UNIVERSIDADE ESTADUAL DE PONTA GROSSA

SETOR DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

EGILSON DIEGO BELUZZO DE LARA

A MANUTENÇÃO DA OBRIGATORIEDADE DA AÇÃO

PENAL NOS PROJETOS DE LEI 156/2009 (SENADO
FEDERAL) E 8045/2010 (CÂMARA DOS DEPUTADOS)

PONTA GROSSA
2020
 EGILSON DIEGO BELUZZO DE LARA

A MANUTENÇÃO DA OBRIGATORIEDADE DA AÇÃO

PENAL NOS PROJETOS DE LEI 156/2009 (SENADO
FEDERAL) E 8045/2010 (CÂMARA DOS DEPUTADOS)

Trabalho de Conclusão de Curso

apresentado como requisito para
obtenção do título de Especialista em
Direito Processual Penal e Prática
Forense pela Universidade Estadual de
Ponta Grossa

Orientador: Prof. Rauli Gross Junior.

PONTA GROSSA
2020
 EGILSON DIEGO BELUZZO DE LARA

A MANUTENÇÃO DA OBRIGATORIEDADE DA AÇÃO PENAL NOS

PROJETOS DE LEI 156/2009 (SENADO FEDERAL) E 8045/2010 (CÂMARA
DOS DEPUTADOS)

Trabalho de conclusão de curso apresentado para obtenção do título de Especialista em

Direito Processual Penal e Prática Forense, na Universidade Estadual de Ponta Grossa, Setor
de Ciências Jurídicas.

Ponta Grossa, 17 de julho de 2020.

BANCA EXAMINADORA

Orientador Prof. Dr. Rauli Gross Junior

Doutor em Direito pela Universidade Católica de Santa Fé na Argentina e
Mestre em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí

Prof. Ms Guilherme Amaral Alves

Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI

Profª. Dr. Dircéia Moreira

Doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP e
Mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP
 1

A MANUTENÇÃO DA OBRIGATORIEDADE DA AÇÃO PENAL NOS

PROJETOS DE LEI 156/2009 (SENADO FEDERAL) E 8045/2010 (CÂMARA
DOS DEPUTADOS)

Egilson Diego Beluzzo de Lara1

Prof. Dr. Raulli Gross Junior2

Resumo: o artigo analisa a obrigatoriedade da ação penal no novo Código de Processo Penal
brasileiro, com foco nos fundamentos doutrinários considerados para a sua manutenção em
um sistema de base acusatória não obstante a sua tradicional vinculação aos sistemas de base
inquisitiva. A estruturação do novo sistema destoa, especialmente, quando inserida no
contexto das reformas processuais latino-americanas. Por meio da análise documental, revisão
bibliográfica e método hipotético-dedutivo, foram resgatados conceitos essenciais para o
adequado desenvolvimento do tema: como a noção de sistema processual, a diferenciação
entre sua estruturação dogmática e legislativa, e o cotejo das principais características dos
órgãos responsáveis pela acusação, nas principais reformas processuais regionais
implementadas. A abordagem trazida no presente estudo mostra-se relevante para a
compreensão da peculiaridade do sistema brasileiro e da insustentável manutenção de alguns
argumentos doutrinários.

Palavras-Chave: obrigatoriedade, discricionariedade, sistemas processuais, civil law,

common law, ministério público

1
Graduado em Direto pelo Centro de Ensino Superior dos Campos Gerais – CESCAGE, e pós-graduando em
Direito Processual Penal e Pratica Forense Penal pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG).
2
Mestre em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí (2004) e Doutor em Direito pela Universidade
Católica de Santa Fé na Argentina (2016)
 2

THE COMPULSORY PERSECUTION MAINTENANCE OF BILLS 156/2009

(FEDERAL SENATE) AND 8045/2010 (CHAMBER OF DEPUTIES)

Abstract: The article assays the compulsory prosecution in the new Brazilian Code of Criminal
Procedure, focusing on the fundamentals reasons for its maintenance in an accusatory system,
although traditionally connected to inquisitive-based systems. The structuring of the new system
distinguishes itself, especially when inserted in the context of Latin American procedural
reforms. From a literature review, document analysis and hypothetical-deductive method
essential concepts were recovered for the adequate development of the theme: such as the notion
of procedural system, the differentiation between its dogmatic and legislative structuring and the
comparison of the main characteristics of the regard to the prosecution, in the main regional
procedural reforms implemented. The approach brought up in this study is relevant for
understanding the peculiarity of the Brazilian system and the unsustainable maintenance of some
doctrinal arguments.
Keywords: Compulsory prosecution, discretion, procedural systems, civil law, common law,
prosecutor

1. INTRODUÇÃO

Nos últimos 25 anos, diversos países da América Latina implementaram profundas

mudanças em seus sistemas jurídicos penais. Destacam-se, nesse contexto, a Argentina, o Chile,
a Bolívia, o Paraguai, o Peru, o Equador, a Nicarágua, a Guatemala e o Panamá 3 (POSTIGO,
2017).
O Brasil, no entanto, após o novo Código de Processo Penal uruguaio ser publicado em
2015, jaz como o único país ocidental a manter Código de Processo Penal anterior a sua
Constituição, e o único da América Latina a não substituir seu sistema processual de base
inquisitiva pelo de base acusatória (SILVA e KAVALLI, 2019).
A única iniciativa Parlamentar que visou inserir o Brasil nessa conjuntura de reformas foi
a do Senado Federal em 2009, por meio do Projeto de Lei 156, ao desenhar reforma global no
processo penal brasileiro (CHOUKR, 2017).
O eixo central da reforma é a estruturação do processo sobre a base acusatória, um “[...]
câmbio epistemológico sem precedentes no país [...]” (COUTINHO, 2009, p. 112), que afetará
em diversos aspectos, desde o inquérito policial até a atividade judicial, o novo processo penal
brasileiro, ao reler a figura do juiz e fortalecer o papel das partes (SILVEIRA, 2009).

3
Rosimeire Ventura Leite aponta outros três países, El Salvador, Costa Rica e Honduras (LEITE, 2009, p. 121)
 3

Ao observarmos as reformas latino-americanas, essas estruturas dispostas sobre a base do

sistema acusatório, de um modo geral, conferem à polícia a segurança pública, ao Ministério
Público a construção da política criminal e ao Judiciário a guarda da Constituição e o zelo pelos
direitos fundamentais (CHOUKR, 2017).
Ocorre que inexiste definição uniforme de sentido na doutrina quanto ao que seja
“sistema” processual penal acusatório (GUIMARÃES, 2015), e, como demonstraremos, há
diferenças significativas na construção da reforma brasileira, quando comparadas às reformas
latino-americanas.
A diferença a qual destacaremos relaciona-se as peculiaridades do papel do Ministério
Público brasileiro no novo sistema, o qual, pautado pelos ditames constitucionais, possui deveres
amplos, os quais extrapolam a esfera penal.
Nas principais reformas latino-americanas a atribuição de desenhar a política de
persecução penal é conferida ao Ministério Público, dotada de exclusividade na investigação
(POSTIGO, 2017), da oportunidade no exercício da ação penal (MATOSINHOS, 2019), bem
como de previsões de instrumentos de evitação e simplificação do processo (RIEGO, 2007).
O novo sistema processual brasileiro diverge dos principais sistemas acusatórios regionais
ao manter inalterado diversos elementos do papel exercido pelo Ministério Público no sistema ora
vigente. É o que se observa na manutenção da obrigatoriedade da ação penal e na acanhada
introdução de institutos de oportunidade e simplificação do processo.
A proposta que mais se aproxima das tendências verificadas nas reformas regionais é o
denominado Procedimento Sumário, instituto de direito consensual, onde poderá o membro do
parquet propor à homologação judicial “[...] forma peculiar de bargaining [...]” (COUTINHO,
2009, p. 115). Parte da doutrina entende que as modalidades de processo consensual mitigam o
princípio da obrigatoriedade da ação, ao que também se denomina discricionariedade regrada
(OLIVEIRA, 2011).
Portanto, no presente trabalho, investigaremos os fundamentos doutrinários e
constitucionais que exigiram a manutenção da obrigatoriedade da ação penal ao Ministério
Público no novo Código de Processo Penal, divergindo da maioria das reformas implementadas
recentemente pelos países latino-americanos. Para tanto, partiremos da noção adequada de
sistema processual, para, finalmente podermos destacar algumas características divergentes no
novo sistema brasileiro, em comparação ao sistema processual chileno, com o foco na mitigada
 4

obrigatoriedade da ação penal.

2. A NOÇÃO ADEQUADA DE SISTEMAS PROCESSUAIS

O eixo central da reforma processual em tramitação no Congresso Nacional será a

configuração de um novo sistema acusatório no processo penal brasileiro. Diante disso, cabe
traçarmos algumas considerações visando uma adequada compreensão de sistemas processuais
penais.
Segundo o professor Mauro Fonseca de Andrade, a doutrina, ao identificar e conceituar
os sistemas processuais, geralmente aborda o assunto de forma superficial e descompromissada,
pois, “[...] Raramente encontramos algum autor que se dedique a investigar o nascimento e
formação de cada um dos sistemas existentes [...]” (ANDRADE, 2008, p. 36).
Para o professor, é comum a reprodução de tipos ideais, a partir de elementos e
estruturações dos sistemas como “[...] descrições hermeticamente fechadas [...]” (ANDRADE,
2008, p. 39), como “modelos ideais”, sem reconhecer ou compreender as implicações lógicas e
as consequências da adoção de uma concepção ideal, quando não, deliberadamente, omitem tais
implicações (ANDRADE, 2008).
Decorre da reprodução de tipos ideais, pela doutrina nacional e estrangeira, segundo o
professor Rodrigo Chemim, o que ele denomina de Babilônia conceitual, a possibilidade de se
extrair diversos conceitos e várias formas de se diferenciar os sistemas acusatório e inquisitivo
(GUIMARÃES, 2015). Andrade, nesse mesmo sentido, ressalta que “[...] de dez autores
consultados, dez apresentarão conceitos diferentes para os sistemas acusatório, inquisitivo e
misto” (ANDRADE, 2009, p. 168).
A questão mais sensível desse fenômeno é a construção dicotômica e maniqueísta dos
sistemas processuais, vinculando o que convém denominar de acusatório a algo positivo, e
merecedor de ser seguido; e, de outro lado, com a pecha de inquisitório tudo o que for
inconveniente, e, com isso, merecedor de ser rechaçado (GUIMARÃES, 2015). A tal fenômeno
Máximo Langer se refere como a luta retórica pela apropriação dos termos acusatório e
inquisitório (LANGER, 2017, p. 48).
 5

No entanto, é possível observar autores atentos ao fenômeno, e que realmente se

debruçaram sobre o tema. Os quais extraem da própria doutrina de Max Weber, o idealizador dos
“tipos ideais”, o modo adequado para utilizá-los como método de estudo (ANDRADE, 2008).
Razão pela qual, passaram a diferenciar os sistemas do plano doutrinário-discursivo,
eminentemente téorico, dos efetivamente implementados historicamente nos países, tanto de
matriz Civil Law quanto de Commom Law. Para essa doutrina, os sistemas como modelos únicos
e ideais, os ditos sistemas “puros”, por diversas razões, nunca existiram, tampouco existirão
(GUIMARÃES, 2015).
As implicações dessa noção adequada de sistemas ideiais podem ser vislumbradas quando
a doutrina deixa de vincular, como uma exigência, elementos que “[...] jamais estiveram presentes
no sistema acusatório, seja em sua formação no Direito Antigo, seja em sua formação no Direito
Contemporâneo [...]” (ANDRADE, 2009, p. 171), uma vez que a construção dos sistemas
processuais penais, na verdade, trata-se de opção política (COUTINHO, 2009), a qual terá apenas
como referências os sistemas puros.
O cerne da constatação gira em torno de que a simples inserção de determinado elemento
no sistema não representa por si só garantia de ele atinja a sua desejada finalidade, uma vez que
haverá a coexistência com outros elementos. Daí surge a necessidade de mecanismos de controle,
caso contrário o que se terá é a desvirtuação do sistema, podendo até ocorrer na conversão ou
aproximação ao que se convencionou arbitrariamente chamar de sistema oposto (GUIMARÃES,
2015)4.
O professor Andrade também alerta para a necessidade de se definir o sentido e o alcance
de cada elemento do sistema: “[...] em regra dois critérios são levados em consideração: ou a
adoção desse instituto responde a uma opção de pura política criminal [...]; ou responde a uma
necessidade técnica, que, aí sim, permite uma melhor avaliação por parte do intérprete.”
(ANDRADE, 2009, p. 181).
A noção adequada de sistemas processuais, portanto, parte de referência adequada ao que
seja “sistema”. De Aristóteles até hoje, a palavra “sistema” vem recebendo diversas conotações,

4
Não é outro o objeto da tese do professor Rodrigo Chemim: “[...] Nessa discussão política a respeito do sistema
acusatório é preciso compreender que a opção de deixar a gestão da prova nas mãos das partes visa evitar a quebra
de uma já naturalmente frágil imparcialidade judicial. Porém, é preciso também compreender que a inércia absoluta
do juiz, alijando-o de qualquer atividade complementar, provoca um efeito de não aproveitamento de toda a
potencialidade dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório e continua premiando, mesmo que
num primeiro momento pareça o inverso, o paradigma filosófico da consciência.” (GUIMARÃES, 2015, p. 404).
 6

mas “[...] somente a partir da concepção racional kantiana [...] [recebeu] precisão conceitual ainda
não superada [...].” (GUIMARÃES, 2015, p. 229).
Assim, da referência kantiana provém a concepção mais adequada, hodiernamente, de
sistemas processuais.
Como ensina o professor Jacinto Coutinho, para Immanuel Kant, sistema é o conjunto de
elementos vinculados por ideia única. Essa ideia única é determinada pela finalidade do conjunto,
o que se denomina de princípio unificador. A finalidade do sistema, por sua vez, confere
significado ao princípio unificador, de modo que o sistema inquisitório terá princípio unificador
inquisitivo, e o sistema acusatório o princípio unificador dispositivo (COUTINHO, 2009).
É nessa linha que também sustenta, o professor, serem todos os sistemas processuais
mistos, não por deterem princípio unificador misto, o que epistemologicamente seria impossível,
dada a ideia kantiana de princípio reitor (indivisível), mas sim, porque, uma vez sendo o sistema
regido por um determinado princípio, inquisitivo ou dispositivo, invariavelmente terá associado
a si elementos do outro sistema. É exemplo o vigente Código de Processo Penal Brasileiro, o qual
é regido pelo princípio inquisitivo e possui elementos provenientes do princípio dispositivo
(COUTINHO, 2009).
Observe-se que, ao vincular a caracterização dos sistemas à sua finalidade ou princípio
reitor, surge a necessidade de desenhar os contornos desses princípios unificadores. E é aqui que
o ocorre a dispersão e indefinição da doutrina, sendo permanente a luta retórica e indefinição do
que seja o melhor critério5 caracterizador e diferenciador dos sistemas processuais
(GUIMARÃES, 2015, p. 404). Chegando ao ponto de a própria ideia de se trabalhar com sistemas
seja colocada em cheque.6
Ocorre que o novo Código de Processo Penal brasileiro prevê expressamente, no artigo 4º,
tanto do Projeto de Lei 156/09 quanto do PL 8.045/2010, da Câmara dos Deputados, que o
processo penal terá estrutura acusatória. A discussão processual, portanto, no que concerne a

5
Não obstante a diversidade da doutrina, dois critérios são os mais recorrentes para definir os princípios unificadores
dos sistemas acusatório e inquisitório: a orientação pela gestão da prova e o critério da separação de funções. Neste
critério, “[...] inquisitorial seria o sistema em que as funções de acusação e de julgamento estariam reunidas em uma
só pessoa (ou órgão), enquanto o acusatório seria aquele em que tais papéis estariam reservados a pessoas (ou órgãos)
distintos [...].” (OLIVEIRA, 2011, p. 9). No critério da gestão da prova é “[...] inquisitório quando a gestão da prova
ficar nas mãos do juiz e [...] acusatório quando a gestão da prova ficar ao encargo das partes.” (GUIMARÃES, 2015,
p. 250).
6
Juan Montero Aroca (AROCA, 1997, p. 29-30) citado por Gustavo Ávila: “[...] os chamados ‘sistemas processuais
penais’ são ‘conceitos do passado’, que hoje não possuem valor algum, servindo unicamente para confundir ou
obscurecer a claridade conceitual.” (ÁVILA, 2013, p. 25).
 7

manutenção da obrigatoriedade da ação penal, não decorreu de concepção preexistente, mas de

fatores de diversas ordens, sendo opção objetiva feita no projeto, a qual se relaciona
eminentemente ao papel conferido ao órgão responsável pela acusação no novo sistema
acusatório.

2.1. O LUGAR DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO NOVO SISTEMA ACUSATÓRIO

BRASILEIRO

A estruturação dos sistemas processuais com seus diversos elementos jamais se

identificará com alguma concepção ideal, sendo necessária a definição precisa de controles
externos e internos para todas as questões envolvidas com o exercício da soberania do Estado,
algo além da mera transposição de elementos oriundos de definições reducionistas.
O Ministério Público, como ator no sistema de justiça, “[...] surgiu para afastar o órgão
julgador das funções acusatórias e assim assegurar a imparcialidade da agência judicial [...]”
(CASARA, 2015, p. 162), e ao titularizar a pretensão acusatória, exerce parcela da soberania do
Estado. Eis o seu lugar no sistema processual penal.
A grande celeuma, no entanto, gira em torno do modo de atuação do parquet. Sobretudo
porque a questão toca nas categorias essenciais do processo penal, decorrentes das tentativas de
universalização dos saberes acerca do processo judicial. “Um grave erro histórico derivado da
concepção de Karl Binding (a ideia de pretensão punitiva), e que continua sendo repetida sem
uma séria reflexão”, segundo alerta o professor Aury Lopes (JR., 2012, p. 144).
Essa doutrina encontra diversos problemas na adaptação dos conceitos da teoria geral do
processo ao processo penal. E nessa crítica, inclui-se a outorga de insustentável imparcialidade ao
Ministério Público. Explica o professor Gustavo Henrique Badaró que:

O principal fundamento desta posição é a natureza do interesse do Ministério Público no

processo penal. Afirma-se que o Ministério Público não tem um interesse unilateral
contraposto ao interesse do acusado, nem mesmo um interesse próprio. (BADARÓ,
2015, p. 284).

Segundo o professor Rubens Casara: “Os que sustentam a imparcialidade do Minstério

Público no processo penal vislumbram que esse órgão estatal é, ao mesmo tempo, parte e fiscal
(custos legis).” (CASARA, 2015, p. 162).
Autores, como o professor Eugênio Pacelli, para quem o desdém à imparcialidade
 8

decorreria da “[...] impossibilidade de se identificar na hipótese um legitimo conflito de interesses.

A objeção partiria, então, do conceito carneluttiano de lide.” (OLIVEIRA, 2011, p. 446).
Por outro lado, para os que sustentam a parcialidade:

O Ministério Público no processo penal é parte, e parte interessada. Ao formular a

acusação, embora esteja buscado o acertamento judicial sobre a ocorrência ou não do
fato crime imputado ao acusado, o Ministério Público já se convenceu previamente da
culpabilidade e buscará prová-la. (BADARÓ, 2003, p. 220).

Como Rubens Casara, que faz coro à ideia de que o Ministério Público imparcial acabou
se chocando com a concepção atual de processo penal, pelo surgimento do Ministério Público
como “[...] órgão estatal, submetido aos princípios da legalidade e da impessoalidade, com as
mesmas prerrogativas da magistratura, que deve agir na defesa dos interesses da sociedade e, ao
mesmo tempo, buscar a realização da justiça [...]. (CASARA, 2015, p. 160).
Contudo, o professor Aury Lopes Jr. adverte: “[...] o conceito de pretensão não se reduz à
construção carneluttiana. Ou seja, existe vida (inteligente) para além do conceito de Carnelutti,
que é apenas um ponto de partida, não de chegada ou conclusão.” (JR., 2012, p. 145).
Importante observar que inexiste menção constitucional expressa determinando o modo
de atuação ao Ministério Público, e o novo código de proceso penal não colocou ponto final a
discussão.
No entanto, e, ao que parece ser a intenção preponderante do projeto (haja vista não ter
pacificado a questão), o amplo leque de atribuições constitucionais, maior que os dicotômicos
papéis parte ou custos legis, pesou a favor da manutenção desse papel conferido ao órgão no
processo penal.
É isso que explica o professor Lenio Streck, sobre sua concepção, próxima a do
entendimento do Ministro Carlos Ayres Brito, a de custos juris: “[...] quem é custus juris é fiscal
do próprio regime democrático e do cumprimento das leis e da Constituição. Então ele não é parte;
é mais do que isso!”. (STRECK, 2009, p. 134).
É nesse sentido que o professor Eugênio Pacelli, Relator-Geral da Comissão de Juristas
instituída pelo Senado Federal para elaborar o anteprojeto do PL 156/2009, sustenta, ao comentar
a lege ferenda, não ser compatível o processo penal brasileiro ao modelo de partes, tampouco,
com a concessão da disponibilidade do conteúdo do processo ao Ministério Público:

O processo penal, ao menos o brasileiro, não se identifica com um processo de partes,

isto é, pautado e orientado pela igualdade entre os litigantes, no qual o respectivo objeto
 9

(do processo) permanece em disponibilidade do litigante. (OLIVEIRA, 2011, p. 450).

Contudo, não obstante as diversas referências, nas redações do novo código de processo,
ao Ministério Público como parte, preponderou o seu dever de imparcialidade, dotado da
obrigatoriedade da ação, como regra. E como aludida, a amplitude das atribuições constitucionais,
pesou nesse entendimento. O que veremos melhor a seguir.

3. A AMPLITUDE DAS ATRIBUIÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A posição do Ministério Público nos sistemas processuais até recentemente era de absoluta
irrelevância, não à toa o professor argentino Julio B. J. Maier compara a história da instituição a
de um adolescente (MAIER, 1993, p. 36).
“Historicamente, a tradição jurídica que tem dominado nos países da América Latina tem
estado enraizada em um esquema de política criminal de sesgo inquisitivo [...]” (POSTIGO, 2017,
p. 16) que atribuía funções secundárias ao Ministério Público. Chegando ao ponto de, no “[...]
Chile, os promotores de justiça de primeira instância [terem sido] suprimidos em 1927 [...].”
(DUCE, 2011, p. 130-131).
No entanto, com as recentes reformas processuais penais o Ministério Público ganhou
protagonismo inédito, e diversas atribuições foram agregadas ao órgão, para além da tradicional
titularidade da ação penal pública (DUCE, 2005).
Diante desse protagonismo uma das questões mais discutidas foi quanto ao
posicionamento do Ministério Público na estrutura do Estado. A opção adotada pela maioria das
reformas foi posicionar o Ministério Público como órgão autônomo ou extrapoder, independente
do Poder Judiciário ou do Executivo (DUCE, 2011)7.
Importante destacar, neste ponto, ao se realizar a comparação do posicionamento do
Ministério Público brasileiro, em contraposição às reformas recentes empreendidas na América
Latina, o que se observa é a vanguarda da estruturação do Estado brasileiro.

7
“No âmbito regional, há dois modelos de autonomia do Ministério Público. O primeiro modelo é aquele que o
posiciona como um órgão independente dos poderes do Estado; ou seja, um órgão localizado fora dos poderes
tradicionais do Estado, opção seguida pela maioria dos países da região, entre eles Argentina, Bolívia, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Peru, Venezuela e Chile.” (DUCE, 2011, p. 135).
 10

De fato, o posicionamento funcional independente do Ministério Público brasileiro ocorre

com a Constituição de 1988, porém, como aponta Rogério Arantes: “Antes mesmo da eleição para
o Congresso Constituinte, em 1986, [...] os principais elementos desse novo Ministério Público já
estavam dados [...].” (ARANTES, 2002, p. 76). E o que depreende-se, de um modo geral, da obra
do professor, que comparada às reformas latino-americanas, no que se refere a definição da missão
institucional e a consequente construção de uma cultura a partir disso, o Ministério Público
brasileiro está, pelo menos, mais de 30 anos à frente.
É nesse sentido que o professor Jacinto Coutinho, ressalta a importância, do novo sistema
acusatório brasileiro: “[...] o Ministério Público também vai ganhar o lugar que a Constituição lhe
assegura, muito mais relevante que aquele do Sistema Inquisitório, algumas vezes secundário,
outras de coadjuvante, mas também em constante conflito com a CR/88.” (COUTINHO, 2009, p.
115). Em outras palavras, para o professor, o sistema vigente, a exemplo do que também ocorria
nos países vizinhos reformados, macula o exercício efetivo das funções constitucionais conferidas
ao Ministério Público.
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao Ministério Público brasileiro elevado status
na estrutura do Estado, sendo por parte da doutrina, inclusive, informalmente denominado como
o quarto poder (MAZZILI, 2002). E de fato, consta, no art. 127, da CF/88, a determinação ao
órgão de ampla missão, qual seja, a promoção da defesa da ordem jurídica, do regime democrático
e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Para a realização de tais atribuições, como ensina Hugo Nigro Mazzilli, possui o
Ministério Público papel na esfera judicial com a iniciativa em algumas ações e o dever de intervir
em outras. E concomitante papel na esfera extrajudicial, denotando assim influência além da mera
colaboração na prestação jurisdicional (MAZZILLI, 1989).
E o que pretende-se ressaltar neste ponto é a diferença entre o modelo constitucional
brasileiro de Ministério Público e as experiências dos países latino-americanos, europeus, e
mesmo dos Estados Unidos, onde se observa a concentração de atribuições na esfera criminal,
com poderes bastante amplos.
É esse o sentido que também constata o professor Samuel Miranda Arruda:

[...] o Ministério Público chileno é uma instituição voltada e focada de maneira quase
exclusiva ao exercício de misteres criminais. Quando se compara tal dispositivo com as
normas constitucionais e legais que estabelecem as funções e poderes do Ministério
Público no Brasil, vê-se que o constituinte chileno foi bastante tímido [...].” (ARRUDA,
2014, p. 71).
 11

A instituição ministerial brasileira, por outro lado, “[...] possui uma maior gama de
atribuições, tanto na esfera cível (tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos) como no âmbito criminal [...]” (ALMEIDA, 2014, p. 159).
Depreende-se, portanto, tanto pela localização do Ministério Público na estrutura do
Estado brasileiro quanto pela amplitude de sua missão, que se comparada a maioria dos países os
quais apontamos como parâmetro, indicam uma instituição mais complexa, mais antiga e com
poderes mais amplos. A estruturação do novo sistema acusatório brasileiro, portanto, teve de
abarcar essa realidade e prever os necessários mecanismos de controle, como veremos a seguir.

3.1. A RELAÇÃO ENTRE A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL E

OBRIGATORIEDADE DA AÇÃO PENAL

Fortemente influenciada pela doutrina francesa, a Constituição brasileira de 1988

consagrou como princípios institucionais do Ministério Público a unidade e a indivisibilidade. O
terceiro elemento seria o princípio hierárquico, porém foi substituído pelo princípio da
independência funcional (MAZZILI, 2002).
Rogério de Bastos Arantes relata as circunstâncias da substituição. Segundo o autor, na
Constituinte, o Ministério Público exigia a sua independência funcional como sendo necessária à
democracia constitucional que se instauraria, e como garantia à sociedade, mais do que à própria
instituição. E o objetivo era muito claro, evitar as pressões e manipulações políticas aos membros
do Ministério Público, o qual deveria se subordinar apenas à lei e à própria consciência
(ARANTES, 2002)8. Eis a melhor definição de independência funcional.
Conforme já mencionamos, a maioria das reformas processuais latino-americanas optaram
em conferir ao Ministério Público independência em relação aos poderes Judiciário e Executivo.
Todavia, em modelos acusatórios de países importantes isso não ocorreu, são exemplos a
Colômbia, o Paraguai e o Chile (DUCE, 2011), na América Latina, e na Europa, o sistema
processual francês (MA, 2011) além de outros países, geralmente Estados unitários (MAZZILI,

8 Ponte e Demercian apontam para opção similar adotada pelo Estado Italiano, onde se manteve a obrigatoriedade
da ação penal como uma garantia mínima da independência dos membros do Ministério Público à ingerência externa
do Poder Executivo (PONTE e DEMERCIAN, 2016, p. 32).
 12

2002).
Importante ressaltar a reforma chilena, sobretudo, por ela se destacar como a reforma mais
ambiciosa da região, sendo vista por muitos autores como paradigmática.
Ademais, a partir do estudo do sistema acusatório chileno é possível estabelecer
contraponto em dois aspectos essenciais para o presente trabalho, a organização institucional do
Ministério Público chileno fundada no princípio hierárquico e a ampla discricionariedade dos seus
membro no exercício da ação penal.
O professor Eugênio Pacelli, é claro ao vincular a manutenção da obrigatoriedade da ação
penal, no novo sistema acusatório brasileiro, à independência funcional dos membros do
Ministério Público, prevista no §1º, do art. 127 da Constituição Federal.9
As redações do novo código de processo mantiveram, desde o pré-projeto do Senado
Federal até a redação que tramita na Câmara do Deputados, respectivamente, nos art. 50, art. 49
e art. 46, o disposto: “o Ministério Público não poderá desistir da ação penal”.
Explica o professor que, sendo o Ministério Público órgão independente, não submetido à
nenhum dos três poderes do Estado, caso optasse o novo sistema processual pelo modelo de ação
penal discricionária não submeteria os membros do parquet a nenhuma forma de controle,
(OLIVEIRA, 2009) o que somado as amplas atribuições conferidas ao órgão, conforme acima
referido, culminaria, certamente, em configuração ministerial teratológica.
“O princípio da obrigatoriedade ou da legalidade da ação penal submete o caso à
jurisdição penal, independente da posição final do órgão público da acusação [...].” (OLIVEIRA,
2011, p. 450). Pode-se dizer, portanto, tão logo estejam reunidos os elementos suficientes de
autoria e a materialidade delitiva, deverá o promotor promover a acusação, adequando na
denúncia as diferentes situações fáticas, tipificadas como delituosas.
Diferente ocorre nos países regidos pelo princípio da oportunidade, onde a atividade dos
promotores vai além dessa perícia jurídica, pois sua autonomia para decidir quanto à promoção
da acusação deve considerar, inclusive, outros fatores, como a suficiência de provas, a extensão
do dano, a proporção da pena autorizada em relação ao crime cometido e até, em relação ao
criminoso, quanto à sua cooperação seja na detenção, seja em delações, tudo visando mensurar o

9 E segue: “O Ministério Público brasileiro não é eleito. E mais. Sequer o Procurador-Geral da República, no âmbito
do MP Federal, e os Procuradores-Gerais dos Estados, indicado (o primeiro) e escolhido (o segundo) pela Chefia do
Executivo – esse, sim, eleito – detém qualquer poder hierárquico sobre os demais membros” (OLIVEIRA, 2009, p.
70).
 13

custo da ação para o sistema (MA, 2011).

Assim é o sistema acusatório chileno, onde os Fiscais, membros do Ministério Público,
não obstante a vigência do princípio da legalidade processual como regra, possuem ampla
discricionariedade no exercício da ação penal. Como aponta Maurício Duce, o Codigo Procesal
Penal Chileno prevê “[...] diversas opções de oportunidade, como a suspensão condicional do
procedimento (art. 237 do CPP), o arquivo temporário do caso (art. 167 do CPP) e a oportunidade
no sentido estrito (art. 170 do CPP).” (DUCE, 2011, p. 137).
Deve-se destacar também quanto à organização institucional, a Fiscalia Chilena, conforme
o art. 83 da Constituição do Chile e o art. 1º da Lei Orgânica Constitucional do Ministério Público
do Chile – LOCMP, “[...] é uma instituição hierárquica [...] estruturada sobre a base de uma
organização de caráter piramidal amparada no princípio da obediência hierárquica dos
funcionários inferiores com relação a seus superiores. Todavia, esse princípio não é absoluto [...]”
(DUCE, 2011, p. 134).
Depreende-se, portanto, haver relação entre a discricionariedade no exercício da ação
penal e o controle hierárquico, do órgão Ministério Público, de uma lado, e a obrigatoriedade da
ação penal e a sua independência funcional, de outro, o que evidencia ser o modelo chileno de
Justiça Penal, nesses aspectos, diametralmente oposto ao desenhado pela Constituição Federal
brasileira ao Ministério Público nacional.
Visando o melhor entendimento, da manutenção da obrigatoriedade da ação penal no novo
sistema acusatório brasileiro, sob a ótica da coexistência dos seus elementos, e da sua construção
decorrente das determinações constitucionais, como vimos, a seguir, na última seção deste
trabalho, destacaremos o modo como está previsto a peculiar espécie de bargaining no novo
código de processo, instituto que mitigará a obrigatoriedade da ação penal.

4. A MITIGADA OBRIGATORIEDADE DA AÇÃO NO NOVO CÓDIGO DE

PROCESSO PENAL: O PROCEDIMENTO SUMÁRIO E O PARÂMETRO
CHILENO

O novo código de processo penal brasileiro, em ambas as redações, art. 283 e ss. do
PL156/09 aprovado pelo Senado e art. 308 e ss. do PL8045/2010 da Câmara dos Deputados, prevê
peculiar espécie de bargaining, aplicável aos crimes cuja sanção máxima cominada não ultrapasse
 14

oito anos, ocasião em que se mitigará o princípio da obrigatoriedade da ação penal (COUTINHO,
2009).
Trata-se do Procedimento Sumário que poderá ter requerida a sua aplicação até o início
da audiência de instrução e julgamento, e permitida pelo juiz, caso preenchidas condições
específicas, como a confissão do acusado, dispensa de produção de provas, renúncia de
impugnação material da sentença homologatória, a qual terá natureza de sentença penal
condenatória (REIS, 2019).
Muitas críticas ao Procedimento Sumário foram recentemente empreendidas pela doutrina
nacional, em clara reação, ao observado na conhecida “Operação Lava-Jato”10, onde se pode
observar a utilização da Colaboração Premiada11, instituto também derivado do plea bargainig
norte-americano, de modo absolutamente teratológico.12
Todavia, como bem apontam Suxberger e Filho, “[...] o modelo que se pretende adotar no
Brasil guarda mais semelhança com os institutos de negociação da sentença penal incorporados
em países da Europa, ou seja, com notável controle judicial na homologação dos acordos.”
(SUXBERGER e FILHO, 2016, p. 389). Para os autores, com o devido controle judicial na
homologação dos acordos, os principais problemas advindos desse institutos podem ser
mitigados.
É também a posição da professora Yue Ma, ao analisar o desenvolvimento dos institutos
de justiça negocial nos sistemas processuais penais da França, Alemanha e Itália, aponta que “[...]
continua válido afirmar que a discricionariedade dos promotores continentais está sujeita a
controle e supervisão muito mais estritos do que a dos promotores norte-americanos.” (MA, 2011,
p. 216).
Ademais, a implantação desses institutos, para a autora, se estabeleceu de modo a não
conferir aos promotores largas vantagens transacionais: “[...] a despeito da emergência neles da
transação penal, nenhum país de direito continental permitiu que esse instituto fosse conduzido
de modo a exercer fortes pressões sobre os réus.” (MA, 2011, p. 216).

10 Definida por Suxberger e Filho como: “conjunto de investigações e processos criminais de corrupção, lavagem de
dinheiro e outros crimes econômicos, envolvendo recursos desviados da Petrobrás, que redundou acordos de
colaboração, denúncias, processos, condenação, com forte impacto no cenário político nacional” (SUXBERGER e
FILHO, 2016, p. 388).
11 Regulada pela Lei n. 12.850 de 2012, no art. 4º e ss.
12 Sobre a banalização da Colaboração Premiada, o professor Aury Lopes Jr. aborda em sua obra e na 13ª CPMI da
JBS, segundo notas taquigráficas disponível em: “https://www12.senado.leg.br/multimidia/evento/77425”.
 15

Máximo Langer constrói interessante metáfora ao relacionar os institutos inspirados no

plea bargaining com o lendário Cavalo de Troia, pelo seu potencial de ganhar protagonismo ao
ser introduzido nos sistemas processuais penais (LANGER, 2017). Em recente trabalho, o autor
analisa o Absprache alemão, o procedimiento abreviado argentino e a composition do direito
francês, e conclui que os soldados não foram suficientes para tomar Troia, ou mesmo parte
substancial do sistema desses países (LANGER, 2017).
Entretanto, Máximo Langer destaca que dentre os três modelos “[...] o procedimiento
abreviado argentino parece ter sido a mais fiel ao plea bargaining estadunidense, ou mais
especificamente, ao sentencing bargaining estunidense.” (LANGER, 2017, p. 101).
A dimensão exata do protagonismo desse instituto no sistema argentino, porém, é de difícil
depreensão. Segundo informe anual de 2018, e mesmo dos informes anteriores, de autoria do
Ministerio Público Fiscal de la Nación argentina, a única menção expressa de que o juicio
abreviado foi a alternativa mais utilizada no ano de 2018, mantendo a realização dos juicio orales
y colegiados para as causas mais complexas e com grande número de autores, foi na Jurisdicción
de Derechos Humanos de Posadas (ARGENTINA, 2019, p. 138). A exemplo do que ocorre no
Brasil é visível a falta de transparência quanto aos dados do sistema de justiça penal argentino.
No Chile, por outro lado, os boletins estatísticos são muito didáticos, de modo que se pode
extrair com muita precisão a influência do modelo adotado de plea bargaining em seu sistema.
Desse modo, em que se pese as diferenças entre os institutos negociais chileno e argentino,
pode-se constatar pelos dados do sistema chileno que uma minoria de casos chegam a julgamento,
por meio do denominado juicio oral. A maioria dos casos são resolvidos por meio do instituto
denominado de juicio abreviado.
O boletín estadístico anual de 2018, com dados de 201713, revela que apenas 3,7% (três
vírgula sete por cento) de sentenças condenatórias foram proferidas por meio do juicio oral, no
período de 01 de janeiro a 29 de setembro de 2017, ou seja, sem utilização de procedimentos
discricionários ou negociais14. Diante desses dados, segundo Jéssica Freitas, por mais diferentes

13 Jéssica Freitas desenvolve importante estudo crítico sobre o instituto chileno denominado juicio abreviado, o qual
pode ser comparado ao Procedimento Sumário previsto nos projetos de reforma brasileiro. A partir dos dados
publicados referentes a 01 de janeiro e 29 de setembro de 2017, a autora indica o percentual de 97% (noventa e sete
por cento) de sentenças condenatórias proferidas por meio de juízo simplificado e/ou abreviado (FREITAS, 2018, p.
192). A autora demonstra, assim, a eficiência dos institutos de justiça negocial em contribuir com a capacidade
punitiva do Estado e tomar o protagonismo dentro do sistema de justiça criminal.
14 É exemplo o instituto do juicio abreviado, que, somado a outros requisitos, é aplicado quando o promotor exige a
imposição de uma pena privativa de liberdade não superior a cinco anos, momento em que pode o promotor modificar
 16

que sejam os sistemas chileno e estunidense, a insuficiência de mecanismos de controle da

legislação chilena, aproxima a draconiana eficiência punitivista norte-americana do recém
reformado sistema processual penal chileno (FREITAS, 2018).
Esses dados podem ser comparados aos dados norte-americanos. Como é cediço, os
sistemas de justiça criminal federal e estadual americanos resolvem a maioria dos casos criminais
por meio de guilty pleas e plea bargains. Por meio destes institutos os acusados renunciam a seus
direitos de serem julgados pelo júri, de confrontar, interrogar e obrigar a presença de testemunhas,
de apresentar evidências e de exigir que os promotores provem a sua culpa, além de uma dúvida
razoável (LANGER, 2006, p. 229).
Em 2018, sem contar as desistências após a apresentação da acusação, 97,4% dos casos
federais foram resolvidos por meio de guilty pleas, enquanto apenas 2,6% foram a julgamento
(AMERICA, 2018, p. 56).
Grande parte desse percentual está relacionado a existência de “[...] penas muito elevadas,
o que estimula que muitos inocentes aceitem acordos desvantajosos, com o fim de fugir do risco
de uma condenação muito gravosa [...]” (CRUZ, 2016, p. 167).
Desse modo, “[...] o modelo de plea bargaining norte-americano, que se pode considerar,
pela disponibilidade do processo, como inerente ao denominado sistema acusatório, acaba,
paradoxalmente, ajustando-se muito mais ao rótulo de inquisitório [...]” (GUIMARÃES, 2015, p.
371-372).
O diretor da equipe redatora do Código Processual Chileno, Cristián Riego, comenta sobre
a introdução do juicio abreviado (instituto de natureza negocial semelhante ao Procedimento
Sumário brasileiro) no código, o que ilustra as intenções que precederam o fenômeno mencionado
nas estatísticas.
Segundo o professor, inicialmente, o objetivo de se fixar em até cinco anos a aplicação do
juicio abreviado foi para que somente sanções relativamente baixas pudessem ser impostas,
condenações não se traduzissem em encarceramentos efetivos e as condenações fossem
majoritariamente a penas alternativas a restrição de liberdade (RIEGO, 2017).
Posteriormente, em outro trabalho, o mesmo professor observa como tais preocupações
perderam força, uma vez que alterações legislativas ampliaram o âmbito de incidência do instituto

a acusação e a pena prevista ao crime visando a aplicação do instituto negocial (HORVITZ LENNON e MASLE,
2004, p. 520). Depreende-se, portanto, a utilização de pena não superior a cinco anos, em concreto, como parâmetro.
 17

de maneira radical provocando, segundo o autor, mudança da sua lógica e a partir disso um
subsistema de aplicação do instituto de direito negocial no chile: “[...] la ley 20.931 [...] ha venido
a establecer una segmentación en nuestro sistema de justicia penal que rompe el principio de
unidad del sistema y permite, en consecuencia, el desequilibrio del mismo.”15 (RIEGO, 2017, p.
1098-1099).
Os cotejamento dos dados acima mencionados reafirmam a expansão suscitada e
demonstram o protagonismo do Juicio Abreviado no sistema acusatório chileno, hodiernamente.
Algumas diferenças entre e o Juicio Abreviado chileno e o Procedimento Sumário,
portanto, podem ser destacadas.
Primeiramente, não poderá o Ministério Público brasileiro alterar o conteúdo da denúncia,
tampouco a pena, haja vista a regra da obrigatoriedade da ação penal e a ausência de previsão
legal autorizando tais exceções. As redações do art. 283 do texto aprovado no Senado, e o art. 308
do PL 8045-2010, que tramita na Câmara, são claras quanto a esses pontos. A aplicação do
Procedimento Sumário, portanto, ficará adstrita aos crimes cuja pena em abstrato não ultrapasse
a oito anos.
A fixação de critério por pena em abstrato pelos redatores, se contraposta a previsão
chilena, sugere hipóteses de incidência mais restritas. Não poderá, portanto, o Promotor brasileiro
requerer aplicação do Procedimento Sumário a crime previsto com pena máxima superior a oito
anos, diferente do que ocorre no Chile, onde o crime de homicídio simples, por exemplo, apenado
de 10 a 15 anos, pode ter requerida aplicação do juicio abreviado pelo Fiscal chileno, desde que,
somados aos outros requisitos, a pena sugerida não ultrapasse a cinco anos.
Contudo, feita a comparação entre os institutos de oportunidade da ação é possível
depreender outras peculiaridades dos papéis a serem exercido pelos Ministérios Públicos, e como
o novo sistema de processo penal brasileiro prevê mecanismos de controle mais amplos que os
existentes no sistema chileno. Tais mecanismos, vale destacar, podem ser subvertidos ou
enrijecidos após a sua inserção no sistema, a exemplo do que ocorreu com o instituto chileno.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

15 “[...]a lei 20.931 [...] veio a estabelecer uma segmentação em nosso sistema de justiça penal que rompe o princípio
de unidade de sistema e permite, em consequência, o desequilíbrio do mesmo.” (RIEGO, 2017)
 18

A investigação da obrigatoriedade da ação penal, elemento determinante da submissão do

caso à jurisdição penal, independentemente de qualquer discricionariedade do acusador, toca em
categorias processuais essencias, as quais influenciam o funcionamento do sistema de justiça.
O objetivo central deste trabalho foi identificar os principais fundamentos da manutenção
da obrigatoriedade da ação penal, no projeto de reforma global no processo penal brasileiro.
O modelo acusatório brasileiro prevê diferenças significativas em comparação aos
implementados nas principais reformas latino-americanas, notadamente, quanto ao papel
conferido ao órgão público responsável pela acusação.
Para tanto, partiu-se da noção adequada de sistemas processuais e da análise do lugar do
acusador no novo sistema acusatório brasileiro, sob a ótica sistêmica e constitucional. Por fim,
fez-se a comparação entre algumas características do novo sistema brasileiro e o sistema
processual chileno, com o foco na mitigada obrigatoriedade da ação penal, prevista no código
brasileiro.
Da noção adequada de sistemas processuais, embora alguns autores costumem vincular
determinados elementos a caracterização do sistema acusatório, vimos que a construção dos
sistemas processuais penais, na verdade, trata-se de opção política, a qual terá apenas como
referências os modelos ideiais de sistemas.
Depreende-se, portanto, que a manutenção da obrigatoriedade da ação penal não decorreu
de concepção preexistente, mas de fatores de diversas ordens, sendo opção objetiva feita no
projeto, a qual se relaciona não a concepção de sistema, mas eminentemente ao papel conferido
ao órgão responsável pela acusação no sistema de justiça.
Dessa forma, não obstante as diversas referências, nas redações do novo código de
processo, ao Ministério Público como parte, preponderou o seu dever de imparcialidade, dotado
da obrigatoriedade da ação, como regra.
Sob a ótica da amplitude das atribuições constitucionais conferidas ao Ministério Público
brasileiro e a partir dos estudos do professor Maurício Duce sobre o sistema chileno, algumas
diferenças entre os sistemas de justiça foram destacadas, sendo notável a relação entre a
discricionariedade e o controle hierárquico, de um lado, e a independência funcional e a
obrigatoriedade da ação penal, de outro, como medidas de controle do órgão.
Finalmente, a análise do procedimento sumário em face do juicio abreviado chileno,
medidas que mitigam a obrigatoriedade da ação penal, ressaltou a possibilidade de expansão dos
 19

institutos negociais dentro dos sistemas de justiça, inclusive no sistema acusatório brasileiro,
ainda que a previsão no sistema nacional, preveja mecanismos de controle mais amplos que os
existentes no sistema chileno.

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