilidades de
atuação por parte do Ministério Público e, nessa temática, a aplicação da
Teoria da Cegueira Deliberada assume especial importância (OSÓRIO, 2007;
PIRES, 2008; OSÓRIO, 2011).

6. DA APLICAÇÃO DA TEORIA DA CEGUEIRA DELIBERADA DIANTE DA

PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A partir do momento em que o agente público passa a executar sua função,

automaticamente recai sob sua pessoa o dever de praticar todo e qualquer ato
com observância aos princípios da administração pública, atuar de modo que
não ocasione prejuízo ao erário, bem como não ascender sua riqueza em
detrimento do interesse público e erário. Em não agindo desta forma,
certamente incorrerá em alguma das modalidades de improbidade
administrativa dispostas na Lei nº 8.429/1992, e, via de consequência, após o
devido processo legal, será submetido às sanções previstas a tais ilícitos
(TOURINHO, 2009; CHIGNONE, 2010; MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO,
2017).

Conforme exposto em linhas pretéritas, as sanções previstas para os atos de

improbidade administrativa estão preconizadas no artigo 37, § 4º, da
Constituição Federal, bem como no artigo 12 da Lei nº 8.429/92, importando
em suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens, o ressarcimento ao erário, a perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio (para a modalidade de
enriquecimento ilícito), multa civil e proibição de contratar com o poder público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário (TOURINHO, 2009; CHIGNONE, 2010; MAGALHÃES 2014;
ASSUMPÇÃO, 2017).
Para sujeitar-se às mencionadas sanções, o sujeito ativo do ato ímprobo,
deverá ser um agente público, ou um terceiro que concorra ou induza a prática
do ato de improbidade, ou, ainda, se beneficie com ele. Por sua vez, o sujeito
passivo deve figurar entre aqueles citados no art. 1º, da Lei 8429/92 6; o ato
danoso deverá, necessariamente, resultar em enriquecimento ilícito para o
sujeito, prejuízo ao erário ou atentar contra os princípios da Administração
Pública. E mais. O ato ímprobo deve originar-se de ação dolosa ou culposa (no
caso de prejuízo ao erário), cuja prova não é tarefa das mais fáceis, exigindo
do autor da ação, na maioria das vezes proposta pelo Ministério Público,
esmero na investigação e articulação dos fatos com as provas, sob pena de
indeferimento, no mérito, da ação proposta (SIMÃO, 2011; MAGALHÃES 2014;
ASSUMPÇÃO, 2017).

Consoante explicitamente exposto na Lei nº 8.429/1992, os atos de

improbidade administrativa podem ser divididos em três modalidades, a saber:

a) atos que importam em enriquecimento ilícito (artigo 9);

b) atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10); e
c) atos que atentem contra aos princípios da administração pública (artigo
11).

Ainda conforme expressa disposição legal, tem-se que apenas o art. 10 de

referida lei (prejuízo ao erário) dispôs em seu texto, expressamente, que tal
modalidade poderá ser praticada tanto na forma culposa, como na dolosa,
forçando concluir que a prática dos atos de improbidade administrativa

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Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não,
contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao
patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na
forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal
ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual,
limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição
dos cofres públicos.
descritos nos arts. 9º e 11, exigem o dolo do agente (BARBOZA, 2008;
MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Tal situação implica em tarefa ainda mais difícil para o autor da ação, na
medida em que, a comprovação do dolo do agente ímprobo exige demonstrar
que o agente, efetivamente, quis o resultado e, portanto, agiu de modo a
alcançar o fim ilícito por ele almejado, pretendido. Ocorre que, a Lei 8429/92,
não delimita a modalidade do dolo ao praticante do ato ímprobo, podendo,
portanto, ser tanto o dolo direto, como o dolo eventual. (GARCIA, 2011;
MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Admitindo-se o dolo eventual como elemento subjetivo do ato de improbidade

administrativa, admitir-se-á, via de consequência, a aplicação da Teoria da
Cegueira Deliberada em sede de ações civis públicas/de improbidade
administrativa, na medida em que, como mencionado em linhas pretéritas,
referida assemelha-se ao dolo eventual, tendo sido inclusive aplicada como
linha argumentativa para demonstração deste, tornando mais viável o caminho
a ser percorrido para demonstração do elemento subjetivo entre a
apresentação da ação em Juízo, até o decreto condenatório (MAGALHÃES
2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

Acenamos nesse sentido, na medida em que a teoria em tela, mediante sua

linha argumentativa, visa apoiar a condenação de atos praticados por aqueles
que agem, deliberadamente, simplesmente fingindo não perceber determinada
situação de ilicitude para, a partir daí, alcançar a vantagem pretendida,
afastando diversos e os mais variados argumentos de agentes públicos e/ou
políticos que auferiram benefícios próprios ou os direcionaram a terceiros,
agindo em desconformidade com o ordenamento jurídico, mas que, antes do
ato ilícito praticado, intencionalmente, criaram barreiras capazes de evitar o
conhecimento de indícios do ilícito (MAGALHÃES 2014; ASSUMPÇÃO, 2017).

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como é cediço, infelizmente a corrupção é um mal que decorre da própria
natureza dos homens, da sociedade, do Direito e do Estado, e, por isso, não
existe pessoa ou organização que a ela esteja imune.

A corrupção estatal, entre as várias modalidades, dentre elas a improbidade

administrativa, é a mais divulgada e conhecida no seio social, e a que, a seu
turno, maiores danos ocasiona, atentando contra a ordem jurídica, a justiça
social, a democracia representativa, o patrimônio público, a economia, o
Estado Democrático de Direito e outros relevantes bens e valores sociais.
Por isso, a dimensão do problema, os bens e valores atingidos, obrigam
atuação do Ministério Público nesse campo.

A corrupção e imoralidade adminstrativa, como restou narrado, são fenômenos

permanentes. Seu combate, portanto, tarefa árdua, necessária e sem fim,
exigindo compreensão ampla do problema e atuação em várias frentes.É certo
que o enfrentamento da corrupção pode e deve ser focado na pessoa dos
funcionários (públicos ou não) e, obviamente, dos corruptores, nas causas e
condicionantes das práticas desse nefasto agir, assim como, de igual modo, na
reparação integral dos danos ocasionados.

O combate à corrupção deve se dar por estratégias diferentes nos aspectos da

repressão, prevenção e promoção, bem como com posturas de reatividade e
proatividade. Entre os instrumentos disponíveis ao Ministério Público, sabe-se
que apenas a ação penal lhe é exclusiva, e a perspectiva criminal, infelizmente,
não apresenta aptidão e suficiência para esgotamento e sucesso na
empreitada.

Por isso, imperiosa articulação do Ministério Público com órgãos de

fiscalização e controle, instituindo grupos especiais de trabalho, forças-tarefas,
dentre outros, gerenciando os ambientes de tensão e vaidades. A autonomia
do Ministério Público necessita gerar marcos regulatórios próprios, não
necessariamente judicialiformes, capazes de afastarem falsos problemas na
repartição de atribuições e na dependência de regras de competência e foro do
Poder Judiciário.
Por isso, práticas gerenciais modernas, estruturas administrativas leves e
ágeis, e, notadamente, soluções avançadas de informática e inteligência
devem ser agregadas ao Parquet para que possa fazer mais, com maior
celeridade e qualidade. Em muito se preocupam os juristas brasileiros em
criarem teorias, leis e entendimentos que, não obstante visem salvaguardar
direitos daqueles que se encontram sendo processados por algum ilícito
praticado, por outro lado, cooperam para com a impunidade, seja em âmbito
criminal, cível ou administrativo.

Ao contrário de determinadas e inúmeras criações doutrinárias e

jurisprudenciais que servem como apoio da defesa dos transgressores, a
Teoria da Cegueira Deliberada é uma linha argumentativa a ser utilizada pelos
promoventes de ações, notadamente pelo Ministério Público, quando todas as
circunstâncias objetivas indicam que determinado sujeito praticou o ilícito,
porém, criou mecanismos para impedir que tomasse real conhecimento dos
elementos objetivos do caso concreto.

Assim, o objetivo do presente artigo foi demonstrar que, não obstante sua
aplicação inicial deu-se em âmbito criminal, a Teoria do Avestruz, Ignorância
Deliberada, Cegueira Intencional ou Provocada, willful blindness, osctrich
instructions ou doutrina da Evitação da Consciência (conscious avoidance
doctrine) é plenamente compatível com ações de improbidade administrativa e,
certamente, ao se admitir sua aplicação, permitir-se-á a punição de maus
administradores, ímprobos e desonestos, que tapam os olhos para lei e agem
em detrimento do interesse da sociedade, a qual não pode continuar refém da
corrupção, da impunidade e dos desmandos generalizados de verbas públicas.
Não existe “direito a cometer ilícito, sem ser por ele responsabilizado”.

Infelizmente, a preocupação maior de grande parte dos representantes do povo

e que integram os Poderes Executivos e Legislativos nas três esferas (federal,
estadual e municipal) tem sido atacar e tentar enfraquecer e desmerecer, a
todo custo, o trabalho, cada vez mais crescente, desempenhado pelo Ministério
Público Brasileiro ao longo de anos no combate à corrupção.
No entanto, o Ministério Público Brasileiro, denominado por alguns como a
“última tábua de salvação da sociedade”, fiscal da ordem jurídica e autor de
diversas ações penais e de improbidade administrativa visando o combate à
corrupção, pode e deve se valer da Teoria da Cegueira Deliberada para que se
possa alcançar a cadeia de comando da corrupção, da impunidade e dos
desmandos generalizados de verbas públicas.
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