Rumo Ao Estado Necessario

(Organizadores)
Rudinei Marques & José Celso Cardoso Jr.

(Organizadores)
Rudinei Marques & José Celso Cardoso Jr.
3
Reforma Administrativa • 2021
Expediente
Realização:
Fórum Nacional Permanente de Carreiras
Típicas de Estado (Fonacate) (Fevereiro, 2021)
As opiniões aqui emitidas são de

responsabilidade dos autores e colaboradores.
Diagramação:
Diego Feitosa
Realização: Apoio:
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Rumo ao Estado necessário [livro eletrônico]:críticas à proposta de governo

para a reforma administrativa e alternativas para um Brasil republicano, demo-
crático e desenvolvido /organizadores Rudinei Marques & José Celso Cardoso
Jr.. -- 1. ed. -- Brasília: FONACATE, 2021.
PDF
Bibliografia
ISBN 978-65-89771-00-5
1. Administração pública - Brasil 2. Democracia 3. Direito administrativo
- Brasil 4. Reforma administrativa - Brasil 5. Servidores públicos -
Brasil I. Marques, Rudinei. II. Cardoso Junior, José Celso.
21-58919 CDU-35.08(81)
Índices para catálogo sistemático:

1. Brasil: Reforma administrativa: Serviço público: Direito administrativo 35.08(81)
Maria Alice Ferreira - Bibliotecária - CRB-8/7964
4
SUMÁRIO
Apresentação................................................................................................................................ 8
Introdução..................................................................................................................................... 10
Parte I: Críticas à Reforma Administrativa do Governo Federal
• Capítulo 1 - Exame Crítico da PEC 32/2020: dever constitucional de proteção da segurança

jurídica........................................................................................................................................... 15
• Capítulo 2 - O Impacto da Reforma Administrativa para os atuais Servidores Públicos..... 26
• Capítulo 3 - Liberdade de Expressão dos Servidores Públicos: nota técnica n. 1556 da CGU e
assédio institucional...................................................................................................................... 49
• Capítulo 4 - Assédio Institucional no Setor Público e o Processo de Desconstrução da

Democracia e do Republicanismo no Brasil ............................................................................... 62
Parte II: A Realidade sobre o Funcionalismo Público no Brasil
• Capítulo 5 - O Brasil no Mundo: emprego público, escolarização, remunerações e

desempenho estatal em perspectiva internacional comparada................................................. 89
• Capítulo 6 - O Funcionalismo Público na Federação: novas evidências sobre ocupação,

escolarização, remuneração e atuação da burocracia pública brasileira.................................. 123
• Capítulo 7 - A Verdade sobre os Números do Emprego Público e o Diferencial de

Remunerações frente ao Setor Privado no Brasil........................................................................ 155
• Capítulo 8 - Qualificando o Debate sobre os Diferenciais de Remuneração entre Setores

Público e Privado no Brasil........................................................................................................... 165
• Capítulo 9 - A Terceirização no Serviço Público Brasileiro: instrumento de privatização do

Estado............................................................................................................................................. 181
5
Parte III: Funções Indelegáveis de Estado
• Capítulo 10 - Misalocattion (Má Alocação de Recursos)? O debate sobre produtividade e os

caminhos para o crescimento econômico no Brasil.................................................................... 201
• Capítulo 11 - Aperfeiçoamento das Normas Fiscais Brasileiras............................................. 229
• Capítulo 12 - A Função Controle e a Burocracia Profissionalizada no Contexto
Reformista...................................................................................................................................... 235
• Capítulo 13 - Essencialidade do Planejamento Público e Capacidade Governativa no Brasil:

aporias e utopias para um mundo pós-pandêmico..................................................................... 250
Parte IV: Princípios e Diretrizes para uma Reforma Republicana e Democrática do

Estado
• Capítulo 14 - O Ciclo Laboral no Setor Público Brasileiro...................................................... 272
• Capítulo 15 - A Regulamentação do Direito de Negociação Coletiva e de Greve no Setor
Público............................................................................................................................................ 292
• Capítulo 16 - Gestão e Avaliação de Desempenho no Setor Público Brasileiro: aspectos

críticos e discussão sobre as práticas correntes.......................................................................... 320
• Capítulo 17 - Gestão de Pessoas e Avaliação de Desempenho no Setor Público Brasileiro:

crítica à proposta fiscal-gerencialista da reforma administrativa e diretrizes para um modelo de
Estado orientado à reflexividade, inovação e efetividade.......................................................... 343
Notas Biográficas......................................................................................................................... 377
6
7
APRESENTAÇÃO
Rudinei Marques terra firme, vale dizer, por estarmos vivos e

Doutor em Filosofia podermos respirar.
Presidente do FONACATE
Nesse contexto de terra devastada – pela
Nesta quadra desoladora da vida nacional, doença, pela regressão produtiva e pelo re-
em que a terra bem-aventurada converteu- torno ao mapa da fome –, não é difícil perce-
-se em imenso necrotério, e a desesperança ber a inversão de prioridades na (des)ordem
invadiu mentes e corações, exauridos diante política nacional. A insanidade do governo
da inépcia e da truculência, fardada ou não, Bolsonaro fez do Brasil o pior país do mundo
ecoam funestas as palavras do precursor do na gestão da pandemia. Logo, é evidente que
realismo fantástico: “Hacía tantos años que soluções na área da saúde pública e para
no alzaba la cara, que me olvidé del cielo. Y os problemas econômico-sociais deveriam
aunque lo hubiera hecho, ¿qué habría gana- estar em primeiro plano, como medidas de
do? El cielo está tan alto, y mis ojos tan sin prevenção da contaminação e ações efetivas
mirada, que vivía contenta con saber dónde para vacinação universal, no primeiro caso,
quedaba la tierra” (Pedro Páramo, Juan Rul- e um projeto consistente de retomada do
fo). desenvolvimento econômico, no segundo,
com sustentação da renda da população na
Terá sido episódica a esperança de um emergência, reativação do investimento pú-
Brasil mais justo e solidário? De uma eco- blico e uma reforma tributária progressiva e
nomia desenvolvida, que reduzia pobreza e distributiva.
desigualdades? De um país altivo, com voz
no cenário internacional? De uma sociedade Mas é um erro esperar razoabilidade da
livre e inclusiva, que exorcizava preconcei- demência. Então a reforma administrativa
tos e discriminações? De uma juventude que aparece como panaceia dos problemas da
cruzava fronteiras, ávida por conhecimento nação. É claro que sempre há o que melho-
e por um futuro digno? rar: desburocratização de serviços públicos;
uso de tecnologias digitais; incremento na
Bastou pouco para perdermos o rumo. produtividade, eficiência e cooperação; ava-
Dia a dia são atacados os fundamentos liação da satisfação dos usuários; gestão de
do Estado democrático de direito. São tão desempenho e controle social, apenas para
frequentes as agressões às instituições exemplificar. Nada disso, porém, consta da
republicanas, à moralidade pública, ao meio PEC 32/2020, que além de trazer inseguran-
ambiente e aos princípios da dignidade da ça jurídica, ao introduzir conceitos vagos e
pessoa humana insculpidos na Constituição indeterminados, e de violar cláusulas pé-
Federal – e à própria Constituição – que hoje treas relativas à separação dos poderes, se
damos graças tão somente por pisarmos em resume à fragmentação e à precarização de
8
vínculos, ao aumento da ingerência política beralismo sem peias e a pandemia desen-
e à entrega de vastas áreas do serviço públi- cadeiam um cenário prolongado de estag-
co à iniciativa privada. nação econômica, de aumento da pobreza
e de desproteção social. No Brasil, o novo
Diante de tais circunstâncias, a presente
coronavírus e o governo Bolsonaro deixarão
publicação cumpre um papel fundamental
um rastro de destruição sem precedentes. E
nesse debate enviesado, ao desconstruir as
o fortalecimento e a qualificação do serviço
falácias que os detratores do funcionalismo
público serão condições indispensáveis para
repetem à exaustão, mas, sobretudo, por
que o país retome sua caminhada civilizató-
tratar desse tema com a responsabilidade
ria, para que nossa gente volte a olhar para
que ele exige, com espírito público, sensibi-
o céu e, quem sabe, até mesmo, a sorrir.
lidade social e rigor científico.
Boa leitura!
Estudos da CEPAL mostram que o ultrali-
9
INTRODUÇÃO
José Celso Cardoso Jr. servidores e usuários do Estado e da Admi-
Presidente da Afipea-Sindical e Coordena- nistração Pública, em que uma reforma mal
dor de Estudos do Fonacate para os Cader- feita trará consequências severas sobre as
nos da Reforma Administrativa
formas de organização e funcionamento das
políticas públicas e sobre as próprias condi-
Desde 2015, com o aprofundamento das
ções de vida e de reprodução social da maior
políticas de austeridade fiscal, mas sobretu-
parte da população brasileira, é que o Fona-
do desde a destituição de Dilma Rousseff da
cate reuniu aqui neste livro, os 17 primeiros
Presidência da República em 2016, e mais
Cadernos da Reforma Administrativa produ-
ainda, desde o início do governo Bolsonaro
zidos ao longo de 2020, com intuito de qua-
em 2019, o Brasil vem passando por trans-
lificar o debate junto ao governo, parlamen-
formações sem precedentes em sua história
to, mídia, academia etc.
recente. Neste ano de 2021, atenções nova-
mente se voltam para temas da reforma ad- Os capítulos partem da constatação de que
ministrativa. a dimensão fiscal que vem orientando todo
o conjunto de propostas e discursos gover-
No discurso oficial, a melhoria do ambien-
namentais sobre o tema (vide PEC 186, 187,
te de negócios e o ajuste fiscal resgatariam a
188 e PEC 32) é claramente insuficiente,
confiança e o investimento privado, recolo-
diria mesmo, contraproducente, para uma
cando a economia brasileira na rota da efi-
compreensão e solução adequadas acerca
ciência, da produtividade e do crescimento,
dos problemas que de fato estão presentes
algo que ainda não foi conseguido nem com
da administração pública federal brasileira.
a reforma trabalhista de 2017, nem com a
Desta maneira, os assuntos aqui reunidos
previdenciária de 2019, as quais já carrega-
percorrem alguns dos principais aspectos
vam os mesmos falsos argumentos.
que deveriam compor o centro de qualquer
Desta forma, o debate corrente sobre a re- reforma que de fato se pretenda voltada à
forma administrativa tem um mérito e vá- racionalização da estrutura estatal e à me-
rios problemas. O mérito está em recolocar lhoria do desempenho institucional agrega-
um tema de fato importante – para o próprio do do setor público brasileiro, medido este
Estado brasileiro e sua população – no rol não apenas pelo critério rápido e fácil da efi-
de prioridades governamentais. No entanto, ciência do gasto público, mas principalmen-
infelizmente, isso tem sido feito sob influ- te pelos critérios da eficácia e efetividade
ência de tantos problemas de compreensão da ação pública. Afinal de contas, ao Estado
teórica e histórica acerca do assunto, bem importa ser agente capaz e ativo no enfren-
como de visão de mundo distorcida acerca tamento e resolução dos grandes problemas
da essência e funções do Estado nacional e nacionais, tendo sempre como destino final
dos servidores públicos na contemporanei- a melhoria das condições de vida da popula-
dade, que vem praticamente anulando as ção e a projeção do Brasil como nação livre,
possibilidades de diálogo construtivo e de pujante, soberana, sustentável, igualitária,
avanço institucional a futuro. democrática, justa etc.
Por esta razão, para mitigar parte desses Diante disso, as nossas três premissas fun-
problemas e preencher o vazio reflexivo so- damentais são as seguintes:
bre tema tão caro e complexo a estudiosos,
10
1. Servidores Públicos são parte da solução. ções internacionais servem para relativizar
Hoje em dia, por meio das entidades repre- e qualificar determinadas questões histó-
sentativas dos servidores, o Brasil possui ricas, institucionais ou legais, bem como
o mais completo estoque potencial de co- grandes números ou indicadores frente a
nhecimentos sobre as estruturas e as for- medidas estatísticas tradicionais (médias,
mas de funcionamento da administração medianas e modas; variância, desvio pa-
pública federal brasileira. Seja por meio de drão e medidas mais sofisticadas de com-
estudos técnicos que elas produzem, seja paração, correlação, causalidade etc.). Mas
simplesmente pelo conhecimento tácito devido às difíceis questões metodológicas
que os servidores possuem sobre o coti- envolvidas, qualquer comparação sobre
diano de virtudes e problemas do Estado, o qualquer assunto precisa ser tomada com
fato é que somos nós, os próprios servido- máxima prudência. Usos em geral descon-
res públicos, os que mais têm condições te- textualizados levam a conclusões erradas
óricas e práticas de produzir a melhor ex- e mais atrapalham que ajudam na eluci-
plicação situacional e as mais adequadas dação de qualquer problema complexo e
e aderentes proposições ou soluções para dinâmico. Neste sentido, comparações in-
os problemas de desenho organizacional e ternacionais de qualquer tipo dificilmen-
de desempenho institucional do governo te servem para definir ações concretas de
federal. Trata-se, portanto, de organizar e um governo ou de uma política pública,
tornar pública essa perspectiva inserida. ainda que possam ajudar a entender
2. Reforma Administrativa é parte de um melhor a natureza e o comportamento de
conjunto mais amplo de temas que reme- determinado problema.
tem à configuração histórica e institucio- Infelizmente, em linha oposta às premis-
nal do Estado brasileiro. Por isso não pode sas acima, a postura discursiva dos altos
ser um tema tratado de forma estática escalões do governo federal e o pacote de
nem estanque, ou seja, desconectado do propostas legislativas em curso atualmen-
formato e funcionamento do Estado como te no Brasil possuem em comum a mesma
um todo (os três poderes da República,
sanha reducionista de remunerações e pes-
seus regimes políticos, sua relação com
a economia e com a sociedade etc.), nem soal, persecutória contra organizações e ser-
tampouco do modelo e projeto de desenvol- vidores não alinhados ao mesmo ideário e
vimento nacional que se deseja ao país (so- criminalizadora da própria atuação governa-
berano, republicano, democrático, inclusi- mental e de parte dos seus servidores (cf.,
vo, igualitário e sustentável dos pontos de por exemplo, a LRF/2000, a EC 95/2016, as
vista produtivo, ambiental e humano). Em PEC 186, 187 e 188 de 2019, que conformam
outras palavras: tratar a questão do fun- o chamado Plano Mais Brasil, e agora a PEC
cionalismo público sem entendê-la como 32/2020, que foi apelidada de PEC da refor-
questão de Estado, e pior, sem conexão al- ma administrativa).
guma com um projeto de desenvolvimento
econômico, social, ambiental etc. é a me- Em essência, portanto, tais propostas ca-
recem de compreensão sistêmica sobre os
lhor maneira de não resolver os problemas
da administração pública. condicionantes e determinantes do desem-
não penho
3. Comparações Internacionais estatal no campo das políticas públi-
informam adequadamente as necessida- cas. As referidas PEC visam promover, na
1
des especificamente nacionais. Compara- realidade, um abrangente, profundo e ve-
1 Para não dizer que não há preocupação alguma com o Estado, suas organizações, funções e servidores, veja-se
que tanto na reforma da previdência como nas PECs 186, 187, 188, de 2019, e agora na PEC 32 de 2020, é conferido
tratamento diferencial e privilegiado somente ao núcleo militar-policial-judicial-repressivo do Estado. E assim vai-se
consolidando um estado de exceção permanente no país, como forma de viabilizar – pelo uso aberto da força física e
das várias formas de violência institucional e simbólica – o projeto liberal-fundamentalista do mercado e dos valores
11
loz ajuste fiscal, tomado apenas pelo lado complexo, sendo muito mais importante
das despesas públicas, calando-se sobre as observar a composição e interrelações dos
imensas iniquidades e regressividade da es- gastos públicos (e da própria dívida pública)
trutura tributária pelo lado da arrecadação. com as tendências dinâmicas de realização
Linhas gerais, portanto, essa perna de re- ao longo do tempo, pelo sistema econômico
forma fiscal objetiva: i) maior flexibilida- e social, do que os meros saldos contábeis
de quantitativa por meio da expansão das anuais que na verdade pouco ou nada nos
possibilidades de contratação e demissão; dizem sobre a maturidade do arranjo insti-
ii) maior flexibilização remuneratória e re- tucional macroeconômico do país em ques-
dução das despesas globais com o funciona- tão, e tampouco sobre o significado do gasto
lismo; iii) maior competição interpessoal e ou do déficit público em si. Como exemplo,
concorrência intra/inter organizacional; iv) basta dizer que poucos economistas sérios
nova regulamentação da demissão por insu- advogariam em prol de um equilíbrio fis-
ficiência de desempenho; v) obstaculização cal (vale dizer: equilíbrio ou superávit pri-
das formas de organização, financiamento e mário) de natureza contábil em momentos
atuação sindical no setor público; vi) deslo- de calamidade pública como o causado em
camento para o âmbito privado, através da 2020 (e ainda persistentes em 2021) pela
implementação do princípio da subsidia- pandemia do novo coronavírus sobre a saúde
riedade, do grosso das funções e políticas pública de grande parte dos países e popula-
públicas em campos rentáveis para a acu- ções do mundo.
mulação de capital, dentre outros aspectos Do ponto de vista da lógica jurídica, não
problemáticos tratados ao longo do livro. faz sentido constitucionalizar algo que re-
Travestida de reforma administrativa, tra- presentará uma espécie de petrificação das
ta-se na verdade de mais uma peça no arco finanças públicas brasileiras, uma verdadei-
de medidas de ajuste fiscal permanente e ra normalização da exceção, a instalar, essa
privatizações que estão em curso no país sim, uma situação futura de emergência fis-
desde 2015, exacerbado pelo dogmatismo cal permanente, na medida em que os crité-
das regras fiscais (regra de ouro e superávit rios contábeis auto impostos de aferição e
primário), reforçado pela EC 95/2016 (teto cumprimento das atuais regras fiscais bra-
de gastos), e agora levado ao paroxismo sileiras são inexequíveis na prática e inade-
desde 2019 pelas reformas do governo Bol- quadas teoricamente. Será algo como a lei
sonaro/Guedes. Mas a suposta razão fiscal de conversibilidade do peso argentino ao
para tamanhas mudanças constitucionais é dólar, instituída em 1991 pelo governo ul-
uma grande falácia. Ou seja, uma lógica de traliberal e posteriormente abandonada em
superávit fiscal primário permanente, cuja 2001 em função do colapso econômico que
contrapartida é justamente o enrijecimento ela ajudou a produzir. Ou seja, algo dessa
– e até mesmo a esterilização – do gasto real natureza pode, sem exagero, colocar o Bra-
como instrumento de políticas econômica e sil numa rota de colapso econômico, social e
social ativas. Perde-se com isso a própria es- político do país como nação.
sência das finanças públicas como objeto e A constitucionalização das normas citadas
fenômeno de natureza intrinsecamente eco- reforçará, de um lado, bloqueios e limites su-
nômica, ao invés de meramente contábil. periores ao gasto fiscal primário de natureza
Vista da perspectiva econômica, as finan- real, justamente o gasto que é responsável
ças públicas são algo muito mais amplo e pelo custeio de todas as despesas correntes,
arcaicos de uma sociedade patriarcal, religiosa-dogmática, autoritária, racista e misógina.

12
tanto as intermediárias/administrativas, rogeneidades, desigualdades e necessidades
como as finalísticas destinadas à implemen- de várias ordens.
tação efetiva das políticas públicas federais Problemas existem e não são poucos, es-
em todas as áreas de atuação governamen- tando localizados, na verdade, em traços
tal. De outro lado, os mesmos regramentos históricos arraigados de burocratismo e de
reforçarão a flexibilização (sem limite supe- autoritarismo, tanto nas formas internas de
rior) e a blindagem (inclusive para fins cri- organização e funcionamento da máquina
minais) do gasto público financeiro, cujos pública, como nas relações pouco republica-
principais beneficiários são as instituições nas, pouco democráticas e bastante seletivas
financeiras (bancos, corretoras, segurado- do Estado com agentes privilegiados do mer-
ras), fundos de investimento e agentes eco- cado e, sobretudo, com parcelas imensas da
nômicos de grande porte, sancionando-se, população, ainda hoje alijadas da cidadania
assim, um mecanismo social e economica- plena e dos direitos humanos, econômicos,
mente perverso de hiper concentração dos sociais, culturais e ambientais, em várias de
fluxos de renda e estoques de riqueza. suas dimensões.
É fato que no período mais recente houve Ao invés de trabalhar para elevar e homo-
recomposição de pessoal e de salários na geneizar o padrão de vida da população resi-
administração pública, mas também é fato dente no país, o governo Bolsonaro/Guedes
que esses movimentos foram incorporados age para nivelar por baixo o padrão históri-
à estrutura de gastos do Estado brasileiro, co brasileiro de condições e relações de tra-
uma vez que acompanhados de aumentos balho, lançando também os trabalhadores
na arrecadação de impostos e no PIB no do setor público ao patamar e práticas mi-
mesmo período. Deste modo, as despesas lenares da sociedade escravocrata nacional.
com pessoal, em âmbito federal, jamais su-
plantaram os limites da LRF, mantendo-se Mas ocorre que o aumento de produtivida-
o tempo todo bem abaixo da receita corren- de e a melhoria de desempenho institucio-
te líquida. Torna-se cristalina a falácia do nal agregado do setor público será resultado,
discurso hegemônico que busca justificar as na verdade, de um trabalho longo e custoso,
reformas em função de um (inexistente) ex- mas necessário, de profissionalização da
cesso de gastos com pessoal no setor público burocracia pública ao longo do tempo. Não
brasileiro. há, portanto, choque de gestão ou reforma
liberal – menos ainda esta, de natureza au-
Portanto, a principal implicação das consi- toritária, fiscalista e privatista – que supe-
derações feitas até aqui é reconhecer que a rem ou substituam o acima indicado.
proposta de reforma administrativa em pau-
ta simplesmente não resolverá nenhum dos Para tanto, contamos com a leitura aten-
problemas reais do setor público brasilei- ta e crítica de todos e todas, bem como com
ro, mas criará ou fará piorar vários outros. toda ajuda possível na divulgação e na defe-
A sua visão é intrinsecamente negativista sa dessas ideias para uma reforma adminis-
acerca do peso e papel que o Estado deve trativa de natureza republicana e democráti-
ocupar e desempenhar nas economias e so- ca, voltada ao fortalecimento de um modelo
ciedades contemporâneas. Por isso, deverá de desenvolvimento nacional sustentável,
produzir resultados opostos aos desejados, inclusivo, soberano, que tenha no fortale-
com enormes e negativas repercussões so- cimento das funções sociais de Estado e na
bre a capacidade de crescimento, geração valorização e profissionalização dos servi-
de empregos e distribuição de renda e rique- dores públicos um de seus eixos principais.
za numa sociedade, tal qual a brasileira, já Boa leitura!
marcada estruturalmente por imensas hete-
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SUMÁRIO
Capítulo 1. Exame crítico da PEC 32/2020: dever constitucional de

proteção da segurança jurídica.
Autor: Fonacate – Fórum Nacional Permanente das Carreiras Típicas de Estado
Capítulo 2. O Impacto da Reforma Administrativa para os atuais
Servidores Públicos.
Autores: Larissa Benevides; Bruno Fischgold
Capítulo 3. Liberdade de Expressão dos Servidores Públicos: nota técnica
n. 1556 da CGU e assédio institucional.
Autores: Cláudio Pereira de Souza Neto; Fernando Luís Coelho Antunes; José
Celso Cardoso Jr.
Capítulo 4. Assédio Institucional no Setor Público e o Processo de
Desconstrução da Democracia e do Republicanismo no Brasil.
Autores: Frederico A. Barbosa da Silva; José Celso Cardoso Jr.
14
SUMÁRIO PARTE 1
1 Exame Crítico da PEC 32/2020:

Dever Constitucional de Proteção
da Segurança Jurídica
Fonacate1 no equívoco de reduzir o servidor público à

mera fonte de despesas.
1. Premissas fundamentais Nesse prisma, recomendam-se grandes
pautas de convergência, a saber: (i) a digita-
A transformação administrativa, na era di-
lização maciça, (ii) a desburocratização ra-
gital, se quiser representar aperfeiçoamento
cional dos serviços públicos e (iii) a gestão
efetivo da prestação de serviços públicos, só
sistêmica de desempenho, endereçada à ca-
faz sentido se guardar estrita consonância
pacitação permanente e ao aprimoramento
com a filosofia normativa que demonstra
de habilidades insubstituíveis do servidor
apreço à confiança legítima, à dignidade dos
público, jamais canceláveis pela automação.
servidores públicos e à estabilidade das ins-
tituições estatais. Desse modo, para ilustrar, a digitalização
da prestação de serviços públicos pode ter
Entretanto, será negativa se intensificar
como ponto de partida (i) a discussão sobre
a insegurança jurídica, ou se desconside-
o projeto de lei 3443/2019 (governo digital),
rar que os servidores públicos - milhões de
ora em tramitação no Congresso Nacional),
brasileiras e brasileiros - merecem pleno
(ii) o incremento tecnológico do teletraba-
respeito, ainda mais perante os inúmeros
lho, com os devidos cuidados laborais e (iii)
benefícios essenciais que proporcionam, a
a utilização ética da inteligência artificial
despeito da injusta generalização crítica.
pela administração pública, sob supervisão
Logo, não se trata de temática a ser ver- humana. Constituem pautas transversais
sada com precariedade de diagnóstico (por que servem à construção pactuada de pro-
exemplo, ao supor que o problema central gramas benéficos de autêntica moderniza-
radicaria na estabilidade do servidor efeti- ção da gestão pública, sem colocar em risco
vo, presente ou futuro), nem com aborda- os direitos adquiridos e as garantias funda-
gens voluntaristas que assumem o risco de mentais da sociedade.
abolir as cláusulas pétreas, tampouco com o
Ao mesmo tempo, convém frisar: a preocu-
despropósito de converter o servidor públi-
pação fiscal com a economicidade não auto-
co em inimigo.
riza a tratar desumanamente os servidores
O enfoque sistêmico adequado para a re- públicos, vendo-os como causas de desequi-
forma administrativa há de ser impessoal, líbrio fiscal e ignorando o debate prioritário
civilizado, dialógico e republicano, no in- sobre as fontes justas e redistributivas de fi-
tuito de tecer consensos que não incorram
1 Fórum Nacional Permanente das Carreiras Típicas de Estado

15
nanciamento estatal, em áreas críticas para (não privilegiada) regência publicista. Com
a cidadania. efeito, desconsiderar ou suprimir as dife-
Impõe-se, pois, assumir a premissa cen- renças técnicas entre os regimes (público e
tral de que a reforma administrativa tem privado) enseja desequilíbrio institucional e
que estar, desde logo, amparada em regras nenhuma vantagem prática para a melhoria
precisas e equânimes, passando pelo crivo do serviço público.
de avaliação prévia de impactos e pelo en- Certamente, o fatiamento de formulações
riquecedor diálogo, de ordem a preservar a reformistas não é a melhor técnica. Em con-
efetividade, a eficiência e eficácia das ativi- traste, a busca de diálogo aberto e franco,
dades inerentemente estatais. sem confronto depreciativo ou beligerância
Sem dúvida, a segurança jurídica é um polarizante, é o caminho para a valorização
vetor primordial para a transformação con- do Estado-Administração, com a preserva-
sequente da prestação de serviços públicos. ção irrenunciável dos princípios constitu-
Nessa ótica, imprescindível preservar ga- cionais.
rantias da sociedade (entre as quais a es- Constitui essa a tônica do exame crítico
tabilidade do art. 41, da CF) e assegurar a da PEC 32, voltada a contribuir, mediante
proteção especial para as carreiras típicas sugestão de alternativas, para o aperfeiçoa-
de Estado (CF, art. 247), no escopo de pro- mento pactuado da gestão pública brasilei-
mover a qualificação estrutural e funcional ra, em moldes constitucionalmente seguros.
da administração pública brasileira. 2. Proposta de Emenda à Constitui-
Em outras palavras, o prudente é fazer com ção 32/2020: focos de elevada insegu-
que a reforma administrativa, de natureza rança jurídica.
constitucional e/ou infraconstitucional, re-
force a confiança de longo prazo (entre os A PEC 32/2020, que dispõe sobre servi-
agentes públicos e a sociedade), donde se- dores, empregados públicos e organização
gue o papel crucial de formulação sistêmicaadministrativa, na denominada Reforma
(não fatiada) das propostas, com o cuidado Administrativa, indiscutivelmente abre
de não tender a abolir cláusulas pétreas daoportunidade, em vários dispositivos, para
a instabilização da Administração Pública,
Constituição (CF, art. 60), tais como a sepa-
ração dos poderes e os direitos e as garan-em todos os Poderes, com efeito colateral
tias individuais. de severa perplexidade para os agentes pú-
blicos e o conjunto da sociedade. É o que se
À luz dessas premissas, observa-se que a evidencia a seguir.
Proposta de Emenda à Constituição 32/2020,
apresenta senões importantes que solicitam 2.1. A PEC 32/2020, nos moldes em que
imediata retificação, cumprindo destacar a está redigida, aumenta enormemente a
nota da insegurança jurídica que emerge da insegurança jurídica, em face da intro-
maior parte dos dispositivos, requerendo a dução de princípios e conceitos demasia-
pronta correção de rumo. damente vagos e indeterminados, des-
Sublinhe-se, como fio condutor da análise, cuidando da concatenação interna entre
que toda mudança normativa, especialmen- vínculos de investidura.
te de envergadura constitucional, precisa
O art. 37, “caput”, da CF, nos termos da PEC
respeitar a dignidade dos servidores públi-
32, é alterado para prescrever que a Admi-
cos, a confiança legítima e o primado dos in-
nistração Pública direta e indireta de quais-
teresses gerais, assumindo o pressuposto da
quer dos Poderes da União, Estados, DF e
existência de atividades estatais indelegá-
Municípios, passe a observar, entre novos e
veis, que demandam, por natureza, peculiar
16
antigos princípios, o princípio quase metafí- nistrativas.
sico da unidade. Entretanto, pouco ou nada
colabora para a imprescindível arquitetura 2.2. A PEC 32/2020 desencadeia pronun-
integrada, coesa e unitária da gestão pú- ciada insegurança jurídica para os par-
blica brasileira, haja vista a multiplicidade ceiros públicos e privados, uma vez que
fragmentária e desconexa dos vínculos para submete o arcabouço jurídico inteiro das
a investidura do agente público, a saber: (a) pessoas jurídicas de direito público à
a investidura em emprego público; (b) a in- suscetibilidade de radical alteração por
vestidura em cargo com vínculo por prazo simples decreto autônomo do Chefe do
indeterminado (com vínculo de experiên- Executivo, em rota de colisão com a cláu-
cia, como etapa do concurso público, sem sula pétrea da separação de poderes (CF,
estabilidade); (c) a investidura em cargo tí- art.60) e o princípio da reserva de lei.
pico de Estado (com vínculo de experiência,
igualmente etapa do concurso público e com Ponto muitíssimo preocupante, em maté-
estabilidade); (d) o vínculo por prazo deter- ria de segurança jurídica, é a modificação
minado (para atender à necessidade tem- pretendida pela PEC 32, no tocante ao art.
porária e sazonal ou, com o risco de afronta 84, VI, da CF (combinado com o desejo de
ao regime de licitações, para atender às ati- revogar o inciso XI do art. 48, da CF). Trata-
vidades ou procedimentos sob demanda) e -se de uma aposta em ato administrativo au-
(e) a investidura com vínculo de cargo de li- tônomo (decreto) que ultrapassa os limites
derança e assessoramento, em substituição intransponíveis da Constituição e atinge,
gradativa dos atuais cargos em comissão, de maneira frontal, o núcleo das cláusulas
com a problemática alusão ao exercício de pétreas, cumprindo recordar que nenhuma
atribuições estratégicas e técnicas, em vir- Emenda pode tender a abolir a separação de
tual sobreposição às atribuições dos cargos poderes (CF, art.60).
típicos de Estado. Ora, a criação e a extinção de pessoas ju-
Vale dizer, ao acrescentar o princípio da rídicas de direito público (CF, art. 37, XIX) e
unidade (vago e indeterminado em dema- o estabelecimento de atribuições de cargos
sia), a PEC, quiçá inconscientemente, parece efetivos configuram matéria indisponível de
admitir a tácita necessidade de contraparti- lei (reserva de lei). Dito de outra forma, o
da principiológica para a confusa arquitetu- Parlamento, ainda que quisesse (o que não é
ra das carreiras. razoável presumir), não poderia jamais ab-
dicar de seu poder-dever originário de legis-
Ao mesmo tempo, além da impessoalida-
lar sobre determinadas matérias, sob pena
de, acrescenta o princípio da imparcialidade
de malferir a cláusula constitucional intan-
(o que não deixa de ser uma redundância,
gível da separação dos poderes.
somada a outras, pois há dispositivo que
reprisa o que já consta, há tempo, no texto Com efeito, a PEC, em descompasso com a
constitucional), enfatizando a coordenação vedação categórica da Carta de 1988, postu-
e a inovação como princípios, embora sejam la competência privativa do Chefe do Exe-
inerências da boa governança. cutivo para dispor, mediante decreto, sobre
Como se observa, no atinente à principio- extinção, transformação e fusão de entida-
logia encampada pela PEC, a rigor, não exis- des da administração pública autárquica e
te nenhum progresso substancial em maté- fundacional. Significa dizer que, se apro-
ria de segurança jurídica e, ao revés, resulta vada tal fórmula, hipotético Presidente da
mais obscura e nebulosa a redação do art. República que não apreciasse, por exemplo,
37, promovendo a reescrita imotivada da o comportamento de dada autarquia regula-
regência principiológica das relações admi- dora (como a ANVISA, a ANEEL ou a Anatel),
17
poderia simplesmente extingui-la mediante públicos efetivos, por meio de decreto autô-
decreto autônomo, um ato administrativo nomo, mesmo sem implicar a supressão da
infralegal, em que pese a autonomia das estrutura da carreira ou a alteração da re-
pessoas jurídicas de direito público, criadas muneração, provoca ofensa nuclear do prin-
por lei específica (CF, art. 37, XIX). cípio da legalidade.
Isto é, a PEC anda desproporcionalmente Como se não bastasse, a PEC, ao tratar da
na contramão do que fez a Emenda Consti- delegação de poderes pelo Presidente da
tucional 32/2001, ao introduzir parcimonio- República, na versão do parágrafo 1º, do
samente a figura do decreto autônomo (art. art. 84, prevê a delegação do Presidente
84, VI, da CF), de forma cautelosa e comedi- ao Procurador-Geral da República, dando
da. Aqui não: se o Chefe do Executivo não a impressão de que este último integraria
aceitasse, por exemplo, a independência do a Administração Pública, desconhecendo a
Banco Central (autarquia) e de sua políti- independência e a autonomia funcional do
ca monetária, teria o condão devastador de Ministério Público.
suprimir essa entidade de direito público, Em síntese, o hiperexecutivismo extrema-
com o potencial alarmante de produzir gi- do da PEC, nesse aspecto, contrasta com a
gantesca crise de confiança regulatória e o imprescindível harmonia entre os poderes
incremento estratosférico do risco-país. Em (CF, art. 2º) e o faz sem proveito algum para
qualquer cenário imaginável, introduz-se a qualificação prestacional dos serviços pú-
mecanismo, por assim dizer, imperial. A in- blicos, único objetivo legítimo para uma re-
segurança jurídica daí resultante não pode forma administrativa. Por todos os ângulos,
ser considerada aceitável, pois amplifica o não andou bem a PEC 32, ao tender a abolir
perigo de quebra das regras do jogo. Não im- a cláusula pétrea da separação de poderes.
porta especular sobre quem exercita o man-
dato presidencial. O ponto é que se trata de 2.3. A PEC 32/2020 suscita pronunciada
proposta que tenta esvaziar a competência insegurança jurídica, notadamente para
privativa do Poder Legislativo de criar, por os ocupantes - atuais e futuros - de car-
lei específica, e de extinguir, igualmente por gos efetivos e típicos de Estado, como ad-
lei específica, as pessoas jurídicas de direi- vogados públicos, auditores, policiais,
to público, bem como fixar as atribuições de controladores, entre outros.
cargos efetivos.
A propósito da investidura, trata a PEC do
Se o objetivo foi o de acelerar a privatiza-
cargo com vínculo por prazo indeterminado
ção, o meio utilizado (inconstitucional) não
(CF, art. 37, II-A da Proposta), cuja investi-
poderia ser mais oneroso e inoportuno, pois
dura ocorreria mediante aprovação em con-
redunda em prováveis conflitos desgastan-
curso público com várias etapas (provas ou
tes entre os Poderes, solicitando a interven-
provas e títulos, cumprimento satisfatório
ção derradeira do Poder Judiciário.
de, no mínimo, um ano de vínculo de experi-
Cumulativamente, a PEC pleiteia que, pelo ência e classificação final entre os mais bem
atalho do decreto autônomo, seja admiti- avaliados).
da a alteração e a reorganização de cargos
Nada obstante, a proposição surge desa-
públicos efetivos do Poder Executivo e suas
companhada dos respectivos projetos de
atribuições. Novamente, vulnera a garantia
regulamentação, disseminando fundadas
da reserva da lei e, nessa medida, afeta nu-
dúvidas (a) sobre os critérios de avaliação
clearmente a cláusula pétrea da separação
no período de vínculo de experiência, não
de poderes.
faltando rumores de que haveria cogitação
Com efeito, alterar atribuições de cargos de quantitativo compulsório de desligamen-
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to, bem como estímulo à disputa fratricida vo previsto no edital, ao final do aludido pe-
pela vaga e (b) sobre os procedimentos e os ríodo do vínculo de experiência. Novamen-
responsáveis pela avaliação, havendo justo te, a PEC não oferece a cogente clarificação
receio de que seria levada a cabo, por exem- elucidativa sobre as vantagens da fórmula
plo, pelos ocupantes de cargos de lideran- apresentada, em cotejo com o estágio proba-
ça (de indicação político-partidária, sem tório.
vínculo institucional permanente). Trata- Mas não é só isso. Em outros aspectos, em
-se, portanto, de proposição que, a título de relação ao regime essencial dos cargos típi-
reforma, convida para verdadeiro salto no cos de Estado, reina a mais completa indefi-
escuro, ao suprimir o direito à estabilida- nição (a) sobre quais seriam propriamente
de para esses cargos, sem rede de proteção os cargos típicos de Estado; (b) sobre a na-
para os bons agentes públicos que desem- tureza institucional diferenciada (não con-
penham atribuições inerentemente estatais tratual) do vínculo em tela, com os reflexos
(no vínculo institucional, não contratual de em matéria de direitos, deveres e garantias
emprego público, nem político). (aí inserida a estabilidade qualificada); (c)
Prevê, na sequência, a investidura em car- sobre quem procederia a avaliação de de-
gos típicos de Estado (PEC, art. 37-B). Aqui a sempenho (seriam os cargos políticos de li-
névoa afigura-se, se isso fosse possível, ain- derança?); (d) sobre as garantias especiais
da mais espessa. Não se sabe exatamente o do art. 247, da CF e, finalmente, (e) sobre os
que os autores da PEC almejam com a nova parâmetros da avaliação que, certamente,
figura (à primeira vista, de caráter restriti- não podem ser norteados pela ameaça per-
vo, mantendo o direito à estabilidade, mas manente de perseguição discriminatória.
observados novos requisitos). Remetem No redesenho da PEC, tais cargos resultam
singelamente à definição futura em lei com- com estabilidade francamente debilitada,
plementar, sem a suficiente clarificação adi- de acordo com a nova redação proposta do
cional. Ou seja, em plena pandemia, num art. 41 (inclusive ao admitir a perda de car-
ambiente de discussão congressual rarefei- go típico de Estado em decisão proferida por
ta, postula iniciar debate tão relevante, que órgão judicial colegiado, sem esperar o trân-
envolve aspectos nevrálgicos do presente e sito em julgado). Mais uma vez, não se avan-
do futuro do Estado brasileiro, em todos os ça na explicitação da estabilidade qualifica-
Poderes, enquanto a pauta tributária, desti- da que se impõe, com as garantias especiais
nada a corrigir disfunções gravíssimas, pa- correspondentes. No entanto, a PEC cogita
rece muito mais urgente. disciplinar a avaliação de desempenho por
Equívoco de “timing” à parte, nos moldes meio de simples lei ordinária, não mais lei
do art. 37, II-B, da PEC, a investidura em car- complementar. Trata-se de outra mudança
go típico de Estado (cujas garantias, previs- temerária, inclusive para Estados e Muni-
tas pelo art. 247, da CF, seguem pendentes cípios, ao lidar com ocupantes, atuais e fu-
de regulamentação, desde 1998!) exige con- turos, de cargos estratégicos e essenciais do
curso público de provas ou provas e títulos, Estado-Administração.
além do cumprimento, com desempenho Amplia-se, aliás, de maneira desmesura-
satisfatório, do período de, no mínimo, dois da, a perplexidade, quando a PEC, simul-
anos em vínculo de experiência - etapa obri- taneamente, atribui funções estratégicas e
gatória do próprio concurso, na dicção do técnicas aos cargos de liderança ou assesso-
art. 39-A, nos termos da PEC, sem qualquer ramento (na redação do art. 37, V), os quais
vestígio de esclarecimento normativo quan- sucederiam gradativamente os cargos em
to aos critérios e parâmetros adotados, no comissão. Ora, as atribuições estratégicas e
tocante à classificação dentro do quantitati- técnicas (não de mero assessoramento), con-
19
figuram atividades típicas de Estado, logo -meio, de adotar o regime de emprego pú-
não deveriam ser vistas como delegáveis às blico, mesmo em pessoas jurídicas de direi-
investiduras transitórias de livre nomeação to público (como reconheceu o STF) e (b) a
e exoneração. É que atribuições tipicamente avaliação precípua de desempenho tem que
estratégicas de Estado (por exemplo, rela- começar pela alta gestão, mediante fixação
cionadas ao controle preditivo da segurança motivada (Lei 9.784/99, art. 50) e objetiva
pública) ou técnicas (por exemplo, relativas de metas e prioridades. Naturalmente, um
à fiscalização tributária ou ao exercício geral diagnóstico mais acurado teria evitado par-
de atividades-fim de polícia administrativa) cela expressiva dos sobressaltos trazidos
são rigorosamente indelegáveis. pela proposta.
De outra parte, a classificação final (outra Note-se, ademais, que a insegurança jurí-
alteração injustificada e plena de interro- dica não se limita aos servidores públicos
gações) entre os mais avaliados ao final do ativos (cerca de 11 milhões de brasileiras e
período do vínculo de experiência é desa- brasileiros), pois alcança todos aqueles que
companhada das linhas mestras, que per- pretendem tecer relações produtivas e idô-
mitiriam o sopesamento quanto à oportuni- neas com o Estado-Administração, à vista da
dade e à conveniência. Quer dizer, a PEC 32, mutilação latente do vínculo institucional,
em pontos sensíveis, prescreve mudanças com o risco de aumentar a ingerência volátil
normativas eivadas de indefinições basila- da política efêmera, que diminui a previsi-
res, ocasionando desnecessária imprevisibi- bilidade e confiabilidade do ambiente regu-
lidade e perturbadora incerteza jurídica. latório.
Ao que tudo indica, a PEC 32/2020 não pas- Em vez de defender a consensual avalia-
sou pelo crivo de rigorosa análise prévia de ção de desempenho (passível de construir,
impactos, de ordem a comprovar a prepon- nos termos do vigente art. 41 da CF), a pro-
derância dos benefícios líquidos. Insofisma- posta opta por modificações fatiadas que, à
velmente, gera, em alta escala, insegurança primeira vista, pouco ou nada acrescentam
jurídica para todos, propiciando, em relação ao incremento sistemático da qualidade do
aos eixos capitais, mais ruído e tensão do serviço público. E protela a erradicação do
que propriamente avanço promissor para a sistema de espólio dos cargos políticos. Não
modernização da gestão pública. aponta percentuais nem critérios de recru-
Acrescente-se, de passagem, a inexplicá- tamento de tais cargos, sequer a avaliação
vel omissão da PEC no atinente ao enfren- da performance dos agentes transitórios.
tamento de um dos maiores males da admi- Assim, os cargos de liderança e assesso-
nistração pública brasileira, que é o excesso ramento permanecem figuras enigmáticas,
desproporcional de cargos de exposição po- sem a pertinente justificação quanto às
lítica, falha estrutural e cronificada, que tor- vantagens evolutivas em comparação com
na difícil ver bem sucedidas as políticas pú- os atuais cargos em comissão. Destinados
blicas de longa maturação, concretizadoras às atribuições estratégicas e técnicas, como
de objetivos permanentes da República que visto, tendem a entrar em rota de colisão
transcendem os mandatos. com as atribuições dos cargos típicos de Es-
A insegurança jurídica, que emana da PEC tado.
32/2020, é agravada, desde o nascedouro, Numa procrastinação recorrente, a disci-
pelo erro de diagnóstico: supõe que o pro- plina dos cargos de liderança e assessora-
blema central esteja na estabilidade do ser- mento é transferida para uma regulamen-
vidor público, não percebendo que (a) existe tação incerta, em lei complementar federal,
a possibilidade, em relação às atividades- que versaria sobre normas gerais (art. 39
da Proposta). Enquanto isso, a nova figura,
20
envolta em névoa, provoca o fundado receio te é a PEC deixar de zelar, explicitamente,
de invasão competencial em matérias que pelo bom servidor público, abrindo mão de
demandam blindagem técnica, em home- fixar, no texto da Constituição, por exemplo,
nagem ao primado inegociável do interesse parâmetros impessoais para a avaliação de
público. desempenho, quando se conhece o caldo de
perversa demonização. Em outras palavras,
2.4. A PEC 32/2020 provoca insegurança a disciplina normativa formulada, ao ser
jurídica para os atuais servidores. deliberadamente vaga, deixou de promover
A PEC 32/2020 suscita alta insegurança ju- recomendações sistemicamente tranqüili-
rídica, em termos intertemporais, e os seus zadoras e acauteladoras, indispensáveis à
efeitos não se limitam ao futuro. À diferen- criação de clima anímico propício à melho-
ça do que muitos imaginam, não está ende- ria permanente.
reçada somente aos servidores de amanhã. De fato, a lacuna de critérios objetivos,
Perturba, em vários dispositivos, os atuais acerca da avaliação de desempenho, é alar-
servidores que exercem atividades estatais mante para os servidores estáveis (atuais e
de notável importância para o país, em to- futuros), provocando compreensível inquie-
dos os Poderes. tação, uma vez que a regulamentação, por
Para ilustrar, os aludidos dispositivos que lei ordinária, corre o risco de debilitar, ain-
tratam da avaliação periódica de desem- da mais, o vínculo institucional.
penho (art. 41, III, nos termos da redação Cria-se, pois, uma atmosfera de temor e
formulada), incidiriam imediatamente em ameaça, quando o correto seria apostar na
relação aos presentes servidores estáveis, convergência salutar de propósitos para
submetendo-os ao procedimento disciplina- uma transição administrativa pacífica, guia-
do por lei ordinária (não mais por lei com- da pela capacitação dos servidores públicos
plementar, como requer o vigente art. 41). e pela manutenção das escolas de governo,
Expõem-se, desse modo, os bons servidores cuja previsão constitucional restou, inexpli-
públicos aos riscos da flexibilização excessi- cavelmente, subtraída pela PEC.
va, sem as concomitantes garantias previs- Em suma, não se pode candidamente afir-
tas no art. 247, da CF. mar que a PEC 32/2020 estaria dirigida ape-
O quadro é perturbador: algumas vozes es- nas aos futuros servidores públicos. Atinge
tridentes aproveitam a ocasião para tentar em cheio os atuais servidores ativos (em que
atingir juízes e membros do Ministério Pú- pese a regra de transição do art. 2º, da PEC)
blico, não diretamente alcançados pela PEC. e posterga as reformas urgentes e consen-
Também se ouvem manifestações infelizes suais, como a digitalização maciça, a des-
que pretendem quebrar a estabilidade, por burocratização racional e a gestão pública
exemplo, de auditores, visando a substituí- sistêmica, alicerçada em evidências e na ca-
-los por robôs, esquecendo o caráter inelimi- pacitação para o integrado trabalho estatal
nável da supervisão humana (vide, na linha em rede.
apropriada, a Resolução 332/2020, do CNJ). 2.5. A PEC 32/2020 acarreta insegurança
Nesse contexto, a redação da PEC 32 não jurídica para todos os Poderes.
se empenhou, como se impunha, de inibir
que a reforma se prestasse aos arautos do A PEC 32 estipula que atos do chefe de cada
descarte em massa dos agentes públicos. Poder (aí infirmando a lenda de que não in-
Não se trata aqui de negar a relevância do cidiria em outros Poderes) disporão sobre
debate sobre a regulamentação de disposi- critérios mínimos de acesso aos cargos de
tivos da Carta. O que não se afigura coeren- liderança e assessoramento e a respeito de
sua exoneração. Eis uma ilustração emble-
21
mática de dispositivo (ao falar só de critérios 2.6. A PEC 32/2020 causa especial inse-
mínimos) que coloca em perigo as atribui- gurança jurídica para os membros de car-
ções essenciais do conjunto de Poderes, que reiras típicas de Estado, ainda que acene
pressupõem independência e autonomia, com a manutenção da estabilidade.
traços que não se confundem com ativida-
des governativas, funcionalmente distintas. A PEC 32 acarreta notável insegurança jurí-
De mais a mais, pode afetar indiretamente dica para os ocupantes, atuais e futuros, das
as atividades judiciais e do Ministério Pú- carreiras típicas de Estado, cuja disciplina é
blico, cuja autonomia e independência são preterida para lei complementar futura, aos
conquistas intangíveis da Constituição de sabores conjunturais da política. Aqui resta
1988. nítido o equívoco do fatiamento da reforma
que interdita o simultâneo debate sobre a
De fato, a PEC 32/2020 suscita universal
regulamentação.
insegurança jurídica para a organização ad-
ministrativa, em todos os Poderes. Sem dúvida, a blindagem das carreiras tí-
picas de Estado merece estar amparada em
Por outra parte, acena para uma coopera-
institutos como o da estabilidade qualifica-
ção que pode embaralhar indevidamente as
da, em virtude das garantias especiais, pre-
esferas do público e do privado. Para ilustrar,
vistas no art. 247, da CF. Sobre esse ponto
cria o art. 37-A para admitir instrumentos de
fulcral, nenhuma iniciativa acompanha a
cooperação com órgãos e entidades, públi-
PEC! Resultado: insegurança jurídica em
cos e privados, tendo como objetivo a execu-
elevado grau.
ção de serviços públicos, o compartilhamen-
to de estrutura física e recursos humanos Outra fonte de sério desconforto: na mes-
de particulares, com ou sem contrapartida ma esfera de atribuições estatais indele-
financeira. Embora ressalve expressamente gáveis, a PEC pretende que coexistam os
as atividades privativas de cargos típicos de servidores típicos de Estado, e os que não
Estado (parágrafo 4º), nada diligencia para o seriam, como se o vínculo institucional
esclarecer diretrizes e contornos da referida (distinto do vínculo contratual de emprego
cooperação. Parece pretender ir além das público, afeiçoado às atividades-meio, ado-
organizações sociais e das parcerias entre a tável no regime jurídico das pessoas de di-
Administração Pública e as organizações da reito público - vide ADIN 5.615, julgada pelo
sociedade civil, hoje previstas na legislação STF, em 2020) pudesse variar de acordo com
infraconstitucional. Remete, sem explica- as preferências decisionistas.
ção plausível, à nova lei federal as normas Em modelo coerente de gestão pública, o
gerais sobre os instrumentos de cooperação. regime institucional das pessoas jurídicas
É insólito deparar com propostas tão inde- de direito público deve ser uno, não im-
finidas e nebulosas, em momento delicado portando o designativo de regime jurídi-
no qual o país carece de firmeza para com- co único. Traduzindo: para funções-meio,
bater as disfunções enraizadas na cultura aconselhável o emprego público (sem a esta-
de patrimonialismo e clientelismo, que con- bilidade do art. 41), porém para o exercício
funde o público e o privado. de atribuições finalísticas, o mais adequado
é manter o unificado regime institucional
Segundo a melhor técnica, qualquer mu-
(com a estabilidade do art. 41, exceto para
dança normativa (sobretudo de estatura
os ocupantes dos cargos em comissão, de li-
constitucional) tem que comprovar benefí-
vre nomeação e exoneração).
cios, diretos e colaterais, não abrindo flan-
cos para posteriores desvirtuamentos. Adicional ingrediente para o acirramen-
to da insegurança jurídica: se é certo que
22
os cargos típicos de Estado serão definidos, regime, a PEC fomenta apreensão injustifi-
conforme a PEC, por meio de lei comple- cada para milhões de servidores públicos
mentar, a avaliação de desempenho poderá brasileiros.
ser disciplinada por meio de avaliação ordi-
nária (a teor da proposta de alteração reda-2.7. A PEC 32/2020 desperdiçou valiosa
cional do art. 41, III, da CF), em incongru-oportunidade de fortalecer o controle de
ência flagrante. E, para tornar mais tenso oqualidade prestacional dos serviços pú-
panorama, não se estabelecem, desde já, as blicos e a gestão sistêmica de performan-
garantias mínimas. ce, com base em evidências e no pleno
A PEC (pela modificação dos arts. 37 e 39, respeito aos direitos fundamentais dos
da CF), almeja que a investidura ocorra em avaliados.
cargo típico de Estado (via concurso públi- Já se registrou criticamente a indefinição
co, cumprimento, no mínimo, de dois anos completa da PEC no concernente às balizas
em vínculo de experiência com desempenho da gestão sistêmica de desempenho dos ocu-
satisfatório), sem elucidar sobre o vínculo pantes de cargos típicos de Estado. Mas não
de experiência e a avaliação nas fases sub- é só: a proposta de reforma administrati-
sequentes. Ou seja, quiçá no afã de suprimir va desperdiça a oportunidade de promover
o regime jurídico único e de restringir dra- inovação altamente produtiva: a avaliação
maticamente a estabilidade, optou pela in- continuada dos serviços públicos, como de-
certeza radical, adiando a definição da esta- termina a Lei 13.460/2017, art. 23, assunto
bilidade qualificada das carreiras típicas de retomado no projeto sobre o governo digital.
Estado, com os consectários, entre os quais
o da não submissão à perda do cargo por en- Em virtude da avaliação concreta de polí-
xugamento de despesas com pessoal, no rito ticas públicas, torna-se factível identificar
previsto pelo art. 169, CF. os gargalos da gestão pública, coletar dados
imprescindíveis sobre áreas deficitárias e
Tampouco parece suficiente vedar - como detectar, com ampla defesa e contraditório,
fez a PEC - a redução de jornada e de remu- a responsabilidade pelos danos prestacio-
neração apenas para os cargos típicos de Es- nais, omissivos ou comissivos. Frequentes
tado, pois (i) manteve a espada da perda do vezes, a prestação do serviço público não
cargo para a hipótese de corte de despesas anda bem, em função de vícios originais de
com pessoal, sem levar em conta ativida- priorização (não de implementação), em de-
des essenciais ao funcionamento do próprio corrência da ausência de planejamento.
Estado, e (ii) liberou, de modo contrário à
exegese dominante do STF, a redução de jor- Ora, o fomento do controle social de qua-
nada e a quebra da irredutibilidade remu- lidade do serviço público é uma medida re-
neratória para todos os ocupantes de cargos formista consensual. Simultaneamente, a
não enquadráveis como típicos de Estado, gestão sistêmica de desempenho (sem ânsia
ainda que estáveis. punitivista e realizada técnica e indepen-
Em consequência, provocou erosão da se- dentemente) poderia evitar a tentação de
gurança jurídica também para os atuais ser- caça às bruxas, propiciando uma transfor-
vidores estáveis, a despeito da mencionada mação administrativa de benefícios dura-
regra de transição do art. 2º, da PEC, e à douros. Afinal, para os problemas sistêmi-
diferença do anunciado quanto ao alcance cos de gestão, apenas as soluções sistêmicas
prospectivo das mudanças. Quer dizer, ain- realmente funcionam. Tal filosofia sistêmi-
da quando promete a manutenção do regi- ca não transparece em vários momentos da
me jurídico específico para os investidos em PEC em exame.
cargo efetivo até a entrada em vigor do novo
23
2.8. A PEC 32/2020 causa insegurança (a) apresentação explícita e precisa de cri-
jurídica, inclusive ao modificar a discipli- térios e parâmetros objetivos para a avalia-
na sobre as empresas públicas e as socie- ção confiável, justa e impessoal do desem-
dades de economia mista. penho de servidores públicos, de molde a
protegê-los contra arbitrariedades de todo
A PEC 32 postula modificar, com a impre- tipo.
cisão reiterada, o art. 173, da CF (que ver-
(b) realização, com acurácia, do corre-
sa sobre estatais e sociedades de economia
to diagnóstico sistêmico, com base em evi-
mista), estatuindo a vedação de reservas de
dências, pois se mostra imprudente apostar
mercado que beneficiem agentes econômi-
numa abrupta reforma que parte do pressu-
cos privados, empresas públicas ou socieda-
posto errôneo de que o mal radicaria na es-
des de economia mista ou que impeçam a
tabilidade, quando o acertado é resguardar
adoção de novos modelos favoráveis à livre
a coerência do vínculo institucional (com a
concorrência, exceto nas hipóteses expres-
blindagem mandatória) para todos aqueles
samente previstas na Constituição.
que, por força de atribuições estatais indele-
Sucede que nada explica sobre o que se- gáveis, não devem estar expostos ao regime
riam os referidos novos modelos. Indefini- contratual ou a outras modalidades instá-
ções graves desse tipo ilustram bem o estilo veis de investidura.
pouco cuidadoso da PEC. A par disso, sobe-
(c) envio de projeto dialogado de regula-
jam mecanismos constitucionais (art. 170) e
mentação das garantias especiais do art.
infraconstitucionais para a salvaguarda da
247 da CF.
livre concorrência.
(d) assimilação de que os cargos de lide-
3. Conclusões: alternativas para a rança, se imperfeitamente concebidos, ten-
transformação administrativa dialogada dem a gerar vulnerabilidade e captura por
e respeitadora da segurança jurídica. grupos especiais de interesse, convindo evi-
tar que se destinem às funções técnicas e
Tudo considerado, a PEC 32/2020, em
estratégicas, reservadas aos ocupantes de
vez de contribuir ao debate sereno sobre o
cargos efetivos.
aprimoramento da gestão pública brasilei-
ra, acentua o ambiente de desconfiança e (e) reconhecimento inequívoco de que o
de perplexidade dos servidores públicos, maior perigo, na reinante cultura patrimo-
prejudicando a continuidade das políticas nialista, consiste na gestão demasiado per-
públicas de longo prazo, que dependem de meável à presença massiva de cargos políti-
continuidade intertemporal, previsibilida- cos de livre nomeação e exoneração.
de, estabilidade institucional e segurança (f) esclarecimento cabal de que a utilização
jurídica. das novas tecnologias, no âmbito da gestão
Operando sob o signo da imprecisão, a PEC pública, jamais poderá servir para descartar
malbaratou preciosas energias que deveriam massivamente os servidores, eis que a auto-
estar focadas na construção de consensos e mação não suprime a supervisão humana,
convergências, rumo ao aperfeiçoamento motivo pelo qual os agentes públicos devem
significativo da administração pública bra- ser vistos como insubstituíveis pelas máqui-
sileira. Bem por isso, todos dispositivos que nas.
acarretam insegurança jurídica solicitam a
(g) clarificação normativa quanto à inde-
retificação congressual. legabilidade de determinadas funções esta-
Recomenda-se, alternativamente, nesse tais, até para criar um ambiente institucio-
quadro, as seguintes providências: nal confiável para investidores produtivos
24
de longo prazo. viços públicos de qualidade, na era digital.
(h) respeito pleno à cláusula pétrea da se- (k) robustecimento da confiança recíproca
paração dos poderes (CF, art. 60), que se na relação com milhões de brasileiros que
opõe à deslegalização invasiva, como suce- atuam como servidores públicos, e exerci-
deu na equivocada ideia da PEC de postular tam papeis decisivos na concretização dos
que um ato administrativo autônomo pu- direitos fundamentais.
desse extinguir pessoas jurídicas de direitoEm última análise, pelos argumentos ex-
público ou redefinir atribuições de cargospostos, resulta cristalino que a PEC 32/2020
efetivos (reserva de lei). merece grandes retificações, afastando-a da
(i) formatação democrática de consensos, linha errônea da insegurança jurídica.
numa postura de diálogo respeitoso à dig- Qualquer reforma administrativa, consti-
nidade dos servidores públicos, evitando tucionalmente adequada, tem que observar
propostas fatiadas que impedem a visão de o mandamento de encontrar as prioritárias
conjunto. zonas de convergência, na senda de serviços
(j) incremento da gestão sistêmica de de- públicos prestados com independência, ur-
sempenho, assim como das pautas moder- banidade, altivez e verdadeiro espírito repu-
nizantes que podem unir o país, tais como blicano.
a digitalização maciça, a desburocratização
racional e a capacitação permanente dos
agentes públicos, no aperfeiçoamento das
habilidades compatíveis à prestação de ser-
25
SUMÁRIO PARTE 1
2 O Impacto da Reforma
Administrativa para os atuais
Servidores Públicos
observância de direitos já conquistados pela

Larissa Benevides 1
Bruno Fischgold categoria. A EM n. 00047/ME ainda enun-
2
cia que “em função de situações legalmen-

te constituídas, a proposta prevê̂ regras de
1. Introdução
transição transparentes, bem como a subs-
No dia 03 setembro de 2020, o Poder Exe- tituição gradual das atuais funções de con-
cutivo Federal, na pessoa do Secretário-Ge- fiança e dos cargos em comissão pelos car-
ral da Presidência, Jorge Oliveira, entregou gos de liderança e assessoramento”.
ao Presidente da Câmara dos Deputados, Ora, é certo que a transparência enuncia-
Deputado Federal Rodrigo Maia, a Proposta da na proposta de nova redação do caput do
de Emenda à Constituição (PEC) n. 32, que artigo 37 da Constituição trazida pela PEC
altera disposições da Constituição sobre ser- 32/2020, como princípio norteador da nova
vidores, empregados públicos e organização Administração Pública, não marca as regras
administrativa. de transição a que serão submetidos os ser-
A Reforma Administrativa foi apresentada vidores públicos em exercício. Diversos as-
com o destaque de não atingir os servidores pectos são deixados para regulamentação
públicos investidos em cargo efetivo até a por meio de lei complementar ou mesmo lei
data de entrada em vigor do regime jurídico ordinária, quando não forem objeto de De-
de que trata o proposto artigo 39-A (que, ao creto do Presidente da República, em aten-
longo do presente trabalho, serão também ção às alterações propostas no artigo 84 do
chamados de atuais servidores). Essa garan- texto constitucional. Entre eles, citam-se a
tia foi mencionada na Exposição de Motivos regulamentação das avaliações de desempe-
n. 47 (EM n. 00047/ME), assinada pelo Mi- nho, a progressão e a promoção funcionais,
nistro de Estado da Economia Paulo Guedes, a alteração e reorganização de atribuições
nos termos seguintes: “Direitos e prerroga- de cargos públicos efetivos.
tivas estruturais dos atuais servidores que Ou seja, é indiscutível que o atual servi-
compõem os quadros da administração pú- dor público não está à margem da Reforma
blica não serão afetados”. Administrativa. A PEC n. 32/2020 o atinge
Mas o que seriam esses direitos e prerro- de forma substancial e muitas vezes não tão
gativas estruturais dos atuais servidores pú- transparente, como vem sendo veiculado. Se
blicos que não serão afetados? A expressão há regras de transição que estão expressas
é ampla e não protege de forma inconteste a no texto proposto, que tratam de um regi-
1 Larissa Benevides Gadelha Campos é sócia do escritório Fischgold Benevides Advogados, pós-graduada em Di-
reito Processual Civil pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) e graduada em Direito pela Universidade de
Brasília (UnB). E-mail: larissa@fischgoldbenevides.com.br.
2 Bruno Fischgold é sócio do escritório Fischgold Benevides Advogados, mestre em Direito, Estado e Constituição
pela Universidade de Brasília (UnB) e autor do livro Direito Administrativo e Democracia – A Inconstitucionalidade do
Princípio da Supremacia do Interesse Público. E-mail: bruno@fischgoldbenevides.com.br.
26
me jurídico específico que será aplicado ao servidor por comissão instituída
servidor público investido até a data de en- para essa finalidade é obrigatória e
trada em vigor do novo regime jurídico de constitui condição para a aquisição
que trata o artigo 39-A, outras tantas, embo- da estabilidade.
ra colocadas como se aplicáveis apenas aos § 2º O servidor a que se refere o
novos agentes públicos, atingem de forma caput, após adquirir a estabilidade,
substancial aqueles já em atividade. só́ perderá o cargo nas hipóteses pre-
É para justamente elucidar esses pontos e vistas no art. 41, § 1º, incisos I a III,
dar a efetiva publicidade que merecem que e no art. 169, § 4º, da Constituição.
se propõe este estudo. É preciso que se dei-
xe às claras todas as alterações que serão Inicialmente, imperioso pontuar que o
impostas aos servidores públicos, de sorte caput do dispositivo fala em regime jurídi-
que o papel de vilão não seja assumido, uma co específico, no qual serão assegurados a
vez mais, pela parte mais fraca da relação estabilidade; os benefícios contidos no in-
de trabalho existente entre o Poder Público ciso XXIII do artigo 37, aos quais os novos
e seus servidores. servidores não terão direito; a avaliação de
desempenho para aquisição de estabilidade,
2. A regra de transição que está clara: realizada por comissão instituída para essa
os artigos 2º e 6º da PEC n. 32/2020. finalidade; e a perda de estabilidade em hi-
póteses mais restritas, aplicáveis aos servi-
O artigo 2º da PEC n. 32/2020 traz 5 (cin- dores ocupantes de cargos típicos de Estado.
co) pontos que deverão ser observados para
os servidores públicos investidos até a data Ou seja, se é um regime jurídico específi-
de entrada em vigor do regime jurídico de co, ele tem regras próprias diversas das hoje
que trata o sugerido artigo 39-A, explicita- existentes e previstas, prioritariamente, na
dos em seus incisos e parágrafos: Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Há,
portanto, mudanças em relação ao regime
Art. 2º Ao servidor público investido jurídico atual, o que significa que a Reforma
em cargo efetivo até a data de entra- Administrativa é, sim, extensível aos atuais
da em vigor do regime jurídico de servidores públicos.
que trata o art. 39-A da Constituição
é garantido regime jurídico específi- A linha de corte para delimitar a quem é
co, assegurados: aplicável esse regime jurídico específico é
a edição de lei complementar, nos termos
I - a estabilidade, após três anos de do artigo 39-A da Constituição, na redação
efetivo exercício e aprovação em es- dada pela PEC n. 32/2020. Em tese, ela trará
tágio probatório; novo regime jurídico de pessoal com 5 (cin-
II - a não aplicação do disposto no co) formas de vínculo: de experiência, por
art. 37, caput, inciso XXIII, alíneas prazo determinado, por prazo indetermina-
“a” a “j”, da Constituição na hipóte- do, típico de Estado e de liderança e assesso-
se de haver lei específica vigente em ramento.
1º de setembro de 2020 que tenha Haverá, então, 3 (três) grupos distintos:
concedido os benefícios ali referi- aqueles regidos pela Lei n. 8.112/1990, no
dos, exceto se houver alteração ou caso de servidores federais, ou regidos por
revogação da referida lei; e legislações específicas de cada ente fede-
III - os demais direitos previstos na rativo (aposentados e pensionistas na data
Constituição. de edição da PEC n. 32/2020); aqueles em
efetivo exercício até a edição de nova lei
§ 1º A avaliação de desempenho do
complementar, submetidos a regime jurídi-
27
co específico, que contempla regras da siste- gime jurídico previsto no artigo 39-A apenas
mática anterior e da Reforma Administrati- perderão a estabilidade nas hipóteses do ar-
va; e aqueles que ocuparão uma das novas tigo 41, § 1º, incisos I a III, e no artigo 169,
formas de vínculo previstas no artigo 39-A § 4º, da Constituição, como previsto no § 2º
e observarão integralmente a nova lei com- do artigo 2º da PEC n. 32/2020. As hipóteses
plementar, legislação correlata e normati- do novo artigo 41 são: (i) decisão transitada
vos editados em caráter suplementar pelos em julgado ou proferida por órgão judicial
entes federativos. colegiado; (ii) mediante processo adminis-
O primeiro aspecto do regime jurídico es- trativo em que lhe seja assegurada ampla
pecífico aplicável aos atuais servidores pú- defesa; (iii) mediante avaliação periódica de
blicos é a garantia de estabilidade, conquis- desempenho, na forma da lei, assegurada a
tada após 3 (três) anos de efetivo exercício e ampla defesa.
aprovação em estágio probatório, consoante Há aí uma importante alteração da Re-
contido no inciso I do caput do artigo 2º. forma Administrativa que será aplicada
O dispositivo observa a jurisprudência con- de forma imediata aos atuais servidores. A
solidada do Supremo Tribunal Federal (STF) redação vigente do artigo 41, §1º, da Cons-
de que a estabilidade e o estágio probatório, tituição, prevê que a perda de cargo pelo
apesar de distintos, contam com o mesmo servidor estável ocorrerá em virtude de sen-
prazo de 3 (três) anos3. A estabilidade, se- tença judicial transitada em julgado; me-
gundo Hely Lopes Meirelles, é a “garantia diante processo administrativo em que lhe
constitucional de permanência no serviço seja assegurada ampla defesa; mediante
público outorgada ao servidor que, nomea- procedimento de avaliação periódica de de-
do para cargo de provimento efetivo, em vir- sempenho, na forma de lei complementar,
tude de concurso público, tenha transposto assegurada ampla defesa.
o estágio probatório de três anos (...). Ou seja, a flexibilização na forma de perda
O estágio probatório, por sua vez, é “período de cargo que será observada para os novos
de exercício do servidor durante o qual é servidores será igualmente imposta àqueles
observado e apurada pela Administração a que já estão em atividade: além da decisão
conveniência ou não de sua permanência transitada em julgado, a decisão proferi-
no serviço público, mediante verificação da por órgão judicial colegiado é causa de
dos requisitos estabelecidos em lei (...)4”. exoneração, e a avaliação periódica de de-
Segundo a Lei n. 8.112/1990, no estágio pro- sempenho passa a depender da edição de
batório, serão avaliadas assiduidade, disci- lei ordinária e não mais de lei complemen-
plina, capacidade de iniciativa, produtivida- tar5. Em razão de o quórum de aprovação da
de e responsabilidade. lei ordinária ser menor do que de uma lei
complementar, provavelmente será mais
Os servidores investidos até a edição do re-
3 DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. SERVI-

DOR PÚBLICO. ESTABILIDADE E ESTÁGIO PROBATÓRIO. PRAZO COMUM DE TRÊS ANOS. PRECEDENTES. 1. O Supremo
Tribunal Federal assentou entendimento no sentido de que “a Emenda Constitucional 19/1998, que alterou o art.
41 da Constituição Federal, elevou para três anos o prazo para a aquisição da estabilidade no serviço público e, por
interpretação lógica, o prazo do estágio probatório” (STA 269, Rel. Min. Gilmar Mendes). Precedentes. 2. Ausência de
argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, Primeira
Turma, AI 744.121 AgR, Relator Ministro ROBERTO BARROSO, julgado em 09.06.2015 e publicado em 30.06.2015)
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 445-
446.
5 A possibilidade de perda de cargo por servidor estável em razão de insuficiência de desempenho existe desde
a edição da Emenda Constitucional (EC) n. 19, de 04 de junho de 1998. Contudo, a lei complementar que deveria
28
fácil regulamentar a avaliação para perda 2º da PEC n. 32/2020 garante o pagamento
de cargo do servidor público; e a decisão de das parcelas contidas nas alíneas “a” a “j”
tribunal de segunda instância, ainda sujeita do inciso XXIII do artigo 37 aos servidores
a recurso, poderá ensejar a demissão do serem exercício, desde que exista lei especifi-
vidor público. ca vigente em 1º de setembro de 2020 que
Uma quarta hipótese de perda de cargo tenha concedido os benefícios ali referidos,
fica mantida: se a redução de pelo menos exceto se houver alteração ou revogação da
20% (vinte por cento) das despesas com car- referida lei.
gos em comissão e funções de confiança e a Desse modo, férias em período superior
exoneração dos servidores não estáveis não a 30 (trinta) dias; adicionais de tempo de
forem suficientes para manter a despesa serviço; parcelas indenizatórias com efeitos
com pessoal ativo e inativo do ente federa- retroativos; licença-prêmio, licença-assidui-
tivo dentro dos limites impostos pela Lei dade ou outra licença decorrente de tempo
Complementar (LC) n. 101, de 04 de maio de serviço; remuneração estável caso haja
de 20006, “o servidor estável poderá perder redução de jornada, aposentadoria compul-
o cargo, desde que ato normativo motivado sória como modalidade de punição; adicio-
de cada um dos Poderes especifique a ativi- nal ou indenização por substituição; pro-
dade funcional, o órgão ou unidade admi- gressão ou promoção baseada em tempo de
nistrativa objeto da redução de pessoal”, serviço; parcelas indenizatórias sem previ-
como previsto no atual artigo 169, §4º, da são de requisitos e valores em lei, incorpora-
Constituição. ção de remuneração de cargo em comissão,
Além das disposições acerca da estabilida- função de confiança ou cargo de liderança
de e da perda de cargo, o inciso II do artigo e assessoramento devem ser garantidos aos
atuais servidores.
trazer os parâmetros da avaliação de desempenho não foi publicada desde então. Lei complementar depende da apro-
vação da maioria absoluta dos parlamentares de uma casa legislativa (artigo 69 da Constituição), ao passo que a lei
ordinária depende da concordância da maioria dos presentes, que deve corresponder à maioria absoluta dos membros
de uma casa legislativa (artigo 47 da Constituição).
6 Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada
período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a
seguir discriminados:
I - União: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento)(...)
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as
despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda
Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos,
em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da
publicação desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.
29
Contudo, é preciso que exista lei vigente de. Essa prerrogativa está prevista na atual
que embase esses benefícios, que poderão redação do §4º do artigo 41 da Constituição,
ser revistos caso esse normativo seja altera- que será revogado caso aprovada a redação
do ou revogado. Ou seja, a manutenção desdo artigo 10 da PEC n. 32/20207. Para os no-
sas prerrogativas é momentânea e pode ser vos servidores ocupantes de cargos típicos
revista a qualquer tempo. Mais uma vez, os de Estado, a concessão ou o indeferimento
atuais servidores não serão necessariamen- da estabilidade decorrerá de aprovação em
te resguardados. Na hipótese de redução de avaliação de desempenho feita por comis-
jornada, ela é vedada, em qualquer hipóte- são não constituída especificamente para
se, para os cargos típicos de Estado, conso- esse fim ou até por simples decisão da chefia
ante contido no § 20 do artigo 37 proposto imediata. Não será necessária uma decisão
pela PEC n. 32/2020. colegiada de aprovação ou desaprovação, o
No caso específico das parcelas indeniza- que pode facilitar arbitrariedades.
tórias previstas no artigo 37, inciso XXIII, da Em síntese, a regra de transição que está
Constituição, na redação dada pela PEC n. realmente clara é aquela que estipula um re-
32/2020, se inexistir lei que as embase, o ar- gime jurídico específico para os servidores
tigo 6º garante seu pagamento por 2 (dois) públicos investidos até a data de entrada
anos a contar da entrada em vigor da Re- em vigor do novo regime e que garantirá a
forma Administrativa. Há, ao menos, uma aquisição de estabilidade após 3 (três) anos
transição mais suave quanto a esse direito de efetivo exercício e aprovação em estágio
caso a verba indenizatória tenha por funda- probatório e em avaliação de desempenho
mento ato infralegal. feita por comissão designada por esse fim.
O inciso III do artigo 2º da PEC n. 32/2020 Contudo, as hipóteses de perda de cargo se
ainda garante aos atuais servidores “os de- igualam às dos futuros servidores estáveis
mais direitos previstos na Constituição”, (ocupantes de cargos típicos de Estado):
que compreendem não apenas os hoje exis- por decisão judicial transitada em julgado
tentes, como aqueles que serão alterados ou proferida por órgão colegiado, median-
caso aprovada a Reforma Administrativa. te processo administrativo em que lhe seja
Em outras palavras, há espaço aqui para que assegurada ampla defesa; em decorrência
novas alterações supostamente aplicáveis de avaliação periódica de desempenho, na
apenas aos futuros agentes públicos sejam forma da lei; ou ainda mediante o corte de
observadas também em relação aos hoje em pessoal previsto no §4º do artigo 169 da
atividade. Constituição.
Finalmente, o §1º do dispositivo em aná- Além disso, as vantagens contidas no inci-
lise determina que a avaliação de desempe- so XXIII do artigo 37 da Constituição serão
nho para aquisição de estabilidade será feita observadas enquanto perdurar lei que as
por comissão instituída para essa finalida- normatize, o que poderá ser revisto a qual-
7 Art. 10. Ficam revogados os seguintes dispositivos da Constituição:

I - do caput do art. 37:
a) o inciso IX; e
b) as alíneas “a”, “b” e “c” do inciso XVI;
II - do art. 39:
a) os incisos I, II e III do § 1o; e
b) o § 2o e o § 5o;
III - o § 4o do art. 41;
IV - o § 3o do art. 42;
V - o inciso XI do caput do art. 48; e VI - o parágrafo único do art. 84.
30
quer tempo. Vislumbra-se, portanto, discus- ções de confiança e das gratificações
sões futuras acerca da irredutibilidade sala- a que se refere o caput, conforme ato
rial. do Chefe de cada Poder, até a efetiva
Percebe-se, pela simples análise da norma substituição pelos cargos de lideran-
de transição aplicável aos atuais servidores, ça e assessoramento.
que a Reforma Administrativa efetivamen- A substituição de funções de confiança e
te os atingirá, ao contrário do que tem sido cargos em comissão por cargos de lideran-
massivamente veiculado. E outras altera- ça e assessoramento é tema bastante con-
ções podem ser ainda encontradas em diver- trovertido. Segundo a EM n. 00047/ME, o
sos outros dispositivos, como será tratado a cargo de liderança e assessoramento “cor-
seguir. responderá não apenas aos atuais cargos
em comissão e funções de confiança, mas
3. Substituição de funções de con-
também a outras posições que justifiquem a
fiança e de cargos em comissão: o ar- criação de um posto de trabalho específico
tigo 4º da PEC n. 32/2020 com atribuições estratégicas, gerenciais ou
Passa-se à análise do artigo 4º da PEC n. técnicas” (grifos aditados). A nova forma de
32/2020 em razão de o artigo 3º tratar ex- vínculo está prevista no inciso V do artigo
clusivamente de empregados públicos8 e 37 proposto pela PEC n. 32/2020: “os cargos
afastar, como igualmente feito no artigo 2º, de liderança e assessoramento serão desti-
inciso II, a aplicação, a esse grupo, das res- nados às atribuições estratégicas, gerenciais
trições insertas no artigo 37, inciso XXXIII, ou técnicas”.
da Constituição. A redação atual do inciso V do artigo 37 da
O artigo 4º disciplina a transição entre as Constituição, dada pela EC n. 19/1998, pre-
funções de confiança e os cargos em comis- vê que “as funções de confiança, exercidas
são para os cargos de liderança e assessora- exclusivamente por servidores ocupantes
mento. O dispositivo prevê: de cargo efetivo, e os cargos em comissão,
a serem preenchidos por servidores de car-
Art. 4º As funções de confiança, reira nos casos, condições e percentuais mí-
os cargos em comissão e as gratifi- nimos previstos em lei, destinam-se apenas
cações de caráter não permanente às atribuições de direção, chefia e assesso-
existentes na data de entrada em ramento.”
vigor desta Emenda à Constituição
serão gradualmente substituídos Segundo Hely Lopes Meirelles9:
pelos cargos de liderança e asses- Em face da EC 19, as funções de con-
soramento a que se refere o art. 37, fiança, que só podem ser exercidas
caput, inciso V, da Constituição, nos por servidores ocupantes de cargo
termos de ato do Chefe de cada Po- efetivo, destinam-se, obrigatoria-
der. mente, apenas às atribuições de di-
Parágrafo único. Ficam mantidas as reção, chefia e assessoramento (CF,
regras para a ocupação e concessão art. 37, V), que são de natureza per-
dos cargos em comissão, das fun- manente. Tal comando independe de
8 Art. 3º Não se aplica ao empregado da administração pública direta ou de autarquia, fundação, empresa pública
ou sociedade de economia mista contratado antes da entrada em vigor desta Emenda à Constituição o disposto no art.
37, caput, inciso XXIII, alíneas “a” a “j”, da Constituição na hipótese de haver lei específica vigente em 1º de setembro
de 2020 que tenha concedido os benefícios ali referidos, exceto se houver alteração ou revogação da referida lei.
9 Idem, p. 419-421.
31
lei, uma vez que o exame desse art. cham os requisitos estabelecidos em lei.
37, V, revela que para as funções de O Decreto n. 5.497, de 21 de julho de 2005,
confiança ele é de eficácia plena, ao ainda em vigor, estabelece que 50% (cin-
reverso do que ocorre em relação aos quenta por cento) do total de cargos de Di-
cargos em comissão, a serem preen- reção de Assessoramento Superior (DAS),
chidos por servidores de carreira níveis 1, 2, 3 e 4, e 60% (sessenta por cento)
nos casos, condições e percentuais dos cargos DAS, níveis 5 e 6, serão ocupados
mínimos previstos em lei, como ali por servidores de carreira. São servidores de
está dito. Essas funções, por serem carreira, nos termos do artigo 2º do norma-
de confiança, a exemplo dos cargos tivo, o militar das Forças Armadas e do Dis-
em comissão, são de livre nomeação trito Federal, agregado ou inativo, e
e exoneração. (...)
os ativos ou inativos, oriundos de
2.3.7 - Cargo em comissão – é o que órgão ou entidade de qualquer dos
só admite provimento em caráter Poderes da União, dos Estados, do
provisório. São declarados em lei Distrito Federal e dos Municípios,
de livre nomeação (sem concurso suas empresas públicas e socieda-
público) e exoneração (art. 37, II) des de economia mista, ocupante de
destinando-se apenas às atribuições cargo ou emprego permanente no
de direção, chefia e assessoramento qual ingressou mediante concurso
(CF, art. 37, V). Todavia, pela EC 19, público ou, se em data anterior a 5
o preenchimento de uma parcela de de outubro de 1988, mediante forma
cargos em comissão dar-se-á unica- de provimento permitida pelo orde-
mente por servidores de carreira, namento da época de ingresso
nos casos, condições e percentuais
mínimos previstos em lei (art. 37, De acordo com o Portal da Transparên-
V). (...) A instituição de tais cargos cia10, há 1.023.493 (um milhão, vinte e três
é permanente, mas seu desempe- mil, novecentos e quarenta e três) servido-
nho é sempre precário, pois quem res ativos, entre civis e militares. Os cargos
os exerce não adquire direito à con- e funções comissionadas totalizam 98.352
tinuidade na função, mesmo porque (noventa e oito mil, trezentos e cinquenta e
o exerce por confiança do superior dois), dos quais 91.666 (noventa e um mil,
hierárquico, daí a livre nomeação e seiscentos e sessenta e seis) são ocupados
exoneração. por servidores e empregados efetivos da Ad-
ministração Pública – 93,2% (noventa e três
Pelo exposto, as funções de confiança e
vírgula dois por cento) – e 6.686 (seis mil,
os cargos em comissão, de livre nomeação
seiscentos e oitenta e seis) são ocupados por
e exoneração, destinam-se ao desempenho
pessoas sem outro vínculo público – equiva-
de atribuições de direção, chefia e assesso-
lente a 6,8% (seis vírgula oito por cento)11.
ramento. As funções de confiança são ocu-
padas exclusivamente por servidores de- Com a substituição das funções de con-
tentores de cargos efetivos e os cargos em fiança e cargos em comissão por cargos de
comissão, parte por servidores efetivos e liderança e assessoramento, os cargos de li-
parte por cidadãos brasileiros que preen- vre nomeação e exoneração poderão ser ocu-
10 http://www.portaltransparencia.gov.br/servidores.
11 Dados atualizados até agosto/2020 pelo Banco Central do Brasil (BACEN - Servidores), até julho/2020 pelos
Comandos Militares – Servidores e até agosto de 2020 pelo Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
(SIAPE) – Servidores.
32
pados por qualquer cidadão, independen- cesso administrativo-fiscal, executar proce-
temente de já ser servidor público ou não, dimentos de fiscalização, como previsto no
para o desempenho de funções estratégicas, artigo 6º da Lei n. 10.593, de 06 de dezem-
gerenciais ou técnicas, e não apenas de di- bro de 2020.
reção, chefia e assessoramento. Ou seja, os Todas essas funções são estratégicas ao Es-
quase 100.000 (cem mil) funções e cargos tado brasileiro, eis que voltadas para o esta-
comissionados hoje existentes poderão ser belecimento de relações com outras nações,
preenchidos com base em critérios mera- para a manutenção da segurança pública e
mente políticos, sem qualquer ingerência para a garantia de arrecadação tributária.
dos mecanismos de controle. São essenciais, portanto, para o funciona-
Esse número ainda poderá ser muito maior, mento da máquina pública. Os novos cargos
visto que o escopo das atribuições será am- de liderança e assessoramento poderão ab-
pliado: serão abrangidas funções estratégi- sorvê-las, de modo que serão exercidas por
cas, gerenciais ou técnicas que justifiquem a nomeados com vínculo provisório que aten-
criação de um posto de trabalho específico. derão aos interesses daqueles que os nome-
As funções estratégicas poderão confun- aram. Ao mesmo tempo, efetivos e comis-
dir-se com as competências de cargos de pro- sionados poderão desempenhar as mesmas
vimento efetivo, principalmente daqueles atribuições, o que certamente trará inefici-
que podem ser considerados como típicos de ência à atividade estatal.
Estado. A título exemplificativo, o Diploma- No caso de funções gerenciais, o termo é
ta, nos termos do artigo 2º da Lei n. 11.440, demasiado genérico e poderá compreender
de 29 de dezembro de 2006, está incumbi- uma gama infinita de papéis. Inclusive, o
do de “atividades de natureza diplomática Tribunal de Contas da União (TCU), quando
e consular, em seus aspectos específicos de da análise de denúncia contra irregularida-
representação, negociação, informação e des no Edital ESAF n. 48/2013, referente a
proteção de interesses brasileiros no campo concurso público para provimento de vagas
internacional”. do cargo de Especialista em Políticas Públi-
Ao Delegado da Polícia Federal, cabe “ins- cas e Gestão Governamental (EPPGG), deter-
taurar e presidir procedimentos policiais minou a anulação do certame pela inexis-
de investigação, orientar e comandar a exe- tência de critérios objetivos para identificar,
cução de investigações relacionadas com mensurar e comparar os diferentes tipos de
a prevenção e repressão de ilícitos penais, experiência gerencial exigíveis para o exer-
participar do planejamento de operações de cício do cargo. Na prova de títulos, a essa ex-
segurança e investigações, supervisionar e periência eram atribuídos pontos a critério
executar missões de caráter sigiloso (...)”.12 da banca examinadora, sem que existissem
indicativos objetivos para fazê-lo.
O Auditor-Fiscal da Receita Federal do Bra-
sil, entre outras competências inerentes à No Acordão n. 3010/2019, Plenário, o Mi-
Secretaria da Receita Federal do Brasil, deve nistro Relator Raimundo Carreiro deixou
constituir, mediante lançamento, o crédi- claro que:
to tributário e de contribuições; elaborar e 13. A terceira falha do edital, que
proferir decisões ou delas participar em pro- destoa do interesse público, é a in-
12 Informações disponibilizadas no sítio eletrônico da Polícia Federal: http://www.pf.gov.br/servicos-pf/concur-

sos/caracteristicas-dos-cargos/carreira-policial/requisitos-e-atribuicoes-dos-cargos-da-carreira-policial-federal#:~:-
text=ATRIBUI%C3%87%C3%95ES%3A%20instaurar%20e%20presidir%20procedimentos,miss%C3%B5es%20
de%20car%C3%A1ter%20sigiloso%2C%20participar
33
capacidade do termo “experiência das nas mãos de comissionados.
gerencial” – da forma genérica como Em terceiro lugar, aos cargos de lideran-
lançado no edital – para identificar, ça e assessoramento caberão ainda atribui-
de forma objetiva, quais seriam as ções gerenciais. Quando do julgamento do
vivências profissionais realmente Recurso Extraordinário n. 1.041.210/SP13, o
úteis e adequadas aos complexos STF declarou inconstitucionais dispositivos
requisitos de capacidade gerencial da Lei Municipal n. 7.430, de 17 de dezem-
e de assessoramento superior dese- bro de 2015, de Guarulhos/SP, que criavam
jáveis ao cargo de Especialista em 1.941 (mil, novecentos e quarenta e um) car-
Políticas Públicas e Gestão Governa- gos de assessoramento na Administração do
mental. Município.
14. Existe um larguíssimo gra- Em síntese, a Corte Suprema, em regime de
diente de complexidade entre os di-repercussão geral, consignou que a criação
ferentes cargos e funções que podemde cargos em comissão somente se justifica-
ser denominados como “Diretor, Su- ria para o exercício de funções de direção,
perintendente, Coordenador, Chefe, chefia e assessoramento, não se prestando
Gerente, Supervisor, etc.”, que fo-ao desempenho de atividades burocráticas,
ram os exemplos citados pela Esaf técnicas ou operacionais. Isso porque, con-
ao esclarecer a esse Tribunal que soante trecho do voto do Ministro Relator
tipo de cargo/função seria reconhe-Dias Toffoli, o desempenho de atividades de
cido como de natureza “gerencial” natureza técnica e burocrática “não exige
na atividade privada. (...) vínculo especial de confiança que justifique
Que funções gerenciais serão essas? É o regime de livre nomeação e exoneração”.
preciso que sejam especificadas, como O Ministro reforçou importantes conside-
bem delineou a Corte de Contas no caso do rações levantadas pelo Tribunal de Justiça
concurso dos EPPGG`s. Mais uma vez, atri- do Estado de São Paulo (TJSP) sobre a ne-
buições de servidores públicos, submetidos cessidade de funções técnicas serem desem-
a procedimentos de seleção por meio de exa- penhadas por servidores efetivos e não co-
mes de provas e títulos, poderão ser coloca- missionados, que não se submetem à prévia
13 Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para
que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da
jurisprudência da Corte sobre o tema.
1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de
provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua institui-
ção.
2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao
exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráti-
cas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir
e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições
dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria.
3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal
sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário.
4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de
direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacio-
nais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomea-
do; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam
suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições
dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. (STF, Plenário,
RE 1.041210 RG/SP, Relator Ministro DIAS TOFFOLI, DJE de 22.05.2019)
34
aprovação em concurso público: criações.
Feitas essas considerações, passo à Não basta, pois, inserir a expressão
analise do caso concreto e verifico assessor, da qual não se extrai a real
que o Tribunal de origem declarou dimensão dos cargos, sendo impe-
a inconstitucionalidade da criação riosa a previsão das atribuições de
de cargos em comissão pela Lei nº cada qual deles que, conforme ob-
7.430/15 do Município de Guarulhos servado no parágrafo anterior, se
(art. 5º e Anexos I e II), ao funda- coadunam com funções meramente
mento de que as atribuições de tais técnicas que autorizam o provimen-
cargos não correspondem a ativida- to através de prévia aprovação em
des de chefia, direção ou assessora- concurso público, cuja dispensa é
mento, não sendo legítimo o provi- medida excepcional, somente ad-
mento em comissão nesses casos. missível em situações [onde] exista
O Relator manifestou-se nos seguin- vínculo de confiança com a autori-
tes termos: dade nomeante (…).”
“(...) [A] criação de cargos em co- De fato, examinando as atribuições

missão com atribuições de nature- dos cargos questionados previs-
za burocrática, ordinária, técnica, tas no art. 5º da Lei municipal nº
operacional e profissional, que não 7.430/15 e em seus anexos, cujos
revelam plexos de assessoramen- documentos acompanham a inicial,
to, chefia e direção, não pode sub- observa-se que a eles foram conferi-
sistir, cuidando-se de funções que das atividades de natureza técnica e
devem ser exercidas por servidores burocrática que não exigem vínculo
investidos em cargos de provimento especial de confiança que justifique
efetivo, mediante prévia e regular o regime de livre nomeação e exone-
aprovação e nomeação em concurso ração. (grifos aditados)
público. Fica claro que as atribuições de natureza
Vale dizer, o provimento de cargo técnica não podem ser exercidas por ser-
em comissão, sem prévio concurso vidores com vínculo precário, de livre no-
público, é medida que somente tem meação e exoneração. Essas funções são
lugar em funções de direção, chefia pertinentes a servidores de carreira, cuja
e assessoramento que demandem seleção depende do aferimento de formação
especial relação de confiança entre específica para o desempenho desse mister
governante e respectivos subordina- por meio de processos seletivos que envol-
dos, o que não se amolda aos incisos vam a realização de provas e, se necessário,
constantes do indigitado diploma le- o exame de títulos.
gal, eis que atinentes a funções téc- A ampliação das funções dos comissiona-
nicas, burocráticas ou profissionais dos para abranger o desempenho de atri-
e, portanto, típicas de cargos públi- buições estratégicas, gerenciais ou técnicas
cos efetivos exigência que se amolda – e não apenas de direção, chefia e assesso-
ao princípio da legalidade, desdo- ramento – certamente impactará os atuais
brado no da reserva legal. servidores públicos. Isso porque, além de
Tais funções já se disse, não con- não mais existir a necessidade de nomeação
substanciam assessoramento, chefia de servidores efetivos para o desempenho
ou direção, demonstrando artificia- de parte desses cargos precários, diversos
lidade e abusividade nas respectivas dos papéis dos atuais servidores serão des-
35
locados para esse grupo. vidores atuais. Nomeados para cargos em
Ainda que o §18 do artigo 37 preveja que comissão ou funções de confiança poderão
“ato do Chefe de cada Poder disporá sobre ser substituídos a partir da aprovação da
os critérios mínimos de acesso aos cargos de PEC n. 32/2020, caso ela assim permaneça,
liderança e assessoramento a que se refere o por qualquer cidadão brasileiro para o de-
inciso V do caput e sobre a sua exoneração”, sempenho das ditas funções estratégicas,
não necessariamente isso trará maior gerenciais e técnicas.
seriedade ou segurança ao procedimento de Nesse cenário, diversos serão os escolhi-
escolha. dos pelo governo de ocasião para desenvol-
Afinal, o atual Decreto n. 9.727, de 15 de ver funções precípuas de Estado, sem que
março de 2019, que dispõe sobre os crité- haja padrões de continuidade, qualidade ou
rios, o perfil profissional e os procedimentos controle.
gerais a serem observados para a ocupação 4. Possibilidade de acumulação de
dos cargos em comissão do Grupo DAS e das
Funções Comissionadas do Poder Executivo cargos: artigo 5º da PEC n. 32/2020
(FCPE), expressamente dispensa sua obser- Para os futuros servidores públicos, as hi-
vância mediante justificativa do titular do póteses de acumulação de cargos hoje exis-
órgão em que alocado o comissionado: tentes serão alteradas. Segundo a redação
Art. 9º Os critérios de que tratam os proposta para os incisos XVI, XVI-A e XVI-B
art. 3º, art. 4º e art. 5º poderão ser do artigo 37 da Constituição, os ocupantes
dispensados, justificadamente, pelo de cargos típicos de Estado não poderão rea-
Ministro de Estado titular do órgão lizar qualquer outra atividade remunerada,
em que estiver alocado o DAS ou a seja pública ou privada, ressalvado o exer-
FCPE ou do órgão ao qual se vincula cício da docência ou de atividade própria de
a entidade em que o DAS ou a FCPE profissional da saúde, com profissão regula-
se encontra alocado, de forma a de- mentada, quando houver compatibilidade
monstrar a conveniência de dispen- de horários.
sá-los em razão de peculiaridades Essa restrição, contudo, poderá ser afasta-
do cargo ou do número limitado de da por lei municipal em municípios com até
postulantes para a vaga. 100.000 (cem mil) eleitores, como previsto
Parágrafo único. A competência de no §19 do artigo 37 da PEC n. 32/2020.
que trata o caput é indelegável. Para os servidores não ocupantes de car-
Ou seja, ainda que haja critérios, eles po- gos típicos de Estado, permite-se a acumu-
dem não ser vinculantes. lação remunerada de cargos públicos, desde
que não haja incompatibilidade de horários
A PEC n. 32/2020 mantém em vigor essas ou conflito de interesse. Destaca-se que não
regras atuais até a efetiva substituição pelos há limite no texto constitucional ao número
cargos de liderança e assessoramento, como de vínculos públicos, o que poderá existir
contido no parágrafo único do artigo 4º: “Fi- quando for editada norma que estabeleça
cam mantidas as regras para a ocupação e a duração máxima da jornada de trabalho
concessão dos cargos em comissão, das fun- para fins de acumulação de atividades re-
ções de confiança e das gratificações a que muneradas, nos termos do artigo 39, inciso
se refere o caput, conforme ato do Chefe de VII, da Constituição.
cada Poder, até a efetiva substituição pelos
cargos de liderança e assessoramento”. Para os atuais servidores públicos, o artigo
5º da PEC n. 32/2020 prevê:
Ainda assim, não há garantias para os ser-
36
Art. 5º Poderão manter os vínculos experiência;
existentes na data de entrada em XVI-A - não se aplica a limitação do
vigor desta Emenda à Constituição, inciso XVI ao exercício da docência
se houver compatibilidade de horá- ou de atividade própria de profis-
rio e observado o disposto no art. 37, sional da saúde, com profissão re-
caput, inciso XI, da Constituição, os gulamentada, por ocupante de car-
servidores e os empregados públicos go típico de Estado, quando houver
que acumulem: compatibilidade de horários, obser-
I - dois cargos ou empregos públicos vado, em qualquer caso, o disposto
de professor; no art. 39, caput, inciso VII;
II - um cargo de professor com um XVI-B - é autorizada a acumulação
cargo técnico ou científico; ou remunerada de cargos públicos para
III - dois cargos ou empregos priva- servidores não ocupantes de cargos
tivos de profissionais de saúde, com típicos de Estado, quando houver
profissões regulamentadas. compatibilidade de horários e não
houver conflito de interesse, obser-
O mencionado artigo 37, caput, inciso XI, vado, em qualquer caso, o disposto
da Constituição não é objeto de alteração no art. 39, caput, inciso VII;
pela PEC n. 32/2020 e trata do teto remune-
ratório no serviço público14. Nesse sentido, O atual servidor que venha a ser enquadra-
obedecido o limite remuneratório previsto do como ocupante de cargo típico de Estado
no texto constitucional, o atual servidor pú- não poderá desempenhar qualquer outra
blico poderá manter a acumulação de cargos atividade remunerada, seja pública ou pri-
de acordo com as regras hoje vigentes. vada, com exceção de docência ou ativida-
de própria de profissional de saúde. O atual
Contudo, eventuais novas acumulações servidor público que não seja enquadrado
formalizadas após a aprovação da PEC n. como ocupante de cargo típico de Estado terá
32/2020, caso mantido o texto atual, deve- maior flexibilidade: poderá desempenhar
rão observar as regras propostas, quais se- quantos cargos públicos forem possíveis
jam: mediante compatibilização dos horários,
Art. 37 (...) desde que não haja conflito de interesses.
Pode-se argumentar, inclusive, que poderá
XVI - é vedada a realização de qual-
desempenhar atividades privadas, pois o
quer outra atividade remunerada,
dispositivo não restringe a atuação privada.
inclusive a acumulação de cargos
públicos, para os servidores ocupan- A Lei n. 12.813, de 16 de maio de 2013, de-
tes de cargos típicos de Estado, mes- fine o conflito de interesse como “a situação
mo durante o período do vínculo de gerada pelo confronto entre interesses pú-
14 Art. 37 (...).

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta,
autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza,
não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como
limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no
âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsí-
dio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do
subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este
limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
37
blicos e privados, que possa comprometer o mo artigo).
interesse coletivo ou influenciar, de manei- O mencionado §16, por sua vez, afasta o
ra imprópria, o desempenho da função pú- pagamento de parcelas remuneratórias du-
blica”. rante afastamentos e licenças do servidor,
Vale ainda pontuar que o §10 do artigo 37 sejam ou não de efetivo exercício:
15
foi adequado às alterações perpetradas nas Art. 37 (...)

formas de acumulação de cargos, mas man-
teve a vedação de percepção de aposentado- Os afastamentos e as licenças do
ria pelo servidor público, pelos policiais e servidor não poderão ser considera-
bombeiros militares e pelos integrantes das dos para fins de percepção de remu-
Forças Armadas juntamente com remunera- neração de cargo em comissão ou de
ção de cargo ou emprego público, ressalva- liderança e assessoramento, função
das os cargos acumuláveis, os cargos eleti- de confiança, gratificação de exer-
vos, os cargos em comissão e os cargos de cício, bônus, honorários, parcelas
liderança e assessoramento. indenizatórias ou qualquer parcela
que não tenha caráter permanente.
Em síntese, nesse cenário, pelo menos
para os não ocupantes de cargos típicos de Atualmente, as licenças dos servidores pú-
Estado – cargos com vínculo por prazo inde- blicos federais estão previstas no artigo 81
terminado – há uma vantagem: outras ati- da Lei n. 8.112/1990: por motivo de doença
vidades públicas remuneradas poderão ser em pessoa da família; por motivo de afas-
desempenhadas além das atualmente pre- tamento do cônjuge ou companheiro; para
vistas de professor, profissional de saúde e o serviço militar; para atividade política;
de natureza técnica e científica. E não have- para capacitação; para tratar de interesses
rá limite de cargos ocupados: é preciso ape- particulares; para desempenho de mandato
nas que haja compatibilidade de horários e classista.
inexista conflito de interesses. São remuneradas as licenças: por motivo
de doença na família se perdurar por até 60
5. Do não pagamento de parcelas em (sessenta) dias, consecutivos ou não, a cada
afastamentos e licenças: artigo 7º da período de 12 (doze) meses (artigo 83, §2º);
PEC n. 32/2020 para serviço militar (em condições especí-
ficas, como contido no artigo 85); para ati-
O artigo 7º do texto da Reforma Adminis-
vidade política, entre o registro da candida-
trativa posterga a aplicação do §16 do arti-
tura e o décimo dia seguinte ao da eleição,
go 37 para a data de entrada em vigor da lei
pelo período de até 3 (três) meses (artigo
mencionada no §17 do mesmo dispositivo
86); para capacitação, por até 3 (três) meses
(Não serão aplicadas as disposições do § 16
(artigo 87).
do art. 37 da Constituição antes da entrada
em vigor da lei a que se refere o § 17 do mes- Os afastamentos compreendem, nos ter-
15 Redação hoje vigente: § 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do
art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumu-
láveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e
exoneração.
Nova redação proposta: § 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art.
40 ou dos art. 42 e art. 142 com a remuneração de cargo ou emprego público, ressalvados os cargos acumuláveis na
forma prevista nos incisos XVI-A e XVI-B do caput, os cargos eletivos, os cargos em comissão e os cargos de liderança
e assessoramento.
Foi retirada a menção à função pública, visto que o artigo 39-A trata apenas de vínculos, mas foi mantida a expres-
são cargos em comissão, embora esteja prevista sua substituição pelos cargos de liderança e assessoramento.
38
mos do artigo 102 da Lei n. 8.112/1990: assessoramento ou de função de confiança;
férias (mantida a remuneração); exercício gratificação de exercício, bônus, honorários,
de cargo em comissão ou equivalente ou parcelas indenizatórias ou qualquer parcela
de cargo ou função de governo ou adminis- que não tenha caráter permanente.
tração por nomeação do Presidente da Re- Ressalva é feita pelo §17 em relação ao
pública (será paga a remuneração do car- afastamento por incapacidade temporária
go assumido, por cedente ou cessionário); para o trabalho; às cessões ou requisições;
participação em programa de treinamento e ao afastamento de pessoal a serviço do
regularmente instituído ou em programa de Governo brasileiro no exterior sujeito a situ-
pós-graduação stricto sensu no País (man- ações adversas no país onde desenvolva as
tida a remuneração); desempenho de man- suas atividades. Apenas nessas hipóteses o
dato eletivo (remuneração do cargo assumi- pagamento das parcelas mencionadas será
do ou do cargo originário, sendo permitida mantido.
a acumulação se houver compatibilidade
de horários); composição de júri e outros Essa restrição impactará os servidores atu-
serviços obrigatórios por lei (mantida a reais, pois em diversos afastamentos e licenças
muneração); deslocamento para nova sede o pagamento de algumas parcelas é garanti-
(mantida a remuneração); participação em do. A título exemplificativo, o pagamento de
competição desportiva nacional ou convoca- honorários advocatícios para Advogados da
ção para integrar representação desportiva União apenas não é feito para licenciados
nacional (mantida a remuneração)16; ser- para tratar de interesses particulares; para
viço em organismo internacional de que o acompanhar cônjuge ou companheiro; para
Brasil participe ou com o qual coopere (sem atividade política; para afastados para exer-
remuneração). cer mandato eletivo; e para os cedidos ou
requisitados para entidade ou órgão estra-
Vale também mencionar que a licença à nho à administração pública federal direta,
gestante, à adotante e à paternidade; para autárquica ou fundacional, como previsto
o tratamento de saúde, por até 24 (vinte e no artigo 31, §3º, da Lei n. 13.327, de 29 de
quatro) meses e por motivo de acidente ou julho de 2016.
doença profissional são consideradas afas-
tamentos remunerados (artigo 102, inciso No caso de licença por doença por motivo
VIII, da Lei n. 8.112/1990). de família ou afastamento para participação
em programa de pós-graduação stricto sensu
Em todas as hipóteses de licenças e afasta- no País, a verba deve ser mantida, mas será
mentos em que mantida a remuneração do retirada caso aprovado o texto ora sob análi-
cargo efetivo, de acordo com a redação do §16 se da PEC n. 32/2020.
do artigo 37 proposta pela PEC n. 32/2020,
não será paga contraprestação pelo exer- Logo, indubitável que também nesse ponto
cício de cargo em comissão, de liderança e os atuais servidores serão atingidos.
16 Lei n. 9.615, de 24 de março de 1998. Art. 84. Será considerado como efetivo exercício, para todos os efeitos
legais, o período em que o atleta servidor público civil ou militar, da Administração Pública direta, indireta, autárqui-
ca ou fundacional, estiver convocado para integrar representação nacional em treinamento ou competição desportiva
no País ou no exterior.
§ 1º O período de convocação será definido pela entidade nacional de administração da respectiva modalidade
desportiva, cabendo a esta ou aos Comitês Olímpico ou Paraolímpico Brasileiros fazer a devida comunicação e solicitar
ao Ministério do Esporte a competente liberação do afastamento do atleta, árbitro e assistente, cabendo ao referido
Ministério comunicar a ocorrência ao órgão de origem do servidor ou militar
2o O disposto neste artigo aplica-se, também, aos profissionais especializados e dirigentes, quando indispensáveis
à composição da delegação.
39
6. Dos efeitos da criação de 5 (cinco) Como subsistirão formas de atuação com
formas de vínculo para os atuais ser- objetivos distintos dentro do mesmo cargo?
vidores públicos Eventuais violações à isonomia, à imparciali-
dade e à moralidade administrativa poderão
O artigo 39-A proposto pela PEC n. 32/2020 ser verificadas.
prevê, para o regime jurídico de pessoal da
Além disso, haverá um superdimensiona-
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
mento da força de trabalho: como apenas os
Municípios, 5 (cinco) vínculos, alguns no-
melhores serão efetivados, serão testados
vos e outros compatíveis com os atualmente
os aprovados no certame público em núme-
existentes. São eles: período de experiência,
ro maior do que os efetivamente necessá-
como etapa do concurso público; vínculo por
rios para desempenho das funções públicas.
prazo determinado; cargo com vínculo por
Além do evidente desperdício de recurso
prazo indeterminado, cargo típico de Estado
público ocasionado por essa medida, difícil
e cargo de liderança e assessoramento.
pensar na melhor forma de distribuição de
O período de experiência é o período ante- tarefas dentro de uma equipe de trabalho.
rior à investidura no cargo de prazo indeter- Como fazê-lo se vários de seus integrantes
minado e no cargo típico de Estado. Constitui futuramente poderão ser desligados?
fase em que o aprovado em concurso de pro-
É fácil perceber os obstáculos à rotina diária
vas ou de provas e títulos será testado pelos
de trabalho que essa nova forma de vínculo
períodos mínimos de 1 (um) ou 2 (dois) anos
introduzirá no ambiente laboral cotidiano e
(incisos II-A, alínea “b”; e II-B, alínea “b”)
que, certamente, impactarão os atuais servi-
para, a depender do seu desempenho, ser
dores. O risco de descontinuidade do serviço
definitivamente investido em cargo público.
público é evidente.
Nesse interstício, o servidor “em teste” (que
sequer poderia ser chamado de servidor pú- A segunda forma de vínculo prevista é por
blico) exercerá as mesmas atribuições daque- prazo determinado, semelhante à hoje exis-
le já investido no novo regime de pessoal e tente para atender necessidade temporária
dos atuais servidores públicos, em exercício de excepcional interesse público. O artigo 2º
quando da aprovação da PEC n. 32/2020. da Lei n. 8.745, de 09 de dezembro de 1993,
traz os casos em que a temporalidade e a
Certamente problemas existirão entre esses
excepcionalidade podem ser identificadas:
diferentes grupos. Um Delegado de Polícia
entre elas estão a assistência a situações de
Federal, por exemplo, com anos de atuação
calamidade pública e de emergência em saú-
terá as mesmas atribuições daquele em expe-
de pública, a admissão de professor substitu-
riência, que poderão ser desempenhadas de
to, o combate a emergências ambientais, por
forma totalmente diversa, principalmente ao
exemplo.
se considerar que o segundo terá de compro-
var desempenho satisfatório para conseguir Frente à controvérsia se esse rol seria taxa-
ser definitivamente investido no cargo. Even- tivo ou não, o STF, quando do julgamento do
tuais interesses de superiores hierárquicos Recurso Extraordinário n. 658.026 pela sis-
terão de ser atendidos para que o desempe- temática da repercussão geral , definiu os
17
nho satisfatório – cuja forma de avaliação requisitos constitucionais de excepcionalida-

não foi prevista e virá disciplinada em ato de e transitoriedade para a contratação tem-
legal – seja atestado. porária, consoante voto do Ministro Relator
Dias Tofolli:
17 Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida. Ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal
em face de trecho da Constituição do Estado de Minas Gerais que repete texto da Constituição Federal. Recurso proces-
40
Feitas essas considerações, há que se probidade administrativa.
compreender o sentido do comando Percebe-se que, como delineado pela Su-
“necessidade temporária” inscrito no prema Corte, a hipótese de contratação tem-
texto. Essa cláusula constitucional porária é exceção frente à contratação via
excepcionadora e autorizativa desti- concurso público, cujo objetivo é garantir
na-se aos casos em que, comprovada- procedimento igualitário e resguardar o cum-
mente, há necessidade temporária de primento de princípios constitucionais, den-
pessoal, desde que a situação esteja tre eles, da impessoalidade, da igualdade e
previamente estabelecida na lei. da eficiência.
Assim sendo, não há como se ad- O alargamento das hipóteses de contrata-
mitir possa a lei abranger serviços ção temporária pela PEC n. 32/2020 contra-
permanentes de incumbência do Es- ria esse entendimento. Permitir-se-á a con-
tado, tampouco aqueles de natureza tratação por prazo determinado nos casos
previsível, para os quais a Adminis- de necessidade temporária decorrente de
tração Pública deva criar e preen- calamidade, de emergência, de paralisação
cher, de forma planejada, os cargos de atividades essenciais ou de acúmulo tran-
públicos suficientes ao adequado e sitório de serviço; de atividades, projetos ou
eficiente atendimento às exigências necessidades de caráter temporário ou sazo-
públicas, sob pena de incorrer em nal, com indicação expressa da duração dos
inconstitucionalidade e ineficiência contratos; e de atividades ou procedimentos
administrativa, sem prejuízo de, ha- sob demanda.
vendo omissão abusiva com o preen-
chimento dos requisitos subjetivos, Se na redação atual do dispositivo consti-
configurar a conduta a prática de im- tucional diversas contratações foram levadas
sado pela Corte Suprema, que dele conheceu. Contratação temporária por tempo determinado para atendimento a
necessidade temporária de excepcional interesse público. Previsão em lei municipal de atividades ordinárias e regula-
res. Definição dos conteúdos jurídicos do art. 37, incisos II e IX, da Constituição Federal. Descumprimento dos requisi-
tos constitucionais. Recurso provido. Declarada a inconstitucionalidade da norma municipal. Modulação dos efeitos.
1. O assunto corresponde ao Tema nº 612 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet e
trata, “à luz dos incisos II e IX do art. 37 da Constituição Federal, [d]a constitucionalidade de lei municipal que dispõe
sobre as hipóteses de contratação temporária de servidores públicos”.
2. Prevalência da regra da obrigatoriedade do concurso público (art. 37, inciso II, CF). As regras que restringem o
cumprimento desse dispositivo estão previstas na Constituição Federal e devem ser interpretadas restritivamente.
3. O conteúdo jurídico do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal pode ser resumido, ratificando-se, dessa forma,
o entendimento da Corte Suprema de que, para que se considere válida a contratação temporária, é preciso que: a)
os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja
temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a necessidade de contratação seja indispensável, sendo vedada
a contratação para os serviços ordinários permanentes do Estado, e que devam estar sob o espectro das contingências
normais da Administração.
4. É inconstitucional a lei municipal em comento, eis que a norma não respeitou a Constituição Federal. A imposição
constitucional da obrigatoriedade do concurso público é peremptória e tem como objetivo resguardar o cumprimento
de princípios constitucionais, dentre eles, os da impessoalidade, da igualdade e da eficiência. Deve-se, como em ou-
tras hipóteses de reconhecimento da existência do vício da inconstitucionalidade, proceder à correção da norma, a fim
de atender ao que dispõe a Constituição Federal.
5. Há que se garantir a instituição do que os franceses denominam de la culture de gestion, a cultura de gestão
(terminologia atualmente ampliada para ‘cultura de gestão estratégica’) que consiste na interiorização de um vetor
do progresso, com uma apreensão clara do que é normal, ordinário, e na concepção de que os atos de administração
devem ter a pretensão de ampliar as potencialidades administrativas, visando à eficácia e à transformação positiva.
6. Dá-se provimento ao recurso extraordinário para o fim de julgar procedente a ação e declarar a inconstituciona-
lidade do art. 192, inciso III, da Lei nº 509/1999 do Município de Bertópolis/MG, aplicando-se à espécie o efeito ex
nunc, a fim de garantir o cumprimento do princípio da segurança jurídica e o atendimento do excepcional interesse
social. (STF, Tribunal Pleno, RE n. 658026/MG, Relator Ministro DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 30.10.2014)
41
à apreciação do Judiciário para verificação Prazo
Típico de Estado
de adequação aos requisitos de excepciona- indeterminado
lidade e transitoriedade18, com as hipóteses Vínculo de Mínimo de 1 (um) Mínimo de 2
mais abertas trazidas pela PEC n. 32/2020, experiência ano (dois) anos
a discussão será ainda mais acirrada. Diver-
Existentes quan-
sas atividades pertinentes a cargos efetivos do da edição da
poderão ser enquadradas como sob demanda Compatibilidade
Acumulação PEC ou docência
horários e inte-
ou por acúmulo transitório de serviço, prin- de cargos
resses
e atividade de
profissional de
cipalmente ao considerar-se que o número de saúde
servidores públicos ativos é cada vez menor.
Redução de
Esse cenário certamente trará problemas jornada com
Permitida Vedada
para os atuais servidores públicos, como já redução de
remuneração
acontece hoje em dia, que terão suas funções
divididas com temporários, contratados via Utilização de
procedimento precário, muitas vezes sem instrumentos Permitida Vedada
qualquer formação para o bom desempenho de cooperação
da função. A alteração proposta sequer faz

Cumprida a expe-
menção à excepcionalidade hoje contida no riência, após 1
texto constitucional, o que leva a crer que a Estabilidade Inexistente (um) ano, com
adoção dessa forma de vínculo será rotineira. desempenho
satisfatório
Quanto aos cargos de liderança e assesso-
ramento, em razão da supressão da obriga- Cargos vagos,
toriedade de que parte deles seja preenchida Transforma-
Cargos vagos, mantida a natu-
por servidores efetivos, como já comentado mantida a nature- reza do vínculo
ção de cargos
za do vínculo e dentro de uma
anteriormente, a repercussão para os atuais mesma Carreira
servidores será indiscutível, principalmente
porque poderão exercer atividades estraté- Sem alteração de
gicas, gerenciais e técnicas, que certamente estrutura de Car-
Alteração/ Re- reira, de remune-
coincidirão com aquelas desempenhadas pe- organização ração, de requi- Vedada
los agentes públicos em exercício. cargos sitos de ingresso
e de natureza de
Ponto de destaque é a divisão que pas- vínculo
sa a ser feita entre o cargo com vínculo por Decisão transi-
prazo determinado e o cargo típico de Esta- tada em julgado
do. Segundo o §1º do artigo 39-A da PEC n. ou proferida por
32/2020, lei complementar federal estabele- órgão judicial
colegiado; pro-
cerá os critérios para a definição dos cargos Perda de cesso adminis-
Lei trará critérios
típicos de Estado. Algumas diferenciações, Cargo trativo, avaliação
contudo, já estão bem evidenciadas na pro- periódica de
desempenho, e
posta de emenda constitucional e seguem lei ainda poderá
sintetizadas no quadro ao lado: trazer garantias
especiais.
18 https://blogs.correiobraziliense.com.br/servidor/mp-contesta-concurso-para-contratacao-de-peritos-crimi-
nais-temporarios-no-ms/
https://revistagloborural.globo.com/Noticias/noticia/2017/08/fiscais-agropecuarios-contestam-contratacao-de-
-temporarios.html
42
Segundo a EM n. 00047/ME, o cargo típi- são todas que derivam do poder extroverso
co de Estado “com garantias, prerrogativas do Estado, podem ou não impor obrigações:
e deveres diferenciados, será restrito aos o que igualmente não é um critério delimi-
servidores que tenham como atribuição o tador.
desempenho de atividades que são próprias Imperioso pontuar ainda que atividades
do Estado, sensíveis, estratégicas e que re- estratégicas dos cargos típicos e as técnicas
presentam, em grande parte, o poder extro- dos cargos com vínculo por prazo indetermi-
verso do Estado”. O cargo com vínculo por nado são também atribuíveis aos ocupantes
prazo indeterminado volta-se para “para o de cargos de liderança e assessoramento, o
desempenho de atividades contínuas, que que mostra a possibilidade de se outorgar o
não sejam típicas de Estado, abrangendo papel de efetivos àqueles com vínculo pre-
atividades técnicas, administrativas ou es- cário, de livre nomeação e exoneração.
pecializadas e que envolvem maior contin-
gente de pessoas. A atual redação do artigo 247 da Constitui-
ção prevê que leis estabelecerão “critérios
A par dessas primeiras tentativas de de- e garantias especiais para a perda do cargo
finição, não se pode afirmar com certeza pelo servidor público estável que, em decor-
quais serão os cargos apontados como típi- rência das atribuições de seu cargo efetivo,
cos, cujas atividades são próprias de Estado, desenvolva atividades exclusivas de Esta-
sensíveis, estratégicas e que representam, do”. Ao se falar em atividades exclusivas do
em parte, o poder extroverso do Estado. Estado, remete-se àquelas não delegáveis ao
O poder extroverso, na definição de Rena- particular. Entretanto, ainda que essa dis-
to Alessi trazida por Celso Antônio Bandeira posição conste do texto constitucional des-
de Melo19, é o que permite ao Poder Público de a EC n. 19/1998, lei com esse objeto até
editar atos unilaterais que vão além da esfe- não foi editada. O debate, portanto, não é de
ra jurídica do sujeito emitente e interferem hoje.
na esfera jurídica de outras pessoas, consti- 7. Da interferência dos novos pode-
tuindo obrigações. É dele que decorre a im- res do Presidente da República sobre
peratividade dos atos administrativos que
os servidores públicos em exercício
impõe obrigações ao particular independen-
temente de sua concordância. Além dos atos Dos temas mais comentados da Reforma
imperativos, há atos que conferem direitos Administrativa está a nova gama de prerro-
solicitados pelos administrativos e os mera- gativas do Presidente da República decor-
mente enunciativos.20 rente das alterações nos artigos 48, 84 e 88
As atribuições dos cargos típicos de Esta- da Constituição.
do são as próprias, as estratégicas, as sen- O artigo 48 traz a possibilidade de o Con-
síveis, as quais, em parte, impõe obrigações gresso Nacional, com sanção do Presidente
a terceiros. Já as de cargos com vínculo por da República, dispor sobre as matérias de
prazo determinado são contínuas que não competência da União. No inciso X, está pre-
sejam típicas de Estado, administrativas ou vista a criação, a transformação e a extinção
especializadas. Ora, o fato de a função ser de cargos, empregos e funções públicas, ob-
estratégica não exclui que seja especializa- servado o que estabelece o artigo 84, inciso
da ou administrativa. Além disso, se não VI, alínea “b”, da Constituição. Esse dispo-
19 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26a. ed., rev e atual. Editora Malheiros,
2009, pag. 413.
20 DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005, pag. 193.
43
sitivo, por sua vez, confere ao Presidente cargos em comissão e cargos de liderança e
da República a competência privativa de assessoramento, funções de confiança e gra-
dispor, mediante decreto, sobre a extinção tificações de caráter não permanente vagos
de funções ou cargos públicos, quando va- ou ocupados, se mantida a natureza dos vín-
gos. Dessa forma, pode o Congresso Nacio- culos; e na hipótese de cargos típicos de Es-
nal criar, transformar ou extinguir cargos, tado, desde que dentro da mesma Carreira;
empregos e funções públicas, ressalvada a (vi) alteração e reorganização de cargos
prerrogativa de o Presidente extingui-los, públicos efetivos do Poder Executivo federal
quando vagos, via decreto. e suas atribuições, se não envolver alteração
A alteração proposta pela PEC n. 32/2020 ou supressão da estrutura da carreira ou al-
no inciso X do artigo 48 visa a adequar a teração da remuneração, dos requisitos de
redação do inciso às novas competências ingresso no cargo ou da natureza do vínculo,
atribuídas ao Chefe de Poder Executivo Fe- o que não se aplica a cargos típicos de Esta-
deral pela Reforma Administrativa: pode do.
o Congresso Nacional criar, transformar e O inciso XXV do mesmo artigo 84 passará
extinguir cargos, empregos e funções públi- a contemplar apenas a hipótese de provi-
cas, desde que observe o artigo 84, inciso VI, mento de cargos públicos federais, já que a
alíneas “b”, “e” e “f”. extinção foi incluída nas hipóteses do inciso
Na nova redação do artigo 84, inciso VI, VI do mesmo artigo, competência que pode-
é atribuído ao Presidente da República dis- rá ser delegada aos Ministros de Estado, ao
por, mediante decreto, quando não implicar Procurador-Geral da República ou ao Advo-
aumento de despesa, sobre: gado-Geral da União.
(i) a organização da administração federal O artigo 88 atual prevê que lei disporá so-
(foi retirada a restrição à criação ou extinção
bre criação e extinção de Ministérios e órgãos
de órgãos públicos); que poderá ser delegada administração pública. Com a atribuição
da aos Ministros de Estado, ao Procurador- dessa prerrogativa também ao Presidente da
-Geral da República ou ao Advogado-Geral República pela PEC n. 32/2020, o dispositi-
da União; vo remete ao artigo 61, §1º, alínea “e”21, que
(ii) a extinção de cargos públicos efetivos permanece inalterado, e à nova redação do
vagos e de cargos de Ministro de Estado, de artigo 84, inciso VI.
cargos em comissão, de cargos de liderança Entre todos esses pontos, questionáveis
e assessoramento, de funções de confiança e por inúmeras razões, a alteração que terá
de gratificações de caráter não permanente, maior repercussão para os atuais servido-
ocupados ou vagos; res é a possibilidade de transformação de
(iii) criação, fusão, transformação ou ex- cargos vagos, ainda que mantida a natureza
tinção de Ministérios e de órgãos diretamen- do vínculo ou restrita aos limites da mesma
te subordinados ao Presidente da República; Carreira, como garantido para os cargos
típicos de Estado, por mero decreto presi-
(iv) extinção, transformação e fusão de en- dencial.
tidades da administração pública autárqui-
ca e fundacional; Poderá haver um esvaziamento de Carrei-
ras, tornando-as inoperantes e dificultando
(v) transformação de cargos públicos efe- a atuação daqueles que nela permanecerem.
tivos vagos, cargos de Ministro de Estado, Ou ainda poderão ser criados cargos novos
21 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara
44
com outra denominação e mesmas funções, ampliada a precarização do trabalho.
favorecendo tratamentos não isonômicos, As alíneas “a”, “b” e “c” do inciso XVI do
como o estabelecimento de remunerações artigo 37 trazem as atuais hipóteses de acu-
em patamares diversos. Ou será viável que mulação de cargos públicos, que serão bas-
toda uma Carreira tenha suas competên- tante alteradas no regime jurídico específico
cias alteradas, contrariando as atribuições mencionado no artigo 2º da PEC n. 32/2020
há muito desempenhadas. Isso tudo pode- e já tratado no presente trabalho.
rá ocorrer de forma repentina, sem o devido
debate legislativo que alterações dessa en- Os incisos I, II e III do § 1º do artigo 39 con-
vergadura exigem, o que trará inquestioná- tém os critérios para a fixação dos padrões
vel insegurança jurídica, seja para os novos, de vencimento e dos demais componentes
seja para os servidores já em exercício. do sistema remuneratório, quais sejam, a
É dos pontos que ensejam maior debate na natureza, o grau de responsabilidade e a
nova Reforma Administrativa: atribuição de complexidade dos componentes de cada car-
tamanho poder ao Chefe do Poder Executivo reira; os requisitos para a investidura e as
Federal, de “reorganizar” a administração peculiaridades dos cargos. O § 5º do mesmo
pública de acordo com seus interesses, des- dispositivo, por sua vez, prevê que os entes
vencilhando-se de um sistema de controle federativos poderão estabelecer relação
por parte dos outros Poderes. entre a maior e a menor remuneração dos
servidores públicos.
8. Dos dispositivos constitucionais De acordo com o artigo 39 proposto pela
revogados: artigo 10 da PEC n. 32/2020 PEC n. 32/2020, a política remuneratória e
O último artigo da PEC n. 32/2020 expres- de benefícios será objeto de lei complemen-
samente revoga o inciso IX e as alíneas “a”, tar federal, que trará os critérios para a fixa-
“b” e “c” do inciso XVI, ambos do artigo 37; ção dos padrões de vencimento e dos demais
componentes do sistema remuneratório.
os incisos I, II e III do § 1º, os §§2º e 5º do
Mediante a inexistência de condicionantes
artigo 39; o § 4º do artigo 41; o § 3º do arti-
go 42; o inciso XI do artigo 48 e o parágrafo específicas no texto constitucional para a
único do artigo 84. Apenas as revogações fixação dos padrões de remuneração, será
do § 4º do artigo 41 e do § 3º do artigo 42 mais fácil estipular diferenciações entre as
não impactam os atuais servidores públicos remunerações dos diversos vínculos do regi-
civis. me jurídico do servidor público, o que trará
insegurança inclusive para os atuais servi-
O inciso IX do artigo 37 previa a edição de dores públicos, que poderão ter suas remu-
lei para disciplinar os casos de contratação nerações alteradas com base nesses novos
por prazo determinado para atender neces- critérios.
sidade temporária de excepcional interesse
público. Com a previsão de contratação por Ainda no artigo 39, a revogação do §2º
vínculo de prazo determinado nas hipó- levará a desnecessidade de manutenção
teses previstas no §2º do artigo 39-A, bem de escolas de governo para a formação e o
mais amplas que as atuais, será reduzido o aperfeiçoamento dos servidores públicos,
ingresso no serviço público por concurso e o que muito prejudicará atuais e futuros
servidores públicos, que contarão com me-
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Fede-
ral, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
45
nos oportunidades de capacitação para um tes de cargos típicos de Estado – por decisão
melhor desempenho de seu mister. judicial transitada em julgado ou proferi-
A revogação do inciso XI do artigo 48 reda por órgão colegiado, mediante processo
tira da competência do Congresso Nacional administrativo em que lhe seja assegurada
a possibilidade de dispor sobre a criação, ampla defesa; em decorrência de avaliação
transformação e extinção de Ministérios e periódica de desempenho, na forma da lei;
órgãos da administração pública, papel que ou ainda mediante o corte de pessoal pre-
passará a ser exercido pelo Presidente da visto no §4º do artigo 169 da Constituição;
República mediante decreto, desde que não (ii) manutenção das vantagens contidas
haja aumento de despesa. Provavelmente no inciso XXIII do artigo 37 da Constituição
seja esta a mudança mais problemática da enquanto perdurar lei que as normatize, ou,
Reforma, porquanto atinge estruturalmen- no caso de parcelas indenizatórias, por até
te o funcionamento do Estado brasileiro e o 2 (dois) anos, caso fundamentadas em ato
equilíbrio entre os Poderes da República. infralegal;
A revogação do parágrafo único do artigo (iii) substituição das funções de confian-
84, por sua vez, fará com que apenas o pro- ça e cargos em comissão por cargos de lide-
vimento de cargos, a organização da admi- rança e assessoramento, que poderão ser
nistração pública; a concessão de indulto ou ocupados por qualquer cidadão, indepen-
comutação de penas, pelo Presidente da Re- dentemente de já ser servidor público ou
pública, sejam delegados aos Ministros de não, para o desempenho de funções estraté-
Estado, ao Procurador-Geral da República gicas, gerenciais ou técnicas, e não apenas
ou ao Advogado-Geral da União. Atualmen- de direção, chefia e assessoramento, que po-
te, permite-se também a extinção de fundem facilmente se confundir com as desem-
ções ou cargos públicos, quando vagos, e a penhadas pelos atuais servidores públicos;
extinção de cargos públicos federais. (iv) preservação das acumulações de car-
Alterações tão significativas na estrutura gos públicos existentes quando da edição da
da Administração Pública poderão alterar a PEC n. 32/2020, mas submissão às novas
lotação, dada a possibilidade de extinção de regras para as futuras. O ocupante de cargo
órgãos públicos unicamente pelo Presiden- típico de Estado não poderá desempenhar
te da República, bem como o próprio cargo qualquer outra atividade remunerada, seja
ocupado, já que também apenas ao Chefe pública ou privada, com exceção de docên-
do Executivo será facultada a extinção de cia ou atividade própria de profissional de
cargos públicos federais. Servidores capa- saúde; os demais poderão desempenhar
citados durante anos poderão ser, repenti- quantos cargos públicos forem possíveis
namente, colocados à margem da atividade mediante compatibilização dos horários,
estatal. desde que não haja conflito de interesses;
9. Da conclusão: síntese das mudan- (v) não pagamento de remuneração de
ças para os atuais servidores públicos cargo em comissão ou de liderança e asses-
soramento, função de confiança, gratifica-
Esmiuçadas cada uma das alterações que ção de exercício, bônus, honorários, parce-
trarão impactos aos servidores públicos em las indenizatórias ou qualquer parcela que
exercício até a edição da lei prevista no arti-
não tenha caráter permanente durante afas-
go 39-A proposto pela PEC n. 32/2020, vale,tamentos, ainda que considerados como de
de forma sintética, aqui elencá-las. São elas:
efetivo exercício e com manutenção de re-
(i) equiparação das hipóteses de perda muneração;
de cargo às dos futuros servidores ocupan- (vi) extinção dos critérios para a fixação
46
dos padrões de vencimento e dos demais voltado para aferição de boas preparação e
componentes do sistema remuneratório, formação para pessoal precariamente con-
quais sejam, a natureza, o grau de responsa- tratado, não focado no atingimento de me-
bilidade e a complexidade dos componentes tas ou na melhoria do serviço prestado. O
de cada carreira; os requisitos para a inves- interesse público será sufocado pelos inte-
tidura e as peculiaridades dos cargos; resses das chefias imediatas, a impessoali-
(vii) afastamento da necessidade de ma- dade será substituída pela pessoalidade, a
nutenção de escolas de governo para a for- objetividade pela subjetividade. Essas são
mação e o aperfeiçoamento dos servidores consequências absolutamente naturais do
públicos; fortalecimento do poder político do enfra-
quecimento das prerrogativas dos servido-
(vi) imposição do trabalho conjunto de res, nos moldes propostos pela Reforma Ad-
servidores submetidos a diferentes vínculos ministrativa.
com a Administração Pública e, consequen-
temente, munidos de diferentes garantias; Aliás, com o discurso de que é preciso apri-
morar o desempenho dos servidores públi-
(vii) a possibilidade de livre transforma- cos, o Poder Executivo ignora que a cada ano
ção de cargos por decreto presencial. a qualificação desses trabalhadores só au-
Inquestionável, portanto, que a afirmação menta. Com base em dados levantados pela
de que “Direitos e prerrogativas estruturais Escola Nacional de Administração Pública
dos atuais servidores que compõem os qua- (Enap), a partir da série Enap Estudos, de
dros da administração pública não serão 2002 a 201423, o número de servidores com
afetados”, contida na EM n. 00047/ME, deve nível superior ou pós-graduação lato-sen-
ser interpretada com inúmeras ressalvas. su aumentou de 54,1% (cinquenta e quatro
Assim como os documentos que embasaram vírgula um por cento) para 70,6% (setenta
a PEC n. 32/2020 não foram disponibiliza- vírgula seis por cento) do total. Em termos
dos para conhecimento público ou mesmo de mestrado, o aumento foi de 4% (quatro
dos parlamentares, que, a priori, terão de por cento) e doutorado, 8% (oito por cento).
apreciá-la sem sequer conhecer dados e es- Houve uma diminuição dos servidores com
tudos que a fundamentaram22, também o qualificação equivalente ou inferior ao nível
desrespeito ao servidores públicos hoje em fundamental.
exercício é camuflado ao longo do texto. Isso se justifica pelos inúmeros incentivos
O que salta aos olhos é a busca pela pre- atualmente dados a esses servidores: além
carização do serviço público brasileiro, me- da conhecida e necessária estabilidade, que
diante a confusão entre Governo e Estado. confere autonomia à atuação, a estrutura-
Expressão disso é a tentativa de transferir ção em carreira com diversas classes, níveis
parte significativa das funções hoje exerci- e padrões a serem conquistados, a previsão
das por grupo selecionado em procedimen- de progressões funcionais, o pagamento de
to impessoal, extremamente concorrido e gratificações por qualificação estimula o in-
22 Na tentativa de ter acesso a todos as informações sobre a elaboração do texto da Reforma Administrativa,
parlamentares buscaram o STF para impedir que a PEC n. 32/2020 tramite sem que a informação seja devidamente
prestada: https://istoe.com.br/frente-parlamentar-aciona-stf-para-suspender-reforma-administrativa/
23 O levantamento de dados foi feito em 2015 e importante considerar que a informação referente ao nível de
escolaridade dos servidores federais é limitada, devido ao fato de que esses servidores somente são solicitados a in-
formar sua escolaridade ao ingressarem no serviço público ou quando assumem um novo cargo. Dessa forma, muitos
servidores podem completar novos cursos e aumentar sua qualificação ao longo do tempo de serviço sem, no entanto,
atualizar essa informação no Siape. Ou seja, atualmente, esses números devem ser bem mais expressivos. Disponível
em https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/2563.
47
gresso no serviço público. rem às novas exigências da sociedade atual.
Ao se retirar justamente essas garantias, E essas exigências não significam desconsi-
e ao se defender o pagamento de remune- derar as particularidades de cada setor. Para
rações menores e o desenvolvimento de o bom desempenho do mister público, são
carreiras sem atribuições específicas, mas essenciais garantias que permitam a atua-
genéricas, para atender toda a Administra- ção desvinculada de interesses privados do
ção Pública, não se encorajará os melhores grupo que detém o poder político provisó-
profissionais a procurar o serviço público. rio. Afinal, é sempre interessante relembrar
Inclusive, são notórios os exemplos de inte- que o princípio da soberania popular impõe
grantes do alto escalão do governo que pe- um governo que olhe indistintamente para
dem exoneração para dedicar-se a empregos todos, e não apenas para os simpatizantes.
no setor privado. A qualificação do serviço Dessa exigência sobressai a importância de
público certamente despencará com a apro- servidores públicos fortalecidos, valoriza-
vação da PEC n. 32/2020 na redação atual- dos e eficientes.
mente colocada à apreciação.
A alegação de que é preciso aproximar os
setores público e privado apenas fará senti-
do se as propostas por modernização atende-
48
SUMÁRIO PARTE 1
3 Liberdade de Expressão dos

Servidores Públicos: nota
técnica n. 1556 da CGU e
assédio institucional
Cláudio Pereira de Souza Neto1 tados de autonomia plena, como o Tribunal

Fernando Luís Coelho Antunes 2
de Contas, o Ministério Público e a Defen-
José Celso Cardoso Jr.3 soria Pública. Estão previstas autarquias,
como as universidades e as agências regula-
doras, também dotadas de autonomia, em-
1. Introdução bora não tão ampla. Há carreiras de Estado,
Hoje, a separação de poderes não mais se integradas por servidores que se dedicam a
traduz como o regime que reparte competên- funções inerentes ao Estado, que não se con-
cias entre Executivo, Legislativo e Judiciá- fundem com as funções de governo.5 Essas
rio. Há uma separação de poderes “interna” instituições e servidores são um importante
a cada poder, no âmbito de um Estado que é obstáculo à implantação de medidas autori-
cada vez mais policêntrico.4 Na Constituição tárias e irracionais.6 No atual contexto bra-
Federal de 1988, estão previstos órgãos do- sileiro de crise institucional, o governante
de vocação autoritária tende a se voltar con-
1 Doutor em Direito Público pela UERJ, professor da Universidade Federal Fluminense, advogado.
2 Doutor em Direito pela UNB, advogado.
3 Doutor em Economia pelo IE-Unicamp, PHD em Governo e Políticas Públicas pelo IGOP-UAB. Desde 1997 é Téc-
nico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e desde 2019 é Presidente da Afipea-Sindical.
4 ACKERMAN, B. Adeus, Montesquieu. RDA, v. 265, 2014. Cf., i. a.: KATYAL, N. K. Internal Separation of Powers: Che-
cking Today’s Most Dangerous Branch from Within. Yale Law Journal, n. 115, 2006; WALTERS, D. Litigation-Fostered
Bureaucratic Autonomy: Administrative Law Against Political Control. Journal of Law and Politics, V. XXVIII, 2013. Cf.:
CHEVALLIER, J. Les Autorités Administratives lndépendantes. In.: Encyclopaedia Universalis, Paris, 1989; MOREIRA, V.
Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997; ARAGÃO, A. S. Administração pública policêntrica.
RDA, n. 227, 2001; BINENBOJM, G. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitu-
cionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
5 O conceito de “carreiras típicas de Estado” é recepcionado pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 247:
“As leis previstas no inciso III do § 1.º do art. 41 e no § 7.º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para
a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva
atividades exclusivas de Estado.”
6 T. Cowen esclarece, relativamente ao caso norteamericano, que “não importa quem é eleito, os fascistas não po-
dem controlar a burocracia, os demais ramos do governo americano, o Judiciário, as instituições semi-independentes
como o Banco Central, e muito menos aquilo que se reconhece como ‘Estado profundo’. O resultado é que eles simples-
mente não podem controlar suficientemente o Estado Moderno sob uma direção essencialmente fascista.” (COWEN,
T. Could fascism come to America? In: SUNSTEIN, C. R. [org.]. Can it happen here? Authoritarianism in America. New
York: Dey St., an imprint of William Morrow, 2018).
49
tra o funcionamento desse sistema de freios Mais recentemente, em sua cruzada con-
e contrapesos, interior ao Poder Executivo, tra o serviço público tecnicamente indepen-
podando a autonomia conferida a servido- dente, o Governo Federal, sob a inspiração
res e organizações que devem realizar suas de um neoliberalismo de matriz autoritária,
finalidades institucionais de modo relativa- por intermédio da Controladoria-Geral da
mente independente. União, editou a Nota Técnica n° 1556/2020/
Intervenção abusiva se deu, por exemplo, CGUNE/CRG, com o objetivo de tolher a li-
no Instituto Nacional de Pesquisas Espa- berdade de expressão dos servidores públi-
ciais – INPE –, em 2019. O governo eleito cos, medida concomitante a investigações
entende que o desenvolvimento da Amazô- para identificar os servidores supostamen-
nia passa pela redução das áreas destinadas te “antifascistas”, em movimento que, em
à preservação do meio ambiente. Um au- muito, lembra a perseguição machartista,
mento das queimadas, em 2019, foi detec- ocorrida nos EUA na década de 1950, a qual
tado pelo INPE. O órgão é responsável pelo também recaiu sobre os servidores públi-
monitoramento do desmatamento, ativida- cos. As restrições impostas pela NT n. 1556
de conduzida por servidores públicos que são, em tudo, incompatíveis com a Consti-
eram cientistas de alto nível. Confrontado tuição Federal de 1988. Servidores públicos
com dados científicos que davam conta do são dotados de garantias, como é o caso da
aumento do desmatamento, o presidente da estabilidade, justamente para poder atuar,
República anunciou a demissão do diretor na defesa do interesse público, sem receio
do Instituto, Dr. Ricardo Galvão, pesqui- de retaliações e perseguições políticas. A
sador PhD em Física de Plasmas Aplicada referida nota técnica, além de ser incompa-
pelo MIT. Jair Bolsonaro, dias antes, havia tível com o sistema constitucional de pre-
dito que os dados do INPE, que indicavam servação da liberdade de expressão, viola a
um aumento de 50% no desmatamento da própria forma como a Constituição Federal
Amazônia em 2019, eram falsos, acusando concebe o regime jurídico aplicável aos ser-
o diretor do Instituto de “estar a serviço de vidores públicos, distinguindo a lealdade
alguma ONG”.7 ao interesse público primário da submissão
acrítica à ideologia professada pelos gover-
Inconformado com a interferência do pre- nantes de ocasião.
sidente na produção de dados científicos,
Ricardo Galvão manifestou o seu repúdio:
2. A Nota técnica n° 1556/2020/CGUNE/
“Ele tem um comportamento como se esti-
CRG da Controladoria-Geral da União.
vesse falando em botequim. Ele fez acusa-
ções indevidas a pessoas do mais alto nível A Corregedoria-Geral da União (CRG) edi-
da ciência brasileira. [...] Isso é uma piada tou, em 07 de julho do ano corrente, a Nota
de um garoto de 14 anos que não cabe a um Técnica n. 1556/2020/CGUNE/CRG, com o
presidente da República fazer”.8 Trata-se de propósito de promover a “responsabiliza-
exercício legítimo da liberdade de expres- ção disciplinar” de servidores públicos em
são, protegido pelo ordenamento jurídico razão de suas manifestações realizadas na
brasileiro. Ilegítima foi a intervenção presi- internet. A CGU entendia ser necessário re-
dencial no órgão, para impedir a divulgação alizar “interpretação do conteúdo de dis-
dos dados produzidos pela ciência. positivos referentes a deveres e proibições
constantes na Lei n. 8.112/1990 (arts. 116,
7 A convicção de Bolsonaro era de que “os dados [eram] mentirosos” ou “poderiam não estar condizentes com a
verdade” e “prejudica[vam] e atrapalha[vam] o país” (O Estado de São Paulo, 28 jul. 2019).
8 O Globo, 02 ago. 2019.
50
inciso II e 117, inciso V), frente a evolução passíveis de apuração disciplinar;
dos meios de comunicação”. b) as condutas de servidores que tra-
A nota técnica se autodefiniu, expressa- gam repercussão negativa à imagem
mente, no Sumário Executivo do documen- e credibilidade de sua instituição, na
to, como uma “manifestação interpretativa forma da alínea anterior, caracterizam
da Coordenação-Geral de Uniformização o descumprimento do dever de lealda-
de Entendimentos (CGUNE) quanto ao al- de expresso no art. 116, II, da Lei n.
cance e conteúdo dos arts. 116, inciso II e 8.112/90;
117, inciso V, da Lei n. 8.112/1990”. A jus- c) as responsabilidades estatutárias e
tificativa para a nota técnica seria balizar éticas impostas ao servidor público atu-
a interpretação desses dispositivos sancio- am como circunstâncias limitadoras
nadores constantes da Lei n. 8.112/1990, dos seus interesses privados, permitin-
“visando, especialmente, promover a justa do a sua responsabilização disciplinar
adequação destes às hipóteses de condutas por condutas irregulares praticadas na
irregulares de servidores públicos federais esfera privada, desde que estas estejam
pela má utilização dos meios digitais de co- relacionadas às atribuições do cargo
municação online”. em que se encontre investido;
As duas diretrizes que orientariam a nova d) a solução de conflitos de entendi-
interpretação são: a) garantir a observân- mento e interesses que extrapolem a
cia de um subjetivo e indeterminado “dever esfera comum dos debates de ordem in-
de lealdade funcional” e b) ampliar o con- terna deve, ordinariamente, ocorrer no
ceito de “recinto da repartição”, o qual de- âmbito do próprio órgão de lotação do
veria extravasar seu ambiente físico. Com servidor, por meio dos canais internos
isso, a Nota Técnica n. 1556/2020/CGUNE/ competentes;
CRG, amparada em uma concepção autori-
tária do direito administrativo, criou um e) as instituições públicas podem ser
instrumento normativo inconstitucional, sujeitos passivos de atos de desapreço
que permite invectivas contra a liberdade por parte de servidor, na forma do art.
de expressão dos servidores. O descumpri- 117, V, da Lei n. 8.112/90;
mento do dever de lealdade funcional se f) o conceito de “recinto da reparti-
daria também por intermédio de condutas ção”, inserto no art. 117, V, da Lei n.
ocorridas na esfera de vida privada, como 8.112/90, deve ser interpretado de for-
seria o caso das manifestações ocorridas ma a reconhecer que o local de traba-
nas redes sociais particulares dos servi- lho do servidor não se limita ao espaço
dores. Como conclusão, a Nota Técnica n. físico da repartição pública, podendo
1556 propõe os seguintes parâmetros para estender-se a quaisquer ambientes de
a interpretação das normas disciplinares trabalho externo oficiais;
aplicadas aos servidores públicos na Lei n.
g) a identificação funcional do ser-
8.112/90:
vidor nas mídias sociais, por si só,
“5.1. Diante de todo o exposto, conso- não é motivo de responsabilização
lidam-se os seguintes entendimentos: disciplinar, exigindo, além da
a) a divulgação pelo servidor de opi- efetiva divulgação do conteúdo, a
nião acerca de conflitos ou assuntos verificação de impropriedades no
internos, ou de manifestações críticas teor das manifestações nele expostas,
ao órgão ao qual pertença, em veículos especialmente no que diz respeito
de comunicação virtuais, são condutas à possível repercussão negativa à
51
imagem ou credibilidade de sua insti- liberdade de expressão. Em seu item 4.42,
tuição ou em relação aos demais servi- estabelece:
dores da casa; “A divulgação em mídia social de
h) cabe exclusivamente às autorida- manifestações de indignação com su-
des superiores do órgão, às suas secre- periores ou colegas de trabalho ou de
tarias de comunicação, aos servidores opiniões contrárias aos entendimentos
devidamente autorizados, ou outros da casa pelo servidor são exemplos de
canais oficiais de interação externa, a condutas que não se identificam com
comunicação com terceiros em nome a consecução dos seus deveres legais,
da entidade para divulgação de infor- nem com a eficiência do seu trabalho.
mações internas ou entendimentos da Em verdade, as referidas condutas vão
instituição”. de encontro ao dever subjetivo de le-
Tais conclusões não são compatíveis com aldade prescrito no inciso II, do artigo
a Constituição Federal, pois, simultanea- 116, cabendo, nesse sentido, a corres-
mente: a) violam a liberdade de expressão pondente responsabilização, caso efe-
dos servidores públicos e b) recrudescem o tivadas”.
assédio institucional que hoje se pratica no A Lei n. 5.250/1967, também conhecida
país. como “Lei de imprensa”, aprovada no cur-
so do regime militar, foi extirpada do or-
3. Direito fundamental à liberdade de denamento jurídico pelo Supremo Tribunal
expressão dos servidores públicos. Federal justamente por, assim como a Nota
A ‘Declaração dos direitos do homem e do Técnica da CGU, condicionar o exercício da
cidadão’, já em 1789, previa, em seu arti- liberdade de expressão à observância de
go décimo primeiro, que: “A livre comuni- um conjunto de regras restritivas.
cação das ideias e das opiniões é um dos Além disso, o STF entendeu que a lei de-
mais preciosos direitos do homem. Todo veria ser declarada inconstitucional em
cidadão pode, portanto, falar, escrever, im- sua integralidade em decorrência de sua
primir livremente, respondendo, todavia, origem autoritária. Como agora, a hipótese
pelos abusos desta liberdade nos termos era de vício de origem:
previstos na lei”. Igualmente relevante, o
“São de todo imprestáveis as tenta-
artigo 19 da Declaração Universal dos Di-
tivas de conciliação hermenêutica da
reitos Humanos (DUDH), dispõe que: “Todo
Lei 5.250/1967 com a Constituição,
ser humano tem direito à liberdade de opi-
seja mediante expurgo puro e simples
nião e expressão”. A Constituição de 1988
de destacados dispositivos da lei, seja
também positiva a liberdade de expressão,
mediante o emprego dessa refinada
conferindo-lhe proteção especial, no art.
técnica de controle de constitucionali-
5˚, IV, IX.
dade que atende pelo nome de “inter-
A Nota Técnica n. 1556, ao propor uma pretação conforme a Constituição”. A
concepção inflacionada do “dever de leal- técnica da “interpretação conforme”
dade funcional”, desconsidera a centrali- não pode artificializar ou “forçar a des-
dade que os direitos fundamentais ocupam contaminação” da parte restante do
no ordenamento jurídico contemporâneo. diploma legal interpretado, pena de
Criaram-se condicionantes ao exercício descabido incursionamento do intér-
da livre manifestação do pensamento que prete em legiferação por conta própria.
desconsideram a condição de sobredireito Inapartabilidade de conteúdo, de fins
que o Supremo Tribunal Federal confere à e de viés semântico (linhas e entreli-
52
nhas) do texto interpretado. Caso limi- de preceito fundamental (ADPF) 548, foi
te de interpretação necessariamente declarada inconstitucional a interpretação
conglobante ou por arrastamento teleo- dos artigos 24 e 37 da Lei das Eleições (Lei
lógico, a pré-excluir do intérprete/apli- 9.504/1997) que acarretem a censura da
cador do direito qualquer possibilidade manifestação de pensamento. Isso porque,
da declaração de inconstitucionalidade interpretações autoritárias desses disposi-
apenas de determinados dispositivos tivos, seja por magistrados, seja por órgãos
da lei sindicada, mas permanecendo policiais, conduziram a operações policiais
incólume uma parte sobejante que já em universidades públicas. Como assentou
não tem significado autônomo. Não se o STF:
muda, a golpes de interpretação, nem “O Plenário referendou, com efeito
a inextrincabilidade de comandos nem vinculante e eficácia contra todos, de-
as finalidades da norma interpretada. cisão monocrática que, em arguição de
Impossibilidade de se preservar, após descumprimento de preceito funda-
artificiosa hermenêutica de depuração, mental (ADPF), suspendeu os efeitos
a coerência ou o equilíbrio interno de de atos judiciais ou administrativos
uma lei (a Lei federal 5.250/1967) que emanados de autoridade pública que
foi ideologicamente concebida e nor- possibilitem, determinem ou promo-
mativamente apetrechada para operar vam o ingresso de agentes públicos em
em bloco ou como um todo pro indivi- universidades públicas e privadas, o
so. (...) Total procedência da arguição recolhimento de documentos, a inter-
de descumprimento de preceito funda- rupção de aulas, debates ou manifesta-
mental, para o efeito de declarar como ções de docentes e discentes universi-
não recepcionado pela Constituição tários, a atividade disciplinar docente
de 1988 todo o conjunto de dispositi- e discente e a coleta irregular de depoi-
vos da Lei federal 5.250, de 9-2-1967.” mentos desses cidadãos pela prática de
[ADPF 130, rel. min. Ayres Britto, j. 30- manifestação livre de ideias e divulga-
4-2009, P, DJE de 6-11-2009]. ção do pensamento em ambientes uni-
Essa orientação, de indiscutível compro- versitários ou em equipamentos sob a
misso com a preservação da liberdade de administração de universidades públi-
expressão, foi reafirmada pelo STF em inú- cas e privadas e serventes a seus fins e
meros precedentes. O Supremo Tribunal desempenhos. (...) A finalidade do art.
Federal já decidiu diversas controvérsias 37 da Lei 9.504/1997, que regulamenta
envolvendo a liberdade de manifestação de a propaganda eleitoral e impõe proibi-
pensamento e de expressão.9 Em diversas ção de alguns comportamentos em pe-
decisões, a Corte tem reafirmado que “a li- ríodos que especifica, é a de impedir o
berdade de expressão constitui-se em direi- abuso do poder econômico e político e
to fundamental do cidadão, envolvendo o de preservar a igualdade entre os can-
pensamento, a exposição de fatos atuais ou didatos no processo. A norma visa res-
históricos e a crítica” [HC 83.125, rel. min. guardar a liberdade do cidadão, o am-
Marco Aurélio, j. 16-9-2003, 1ª T, DJ de plo acesso às informações, para que ele
7-11-2003]. decida conforme sua livre convicção,
Em decisão recente, tomada por unani- sem cerceamento direto ou indireto a
midade, na arguição de descumprimento seu direito de escolha. A vedação por
9 CHEQUER, Cláudio. A liberdade de expressão como direito fundamental preferencial prima facie: análise crítica
e proposta de revisão ao padrão jurisprudencial brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 235.
53
ela estabelecida possui a finalidade ção dos cidadãos na vida coletiva. São
específica de lisura do processo eleito- inconstitucionais os dispositivos legais
ral. O que não estiver dentro dos limi- que tenham a nítida finalidade de con-
tes dessa finalidade e, diversamente, trolar ou mesmo aniquilar a força do
atingir a livre manifestação do cidadão pensamento crítico, indispensável ao
não se afina com a teleologia da norma regime democrático. Impossibilidade
eleitoral nem com os princípios consti- de restrição, subordinação ou forçosa
tucionais garantidores da liberdade de adequação programática da liberdade
pensamento, manifestação, informa- de expressão a mandamentos normati-
ção, ensino e aprendizagem. Portanto, vos cerceadores durante o período elei-
as providências judiciais e adminis- toral. Tanto a liberdade de expressão
trativas impugnadas na ADPF, além de quanto a participação política em uma
ferir o princípio garantidor de todas as Democracia representativa somente
formas de manifestação da liberdade, se fortalecem em um ambiente de to-
desrespeitam a autonomia das univer- tal visibilidade e possibilidade de ex-
sidades e a liberdade dos docentes e posição crítica das mais variadas opi-
discentes. As condutas limitadas pe- niões sobre os governantes. O direito
los atos questionados restringem não fundamental à liberdade de expressão
os direitos dos candidatos, mas o livre não se direciona somente a proteger
pensar dos cidadãos.” [ADPF 548 MC as opiniões supostamente verdadei-
REF, rel. min. Cármen Lúcia, j. 31-10- ras, admiráveis ou convencionais, mas
2018, P, Informativo 922]. também aquelas que são duvidosas,
No delineamento jurídico da liberdade de exageradas, condenáveis, satíricas, hu-
expressão pelo Supremo Tribunal Federal, morísticas, bem como as não comparti-
merece destaque também a decisão profe- lhadas pelas maiorias. Ressalte-se que,
rida na ADI 4451, na qual o Tribunal de- mesmo as declarações errôneas, estão
clarou inconstitucional dispositivos da Lei sob a guarda dessa garantia constitu-
n. 9.504/1997, a Lei de Eleições, que proi- cional. Ação procedente para declarar
biam veiculação de programas humorísti- a inconstitucionalidade dos incisos II e
cos envolvendo partidos e candidatos, nos III (na parte impugnada) do artigo 45
três meses antecedentes às eleições: da Lei 9.504/1997, bem como, por ar-
rastamento, dos parágrafos 4º e 5º do
“A Democracia não existirá e a livre referido artigo.” [ADI 4.451, rel. min.
participação política não florescerá Alexandre de Moraes, j. 21-6-2018,
onde a liberdade de expressão for cei- P, DJE de 6-3-2019.]
fada, pois esta constitui condição es-
sencial ao pluralismo de ideias, que A liberdade em sentido amplo é pressu-
por sua vez é um valor estruturante posto do funcionamento regular da vida
para o salutar funcionamento do sis- democrática. A liberdade de expressão e
tema democrático. A livre discussão, de pensamento e o pluralismo político são
a ampla participação política e o prin- condições sem as quais o governo demo-
cípio democrático estão interligados crático se converte em autocracia. Um dos
com a liberdade de expressão, tendo desafios impostos pelo momento atual de
por objeto não somente a proteção de “pós-verdade” é preservar a consistência
pensamentos e ideias, mas também dos processos decisórios das autoridades
opiniões, crenças, realização de juízo públicas, as quais não podem se basear em
de valor e críticas a agentes públicos, fake news ou em preconceitos ideológicos.
no sentido de garantir a real participa- O processo decisório, tanto no Legislativo
54
quanto no Executivo, deve obedecer ao prin- dos requisitos para se aferir a legitimida-
cípio da deliberação informada, isto é, as de do processo legislativo é a observância
decisões devem se apoiar em informações do “princípio da deliberação suficiente”.15
consistentes, produzidas em conformida- Em uma democracia, a maioria decide, mas
de com critérios objetivos e racionais.10 Em apenas pode decidir depois de enfrentar os
uma democracia, os governantes, eleitos argumentos apresentados pelas minorias.
pela maioria, governam, mas devem pres- Kelsen esclarece o ponto:
tar contas a todos os cidadãos, inclusive às “A vontade geral, formada segundo o
minorias. É o que se denomina accountabi- princípio da maioria, não é manifesta
lity.11 sob a forma de um diktat imposto pela
A democracia envolve, além da decisão maioria à minoria, mas como resulta-
majoritária, também a possibilidade efeti- do da influência mútua exercida pelos
va de se deliberar publicamente sobre as dois grupos, como resultado do embate
questões a serem decididas.12 A troca de de orientações políticas de suas von-
argumentos e contra-argumentos raciona- tades. Uma ditadura da maioria sobre
liza e legitima as decisões legislativas.13 a minoria não é possível a longo pra-
Não por outra razão, em diversos preceitos zo, pelo simples fato de que uma mi-
constitucionais concernentes ao processo noria condenada a não exercer abso-
legislativo, a Constituição menciona que os lutamente influência alguma acabará
projetos de lei serão submetidos não só à por renunciar à participação – apenas
“votação”, mas também à “discussão”. É o formal e por isso, para ela, sem valor e
que se verifica nos artigos 58, § 2.º, I, 60, § até danosa – na formação da vontade
2.º, 64 e 65 da Constituição Federal.14 Um geral, privando, com isso, a maioria –
10 Cf., i. a.: ROCHA, M. M.. Representação, deliberação e estudos legislativos. Revista Brasileira de Ciências Sociais,
v. 25, n. 74, 2010.
11 Cf., i. a.: CAMPOS, A. M. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administra-
ção Pública, v. 24, n. 2, 1990; GUTMANN, A.; THOMPSON, D. Democracy and disagreement. Cambridge, Mass.; London:
The Belknap Press of Harvard University Press, 1996. p. 129; ARATO, A. Representação, soberania popular, e accoun-
tability. Lua Nova, n. 55-56, 2002; FILGUEIRAS, F. Além da transparência: accountability e política da publicidade. Lua
Nova, n. 84, 2011.
12 Cf., i. a.: BENHABIB, S. Toward a deliberative model of democratic legitimacy. In: Id. (org.). Democracy and
difference: contesting the boundaries of the political. Princeton: Princeton University Press, 1996; BOHMANN, J. The
coming of age of deliberative democracy. The Journal of Political Philosophy, v. 6, n. 4, dez., 1998; HABERMAS, J. Direito
e democracia: entre faticidade e validade. Trad. Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.
13 Trata-se de medida importante para ampliar a racionalidade da atividade de produção normativa em um am-
biente dominado pelo sectarismo ideológico e pelas fake news. Uma das funções fundamentais da deliberação pública
é a epistêmica. A regra da maioria já cumpre função epistêmica: é mais provável que o maior número esteja certo, e a
minoria errada. Mas a troca de argumentos e contra-argumentos, ocorrida antes do voto, a potencializa. O esforço de
dialogar com a oposição, justificando projetos de lei, faz com que a maioria aprimore seus argumentos e, em muitos
casos, mude de ideia. A liberdade de expor a irracionalidade e o autoritarismo à crítica pública é fundamental não só
para a contenção do arbítrio, mas também para a racionalização da atividade governamental. Cf.: STLUND, D. Beyond
Fairness and deliberation: The epistemic dimension of democratic authority. In BOHMANN, J.; REHG, W. (eds.). Deli-
berative Democracy: Essays on Reason and Politics. Cambridge, Massachusetts; London, England: The MIT Press 1997;
LIST, C.; GOODIN, R. E. Epistemic Democracy: Generalizing the Condorcet Jury Theorem. Journal of Political Philosophy,
n. 9, 2001.
14 A discussão, como a votação, é indispensável para que as leis sejam elaboradas legitimamente. Cf.: Cf.: MELLO,
C. S. M. F. O revigoramento do Poder Legislativo: uma agenda para o século XXI. Dissertação (Mestrado). Faculdade de
Direito. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2011.
15 Cf.: SOUSA FILHO, A. B. O controle de constitucionalidade de leis penais no Brasil. Graus de deferência ao legisla-
dor, parâmetros materiais e técnicas de decisão. Belo Horizonte: Fórum, 2019. p. 409 ss.; TELLES, C. A. C. O princípio
da deliberação suficiente no processo penal brasileiro. Rio de Janeiro: Multifoco, 2019.
55
que, por definição, não é possível sem políticos e eleitorais. O STF também se ma-
a minoria – de seu próprio caráter de nifestou sobre a matéria:
maioria. Justamente essa possibilidade “(...) a restrição à manifestação polí-
oferece à minoria um meio para influir tico-partidária em redes sociais impos-
sobre as decisões da maioria. [...] De ta pelo Provimento n. 71/2018 contra-
fato, todo o procedimento parlamen- ria o regime legal e constitucional que
tar, com sua técnica dialético-contradi- assegura aos servidores civis o direito
tória, baseada em discursos e réplicas, de filiação partidária e o exercício ple-
em argumentos e contra-argumentos, no de atividade política e afronta a au-
tende a chegar a um compromisso. Este tonomia dos Estados para disciplinar
é o verdadeiro significado do princípio o estatuto de seus servidores. Liminar
da maioria na democracia real”.16 parcialmente deferida para afastar as
A manifestação pública de servidores é limitações à manifestação político-
fundamental para a preservação da demo- -partidária previstas no Provimento
cracia viva. O servidor deve lealdade ao n. 71/2018 em relação aos servidores
interesse público, ainda quando isso impli- substituídos pelo Sindicato impetran-
que criticar a orientação governamental da te, salvo em relação àqueles em exer-
ocasião. Se, por exemplo, parte dos servi- cício na Justiça Eleitoral.” [MS 35.779
dores do Ministério da Saúde não concorda MC, rel. min. Roberto Barroso, j. 29-11-
com a imposição da prescrição de cloroqui- 2018, dec. monocrática, DJE de 10-12-
na, em contradição com as recomendações 2018].
da ciência, não só pode como deve denun- A Nota Técnica n. 1556, portanto, além de
ciar em público a inconsistência da política ser incompatível com o direito fundamen-
governamental. Se servidores da ANVISA tal à liberdade de expressão, é contraditó-
discordam da concessão automática de au- ria com a finalidade de se estabelecer uma
torização para a produção de agrotóxicos, república democrática, transparente e plu-
por decurso de prazo, cabe-lhes igualmente ralista. Em sua dissertação de mestrado,
apresentar em público sua objeção. Criticar apresentada à Universidade de Salamanca,
o que está em contradição com o interesse o atual ministro da CGU, Wagner Rosário,
público é conduta admirável nos servido- analisa as condições que incentivam a cor-
res públicos, sendo absolutamente incom- rupção. Apresenta, em especial, a formula
patível com a Constituição Federal furtar- de Robert Klitgaard17, segundo a qual “C = M
-lhes essa prerrogativa. É justamente para + D – A”: o fato da corrupção ( C ) resultaria
exercê-la com liberdade que a Constituição do monopólio da decisão (M), acrescido da
Federal de 1988 lhes confere um amplo sis- discricionariedade na tomada de decisões
tema de garantias, dentre as quais a esta- ( D ) menos accountability ou prestação de
bilidade. contas do agente (A).18 A Nota Técnica n.
Ressalte-se ainda que o ordenamento 1556 amplia a margem de discricionarieda-
jurídico brasileiro confere aos servidores de dos agentes políticos, sem acrescentar
públicos civis do Poder Executivo o direito a correspondente accountability. Com isso,
de se filiarem a partidos políticos e de se aumenta a probabilidade da tomada deci-
manifestarem em público sobre assuntos sões arbitrárias, persecutórias e se reduz o
16 KELSEN, H. A democracia. Trad. Ivone Castilho Benedetti et al. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2000. p. 69-70.
17 Klitgaard, Robert. International Cooperation Against Corruption. Finance & Development, 1998. p. 4.
18 “Es decir, la corrupción (C) equivale a monopolio de la decisión (M - Monopoly) más discrecionalidad en la
toma de decisiones (D – Discretion) menos la necesidad de rendición de cuentas (A - Accountability). De este modo,
56
controle sobre a prática da corrupção. cer distinções entre os servidores e admi-
nistrados motivadas por suas convicções
4. Pluralismo, impessoalidade e inte- políticas ou afiliações religiosas. Em socie-
resse público primário dades marcadas pelo pluralismo, os admi-
A impessoalidade é princípio que regu- nistradores devem se orientar por padrões
la a atividade administrativa expresso no laicos e republicanos.
caput do art. 37 da Constituição Federal. A O ordenamento brasileiro, que além de
Administração Pública deve agir de manei- republicano é também pluralista, com-
ra objetiva e imparcial.19 O governante não porta inclusive a hipótese da objeção de
pode conceder benefícios ou onerar servi- consciência. De acordo com art. 5º, VIII, da
dores e administrados tendo em vista as CF, “ninguém será privado de direitos por
suas preferências pessoais ou os vínculos motivo de crença religiosa ou de convicção
particulares que mantém com eles. O Esta- filosófica ou política, salvo se as invocar
do não deve distinguir entre os cidadãos e para eximir-se de obrigação legal a todos
servidores, seja onerando-os, seja benefi- imposta e recusar-se a cumprir prestação
ciando-os, senão por meio de critérios im- alternativa”.
parciais.20 Em uma república, o Estado é
Os atos administrativos marcados pela
res pública, coisa pública, não podendo ser
violação do princípio da impessoalidade
apoderado por particulares.21
são atos nulos. A dogmática especializada
A noção de imparcialidade não se res- desde há muito trata do tema, caracteri-
tringe, todavia, às hipóteses em que o tra- zando a violação da impessoalidade como
tamento diferenciado tem o propósito de hipótese de desvio de finalidade. A finali-
promover interesses particulares. Assim dade dos atos do Estado é a realização do
entendido, o princípio da impessoalidade interesse público. Do contrário, o ato será
não seria nada além de uma das dimensões nulo.22 Assim, se a remoção de servidor é
do princípio da moralidade, que também represália contra sua atuação política, tal
está previsto no art. 37, caput. Os agentes ato apresenta o vício do desvio de finalida-
políticos não podem, tampouco, estabele- de, infringindo a imparcialidade, manifes-
cuanto más reducido sea el grupo de actores de quienes depende la decisión sobre el asunto en cuestión (monopolio),
cuanto mayor sea el margen de discrecionalidad del que dispongan tales actores para tomar su decisión y, por último,
cuantos menos o más ineficientes sean los controles sobre los agentes que toman la decisión, mayor será la probabili-
dad de que surja la corrupción”. ROSARIO, Wagner de Campos. El rol del control interno en la lucha contra la corrupción
con enfasis en la investigación conjunta desarrollada en Brasil y España. Trabajo de Fin de Máster presentado como
requisito para la obtención del título de “Máster Universitario en Corrupción y Estado de Derecho” por la Universidad
de Salamanca. SALAMANCA (ESPAÑA). 2016, p. 28.
19 Cf.: ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração Pública: para uma Administra-
ção imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 107 ss.
20 No âmbito infraconstitucional a noção de imparcialidade está expressamente prevista na Lei 8.429/92, cujo
art. 11 determina: “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições...” No constitucionalismo estrangeiro, o termo “imparcialidade”, ao invés de impessoalidade, é utilizado,
dentre outras, pela Constituição Portuguesa, cujo art. 266, 2, determina: “Os órgãos e agentes administrativos estão
subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da
igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”. O termo aparece ainda na Constituição
Italiana (art. 97): “As administrações públicas são organizadas segundo as disposições legais, de modo que sejam
assegurados o bom andamento e a imparcialidade da administração”.
21 Sobre a relação entre impessoalidade e princípio republicano, cf.: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios
constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 155.
22 Lei 4717/65, art. 2º, alínea “e”.
57
tada, no caso, em sua dimensão política.23 brasileiro. Na atual crise das instituições,
É tradicional a distinção, no direito verificam-se processos “incrementais” de
administrativo, entre interesse público pri- “erosão” da democracia.25 Não há ruptura
mário e interesse público secundário.24 O ou colapso, mas “desconsolidação”26, em-
primeiro é o interesse geral da sociedade, o bora não seja possível afastar essa ameaça
bem comum. O segundo é o interesse ime- no caso brasileiro. Em razão de seu caráter
diato da administração. Uma das funções híbrido, os novos regimes têm sido descri-
precípuas das garantias dos servidores pú- tos como “democraduras” (democratorshi-
blicos é justamente permitir que sua atua- p).27 A intervenção indevida do atual pre-
ção em defesa do interesse público primá- sidente em órgãos e entes públicos, como
rio se dê sem receio de retaliações por parte a Secretaria da Receita Federal, o COAF, a
dos governantes do momento. FUNAI, o IBAMA, o INPE e as universidades
federais, é um dos elementos centrais do
É para garantir a independência do atual processo de erosão do Estado demo-
servidor em relação ao governante eleito crático de direito. Tais órgãos e entes da ad-
que a Constituição Federal determina que ministração, criados há décadas, são fun-
a seleção se dará por meio de concurso damentais para que sejam implementadas
público (art. 41) e que o servidor público políticas públicas de caráter permanente. 28
estável só perderá o cargo em virtude de
procedimento em que se preservem suas O atual governo leva a termo programa de
garantias (art. 41, § 1º). As opiniões políti- “desconstrução do Estado brasileiro”, sob
cas dos servidores e a atitude de dirigir crí- o pretexto de “tirar o estado do lombo de
ticas à atuação da administração não são quem produz”. Deslegitima, dessa forma,
razões aptas a legitimar punições. a intervenção estatal nas relações sociais,
sobretudo nas relações de trabalho. Nesta
5. Autoritarismo, assédio institucional cosmologia particular, o empresário é que
e liberdade de expressão é visto como vítima da intervenção estatal,
que impede o livre desenvolvimento de sua
A restrição da liberdade de expressão
iniciativa individual.29 O discurso de viti-
dos servidores federais não é fenômeno
mização do mais forte é um dos elemen-
isolado. Insere-se no contexto presente
tos centrais do neoliberalismo autoritário,
de assédio institucional no setor público
para o qual o papel do Estado é garantir o
23 TJ/RJ, AC 2004.001.12424, Des. Nametala Machado Jorge, 13ª Câmara Cível, Julgamento 22.09.2004.
24 Cf.: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p.
57
25 Cf., i. a.: WALDNER, D.; LUST, E. Unwelcome Change: Coming to Terms with Democratic Backsliding Annual.
Review of Political Science, vol. 21, n. 1, 2018; FAGGIANI, V. La “rule of law backsliding” como categoría interpretativa
del declive del constitucionalismo en la UE. Revista Española de Derecho Europeo, n. 71, 2019; LEVITSKI, S.; ZIBLATT,
D. Como as democracias morrem? Rio de Janeiro: Zahar, 2018. Sustentando que também no Brasil há um “processo
contínuo de degradação institucional”, cf.: AVRITZER, L. O pêndulo da democracia. São Paulo: Todavia, 2019.
26 FOA, R. E.; MOUNK, Y. The signs of deconsolidation. Journal of democracy, v. 28, n. 1, 2017.
27 SCHEPPELE, K. Worst Practices and the Transnational Legal Order (Or How to Build a Constitutional “Democra-
torship” in Plain Sight). Background paper: Wright Lecture, Universityof Toronto, 2. nov., 2016.
28 Muitos desses órgãos são integrados por servidores vinculados a “carreiras de Estado”. De acordo com o art.
247 da Constituição Federal, “as leis previstas no inciso III do § 1.º do art. 41 e no § 7.º do art. 169 estabelecerão crité-
rios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de
seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado”.
29 Considere-se, por exemplo, o que disse Bolsonaro a propósito dos direitos da trabalhadora gestante: “Eu tenho
pena do empresário no Brasil, porque é uma desgraça você ser patrão no nosso país, com tantos direitos trabalhistas.
Entre um homem e uma mulher jovem, o que o empresário pensa? ‘Poxa, essa mulher tá com aliança no dedo, daqui
58
funcionamento do mercado em conformi- H. Heller, seu principal crítico, o denomi-
dade com as leis econômicas naturais e nou de “liberalismo autoritário”.33
proteger as empresas das pressões sociais. A conjugação de autoritarismo com libe-
Na história das ideias políticas, a conju- ralismo econômico não é estranha tam-
gação de autoritarismo político e libera- pouco à história latino-americana: ideias
lismo econômico tem como precedente o neoliberais, desenvolvidas na Escola de
liberalismo autoritário do início do século Chicago, foram aplicadas no Chile, sob a
XX, defendido por Carl Schmitt, a partir ditadura de Pinochet. Aquele governo cor-
de sua rejeição ao constitucionalismo de tou em 27% os gastos públicos; reduziu as
Weimar.30 O modelo era apresentado como tarifas de importação, abrindo o mercado a
reação ao Estado social, que haveria deixa- produtos industrializados estrangeiros; de-
do de ser “neutro” em relação à atividade mitiu milhares de servidores públicos; pri-
econômica, atuando para proteger traba- vatizou mais de 400 empresas; devolveu
lhadores e para atenuar o rigor dos ciclos aos antigos proprietários cerca de 30% das
econômicos.31 Schmitt o denominava “Es- terras que haviam sido objeto de reforma
tado total”, o qual, ao mesmo tempo que agrária; o trabalho foi desregulamentado,
ampliava suas esferas de atuação, sofria com a revogação de grande parte da legisla-
múltiplas pressões, advindas dos distintos ção trabalhista; a saúde foi entregue à ini-
setores da vida econômica e social. A Repú- ciativa privada, assim como a previdência
blica de Weimar seria um Estado desse tipo social. Naquele contexto, sem reprimir vio-
– um “Estado total quantitativo”. lentamente opositores, não seria possível
Como alternativa a esse modelo, Schmitt implementar um programa tão radical, que
propunha que o Estado alemão se conver- implicava a revogação de tantos direitos.
tesse em um “Estado total qualitativo”: O assédio institucional que hoje se verifica
autoritário na esfera política, mas restrito no setor público é uma das dimensões des-
quanto a sua esfera de atuação; forte, mas se projeto. O fenômeno deixou de ser algo
fiador da liberdade econômica.32 Apenas esporádico ou acidental, como no passado,
esse Estado forte poderia se retirar da eco- para se tornar uma prática intencional com
nomia e operar a “despolitização” das esfe- objetivos claramente definidos, a saber: i)
ras não estatais. Como o modelo conjugava desorganizar – para reorientar pelo e para
autoritarismo político e “economia livre”, o mercado – a atuação estatal; ii) deslegi-
a pouco engravida, seis meses de licença-maternidade…’ Bonito pra c…, pra c…! Quem que vai pagar a conta? O empre-
gador. No final, ele abate no INSS, mas quebrou o ritmo de trabalho. Quando ela voltar, vai ter mais um mês de férias,
ou seja, ela trabalhou cinco meses em um ano”. (Zero Hora, 10 dez. 2014).
30 Cf.: Schmitt, C., 2007a, p. 105 ss.; 2007b, p. 61 ss.; 1998.
31 A Constituição de Weimar adotou esse modelo de Estado. O texto se dividia em duas partes: na Parte I, estru-
turava o Estado alemão, disciplinando a relação entre os entes federativos (Capítulo I) e entre os poderes do Estado
(Capítulos II-VII); na Parte II, estabelecia o catálogo de direitos fundamentais. Deste último, constavam tanto direitos
individuais, de origem liberal, quanto direitos sociais. Além disso, determinava que a economia deveria ser “organi-
zada sobre os princípios da justiça”, com o propósito de realizar a “dignidade para todos” (art. 151); instituía a função
social da propriedade, utilizando a expressão canônica “a propriedade obriga” (art. 153); e estabelecia direitos traba-
lhistas (arts. 157-165) e previdenciários (art. 161).
32 Cf.: Bercovici, G., 2004. p. 93 ss.; Wilkinson, M. A., 2018; Kaynar, A. K., 2020; Jayasuriya, K., 2000.
33 Heller, H., 2015 (a primeira versão foi publicada em 1933). O termo tem sido empregado hoje para criticar as
dimensões tecnocrática e aristocrática da União Europeia, que impõe medidas de austeridade a despeito da delibe-
ração democrática que possa ter lugar em âmbito nacional. (Wilkinson, M. A., 2013; Bonefeld, W., 2017). Entre nós,
Valim sustenta que o “estado de exceção” é a “forma jurídica do neoliberalismo”: a normatividade inerente ao estado
democrático de direito seria suspensa para fazer prevalecer os interesses do mercado. (Valim, R., 2017).
59
timar as políticas públicas formuladas sob convincente (dolo genérico). 3. O as-
a égide da CF-1988; e iii) desqualificar os sédio moral, mais do que provocações
próprios servidores públicos. O assédio no local de trabalho — sarcasmo, crí-
institucional de natureza organizacional se tica, zombaria e trote —, é campanha
caracteriza não só por manifestações pú- de terror psicológico pela rejeição. 4. A
blicas ofensivas aos servidores, mas tam- prática de assédio moral enquadra-se
bém por imposições normativas e práticas na conduta prevista no art. 11, caput,
administrativas, conduzidas (direta ou in- da Lei de Improbidade Administrativa,
diretamente) por dirigentes e gestores pú- em razão do evidente abuso de poder,
blicos situados em posições hierárquicas desvio de finalidade e malferimento
superiores34. à impessoalidade, ao agir deliberada-
A Nota Técnica n. 1556 está inserida no mente em prejuízo de alguém. 5. A Lei
contexto de recrudescimento da prática 8.429/1992 objetiva coibir, punir e⁄ou
do assédio institucional no setor público afastar da atividade pública os agentes
brasileiro. O propósito é fazer com que os que demonstrem caráter incompatível
servidores percam sua independência e se com a natureza da atividade desenvol-
submetam acriticamente à orientação do vida. 6. Esse tipo de ato, para configu-
líder político. rar-se como ato de improbidade exige
a demonstração do elemento subjetivo,
Concomitantemente à normatização, pro- a título de dolo lato sensu ou genérico,
duzem-se ‘dossiês’ contra servidores públi- presente na hipótese. 7. Recurso espe-
cos que têm se manifestado contra o fas- cial provido.”
cismo. A prática demanda a pronta atuação
dos órgãos de controle. O Superior Tribunal Aos servidores, como a todos os cidadãos,
de Justiça, no julgamento do Recurso Espe- é assegurado o pleno exercício do direito
cial 1.286.466/RS, já decidiu que a práti- de crítica e de manifestação. Como sinteti-
ca de assédio moral é ato de improbidade zou o Ministro Celso de Mello, em seu voto
administrativa: na Ação Direta de Inconstitucionalidade
4.451, em 21 de junho de 2018: “Não há
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚ- pessoas nem sociedades livres sem liberda-
BLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATI- de de expressão, de comunicação, de infor-
VA. ASSÉDIO MORAL. VIOLAÇÃO DOS mação e de criação artística, mostrando-se
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚ- inaceitável qualquer deliberação estatal,
BLICA. ART. 11 DA LEI 8.429⁄1992. cuja execução importe em controle do pen-
ENQUADRAMENTO. CONDUTA QUE EX- samento crítico, com o consequente com-
TRAPOLA MERA IRREGULARIDADE. prometimento da ordem democrática”.
ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRI-
CO. 1. O ilícito previsto no art. 11 da 6. Conclusão
Lei 8.249⁄1992 dispensa a prova de Com base nas razões acima expostas, é
dano, segundo a jurisprudência do STJ. possível apresentar as seguintes proposi-
2. Não se enquadra como ofensa aos ções objetivas:
princípios da administração pública
(art. 11 da LIA) a mera irregularidade, A intepretação do dever de lealdade
não revestida do elemento subjetivo veiculada por meio da Nota Técnica n.
1556 é incompatível com a Constitui-
34 Para um aprofundamento teórico e empírico acerca do assédio institucional, ver CARDOSO JR., J. C. e BARBOSA
da SILVA, F. A. Assédio Institucional no Setor Público e o Processo de Desconstrução da Democracia e do Republica-
nismo no Brasil de Bolsonaro. Brasília: Cadernos da Reforma Administrativa, Fonacate, 2020, no prelo.
60
ção Federal por violar a liberdade de na referida interpretação é ato de
expressão e os princípios republicanos improbidade administrativa, apto a
da impessoalidade da administração e ser reprimido pelo Judiciário e pelos
do pluralismo político. órgãos de controle.
A imposição de penas disciplinares
a servidores públicos com base
61
SUMÁRIO PARTE 1
4 Assédio Institucional no
Setor Público e o Processo de
Desconstrução da Democracia
e do Republicanismo no Brasil
Frederico A. Barbosa da Silva 1 co, deve conectar as duas dimensões. A polí-

José Celso Cardoso Jr.2 tica democrática é o espaço deliberativo so-
bre valores antagônicos e é interdependente
1. Introdução aos valores das instituições republicanas.
O que se diz em política, com toda a boa
Talvez o mais difícil nessa introdução seja
vontade que se tenha para separar ameaças,
evitar adjetivações apressadas. Os Governos
sinalizações e censuras ao funcionamento
e as políticas públicas institucionalizadas
rotineiro das instituições, deve ser levado
devem ser objeto de avaliação cuidadosa,
a sério. A separação de dimensões inter-
nem enaltecidos nem atacados por não cor-
dependentes, com a intenção de simular
responderem a expectativas inflacionadas
normalidades onde elas não existem mais,
do observador. Esse papel fica restrito aos
parece-nos uma possibilidade analítica e
jogos simbólicos e ideológicos da política
até estratégica, mas deixa de revelar dimen-
partidária.
sões importantes da dinâmica política, dos
Entretanto, no Estado contemporâneo as impactos e da coerência entre o que dizem
interdependências entre quadro jurídico- lideranças políticas, mesmo que julguemos
-formal e constituição da democracia são as falas desconectadas e sem sentido, e suas
orientadoras da organização política, dos consequências institucionais.
objetivos institucionais republicanos, do re- Este texto trata do fenômeno do assédio
conhecimento da pluralidade de valores, do institucional no setor público brasileiro,
debate e de processos de eleição e mediação mormente em âmbito federal, tanto como
de escolhas. Os discursos públicos na polí- categoria sociológica e jurídica nova, quan-
tica, nesse contexto, devem ser levados a to processo histórico concreto por meio do
sério, pois enunciam, apresentam valores e qual princípios, valores e fundamentos re-
orientações de ação. Portanto, são o objeto ais da democracia e do republicanismo es-
das controvérsias e críticas públicas, são re- tão em desconstrução no Brasil atual.
veladores das opções e orientações valorati-
vas. 2. O Problema: exemplos isolados ou
padrão sistêmico?
Para além de registrar as diferenças entre
os discursos das lideranças políticas, diz-se Diferentes organizações públicas têm sido
que políticos falam para as bases e agem criticadas ostensivamente. As críticas públi-
para todos, e as políticas públicas ou repu- cas sempre geram desconforto institucional,
blicanas, algo que remete às instituições, mas, em muitas situações, apenas expres-
sua base normativa e funcionamento técni- sam divergências possíveis a respeito de
1 Doutor em Sociologia pela UnB, desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA.
2 José Celso Cardoso Jr. é Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e
Pesquisa do IPEA. Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
62
dados, estratégias e formas de apresentação Eleito, o presidente mostrou profunda co-
ou mesmo de atuação das próprias organi- erência e certa criatividade para efetivar os
zações. As críticas, caso assimiladas, se des- valores propostos. Aparentemente, o uso da
dobram em cuidados multiplicados, acomo- ideia de democracia em seus discursos tem
dação e eventual aprendizado institucional. um sentido peculiar que já foi analisado,3
Entretanto, no contexto atual, críticas aber- e que no âmbito que nos interessa aqui, se
tas e francas têm revelado outros sentidos, assemelha, guardadas diferenças de estilo e
mais insidiosos, porque têm se desdobrado coerência argumentativa, com a ideia de de-
em processos de desconstrução institucional. mocracia autoritária de Francisco Campos.4
Essas concepções têm algo a ver com a liber-
Daremos alguns exemplos, que exigem dade e discricionariedade que os eleitos têm
certa atenção na descrição, dadas as ambi- de agirem independentemente das estrutu-
guidades que podem conter. Já se sabia das ras de poder constituído e do funcionamen-
posições do então candidato à presidência to recorrente das instituições.
da República, Jair Bolsonaro, a respeito do
meio ambiente, questões indígenas, quilom- Para interpretar o assédio institucional
bolas, questões de gênero e identitárias, e como possível método de governo, então,
mesmo das suas concepções (arcaicas, atá- começamos com alguns exemplos. Eles re-
vicas) de desenvolvimento e de sociedade. velam um movimento de “desmaterializa-
Acreditou-se que o que se dizia eram peças ção”5 da política que corresponde à ideia
de distinção política, mera retórica eleito- de que tudo pode ser mudado em função da
ral e que seriam gradualmente acomoda- visão, da vontade e da discricionariedade do
das às premissas da institucionalidade re- governante, sem apresentação de base em-
publicana e dos princípios constitucionais. pírica nem argumentos válidos a respeito de
Governos eleitos acomodam-se ao jogo das proposições ou ações alternativas.
instituições, de seus objetivos e formas or- Ela se desdobra em pelo menos três di-
ganizacionais, afinal essas independem dos mensões: i) não há necessidade de conven-
governos e acumulam conhecimentos sobre cimento e justificação argumentativa das
como atacar problemas reais. novas orientações; ii) as resistências insti-
3 Governo Bolsonaro é “estado de golpe”, entrevista com Lilian Schwarcz, https://apublica.org/2020/08/governo-

-bolsonaro-e-estado-de-golpe-afirma-historiadora-lilia-schwarcz/; Castro Rocha, J.C. A arquitetura da destruição, Fo-
lha de São Paulo, 20/08/2020. O artigo traz o seguinte resumo da interpretação de Casto Rocha: “Professor argumenta
que o bolsonarismo, ao contrário do que dizem seus críticos, é um poderoso sistema de crenças resultante do encontro de
três fatores: a Doutrina de Segurança Nacional, um livro secreto da ditadura e a pregação de Olavo de Carvalho. A com-
binação, diz, articula uma visão de mundo bélica, expressa numa retórica de ódio alimentada por teorias conspiratórias,
que precisa ser decifrada para ser superada.”
4 Francisco Campos escreveu em Estado Nacional que: “É desnecessário insistir em que o Estado brasileiro, sendo
democrático, é também autoritário, cabendo ao Presidente da República a autoridade suprema, exercida em nome do
povo e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua independência e da sua prosperidade. A primazia dada ao
Presidente não o torna infalível nem irresponsável.” (Estado Nacional, Edições Senado, Brasília, 2001, página 81). Para
a interpretação do pensamento “autoritário” de Campos no contexto de tradições intelectuais no Brasil, ver Rogerio
Dutra dos Santos, “Francisco Campos e os Fundamentos do Constitucionalismo Antiliberal no Brasil”, DADOS – Revis-
ta de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 50, no 2, 2007, pp. 281 a 323.
5 A deliberação pública implica na construção de argumentos complexos sobre problemas complexos, isto é, que
envolve abordagens multidisciplinares, a mobilização de diferentes ciências e de conhecimentos fatuais cuidadosa-
mente construídos contra as aparências e o senso comum. Nos processos democráticos o que sobressai são os sentidos
plurais da ação e da realidade vivida. A construção de problemas e fatos que serão objeto de ação envolve a delibe-
ração pública cuidadosa entre atores que mobilizam perspectivas culturais diversas. Os fatos e problemas públicos
são conquistados no processo de deliberação e não antes disso. A desmaterialização da política envolve a redução da
deliberação a jogos estratégicos, excessiva simplificação e precária deliberação a respeito de como resolver problemas
e fatos complexos.
63
tucionais decorrentes da história e da cultu- ções mais detalhadas e que distinguissem
ra organizacional podem ser vencidas com a desmatamentos legais, ou seja, aqueles pre-
desidratação financeira, destituição ou des- vistos pelo Código Florestal.
locamento de competências formais ou ges- Entretanto, o INPE desenvolve, desde a dé-
tão orientada por valores antagônicos aos cada de 1980, diferentes projetos de moni-
objetivos institucionais; iii) desconstrução toramento, entre eles o projeto de Monito-
discursiva dos objetivos das instituições. ramento do Desflorestamento na Amazônia
Em resumo, as ideias e programa de ação Legal (PRODES), possui o sistema de detec-
funcionam como uma pastoral,6 uma verda- ção de desmatamento (DETER), que orienta
de que deve colonizar instituições e compor- equipes de campo, fiscais do IBAMA que ve-
tamentos, que não deve ser discutida nem rificam o desmatamento localmente e ainda
questionada. Passemos aos exemplos. há a atuação em rede, que se apoia em múlti-
• INPE – Instituto Nacional de Pesquisas plos centros de pesquisa que detalham, atra-
Espaciais vés de diferentes instrumentos, a dinâmica
do desmatamento. As investigações sobre o
O primeiro exemplo vem do INPE. O ins- desmatamento são minuciosas e as ações
tituto monitora o desmatamento. As pri- de articulação entre inúmeras instituições,
meiras críticas ocorreram antes mesmo da além da ação de campo institucional e cons-
posse e se dirigiam às dificuldades de dis- titucionalmente prevista, permitem, mesmo
tinção de desmatamento legal e ilegal, o que ao observador mais desatento, colocar em
dificultaria a fiscalização e uma interpre- dúvida o sentido das considerações genéri-
tação precisa dos dados. Em 10 de dezem- cas do futuro Ministro.
bro de 2018, o futuro Ministro afirmou em
entrevista sobre as pesquisas do INPE: “Os O ano de 2019 foi salpicado por inúmeras
dados são muito genéricos, a gente não sabe outras controvérsias relativamente aos da-
se o desmatamento tá acontecendo dentro de dos de monitoramento. O instituto foi criti-
unidades de conservação, dentro de terras cado por diferentes atores governamentais
indígenas, em áreas privadas, em percentual e reagiu com argumentos defensivos, apre-
maior ou menor que o excedente da reserva sentando fatos que contextualizam as ati-
legal”. Nada aparentemente muito grave, as vidades estruturadas de monitoramento.7 A
críticas parecem bem fundamentadas, falta- Ministra da Agricultura se alinhou às críti-
riam, segundo o futuro ministro, informa- cas do Ministro do Meio Ambiente e veio a
6 O tema do poder pastoral é bastante interessante e complexo. Como afirma Michel Foucault (2008: pg. 170) “o
poder pastoral é um poder de cuidado. Ele cuida do rebanho, cuida dos indivíduos do rebanho, zela para que as ovelhas
não sofram, vai buscar as que se desgarram, cuida das que estão feridas”. E segue: “Por um lado, o pastor tem de estar
de olho em todos e em cada um, omnes et singulatium, o que vai ser precisamente o grande problema tanto das técnicas
de poder no pastorado cristão, como nas técnicas de poder, digamos, modernas (...)” (idem, pg. 172. Seja como for, o
poder pastoral é hierarquico e ao mesmo tempo individualizante, implicando no disciplinamento e vigilância dos
comportamentos, o que chamamos de colonização. Foucault, M. Segurança, Território, População. Editora Martins
Fontes, SP, 2008.
7 Em 03 de agosto o INPE respondeu com nota oficial: “O PRODES, sistema pioneiro do INPE baseado em satélites
para monitorar o desmatamento da Amazônia, possui mais de mil citações na literatura científica pela excelência de seus
dados. O INPE monitora constantemente a qualidade dos dados sobre desmatamento, que atualmente apresentam índice
superior a 95% de precisão. A política de transparência dos dados, adotada pelo INPE desde 2004, permite o acesso
completo a todas as informações geradas pelos sistemas de monitoramento, possibilitando avaliações independentes
pela comunidade usuária, incluindo o governo em suas várias instâncias, a academia e a sociedade como um todo. Como
instituição pública de pesquisa, o INPE acompanha as inovações científicas e tecnológicas na área de observação da
terra por satélites, para a constante melhoria de seus sistemas de monitoramento e, desde 1972, coordena um curso de
pós-graduação em sensoriamento remoto com o mais alto conceito da CAPES” (https://www.facebook.com/inpe.oficial/
posts/2255419267876671)
64
público em agosto de 2019 para confirmar to ao sentido das informações, como so-
as dúvidas da sua área quanto aos dados e, bre o funcionamento real da instituição. A
portanto, confirmando posição do governo generalidade é uma característica comum
ao dizer que “Precisamos trabalhar melhor aos discursos, especialmente dos discursos
essas informações e colocar para a popula- políticos. Essas falas se contrapõem, evi-
ção e para o mundo para que não gere toda dentemente, àquelas feitas pelos porta-vo-
essa celeuma.”8 zes das instituições especializadas, mais
Foi seguida por críticas de outros nomes bem articuladas e com base empírica sóli-
importantes do Governo. Em entrevista, o da. No entanto, a generalidade ganha outros
General Augusto Heleno do SGI afirmou que significados, quando articulada de forma
“a Amazônia é brasileira e quem tem que cui- recorrente e associada a outras situações
dar da Amazônia somos nós. Esses índices discursivas. Mais importante, no caso dos
de desmatamento da Amazônia são manipu- discursos feitos no âmbito governamental, é
lados. Se você for somar os percentuais que que dão sentido e coerência global à atuação
já anunciaram até hoje de desmatamento da do Governo.
Amazônia, a Amazônia já seria um deserto. Logo depois, em 2020, uma situação cau-
No entanto, nós temos muito mais da metade sou forte desconforto. A fala do agora Minis-
da Amazônia intocada.”9 O próprio presiden-tro do Meio Ambiente sobre o uso da situ-
te Jair Bolsonaro chamou a atenção para os ação pandêmica da COVID-19 para passar
dados, embora dando outros significados e, reformas infralegais que flexibilizassem e
talvez, “recados” como se diz no jargão polí-
modernizassem a legislação ambiental foi
tico. Difícil entender algumas das falas pre-
tornada pública em vídeo. Não sabemos exa-
sidenciais, são sempre algo inusitadas, comtamente ao que se referia o Ministro, mas à
alguma dificuldade na coesão: “ a questão luz de dados de desmatamentos, queima-
do Inpe, eu tenho a convicção que os dados das, invasões e desconstrução efetiva da
são mentirosos, e nós vamos chamar aqui o capacidade de monitoramento e coerção de
atividades econômicas ilegais por organis-
presidente do Inpe para conversar sobre isso,
e ponto final nessa questão”, e segue afir-mos e instituições de Estado, a fala ganha
mando “mandei ver quem está à frente do um contorno claro e se torna expressão de
uma estratégia ética e politicamente sus-
Inpe. Até parece que está a serviço de alguma
ONG, o que é muito comum.” 10 Uma das con- peita de mudanças institucionais a serem
sequências do embate foi a exoneração de feitas ao arrepio da transparência e do de-
Ricardo Galvão,11 diretor do INPE, em agosto
bate, procedimentos mínimos exigidos por
de 2019. instituições republicanas e democráticas.
As críticas, à luz dos fatos apresentados As considerações públicas do Ministro nos
pelo INPE, podem ser qualificadas pela ge- levam imaginar que a fala e a inação diante
neralidade e certa imprecisão, tanto quando avanço de ações predatórias ao meio am-
8 https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2019/08/05/dado-do-inpe-precisa-ser-melhor-
-trabalhado-diz-ministra-da-agricultura.htm, Clarice Couto e Tereza Cristina, Estadão, 05/08/2019.
9 https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/bbc/2019/07/03/indices-de-desmatamento-na-amazonia-sao-ma-
nipulados.htm
10 O Observatório do Clima reagiu às críticas com uma nota em 01/08/2019: Governo comete fraude intelectual
para desqualificar Inpe - Nota do Observatório do Clima sobre entrevista coletiva de Jair Bolsonaro e ministros nesta
quinta-feira.
11 Ricardo Magnus Osório Galvão é físico e engenheiro, professor titular do Instituto de Física da Universidade
de São Paulo, membro da Academia Brasileira de Ciências e ex-diretor do Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas e do
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais.
65
biente e, inclusive, de territórios indígenas, mentos decisivos das políticas, sem que se
fazem parte de uma configuração de valores apresentem bases empíricas a respeito dos
que dá sentido ao assombroso desdém por funcionamentos institucionais e, assim, a
compromissos políticos e institucionais su- forma de operação pode ser caracterizada
periores. por ser profundamente ideológica. Outra
A fala do Ministro não se associa apenas característica é o embaralhamento e a des-
com a inação, a primeira crítica a respeito construção institucional, quando as insti-
da imprecisão dos dados de desmatamento, tuições são mantidas em tensão permanente
equivocada segundo as instituições técnicas por sinalizações contraditórias a respeito do
que falam sobre o assunto, foi seguida por sentido que as políticas tomarão. Finalmen-
incontáveis movimentos de desconstrução te, uma última característica, coerente com
das bases técnicas do monitoramento e de as demais, é a ameaça permanente, com
desconstrução das capacidades dos órgãos mostras de autoridade e discricionariedade
de monitoramento e fiscalização ambiental. com relação ao funcionamento institucional
Não foi incomum o uso de vasto repertório normal. Voltaremos a esses pontos adiante.
de artifícios de desmobilização institucio- Passemos ao segundo exemplo.
nal, com cargos sem preenchimento, cortes, • FUNAI – Fundação Nacional do Índio
demissões e indicações estranhas à cultura Aqui as concepções presidenciais, a visão
até então dominante no órgão. de mundo, ganharão maior ênfase. Podem
Parte da interpretação para esses eventos até expressar o sentimento de muitas pes-
pode ser creditada à ambiguidade a respeito soas, mas são francamente etnocêntricas,
da relação entre causas e consequências. Po- racistas e negativamente discriminatórias.
de-se dizer que a vacância em órgãos como Não expressam as visões incorporadas nas
IBAMA, onde as superintendências ficaram políticas públicas e nem na Constituição de
em aberto durante meses em 2019, se de- 1988.12 São contraditórias com os ganhos da
veram à busca dos “nomes certos”, que as reflexão humanista de respeito à diversida-
demissões se deveram à discricionariedade de cultural e de respeito aos modos de vida
administrativa (a administração funciona- e da reflexão das ciências sociais, especial-
ria melhor com nomes de confiança) e que mente da antropologia dos últimos 80 anos.
os cortes serão explicados pela crise herda- Interessante notar que o presidente tem
da, ou por necessidades fiscais. Entretanto, recontextualizado as suas falas anteriores à
é de se notar que os casos mais exemplares posse, como deputado ou em outras situa-
são exatamente aqueles para os quais o pro- ções, inclusive afirmando direitos e a igual-
grama governamental já indicava como ob- dade de indígenas e quilombolas; fala das
jeto de desconstrução. O INPE é apenas um possibilidades de que usufruam do desen-
caso, mas movimentos similares vêm ocor- volvimento e qualidade de vida e, sobretudo,
rendo em outras organizações. tenta afastar a ideia de que teria posições ra-
Esse exemplo inicial contextualiza práti- cistas e preconceituosas. Por mais que seja
cas e revela um método, um modus operan- possível ver um exercício de deslocamento
di: a desmaterialização das políticas públi- de sentidos e um abrandamento de visões
cas. Essas passam a se pautar pela opinião negativamente discriminatórias sobre pes-
fragmentada, com críticas pontuais a ele- soas, povos e modos de vida tradicionais,
12 Godoi Filho, J.D. Governo Bolsonaro estimula o ataque aos povos indígenas - Chegada da pandemia de Covid-19
foi uma pérola para o Governo Bolsonaro, https://www.midianews.com.br/opiniao/governo-bolsonaro-estimula-o-a-
taque-aos-povos-indigenas/381337, 09/08/2020.
66
mantém as linhas básicas de suas concep- do presidente guardam sentidos muito coe-
ções. Isto é, uma forma de brasilidade atávi- rentes ao longo do tempo.14 Vejamos.
ca, ou de patriotismo primitivo, associados 16/04/1998: “Até vale uma observação nes-
com um desenvolvimentismo de exploração te momento: realmente, a cavalaria brasileira
(dos recursos e riquezas naturais) e de defe- foi muito incompetente. Competente, sim, foi
sa nacional etérea. a cavalaria norte-americana, que dizimou
A configuração de valores apresentada nos seus índios no passado e, hoje em dia, não
discursos presidenciais aproxima a política tem esse problema em seu país - se bem que
da ideia da administração das coisas, sendo não prego que façam a mesma coisa com o
que a natureza e as pessoas são menos im- índio brasileiro; recomendo apenas o que foi
portantes do que os “objetivos nacionais”. O idealizado há alguns anos, que seja demar-
presidente expressa uma forma de política car reservas indígenas em tamanho compatí-
sem política, sem debate público nem de- vel com a população”15
liberação negociada, ademais recheada de 22/04/2015: “[reservas indígenas] sufocam
absolutos, o que facilita a delimitação de o agronegócio. No Brasil não se consegue di-
inimigos, ou seja, aqueles que expressam minuir um metro quadrado de terra indíge-
alternativas à sua posição particular. Como na”16
veremos, a ausência de reconhecimento de
espaços de deliberação pública, que gover- 22/04/2015: “Os índios não falam nossa
nem a ação, qualifica o modus operandi do língua, não têm dinheiro, não têm cultura.
presidente Bolsonaro como ser e ator anti- São povos nativos. Como eles conseguem ter
político. 13% do território nacional.”
O padrão discursivo é semelhante àquele “Não tem terra indígena onde não têm mine-
usado durante a pandemia do Covid-19,13 rais. Ouro, estanho e magnésio estão nessas
sendo organizado em torno da ideia abstra- terras, especialmente na Amazônia, a área
ta de unidade dos interesses do Brasil, de mais rica do mundo. Não entro nessa balela
riqueza e de dinamismo econômico, “o Bra- de defender terra pra índio.”
sil acima de tudo”, independentemente de 22/04/2015: “Índio não fala nossa língua,
linhas de ação que considerem a necessida- não tem dinheiro, é um pobre coitado, tem
de de deliberação, coordenação de sentidos, que ser integrado à sociedade, não criado em
estratégias e objetivos entre atores e a consi- zoológicos milionários.”17
deração das pessoas. Na verdade, são ideias
21/01/2016: “Em 2019 vamos desmarcar
absolutas, indiscutíveis. E a ação é coerente
[a reserva indígena18] Raposa Serra do Sol.
com o discurso. As entrevistas e discursos
Vamos dar fuzil e armas a todos os fazendei-
13 “As principais entidades indígenas, em 07/08/2020, registraram 23.339 indígenas afetados e 651 indígenas mor-
tos pela COVID-19, atingindo 148 povos e, culminando com a morte de uma das maiores e mais respeitadas lideranças
indígenas brasileiras - o Cacique Aritana Yawalapiti” Godoi Filho, J. D. “Governo Bolsonaro....09/08/2020.
14 Aproveitamos o levantamento em https://survivalbrasil.org/artigos/3543-Bolsonaro.
15 Brasil, Diário da Câmara dos Deputados, 16/04/1998, in https://pt.quora.com/É-verdade-que-anos-atrás-se-
--referindo-se-aos-índios-o-presidente-Bolsonaro-disse-Pena-que-a-cavalaria-brasileira-não-tenha-sido-tão-eficient-
e-quanto-a-americana-que-exterminou-os-índios.
16 Antônio Marques e Leonardo Rocha, Bolsonaro diz que OAB só defende bandido e reserva indígena é um crime:
https://www.campograndenews.com.br/politica/bolsonaro-diz-que-oab-so-defende-bandido-e-reserva-indigena-e-
-um-crime , 22 Abril 2015.
17 Midiamax, 22 Abril de 2015, https://www.midiamax.com.br/politica/2015/indio-e-pobre-coitado-e-vive-em-
-zoologicos-milionarios-diz-bolsonaro.
18 Mantivemos a redação das fontes. Cabe esclarecimento. Na verdade, a TI Raposa Terra do Sol é uma Terra
67
ros.”19 do para reserva indígena ou para quilombo-
10/06/2016: “essa política unilateral de la.”
24
demarcar a terra indígena por parte do Exe- 02/04/2017: “Eu já briguei com o Jarbas
cutivo vai deixar de existir, a reserva que eu Passarinho [ex-Ministro da Justiça] aqui den-
puder diminuir o tamanho dela eu farei isso tro. Briguei em um crime de lesa-pátria que
aí. É uma briga muito grande que você vai bri- ele cometeu ao demarcar a reserva Ianomâmi.
gar com a ONU”20 Criminoso.”25
03/08/2016: “Vamos integrá-los à socieda- 01/08/2018: “Se eleito eu vou dar uma foi-
de. Como o Exército faz um trabalho maravi- çada na FUNAI, mas uma foiçada no pescoço.
lhoso tocante a isso, incorporando índios, tá Não tem outro caminho. Não serve mais.”26
certo, às Forças Armadas”21 01/12/2018: “Nosso projeto para o índio é
03/04/2017: “Não vai ter um centímetro de- fazê-lo igual a nós.”27
marcado para reserva indígena ou para qui- 06/08/2019: “Se eu fosse rei de Roraima,
lombola”22 com tecnologia, em 20 anos teria uma econo-
“Eu fui num quilombo. O afrodescendente mia próxima do Japão. Lá tem tudo. Mas 60%
mais leve lá pesava sete arrobas [arroba é está inviabilizado por reservas indígenas e
uma medida usada para pesar gado; cada outras questões ambientais.”28
uma equivale a 15 kg].23 Não fazem nada. Eu 27/09/2019: “As ONG teimam em manter os
acho que nem para procriador ele serve...” nossos índios como homens das cavernas.”
(Idem)
“A visão de um líder indígena não repre-
03/04/2017: “Pode ter certeza que se eu senta a de todos os índios brasileiros. Muitas
chegar lá (Presidência da República) não vai vezes, alguns desses líderes, como o cacique
ter dinheiro pra ONG. Se depender de mim, Raoni, são usados como peça de manobra
todo cidadão vai ter uma arma de fogo dentro por governos estrangeiros na sua guerra in-
de casa. Não vai ter um centímetro demarca- formacional para avançar seus interesses na
Indígena Tradicionalmente Ocupada. Essas são tratadas pelo art. 231 da Constituição Federal de 1988, como direito
originário dos povos indígenas e cujo processo de demarcação é disciplinado pelo Decreto n.º 1775/96. A reservas não
se confundem com essa modalidade prevista na Constituição Federal. http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-
-brasil/terras-indigenas.
19 Vídeo https://www.youtube.com/watch?v=jUgDXVbPHZs , publicado em 21 Janeiro 2016.
20 Video pelo Correio do Estado, 10 Junho 2016, https://youtu.be/kCXZEdVHHEw.
21 Assirati, M.A. Povos indígenas e a escolha pela existência, Teoria e Debate, edição 187, https://teoriaedebate.
org.br/2019/08/20/povos-indigenas-e-a-escolha-pela-existencia/20/08/2019, a fala do presidente Bolsonaro é de 03
agosto 2018 em entrevista à Globonews (não localizamos).
22 Veja, 06/04/2017, https://veja.abril.com.br/brasil/bolsonaro-e-acusado-de-racismo-por-frase-em-palestra-
-na-hebraica.
23 A definição é da mídia utilizada como fonte escrita.
24 Estadão, 3 Abril 2017 https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,nao-podemos-abrir-as-portas-para-todo-
-mundo-diz-bolsonaro-em-palestra-na-hebraica.
25 “Sem tiro de advertência: primeiro na testa” Entrevista com Marcelo Godoy, 2 Abril 2017, https://infograficos.
estadao.com.br/politica/bolsonaro-um-fantasma-ronda-o-planalto/
26 Espírito Santo, 1 Agosto 2018, mencionado no site Indigenistas Associados, https://indigenistasassociados.
org.br/2018/10/14/com-a-foice-no-pescoco/.
27 Notícias UOL, 1 Dezembro de 2018, https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/afp/2018/12/01/bolsonaro-
-critica-ibama-e-icmbio.htm.
28 Notícias UOL, 6 Agosto 2019, https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/reda-
cao/2019/08/06/bolsonaro-ironiza-criticas-sobre-desmatamento-sou-o-capitao-motosserra.htm.
68
Amazônia.”29 Essas três características se explicam pelo
24/01/2020: “Com toda a certeza, o índio modus operandi do Governo Federal, a que
mudou, tá evoluindo. Cada vez mais, o índio estão constrangidas as instituições republi-
é um ser humano igual a nós. Então, vamos canas e democráticas. É somente em função
fazer com que o índio se integre à sociedade disso que se pode entender a ousadia (e até
e seja realmente dono da sua terra indígena, aqui, o sucesso relativo) do projeto liberal-
isso é o que a gente quer aqui”30 fundamentalista em seguir implementando,
sem maiores resistências ou desavenças, a
Até aqui reconstruímos a gramática e a co- sua agenda disruptiva, entendida em dupla
erência das ações do Governo Bolsonaro com chave de análise.
dois exemplos. Eles poderiam se multipli-
car. Abandonaremos os exemplos para tecer Em primeiro lugar, a atual agenda é dis-
reflexões mais gerais, construir um quadro ruptiva em relação à trajetória histórica de
interpretativo com diferentes materiais, en- construção do Estado-social e das institui-
tre eles os já descritos. Para atingir esse ob- ções que se alinham com os preceitos da
jetivo, discutimos brevemente as mudanças Constituição de 1988. Não cabiam até então
profundas na direção da atuação do Estado projetos liberal-fundamentalistas, a des-
e do governo brasileiro. construção de direitos sociais, dos direitos
transgeracionais ou difusos (onde se situam
3. O Assédio Institucional é um Mé- os direitos ao desenvolvimento sustentável e
todo de Governo. à proteção do meio ambiente), ou da agenda
de reconhecimento e valorização de “grupos
As transformações institucionais recen- minoritários”. Em segundo lugar, a agenda
tes no Brasil se caracterizam por serem, ao atual é também disruptiva em relação ao fu-
mesmo tempo: i) abrangentes, no sentido de turo da democracia, ao rebaixar expectati-
que envolvem e afetam praticamente todas vas de participação social, distributividades
as grandes e principais áreas de atuação go- e proteção das condições institucionais que
vernamental; ii) profundas, ao promoverem garantam a qualidade de vida.31
modificações paradigmáticas, e não apenas
paramétricas, nos modos de funcionar das Intimamente relacionado com os proces-
respectivas áreas; e iii) velozes, pois vêm se sos acima narrados, de reversão e inversão
processando em ritmo tal que setores oposi- do Estado republicano e democrático de di-
cionistas e mesmo analistas especializados reito, o assédio institucional no setor públi-
mal conseguem acompanhar o sentido mais co brasileiro é um fenômeno novo e pertur-
geral das mudanças em curso. bador no cenário corrente. Ele possui uma
29 https://www.dn.pt/mundo/bolsonaro-na-onu-ong-teimam-em-manter-os-nosso-indios-como-homens-das-ca-
vernas-11333726.html.
30 https://g1.globo.com/politica/noticia/2020/01/24/cada-vez-mais-o-indio-e-um-ser-humano-igual-a-nos-diz-
-bolsonaro-em-transmissao-nas-redes-sociais.ghtml.
31 Cardoso Jr. (2020, no prelo) destaca algumas características de desconstrução do Estado Brasileiro, caracteriza-
do pelo alinhamento à Constituição de 1988: i) subalternidade externa; ii) inversão e reversão do Estado republicano
e democrático de direito; iii) assédio institucional; iv) privatização do setor produtivo estatal; v) privatização de políti-
cas públicas rentáveis; vi) privatização das finanças públicas; e vii) reforma administrativa. Dá exemplos de coerência
do projeto governamental atual ao apontar para a postura discursiva dos altos escalões do governo federal e o pacote
de propostas legislativas em curso no Brasil, no que tange aos temas do Estado, suas organizações, instituições e
servidores públicos concursados. As medidas ou suas justificativas possuem em comum a mesma sanha reducionista
de preços e quantidades, persecutória contra organizações e pessoas não alinhadas ao mesmo ideário e práxis políti-
co-ideológica e criminalizadora da própria atuação governamental e de parte dos seus servidores (cf., por exemplo, a
LRF/2000, a EC 95/2016, e as PECs 186, 187 e 188 que conformam o chamado Plano Mais Brasil, além da PEC 32/2020
que versa sobre a reforma administrativa).
69
vertente organizacional e outra moral, mas hierárquicas superiores. Esta prática implica
em ambos os casos, trata-se da forma do- em recorrentes ameaças, cerceamentos,
minante de relacionamento entre distintas constrangimentos, desautorizações,
instâncias ou organizações hierárquicas em desqualificações e deslegitimações acerca de
cada poder da União e nível da federação. E determinadas organizações públicas e suas
dentro de cada poder e nível federativo ou missões institucionais e funções precípuas.
organizacional, entre chefias e subordina- Enquadram-se nessa nova categoria so-
dos, caracterizando, neste caso, o fenôme- ciológica e jurídica, as reiteradas, infelizes
no típico do assédio moral, que obviamente e preconceituosas declarações do próprio
não é exclusividade do setor público.32 Presidente da República e alguns dos seus
Para ser justo, é preciso dizer que o assé- principais ministros, nomeadamente: Paulo
dio institucional sempre existiu dentro do Guedes (Economia), Damares Alves (Família
setor público, mas ganhou escala, método e e Direitos Humanos), Ricardo Sales (Meio
funcionalidade inusitada com o advento do Ambiente), Ernesto Araújo (Relações Exte-
governo Bolsonaro. Em outras palavras: o riores) etc. Como exemplo, destaquem-se as
assédio institucional é parte integrante das ilações acerca dos supostos “parasitismo”
práticas cotidianas deste governo direciona- e “esquerdismo” inerentes aos servidores
das à desconstrução do Estado. Neste senti- públicos, que são funcionários sob coman-
do, ele pode ser considerado um método de do do Estado, mas a serviço da sociedade
governo, cuja escala ampliada de situações brasileira, incluindo os próprios detratores.
– vide gráficos 1 e 2 abaixo – demonstra que Esses ataques repetem-se de forma sistemá-
o fenômeno deixou de ser algo esporádico tica desde o início do governo Bolsonaro, e
ou acidental, como no passado, para se tor- visam claramente criar um clima de animo-
nar algo patológico, uma prática intencio- sidade da população e dos financiadores e
nal com objetivos claramente definidos, a avalistas deste governo contra os servidores,
saber: i) desorganizar – para reorientar pelo de modo a facilitar a imposição, obviamente
e para o mercado – a atuação estatal; ii) des- não negociada, de uma reforma administra-
legitimar as políticas públicas sob a égide da tiva de caráter reducionista, persecutória e
CF-1988; e iii) por fim, mas não menos im- criminalizadora da própria ação estatal.
portante, desqualificar os próprios servido- Ocorre que as propostas em curso de refor-
res públicos, mormente os estatutários, sob ma administrativa que visam, quase que ex-
guarida do RJU criado na CF-1988. clusivamente, reduzir gastos correntes por
É preciso ter claro que, diferentemente meio da quebra da estabilidade funcional
do assédio moral tradicional, o assédio para fins de demissão, forjando para baixo
institucional de natureza organizacional as remunerações dos atuais servidores e os
caracteriza-se por um conjunto de discursos, futuros salários de entrada das novas con-
falas e posicionamentos públicos, bem tratações, possuem teor altamente questio-
como imposições normativas e práticas nável. Não apenas porque são medidas sem
administrativas, realizado ou emanado, fundamentação técnica razoável, como por-
direta ou indiretamente, por dirigentes e que serão ineficazes para se obter ajuste fis-
gestores públicos localizados em posições cal estrutural nas contas públicas. Os custos
32 Na verdade, o assédio moral – individual ou coletivo – pode ser considerado uma prática originária e comum
no setor privado, uma pressão (vale dizer: uma exploração) dos modelos organizacionais hierárquicos em busca por
desempenho e produtividade máximos no ambiente de trabalho. A concorrência interpessoal, levada ao extremo pela
ameaça permanente do desemprego ou do rebaixamento salarial, e a pressão por maiores indicadores de rentabilida-
de empresarial, são os principais motivadores desse tipo de assédio no setor privado.
70
econômicos, sociais, ambientais, políticos e que está por detrás da aparente tecnicidade
institucionais de uma reforma administra- fiscal, passando longe de qualquer proposta
tiva que falsamente se vende como solução, crível de melhoria do desempenho estatal.
serão muito maiores que a alegada economia
fiscal dela derivada. Linhas gerais, as ideias
que circulam mal escondem o viés ideológi-
co, negativista do Estado e dos servidores,
Gráfico 1: Casos Emblemáticos de Assédio Institucional no Se-

tor Público Brasileiro: órgãos singulares.33
Fundação Nacional de Artes - Funarte

Banco Central
Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS
Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial - DCTA
Escola de Administração Fazendária - ESAF
Pré-Sal Petróleo
Eletrobrás
Empresa Brasil de Comunicação - EBC
Instituto Federal do Paraná – IFPR
Comitê Nacional de Prevenção à Tortura no Sistema…
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível…
Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e…
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e…
Biblioteca Presidencial e/ou Fundação Biblioteca Nacional
Serviço Federal de Processamento de Dados - Serpro
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra - MST
Fundação Oswaldo Cruz - Fiocruz
Agência Nacional do Cinema - ANCINE
Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência -…
Agência Brasileira de Inteligência - ABIN
Fundação Casa de Rui Barbosa
Banco do Brasil
Fundação Palmares
Ministério da Educação - MEC, Exame Nacional do Ensino…
Ministério da Saúde e/ou SUS
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social -…
Fundação Nacional do Índio - FUNAI
Forças Armadas e/ou Polícia Federal
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Fonte: Imprensa Brasileira e Redes Sociais. Elaboração própria.
33 Dados coletados até 14 de setembro de 2020, seguindo um método de busca ativa de casos de assédio insti-
tucional divulgados ou relatados por veículos da imprensa, mídias sociais e entidades representativas de servidores
que, embora não exaustivos, são representativos de tais episódios. As notícias são classificadas em um quadro que
lista, agrupa e sintetiza os casos de assédio de acordo com o seu objeto principal, podendo ser amplos, tais como os
temas da “democracia”, “instituições” ou o coletivo de “servidores públicos”, ou específicos, tais como as diversas
organizações públicas listadas acima. Especificamente para a construção do gráfico, as notícias são contabilizadas,
agrupando-as segundo os respectivos “casos ou objetos do assédio”, razão pela qual o somatório de situações é nume-
ricamente maior que as notícias de onde eles provêm, já que uma mesma notícia pode conter relatos sobre mais de um
objeto assediado. Nesse gráfico não se faz distinção entre órgãos assediados ou assediadores, apenas se computam as
situações de assédio institucional em si.
71
Gráfico 2: Casos Emblemáticos de Assédio Institucional no Se-
tor Público Brasileiro: república e democracia.34
Total
Petroleiros 2
2
Outras Instituições culturais 3
4
Lei de Acesso à Informação (LAI) 5
5
População negra 7
8
Políticas Públicas e/ou Sociais 9
11
Ciência 11
12
População indígena 13
14
Ensino superior 15
18
Reforma Administrativa 24
30
Outros 31
37
Servidores públicos 63
0 10 20 30 40 50 60 70
Fonte: Imprensa Brasileira e Redes Sociais. Elaboração própria.
Alguns exemplos de assédio organizacio- de Estado; Pesquisa Aplicada, Planejamento

nal são eloquentes contra Universidades e e Orçamento Federal; Magistratura e o Mi-
Institutos Federais, Anvisa, Ancine, Bndes, nistério Público. Tais evidências reforçam a
Cnpq, Capes, Finep, Fiocruz, Funai, Ibge, tese de que o que está em jogo é também o
Ibama, Icmbio, Inpe, Inep, Ipea e até mesmo apagar de memórias e a recontagem da his-
contra organizações e carreiras do chamado tória oficial segundo a visão de mundo ora
núcleo administrativo de Estado, represen- instalada no poder.
tado pelo Fonacate (Fórum Nacional Perma- Por sua vez, o assédio institucional de ex-
nente das Carreiras Típicas de Estado), tais pressão moral caracteriza-se por ameaças
como: Fiscalização Agropecuária, Tributária físicas e psicológicas, cerceamentos, cons-
e das Relações de Trabalho; Arrecadação, trangimentos, desautorizações, desqualifi-
Finanças e Controle; Gestão Pública; Comér- cações e perseguições, geralmente observa-
cio Exterior; Segurança Pública; Diploma- das entre chefes e subordinados (mas não
cia; Advocacia Pública; Defensoria Pública; só!) nas estruturas hierárquicas de determi-
Regulação; Política Monetária; Inteligência nadas organizações públicas (e privadas),
34 Dados coletados até 14 de setembro de 2020, idem anterior. A categoria “outros” envolve situações tais como:
ministérios, trabalhadores e fiscalização do trabalho, sindicalismo, cidadãos, comunicação, auditores fiscais, proteção
a dados pessoais etc. Nesse gráfico estão agrupadas, em sua maior parte, situações de assédio que caracterizam cate-
gorias assediadas pelos atuais dirigentes políticos do governo.
72
redundando em diversas formas de adoeci- tempo e é objeto de forte regulação jurídica,
mento pessoal, perda de capacidade laboral o assédio institucional, por sua vez, embora
e, portanto, mau desempenho profissional não seja fenômeno inédito, ainda é objeto
no âmbito das respectivas funções públicas. de pouco interesse analítico e interpretati-
No interior do setor público, geralmente, vo. Como existe um descasamento estrutu-
assédio organizacional e assédio moral estão ral entre política, direito como legalidade e
correlacionados, caracterizando o que aqui Constituição, há também uma ampla zona
chamamos, de modo mais amplo, de assé- de opacidade na atuação do Executivo, suas
dio institucional no setor público. Em outras escolhas, ascendência sobre a administra-
palavras, o assédio institucional se refere ção e de ambos com os princípios impressos
a práticas de caráter intencional que têm na Constituição. Essas relações têm que ser
como objetivo humilhar, destruir ou desau- constantemente reinterpretadas, sendo que
torizar posições administrativas e políticas, os limites nem sempre estão positivados ou
valorizando instâncias específicas de poder visibilizados nos códigos estabelecidos, exi-
social. Embora o assédio tenha efeitos sobre gindo a mobilização de múltiplos valores e
a saúde física e psíquica e deva ser tratado atores políticos e morais.
também do ponto de vista médico, ele ainda Sendo este, portanto, fenômeno novo e
possui uma dimensão moral e outra políti- perturbador no interior do setor público
ca. brasileiro, com formas de manifestação di-
Em condições de normalidade republicana versas e consequências deletérias ao bom
e democrática, as regras jurídicas regulam funcionamento de organizações estatais e
as relações conflituais e transformam as ao desempenho profissional adequado de
instituições, criando legitimidades e solida- seus servidores, é que a Afipea-Sindical con-
riedades, além de limites jurídicos e consti- siderou necessário um destaque especial ao
tucionais a atos e indícios relacionados ao tema, carregando em seu site (http://afipea-
assédio institucional. Evidentemente, a es- sindical.org.br/assedio-institucional-no-se-
fera do direito, em suas diferentes formas, tor-publico/) um conjunto – representativo,
acomoda valores políticos antagônicos legí- mas não exaustivo – de casos recentes, até
timos, bem como a própria moralidade pú- mesmo para que se possa ter registros do-
blica. cumentais, relatos fáticos de situações des-
sa natureza, interpretações e proposições
Neste sentido, o assédio institucional de- condizentes com a gravidade do fenômeno
corre das dificuldades de negociar – legiti- e suas nefastas consequências para o Estado
mamente – ideias, valores, projetos societais brasileiro, seu corpo funcional e a adminis-
e institucionais, comportamentos e linhas tração pública cotidiana. À luz desse arsenal
de ação, desdobrando-se em processos de de informações é que o restante desse texto
desconhecimento, não reconhecimento e tece considerações teóricas, organiza infor-
destruição da legitimidade do adversário mações empíricas e propõe uma interpreta-
político. Talvez, o problema central dos pon- ção geral acerca do fenômeno.
tos de vista republicano e democrático, seja
exatamente a destruição das possibilidades
de construção de sujeitos, atores sociais e 4. Porque Falar de Assédio Institu-
da normalidade ou segurança relativa ao cional: os contextos republicano e
funcionamento das instituições que têm es- democrático da ação pública.
truturas e objetivos delimitados, jurídica e
politicamente. É natural em sociedades modernas,
dinâmicas e complexas que as instituições
Se o assédio moral é estudado há muito desenvolvam culturas organizacionais e
73
enfrentem problemas sociais com orientações da justiça distributiva, já que ajudam na de-
normativas, ideias especializadas terminação da distribuição de recursos de
e instituições capacitadas. A forma poder, autoridade e outros recursos reais ou
institucional em busca de consolidação no simbólicos.
Brasil, desde a CF-1988, é – ou deveria ser! – o Os direitos fundamentais envolvem pres-
Estado Republicano e Democrático de Direito, tações positivas em sentido amplo, que se
onde os direitos individuais, coletivos e dividem em direitos de proteção, organiza-
sociais são elementos constitutivos básicos. ção e procedimentos, e direitos a prestações
Para que república35 e democracia36 exis- em sentido estrito (direitos fundamentais
tam, devem existir recursos e instituições sociais). Esping-Andersen (1991) desen-
que, ausentes, significariam a ausência das volveu trabalho de referência nos debates
próprias instituições da modernidade (Dahl, sobre Estados Sociais, sugerindo a ideia de
2012: pg. 276-277).37 De fato, as políticas desmercantilização como critério de classi-
prestacionais, ou os direitos fundamentais, ficação dos sistemas de bem-estar. A partir
devem garantir as condições de participação do conceito, criou três tipos de regimes: i)
de maneira plena em processos de decisão liberal, no qual a atuação do Estado ocorre
coletiva, no desenvolvimento de capacida- depois da ação dos mercados, corrigindo fa-
des para a ação autodeterminada e moral- lhas; ii) conservador, com foco na proteção
mente responsável. de categorias socioprofissionais e, por isso
Os direitos, bens e interesses substantivos também conhecida como corporativista; e
são componentes intrínsecos e indivisíveis iii) universais, com proteções amplas, pou-
da democracia, o que significa dizer que ca dependência dos mercados e forte insti-
os valores ou princípios da liberdade e do tucionalização dos serviços públicos. Em
acesso a bens que garantem as liberdades trabalho posterior, após críticas e revisões,
devem ser protegidos. Entre esses direitos, propôs um quarto tipo: iv) o modelo fami-
conforme Robert Dahl (2012), está o direito lístico de proteção social, muito presente na
ao autogoverno pelo processo democrático, Europa meridional e também no Japão, lo-
direito tão fundamental que os autores da cais esses nos quais a família desempenha
Declaração de Independência americana – em complementação ou substituição aos
declararam-no inalienável. Seus processos mercados e aos governos – determinadas
não são meramente formais, nem meramen- funções de acolhimento e provisão de cuida-
te processuais, pois seriam também parte dos sociais típicos (Esping-Andersen, 1999).
35 A república, para Cunha, Medeiros e Aquino (appud Cardoso Jr. e Bercovici, 2013: 36), tem algumas caracte-
rísticas: “(...) o Estado é o principal instrumento de ação coletiva da comunidade política. Por isso, seus princípios de
ação e organização, enquanto condições para o exercício do poder, são centrais na análise da questão republicana do
bom governo. Sob este enfoque, a agenda de reflexões sobre o Estado impõe, para além da discussão sobre a eficácia e
eficiência de suas ações, a análise de sua legitimidade e adequação ao interesse público. Neste sentido, é preciso inquirir
permanentemente as instituições estatais sobre seu caráter republicano.”
36 A democracia, por sua vez, “(...) precisa ser compreendida não só por seus aspectos processuais e contingenciais;
deve ir além da concepção minimalista que está associada à regularidade de regras bem definidas e estáveis, pois há tam-
bém uma dimensão de aprendizado democrático que lhe é essencial. Nessa longa jornada civilizatória, o Estado aparece
como peça importante, não como fim em si mesmo, mas como instrumento potencial para a ampliação da esfera pública.”
(Sá e Silva, Lopez e Pires, appud Cardoso Jr. e Bercovici, 2013: 494). Para Tilly (2007: 13), “um regime é democrático na
medida em que as relações políticas entre o Estado e seus cidadãos são amplas, igualitárias, protegidas e mutuamente
comprometidas.”
37 Robert Dahl (2012: pg. 277) ainda afirma que “o fato de que os governantes autoritários não medem esforço para
destruir todas as instituições necessárias para o processo democrático demonstra o quanto eles têm consciência de que
o processo democrático não é meramente formal, e sim algo que levaria a uma transformação estrutural dos regimes.”
74
Por sua vez, as políticas setoriais orga- gião, língua, segurança econômica” (Dahl,
nizam-se em instituições que expressam 2012: pg. 254), mas também de tradições
orientações e objetivos comuns, a exemplo institucionais, transforma conflitos que se-
dos sistemas de saúde, educação, assistên- riam considerados legítimos em circunstân-
cia, previdência, meio ambiente etc., que cias normais, em práticas hostis e eficazes
articulam ações interdependentes. Embora na destruição das organizações e suas insti-
as divergências sejam comuns no que se re- tucionalidades.
fere a detalhes da ação, às suas prioridades Entretanto, em muitas situações, como a
e sequenciamento, ao peso relativo dos ob- que vivemos nos dias que correm, as ame-
jetivos de curto e médio prazos, bem como à aças, constrangimentos, desqualificações,
ponderação e hierarquização entre eles, os deslegitimação de posições institucionais,
contextos republicano e democrático permi- sedimentadas em rotinas, procedimentos e
tem construir procedimentos que são agen- conhecimentos consolidados, são ostensi-
ciados de forma a estabelecer coordenação vas e são feitas em nome da simplificação
das intenções em jogo. dos problemas e manipulação de ideias. É
É também legítimo que as sucessivas natural que os atores políticos e instituições
transformações sociais e institucionais envolvidas nas ações públicas tendam a re-
produzam conflitos e é usual que dos sistir e negar legitimidades a comportamen-
conflitos amadureçam práticas e estratégias tos aleatórios, injustificados, unilaterais e
complexas para o enfrentamento de até mesmo incoerentes, a ponto de desorga-
problemas de agenda e implementação nizarem as condições da ação estatal na di-
de políticas públicas. É da tradição reção de objetivos sedimentados e definidas
republicana e democrática admitir o pelas políticas públicas do Estado Social.
conflito e admitir meios mais ou menos Assim, é possível que o assédio institu-
institucionalizados para mediá-los. Do cional adquira uma de suas formas mais
contrário, o funcionamento institucional ignominiosas. É uma prática deliberada
em baixa intensidade (subfinanciamento, que desorganiza os vínculos institucionais,
desmotivação, desmobilização e anomia atacando saberes constituídos, pessoas,
quanto aos objetivos) coloca em questão a práticas e objetivos, com a finalidade mui-
própria ideia de democracia. Nesse sentido, tas vezes explícita de degradar as condições
é difícil reconhecer a legitimidade da de trabalho e a normalidade institucional.
instrumentalização das instituições para Mais grave, porém, são as possibilidades
objetivos e interesses outros, unilaterais, de que esses movimentos desorganizem as
particulares e até mesmo privados. instituições republicanas que garantem pro-
A presença de múltiplas instituições com cessos democráticos e direitos substantivos,
processos e valores substantivos e legitima- ou seja, os direitos individuais, coletivos e
dos é condição de existência da república e sociais, todos fundamentais ao país.
da democracia na contemporaneidade. É du- Antes de seguir com a descrição dos fatos
vidosa a qualidade de ambas as instâncias que dão conteúdos empíricos aos fenôme-
que situa a orientação das suas instituições nos políticos do Brasil contemporâneo, adi-
em sentidos contrários às suas finalidades cionamos uma seção que formula um qua-
e às suas culturas próprias, nas quais as es- dro de assertivas teóricas ainda a respeito
pecialidades, identidades institucionais e da república e da democracia, conceitos que
identidades sociais se desenvolveram. A in- contextualizam os significados que se atri-
vestidura formal e institucional de protago- bui às relações do governo Bolsonaro com as
nistas que ameaçam “os elementos básicos instituições e as políticas públicas. O debate
dos estilos de vida, seja em questões de reli- democrático e republicano não são nem de
75
perto unívocos, mas têm algo em comum, ou Portanto, o Estado pode ser visto como re-
seja, o debate racional, em bases factuais e sultado dos efeitos de dominação, como dis-
na possibilidade de que cada posição políti- ciplina social em diferentes esferas de ação
ca e social seja reconhecida em suas especi- e, sobretudo, como processos de justificação
ficidades. e legitimação. A definição da bi frontalida-
de do corpo político permite-nos descrever
5. O Assédio Institucional em Ação: as práticas sociais e políticas como uma
desconstrução da democracia e do re- permanente mobilização de valores, repre-
publicanismo. sentações, culturas ou gramáticas políticas
O campo de ação pública não se limita ao muito diversas para tratar e deliberar a res-
Estado. É estruturado por um conjunto de peito de problemas públicos.38 Pode-se dizer
relações entre Estado, sociedade e comuni- que a ação pública é mediada por um senso
dade, nas quais se inscrevem diferentes es- comum, por uma cultura pública comparti-
paços institucionais, modalidades de ação lhada, embora essa apresente múltiplas fa-
e gramáticas políticas no enfrentamento de ces, singularidades e especialidades.
problemas públicos. De outra forma, o Estado é um campo cons-
A tensão básica a ser considerada em qual- tituído por setores (previdência, saúde, as-
quer processo interpretativo provém da di- sistência social, educação, cultura, meio
cotomia entre relações de força concretas e ambiente, habitação, além das políticas eco-
relações de força simbólica. Provém dessa nômicas e de infraestrutura etc.), que orga-
dicotomia a ideia de monopólio da violência nizam a produção, os serviços e o trabalho
legítima e de centralidade do Estado, a opo- social, material e simbolicamente conside-
sição entre sociedade civil e o soberano, que rado.
pacifica as relações potencialmente egoístas As sociedades contemporâneas movimen-
e violentas; e a separação dos poderes, que tam-se em torno do desenvolvimento tecno-
acomoda originariamente grupos e classes lógico e econômico e, com isso, das condi-
sociais bem definidas em conflitos mais ou ções materiais da vida, evidentemente em
menos abertos. A oposição e a sua história, contradição com a ideia de recursos limita-
desdobram-se nas diferentes formas de fi- dos, sobretudo ambientalmente. Nem tudo é
losofia política, desde o liberalismo, o re- possível, mas as demandas do crescimento
publicanismo, a democracia etc., com suas consomem recursos finitos. O mesmo espa-
composições e hibridizações em diversas ço configurado por políticas setoriais tem
correntes ideológicas. consequências transversais e concorre com
O Estado, por sua vez, não é apenas uma a vida associativa, o tempo disponível para
comunidade de cidadãos, que participam da o entretenimento e o lazer, as interações, a
formação do governo, formulam suas ações comunicação e a cultura.39
e decidem, mas também um conjunto de O conjunto complexo de áreas de desen-

instituições e dispositivos de força, regula- volvimento institucional coloca a questão
ção e disciplinamento social, que envolve a da noção de bem comum e a mediação de
produção simbólica, a mobilização de sabe- valores, talvez esse seja o principal papel
res e discursos, simetricamente potenciados das constituições e governos. Isto é, conec-
pelas práticas institucionais. tar, acomodar, selecionar e traduzir senti-
38 Canivez,P. Qu’est-ce que l’action politique, Librairie Philosophique, Vrie, Paris, 2013.
39 Nessa última, desenvolvem-se não apenas as formas de vida comunitária tradicionais, mas as atividades artís-
ticas, as artes do espetáculo vivo, as escritas, o audiovisual, as comunicações e as TIC’s.
76
dos. O equilíbrio entre norma formal e ética garantam-na, sob condição de apoio geral
é bastante difícil, resolvendo-se em cada do- da sociedade. A força da opinião, inclusive
mínio de ação, de maneiras muito diversas, com o apoio e a força das políticas culturais,
nos campos do direito, das ciências sociais, mídias tradicionais e digitais, se constitui
das ciências naturais e outras formas de ge- em mediador principal em qualquer confi-
neralização simbólica em torno de proble- guração hegemônica. Por essa razão, a luta
mas e ações públicas. no terreno do imaginário, da ideologia e da
Evidentemente, os campos de ação são formação da opinião é tão importante na
construídos em função de jogos simbólicos política contemporânea. No campo dos fun-
que envolvem a mobilização de competên- cionamentos institucionais, além da defesa
cias, capitais, reputações e reconhecimen- de princípios republicanos, é necessária a
tos. Os procedimentos de argumentação e atenção para valores éticos da democracia,
justificação são centrais. Não é incomum especialmente da mobilização de suas múl-
que a comunicação envolva a mobilização tiplas formas de representação, participa-
de estereótipos, prejulgamentos e mal-en- ção e deliberação.
tendidos, ou seja, violência simbólica. A mediação de problemas de agenda públi-
É nesse contexto que se fazem escolhas ca cria possibilidades para a coesão social, a
sobre formas de organização das instituições partir do debate, do aperfeiçoamento da per-
políticas. A república é uma forma de gover- cepção e dos termos das soluções possíveis
no que se ocupa da unidade, concentra-se em jogo, sejam elas respostas formuladas
na ideia de bens de todos em contraposição para questões nacionais ou sociais, setoriais
aos bens privados, o que deságua na con- ou transversais. Ademais, o processo de me-
traposição da ideia de políticas públicas e diação na democracia exige reconhecimento
particularistas, no domínio da lei e em pro- da legitimidade de atores institucionais e de
cedimentos formais universais aos quais a suas experiências acumuladas, e não insti-
coletividade deu consentimento ou, como tucionais, o que permite o debate e o agen-
afirmou Hannah Arendt, uma República se- ciamento das ações a partir da concretização
ria constituída onde há domínio da lei, reda experiência.
pousando no poder do povo, forma de gover- Além das questões econômicas do desen-
no que põe fim ao domínio do homem sobre volvimento ou dos modos da acumulação
o homem.40 capitalista, as sociedades contemporâne-
Por sua vez, a democracia não é apenas as enfrentam problemas importantes, tais
um regime ou forma de governo, mas um como o quadro de consolidação de políticas
tipo de sociedade cujo fundamento ético é típicas dos Estados Sociais. A república en-
o respeito pelo outro e pela possibilidade contra no Estado Social um dos instrumen-
de que o argumento e a confiança permitam tos contemporâneos mais importantes para
acordos sobre finalidades e modos de ação. sua efetivação enquanto tal. A democracia,
Então, a ação mobiliza recursos simbólicos e por sua vez, encontra no Estado Social ati-
materiais para resolver problemas públicos, vo um dos seus apoios e veículos, tanto no
por definição coletivos. reconhecimento das solidariedades sociais
horizontais, quanto das diferenças culturais
Se a república se ocupa da unidade, a de- e identitárias a serem reconhecidas. Desta
mocracia se ocupa da diversidade. A repúbli- feita, república e democracia delimitam o
ca é o universo da lei, mas é possível que um poder do Estado e potencializam as energias
indivíduo, grupo de elite ou partido solitário
40 Arendt, H. Crises of the republic, A Haverst Book (Harcourt Brace & Company), 1972, página 139.
77
institucionais e coletivas para resolução de tória segue orientações institucionais acu-
problemas coletivos. mulativas, originadas no pacto constitucio-
É fundamental, nesses casos, que nal, especialmente na Constituição Federal
processos de mediação envolvam de 1988, que é o contexto valorativo e de
agenciamentos de valor e legitimidade, o princípios no qual nos movimentamos. É
que implica o reconhecimento do pluralismo também evidente que a Constituição pode
e uma relativização de uma abordagem ser alterada, há regras para tal. Entretanto,
restritivamente monista dos valores e da também há limites fortes para a desconstru-
ética.41 Igualdade, bem-estar social, prote- ção de valores republicanos e democráticos
ção, mercado, eficiência, equidade, criativi- substantivos, como a inclusão equitativa, a
dade etc. são valores que associam simboli- proteção ambiental e o desenvolvimento so-
camente as diferentes políticas, mesmo que cial.
mobilizem diferentes instrumentos e seus Ainda no âmbito da interpretação de valo-
efeitos contraditórios. 42
res políticos alternativos aos preconizados
no texto constitucional, vê-se construir – e
6. Assédio Institucional como Ação ganhar espaço narrativo – conteúdos ima-
Política. géticos, morais e políticos diversos. São
O assédio institucional como tipo de ação conservadores, segundo os próprios me-
estratégica – ou método de governo – anula diadores simbólicos, na medida em que de-
práticas consagradas pelas instituições da fendem, ou inventam, uma tradição cristã,
ciência, pelos saberes e conhecimentos or- sendo que aqui a novidade é ser evangélica
ganizacionais que correspondem às necessi- e não mais católica, além de familista, e de
dades do serviço público e do interesse ge- forma coerente com a ideia de que a natu-
ral. Nada a opor ao fato trivial e saudável de reza foi criada para estar disponível ao ho-
crítica às instituições. Elas podem e devem mem, a conquista e exploração dos recursos
ser criticadas, é corriqueiro que as institui- naturais como se fossem inesgotáveis e de
ções aprendam e se aperfeiçoem com a crí- uso instrumental, redutíveis à valoração ou
tica. As ciências, os saberes e o aprendizado usos meramente econômicos. Essa tradição
organizacional presumem exatamente essa tem interdependências com as imagens da
possibilidade. conquista heroica, voluntarista e anti-inte-
lectualista de territórios de exploração, co-
Todavia, algo profundamente diferente lonização e soberania.
acontece quando os métodos de crítica são,
voluntária e involuntariamente, desleais, Contemporaneamente, no Brasil, faz-se
visando o conflito e a desorganização. En- contraponto a outra tradição, agora liberal,
tão, o assédio institucional deliberado é re- mesmo distante de suas formas políticas
alizado com intenções políticas. Não seria conhecidas, que se movimenta em debate
exagero dizer, para o caso brasileiro atual, contínuo com conservadores e reformistas
que o assédio institucional constitui um mé- mais ou menos radicais, e ganha o desenho
todo de governo. caricatural dos Estados enxutos e dos mer-
cados interligados, vívidos no período das
O conteúdo político nesse caso é claro. finanças globalizadas, caracterizadas por
Não se trata mais de suscitar o enfretamen- crescentes assimetrias e desigualdades in-
to de questões colocadas por uma história ternas e entre países, muitos com crescente
comum, evolutiva, no sentido de que a his-
41 Sen, A. Sobre a ética e economia, Companhia das Letras, SP, 1999.
42 Walzer, M. Esferas da Justiça - uma defesa do pluralismo e da igualdade, Editora Martins Fontes, SP, 2003.
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desproteção do trabalho, miséria e pobreza, sequenciais de administração, as dificul-
fome e insegurança alimentar extrema. As dades de coordenação propositiva de ações
ideias estão fora do lugar, mas mantém sua de governo, inclusive para deliberação de
potência adaptativa e usos políticos varia- agendas de políticas públicas, denota que as
dos. Não são poucos os que ganham com a transgressões retóricas excedem o papel do
desorganização das capacidades de ação argumento persuasivo, natural do jogo de-
institucional e coletiva do Estado nacional, mocrático.
da sua forma republicana e do modelo polí- É difícil reconhecer, por exemplo, de forma
tico democrático. clara, quais as proposições de políticas
Deve-se levar a sério as ideias e valores po- públicas do Governo Bolsonaro. Aliás,
líticos alternativos. Todavia, a interpretação aquelas políticas estruturantes, que têm
dessas configurações de ideias sugere que impacto nas regras e no funcionamento do
não vão muito além de afirmações genéricas, conjunto das instituições, portanto aquelas
incapazes de se apoiarem em argumentos que seriam consideradas fulcrais, são
que guardem verossimilhança com possi- desconhecidas, não foram fundamentadas,
bilidades objetivas e que, portanto, não são a exemplo das reformas tributária e da ad-
projetos políticos bem delineados. A força ministração. Outras, como a reforma da pre-
das ideias não vem, entretanto, apenas da vidência, dependeram do processamento
sua coerência interna ou da aderência aos tecnopolítico do Congresso Nacional, dada a
fatos, mas de sua capacidade de unir, sepa- precariedade – técnica e política – das pro-
rar ou formar sujeitos históricos. posições apresentadas pelo Executivo.
Evidentemente, nenhum argumento, que O que se conhece das proposições de políti-
almeje inferir nexos causais, seria capaz cas são, na verdade, pastiches de argumen-
de associar as dificuldades atuais exclusi- tos e justificativas, com o uso de noções alu-
vamente ao governo vigente. Tampouco é sivas e simplificadoras por parte do núcleo
possível atribuir as deficiências dos proce- técnico e de rompantes de frases incoeren-
dimentos decisórios, seus equívocos e sele- tes, uma mistura de argumentos genéricos
tividade aparente, ao governo constituído, e caricaturais, ataques pessoais e institucio-
mas às deficiências de qualquer processo nais pelo núcleo político-ideológico incrus-
decisório, e sobretudo, mais evidentes em trado no poder.43 É bem verdade que esse
contextos democráticos. conjunto de proposições, aparentemente in-
Todavia, a desconstrução de direitos, erros coerente, deve ser levado a sério. Entretan-
to, na medida que o governo foi avançando,
43 Almeida, S. chama a atenção para três núcleos no Governo Bolsonaro: a) ideológico-diversionista; b) policial
jurídico militar; c) núcleo econômico. O primeiro produz a ideologia do amigo e do inimigo, atacando socialistas,
comunistas e esquerdas reais e imaginárias, direciona armas ideológicas contra as políticas de equidade de gênero,
étnica, diversidade cultura. O segundo núcleo tem uma ideologia punitivista aberta e sinaliza o uso do aparato repres-
sivo e penal para a manutenção da ordem. O terceiro núcleo é constituído pelos fiscalistas e liberais mais radicais e
têm a desconstrução dos serviços públicos, minimização dos direitos sociais e regulação da economia e da proteção
social pelos mercados. (Sobre política, distração e destruição, https://jornalistaslivres.org/sobre-politica-distracao-e-
-destruicao). Nada de novo, estas estratégias já foram apontadas como típicas do Estado Penal que associam regulação
pelo mercado, minimização do Estado Social e gestão da exclusão pelo “direito penal” (Wacquant, L. Punir os pobres:
a nova gestão da miséria nos estados Unidos. Freitas Bastos Editora, RJ, 2001). Na mesma linha interpretativa de Sil-
vio de Almeida, ver Queiroz, A. A. Agenda, estrutura e modus operandi do governo Bolsonaro, Teoria e Debate, edição
198, julho 2020. Toledo, A.C & Carvalho, por sua vez, dão pistas interpretativas sobre a base social e econômica de
apoio ao Governo Bolsonaro. Para uma tipologia mais completa das relações entre governo, classes e as linhas de ação
governamentais, ver Cardoso Jr., J. C. A volta dos que não foram: oligofrenia, prepotência e má-fé como fundamentos
da reforma administrativa, in ARCA Desmonte do Estado e Subdesenvolvimento: riscos e desafios para as organizações
as políticas públicas federais. / J. Celso Cardoso Jr. et ali. Brasília: Afipea, 2019.
79
foi possível reconstruir o sentido geral das potentes serviços públicos, diálogo político
suas ações, como veremos a seguir. Argu- bem ordenado, direito a divergir e reconhe-
mentos de: i) mercadorização de bens e ser- cimento das diferenças e da diversidade.
viços públicos, ii) minimização do papel dos O Governo Bolsonaro se caracteriza pela
direitos sociais, iii) flexibilização de direitos desmaterialização da política. Atua funda-
trabalhistas, iv) desconstrução de proteções mentalmente em uma frente de diversionis-
ambientais, v) ataques à agenda positiva da mo político, que chamaremos de guerra cul-
equidade na proteção aos direitos de gênero, tural. Sua disposição em relação às políticas
étnico-raciais e povos tradicionais etc.44 públicas é a desmaterialização dos proble-
Dessa maneira, pode-se vislumbrar pelo mas setoriais, revelando dificuldades imen-
menos dois níveis de argumentos: do lado sas – inclusive retóricas – de reconhecimen-
técnico-ideológico, aparece a crise e a aus- to de lógicas políticas setoriais específicas
teridade fiscal, fazendo as vezes de justifique não possam ser agrupadas em lingua-
cativa, de mantra que organiza os ataques gem da economia formalista mais reducio-
às políticas públicas de proteção e desen- nista. A ideia generalizante de mercado dá
volvimento, políticas que exigem despesas a tônica, não existindo problemas quando
de custeio e investimentos planejados. Em não podem ser agrupados em classificações
outro nível, os ataques desconexos e aparen- econômicas gerais, isto é, abordagens mera-
temente incoerentes, têm uma gramática de mente economicistas. A desmaterialização
desmobilização técnica, política e institu- implica simplesmente a criação imaginária
cional. de inimigos, a insistência em teorias eco-
Nossa hipótese é que o assédio institucio- nômicas sem lastro empírico e explicações
nal como política de governo se nutre dessa simplificadas e estáticas de problemas por
dupla face. De um lado, liberalismo retóri- natureza complexos e dinâmicos de políti-
co e despropositado; de outro, ação e – por- cas públicas.
que não – violência simbólica recorrente, 7. Situações de Assédio Institucional
visando a degradar as condições materiais, no Setor Público Brasileiro.
morais e institucionais da ação pública. A
síntese da dupla face é a cultura política do Conhecemos a precarização do trabalho
assédio institucional sistemático e dos ata- dos anos recentes, inclusive com apoio legal,
ques simbólicos aos inimigos como método os esforços por minar a participação social
e prática. em geral, e das mulheres em específico, no
espaço público, a negação do direito à cida-
No momento, o Brasil vê república e de-
de, do acesso à cultura, a degradação célere
mocracia retraírem-se. A cada dia, são mais
do meio ambiente, do combate ao racismo,
fortes as evidências de que direitos civis,
a desconsideração aos direitos indígenas e
econômicos, sociais, culturais e ambientais
outras minorias, só para exemplificar.
entraram em profunda depressão. A institu-
cionalidade democrática é sempre difícil e Essas ações têm como epicentro o combate
frágil, no entanto, também é, por definição, ao serviço público, a redução dos espaços de
pautada por demandas de proteção dos in- debate, as restrições às políticas públicas de
divíduos e da legalidade, melhores e mais equidade, o tratamento desigual e privile-
44 Queiroz faz uma síntese da agenda visível do Governo Bolsonaro: desindexação geral da economia; desvin-
culação orçamentária; privatização selvagem; abertura da economia; desregulamentação do trabalho, com a “livre”
negociação; e restrição para acesso a benefício previdenciário, inclusive com aumento da idade mínima, aumento do
tempo de contribuição e redução do valor do benefício. Queiroz, A.A. Agenda, estrutura e modus operandi do governo
Bolsonaro, Teoria e Debate, edição 198, julho 2020.
80
giado a determinados grupos, a desproteção cas por embaralhamento, por meio de
social com políticas abrangentes. duas características: a) redistribuição,
O ano de 2016 é um marco. Ali o pêndu- fragmentação e ressignificação de com-
lo da política pende para um híbrido entre petências institucionais; e b) adminis-
Estado modesto, austeridade fiscal como tração das instituições por atores que
horizonte-limite para as políticas públicas e lhes são oponentes ou que têm valores
flexibilização de direitos. Para aqueles que antagônicos a elas; e
pensam que as funções estatais que justi- • a gramática da política como guerra hí-
ficam as políticas públicas, antes baseadas brida contra o inimigo, a qual se carac-
em princípios e ações de igualdade substan- teriza por uma lógica baseada na ideia
tiva e na inclusão social com equidade, ago- de que a política se move pela presença
ra devem ser desconstruídas, encontrará em de amigos e inimigos, sendo que os úl-
2019 sua data comemorativa original. timos devem ser isolados, derrotados e
Cortar fundos públicos, tanto quanto a sua reputação (ou seja, sua legitimida-
evitação mágica aos funcionários, seja com de) atacada.
congelamentos salariais, promessas de cor- Exemplificamos as três formas de ação por
tes ou através do simples envelhecimento meio do quadro 1.
de quadros e aposentadorias, é o mantra sa-
grado da desconstrução. Os cortes sistemáti-
cos de serviços, prestações públicas sociais
e investimentos em nome da austeridade ou
de uma anódina eficiência e – argumento
banalizado – de combate à corrupção, têm
desestabilizado efetivamente os serviços
públicos, fragilizando de forma drástica as
capacidades estatais.
Reconhecemos as ambiguidades e sabemos
que tudo é feito em nome da democracia, do
desenvolvimento e da proteção social. No
entanto, os valores se misturam e se confun-
dem, de modo típico nas guerras culturais e
híbridas, hoje em curso na contemporanei-
dade líquida. Mas também, reconhecemos
três movimentos discursivos, simultâneos e
articulados, com origens múltiplas e conver-
gentes, vale dizer:
• um liberalismo econômico radical, que
preconiza a desconstrução das institui-
ções públicas e acusa a ineficiência e o
corporativismo da administração pú-
blica em nome do discurso da austeri-
dade fiscal;
• a desconstrução deliberada das institu-
cionalidades e das organizações públi-
81
Quadro 1: Assédio Institucional como Ação Política.
Liberalismo
Embaralhamento Guerra cultural
(mercado acima de
(desorganização institucional) (assédio em sentido estrito)
tudo)
Exonerações e ameaças ao
Desconstrução da estrutura comando da fiscalização ambien-
de fiscalização e regulação de tal.
atividades. Assédio e criação de contexto
Desconstrução do sistema de de silenciamento dos agentes
Meio ambiente como proteção. Iniciativas de refor- ambientais.
recurso redutível a mas infralegais ao arrepio da Depreciação do trabalho da fis-
valores de mercado; discussão pública. calização ambiental e exposição
IBAMA
Orientação para o Preenchimento de cargos sem dos fiscais a riscos de violência
ICMBIO por parte de transgressores da
desenvolvimento respeito ao perfil técnico e
sustentável valorado experiência para a atuação nas lei.
economicamente. divisões técnico-ambientais. Imposição de metas excessivas
Retaliação às operações rela- por produtividade.
cionadas a crimes ambientais Uso de trabalho remoto sem
e consequente insegurança às adequação às capacidades dos
equipes em campo. trabalhadores e limitações exigi-
das pela legislação trabalhista.
Paralização que resultou em Exigência de comprovação de

não recebimento de investimen- que não têm relação com parti-
FUNDO tos que poderiam ser utilizados dos políticos e sindicatos pelas
- na preservação da floresta. ONGs que recebem doações do
AMAZÔNIA fundo, o que se expressa como
Extinção do comitê gestor do forma de ataque político aos
Fundo. implementadores das políticas.
Depreciação da administra-
Exigências de produ- ção por falta de reposição de
tividade sem a obser- pessoal, falhas de gestão e nos
INSS vância da legislação serviços digitais. -
e das boas práticas Substituição de funcionários
gerenciais. experientes sem uso de crité-
rios técnicos.
82
Orientação desequili- Disseminação da ideia de que
brada pró operadoras Desmobilização de recursos saúde pública não funciona.
de planos de saúde humanos com expertise na Minimização da pandemia, com
e redes privadas no administração do SUS. sobrecarga do sistema de saúde.
SUS setor.
Distribuição de cargos entre Descumprimento de regras da
Redução dos recursos atores sem experiência com a OMS e pressão para uso indiscri-
como consequência lógica do SUS. minado de medicamentos sem
do teto de gastos. eficácia comprovada.
Divulgação de informações fal-

Corte no orçamento Delegação de responsabilidades sas atribuídas a instituição.
IBGE para a realização do que não constam de sua missão
Censo 2020. institucional. Descredibilização de pesquisas e
indicadores da instituição.
Divulgação de informações fal-

Interferência na direção. sas sobre a instituição.
Pressão para apoio e divulgação Violação da liberdade de expres-
FIOCRUZ - do tratamento de Covid-19 com são e da divulgação de resulta-
uso de cloroquina e hidroxi- dos de pesquisa.
cloroquina sem comprovação
científica. Ataques a pesquisadores da
instituição.
Fragilização da estrutura fisca-

Flexibilização da le- lizatória. Violação da liberdade de expres-
gislação sobre terras
Defasagem em relação à sua são e direito de servidores de
INCRA públicas, facilitando
missão institucional, estrutura participação em debates públi-
a legalização de de
operacional, número de servicos.
terras invadidas.
dores e orçamento.
Ausência de definições claras Uso de auditoria com finalidades

sobre os papéis do banco em políticas.
BNDES - estratégias de desenvolvimento,
que são as funções da institui- Ataque sistemático a credibilida-
ção. de da estatal.
83
Centralização de decisões.
Esvaziamento da importância
das duas agências na atuação
Manifestação somen- no fomento à ciência. Críticas levianas ao fomento e ao
CNPQ te em favor da pes- papel das ciências humanas no
quisa que tem inte- Cortes e mudanças no sistema processo de produção de conhe-
CAPES
resse de “mercado”. para concessão de bolsas de cimento.
pesquisa.
Administração por parte de
críticos e oponentes.
Exoneração do diretor e rema-

nejamento de coordenadora por
divulgarem dados técnicos de
forma rotineira, mas em discor-
dância com as opiniões políti-
cas do governo central. Contestação e desqualificação de
INPE -
dados da instituição.
Esvaziamento do papel institu-
cional.
Mudanças na estrutura da ges-
tão que contradizem o regimen-
to interno.
Instabilidade institucional
decorrente do comportamento Ataques sistemáticos às rotinas
aleatório e desinformado com e procedimentos que garantem
INEP -
relação a procedimentos e polí- a credibilidade da atuação da
ticas consolidadas por parte dos instituição.
dirigentes.
Criação de ambiente de insegu-

rança jurídica e distanciamento
Tentativa de limi- de uma lógica que prioriza
tação da produção projetos de Estado para a área
científica e financia- de Ciência e Tecnologia.
FINEP mento de projetos às
pesquisas aplicadas, Tentativa de desqualificação da
que proporcionam missão do órgão com propostas
lucros imediatos. de remanejamento de atribui-
ções e junção à outras institui-
ções.
84
Desmembramento de funções e
redução de recursos.
Ataque aos artistas.
Administração por parte de
críticos, oponentes ou conflitos Ataque aos princípios da diver-
de interesses. sidade e interculturalidade aos
Associação da cultura
quais o Brasil já aderiu interna-
com turismo. Reformas infralegais sem dis-
cionalmente.
cussão pública para as simpli-
Cultura como merca-
ficações de normas relativas à Ressignificação e redução do
do de bens.
SETOR proteção do patrimônio natural, escopo das políticas públicas do
Uso de bens históri- histórico e cultural. setor cultural.
CULTURAL cos e ambientais para
Orientação crítica à gestão ins- Reprodução de discursos que
trazer recursos por
titucional, incluindo no caso da afastam e discriminam minorias
meio de turismo colo-
FCP, publicações com relativiza- políticas e exaltam valores anti-
cando o valor cultural
ção de temas como escravidão e democráticos.
em risco.
racismo no Brasil.
Publicação de textos contra
Ainda na FCP houve detratação Zumbi dos Palmares pela insti-
pública do movimento negro tuição.
em contradição com as atribui-
ções institucionais.
Paralização das polí-

ticas e não execução
Afastamento de práticas de Ameaça de privatização ou
de recursos vincu-
ANCINE consulta e escuta dos agentes extinção caso não aceite “filtros”
lados ao orçamento
do cinema e do audiovisual. ideológicos.
para fundo do audio-
visual.
Crítica aos direitos indígenas

constitucionalizados.
Tentativas de transferência da Proposição de políticas integra-
fundação para órgãos que têm cionistas.
Recursos de terri-
tórios indígenas a funções que colidem com inte- Ataque aos povos indígenas e a
FUNAI resses dos povos indígenas.
serem explorados seus modos de vida.
comercialmente. Redução de recursos institucio- Administração institucional por
nais. adversários políticos.
Restrições fiscais e ataque aos
servidores.
Discurso de que os serviços têm

SERPRO preços muito altos sem levan-
Inclusão no programa
Fechamento de unidades. tamento de quanto custam os
DATAPREV de privatizações. mesmos serviços em empresas
privadas.
Fonte: Afipea-Sindical: http://afipeasindical.org.br/assedio-institucional-no-setor-publico/.
85
Que o governo Bolsonaro não disponha de O assédio institucional cumpre aqui um
quadros, capacidades ou sensibilidade so- papel decisivo, ao ser capaz de capturar e
cial para governar o Brasil, já é algo público delimitar os termos do debate, legitiman-
e notório, inclusive internacionalmente. A do e deslegitimando atores, impedindo sua
novidade é que agora, as práticas de assédio ação coletiva ordenada. O esforço para sepa-
institucional (organizacional e moral) têm rar projeto político e econômico das práticas
base de apoio social e se fundam na estraté- de violência simbólica que o favorecem é
gia de evitação do debate e apresentação de imenso e infrutífero. É assim que o assédio,
fatos e argumentos politicamente legitima- como estratégia política e método de gover-
dores, ainda que institucional ou cientifica- no, ganha toda a sua potência e eficácia.
mente frágeis. O seu capital de legitimidade Portanto, para reverter tal quadro de des-
apoia-se na mistificação e pode implicar no construção, há uma questão de extrema
acirramento das tendências mais autoritá- relevância na discussão sobre o desenvol-
rias. vimento: a ideia de que garantir direitos,
promover a proteção social e gerar oportuni-
8. Considerações Finais.
dades de inclusão são, não apenas objetivos
A rapidez e o vigor do processo político e plausíveis, mas também condições necessá-
econômico, associado ao apoio de setores rias a qualquer projeto nacional.
importantes da mídia aos processos de re- Visto este movimento em perspectiva his-
modelagem do frágil Estado Social brasilei- tórica, percebe-se que a civilização ociden-
ro, causam o desânimo dos funcionários, tal constituiu um conjunto de parâmetros
sindicatos, governadores e prefeitos eleitos fundamentais de convívio e sociabilidade,
no amplo arco de cores e perfis programáti- em torno dos quais se organizaram certos
cos que vai da esquerda à direita do espectro direitos civis, políticos e sociais, balizado-
partidário. As interdependências e fragilida- res da condição humana moderna. Conden-
des econômicas que constituem o quadro de sados na ideia forte de cidadania, o acesso
fundo do federalismo brasileiro recolocam ao conjunto de direitos passa a operar como
os termos da agenda política. critério de demarcação para a inclusão ou
O discurso da austeridade fiscal se consti- exclusão populacional em cada país ou re-
tui numa armadilha, mas o alinhamento de- gião; portanto, como critério adicional de
corrente das dependências estruturais agru- demarcação para aferir-se o grau de desen-
pa forças políticas e limitam as capacidades volvimento nacional em cada caso concreto.
de ações coletivas. A conjuntura alinha ato- Em suma, inclusão e proteção são elemen-
res e os posiciona, desenhando limitações tos constitutivos cruciais para estratégias e
para a implementação de ações de médio trajetórias de desenvolvimento com maior
e longo prazos que sejam de republicaniza- equidade. A expansão e a consolidação dos
ção, democratização e equidade. direitos civis, políticos e sociais, reunidos
As críticas ao Estado são contundentes. sob a ideia de cidadania, devem, portanto,
Apoiadas em argumentação aparentemente orientar os caminhos da republicanização e
sensata e técnica, as reformas se sucedem da democratização em nosso país. O proces-
tendo na crise fiscal e política um dos seus so mencionado requer participação e enga-
argumentos mais fortes. O contra-argumen- jamento do poder público em todas as suas
to sofre grande e assumido bloqueio. A sim- esferas e dimensões, bem como da socieda-
plificação dos projetos em discussão favo- de civil e setores produtivos. Nem todas são
rece a polarização e contamina a discussão questões exatamente novas, mas todas são
a respeito dos problemas e das alternativas igualmente urgentes.
para enfrentá-los.
86
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WALZER, M. Esferas da Justiça: uma defesa do pluralismo e da igualdade. São Paulo:
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87
SUMÁRIO
Capítulo 5. O Brasil no Mundo: emprego público, escolarização,

remunerações e desempenho estatal em perspectiva internacional
comparada.
Autores: Fernando Augusto Mansor de Mattos; José Celso Cardoso Jr.
Capítulo 6. O Funcionalismo Público na Federação: novas evidências
sobre ocupação, escolarização, remuneração e atuação da burocracia
pública brasileira.
Autores: José Celso Cardoso Jr.; Victoria Evellyn C. Moraes Sousa
Capítulo 7. A Verdade sobre os Números do Emprego Público e o
Diferencial de Remunerações frente ao Setor Privado no Brasil.
Autores: Félix Lopez; José Celso Cardoso Jr.
Capítulo 8. Qualificando o Debate sobre os Diferenciais de
Remuneração entre setores Público e Privado no Brasil.
Autor: Sandro Sacchet de Carvalho.
Capítulo 9. A Terceirização no Serviço Público Brasileiro: instrumento
de privatização do Estado.
Autor: Graça Druck
88
SUMÁRIO PARTE 2
5 O Brasil no Mundo:
emprego público, escolarização,
remunerações e desempenho
estatal em perspectiva
internacional comparada
Fernando Augusto Mansor de Mattos1 austeridade estão sob xeque (FMI, 2020),
José Celso Cardoso Jr. 2
diante de seus resultados decepcionantes,
os quais vem causando aumento da desi-
1. Apresentação e Objetivos gualdade socioeconômica, incapacidade de
promover perspectivas otimistas, bem como
A questão do emprego público volta ao de- desenvolvimento econômico consistente. A
bate, tanto no Brasil como em outros países defesa de políticas econômicas que adotem
importantes do mundo, no contexto da pan- a austeridade como eixo central, ora sob re-
demia e do reconhecimento de que os ser- avaliação em um bom número de países de-
viços públicos (especialmente os de saúde, senvolvidos, embute também um discurso
educação, meio-ambiente, mas não somen- minimalista e ideologicamente negativo em
te eles) têm desempenhado papel essencial, relação ao Estado e servidores públicos. Daí
respectivamente, no enfrentamento da crise a necessidade de colocar também esta temá-
sanitária, no desenvolvimento de alternati- tica sob avaliação e crítica no Brasil.
vas de ensino frente ao distanciamento so-
Para tanto, o objetivo deste trabalho é reu-
cial necessário, no combate e mitigação dos
nir dados e estatísticas sobre a evolução,
inúmeros problemas ambientais em curso
as características e o perfil do emprego pú-
etc.
blico em diferentes países, para mais bem
A discussão sobre o emprego público (e so- qualificar o debate brasileiro sobre o tema,
bre as carreiras públicas) se insere em temá- abrindo assim a possibilidade de contex-
tica acerca do papel que deverá ter o Estado tualizar a situação do país em perspectiva
a partir desse momento crítico pelo qual a internacional. O intuito, portanto, é estabe-
humanidade está passando, diante de cená- lecer comparações para entender melhor o
rios sujeitos a novas crises sanitárias, so- peso e o papel do emprego público e dos ser-
ciais, econômicas e ambientais, o que tende vidores, não como fins em si mesmos, mas
a demandar novas formas de executar polí- como forma de ressaltar a importância que a
ticas públicas. Existe um crescente consen- atuação estatal tem tido (e que, tudo indica,
so segundo o qual os efeitos do novo cenário continuará tendo) como provedora de servi-
deixarão um legado que vai exigir novas for- ços públicos e bem-estar social para as suas
mas de atuação do poder público em todas respectivas populações.
as sociedades.
Pretende-se destacar o papel econômico
Na maior parte dos países, as políticas de e social que o emprego público (conduzido
1 Professor e pesquisador da Faculdade de Economia da UFF e professor visitante do programa de pós-graduação

em Ciência Política na UFF. Tem pós-doutoramento na Universidade de Columbia (Nova Iorque).
2 Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Atual-
mente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
89
por seus servidores, das mais variadas car- longe de estar situado como ponto fora da
reiras) desempenha em sociedades de dife- curva da experiência internacional compa-
rentes graus de desenvolvimento. Deve-se rada, cf. gráfico 1 abaixo. Muito ao contrário,
sublinhar que tais atividades são executa- o peso do emprego público no Brasil situa-se
das em setores essenciais e estratégicos, as abaixo da média da OCDE, relativamente ao
quais muitas vezes não atraem o interesse tamanho de suas populações.
do setor privado ou é por ele exercido sem
compromisso macroeconômico, ético ou so- Gráfico 1
cial com a amplitude que as diversas situ- Empregados no Setor Público
ações reais exigem. Neste trabalho, preten- como % Total da Ocupação: Países
de-se avaliar a questão do emprego público Selecionados X Brasil em 2018
não como ideologia, mas como instrumento
insubstituível para a execução permanente,
Noruega 30,7
homogênea e tempestiva de políticas públi- Suécia 28,7
cas, e para a oferta de serviços dos mais va- Dinamarca 27,8
riados tipos às próprias empresas privadas, Finlândia 24,1
e serviços sociais à população de todas as Lituânia 22,2
faixas etárias, de renda e localizadas em Estônia 22,1
todo o território nacional. França 21,5
Israel 20,1
O trabalho também pretende mostrar que,
Letônia 19,6
nos últimos anos, tem aumentado, nos pa- Hungria 19,6
íses desenvolvidos, os gastos dos governos Canadá 19,5
em atividades finalísticas, ou seja, nas ati- República Eslovaca 18,5
vidades que se relacionam efetivamente Bélgica 18,4
com a prestação de serviços destinados a Grécia 17,7
uma plêiade ampla e diversa de áreas de Média Da OCDE 17,7
atuação programática do Estado, tais como: Polônia 17,3
inserção e representação internacional, de- Eslovênia 16,9

Brasil
fesa nacional, desenvolvimento técnico e 16,9
Áustria 16,8
científico, proteção social, desenvolvimento
República Checa 16,4
produtivo (setorial, urbano, rural), desen-
Reino Unido 16,0
volvimento regional e territorial, meio-am- Espanha 15,7
biente etc., bem como públicos específicos, Irlanda 14,9
tais como crianças, jovens, adultos, idosos, Portugal 14,3
mulheres, negros, minorias identitárias etc. Itália 13,2
O caso brasileiro, também no que se refere a Luxemburgo 12,2
este aspecto, não foge, conforme trabalhos Países Baixos 11,8
recentes vêm demonstrando,3 ao que vem Alemanha 10,6
ocorrendo nas experiências internacionais. Coréia 7,8
Nesse sentido, não é demais relembrar 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0
informações já apresentadas em trabalhos

anteriores sobre o mesmo tema (Fonacate, Fonte: OCDE Revenue Statistics e Brasil - RFB e IBGE
2019, Fonacate, 2020), os quais demons- Adicionalmente, não há anomalia alguma
tram que o emprego público no Brasil está em termos do peso da carga tributária bra-
3 Para tanto, ver exemplos nas edições periódicas do Boletim de Políticas Sociais do Ipea, além de inúmeros livros
publicados pelo mesmo instituto ao longo das últimas duas décadas pelo menos.
90
sileira no PIB, quando comparado à média 2. Contextualização Histórica e o Em-
da OCDE em 2018: 34,5% ali, contra 33,3% prego Público em Países Desenvolvidos.
no Brasil. O problema, aqui, como se sabe, é
menos o tamanho da nossa carga tributária Nos países ocidentais, a expansão do em-
total, e mais a sua composição altamente re- prego púbico deu-se no contexto histórico
gressiva (vale dizer: injusta) em termos da da reconstrução europeia e posterior con-
distribuição desse peso relativamente aos solidação das democracias naqueles paí-
decis ou percentis da estrutura social de ses, como forma de superação dos regimes
rendimentos correntes e do estoque de ri- autoritários que surgiram no entreguerras
quezas reais e financeiras. (décadas de 1920 e 1930) e que foram poste-
riormente derrotados nos conflitos que mar-
Gráfico 2 caram a Segunda Guerra Mundial.
Arrecadação Tributária como % PIB
Nos EUA, a expansão do emprego públi-
Países Selecionados X Brasil em 2018
Fonte: OCDE Revenue Statistics e Brasil - RFB e IBGE co vem desde o New Deal, um conjunto de
programas públicos desenhados pelo Estado
Na sequência deste texto, portanto, desa- americano para superar a crise econômica e
França 46,1 social deflagrada em 1929. No caso brasilei-
Dinamarca 44,9 ro, a expansão mais qualificada do empre-
Bélgica 44,8
Suécia 43,9 go público deu-se especialmente depois da
Finlândia 42,7 Constituição de 1988, quando, na esteira da
Áustria 42,2
Itália 42,1 democratização do país, diversas atividades
Luxemburgo 40,1 ligadas ao bem-estar social foram criadas,
Noruega 39,0
Países Baixos 38,8 aperfeiçoadas ou incrementadas pelo Con-
Grécia 38,7 gresso Constituinte e tornaram-se atribui-
Alemanha 38,2
Islândia 36,7 ções do Estado, notadamente nas áreas de
Hungria 36,6 Educação, Saúde, Previdência e Assistência
Eslovênia 36,4
Portugal 35,4 Social, Seguro-Desemprego etc.
República Checa 35,3
Polônia 35,0 Os dados da tabela 1 e gráficos 1.A e 1.B ilus-
Média Da OCDE
Espanha
34,5
tram sucintamente a trajetória do emprego
34,4
Reino Unido 33,5 público nos principais países desenvolvidos,
Brasil
Estônia
33,3
33,2
desde 1960, a partir de quando a OCDE dis-
República Eslovaca 33,1 ponibiliza essas informações. Pode-se notar
Canadá
Nova Zelândia
33,0
32,7
que entre 1960 e 1980 houve expressivo
Israel 31,1 crescimento do número absoluto de servido-
Letônia
Lituânia
30,7
30,3
res públicos e também uma importante ex-
Coréia 28,4 pansão do seu peso relativo, ou seja, do total
Suíça
Peru
27,9
24,4
de servidores públicos em comparação com
Estados Unidos 24,3 o conjunto de ocupados nos respetivos mer-
Irlanda
Chile
22,3
21,1
cados de trabalho.
México 16,1
Percebe-se, claramente, que a princípios
0,0 10,0 20,0dos anos 2000, todos os países seleciona-
30,0 40,0 50,0
dos já possuíam percentuais de emprego

gregamos as informações acima para levar público, no total da ocupação, superiores ao
em consideração aspectos específicos dessa percentual de emprego público no Brasil em
temática no Brasil, em perspectiva compa- 2020.
rada ao resto do mundo.
91
Tabela 1
Emprego público - estoque e participação relativa no conjunto
do emprego – Países Selecionados, 1960-2000.
Alemanha França Itália Reino Unido EUA
%
% em- % em- % em- % em-
Valores Valores Valores Valores em- Valores
Anos prego prego prego prego
absolutos absolutos absolutos absolutos prego absolutos
total total total total
total
1960 2.098.250 8,1 n.d. n.d. 1.829.447 9 n.d. n.d. 8.329.000 12,7
1970 2.978.000 11,2 3.745.212 18,0 2.364.599 12,2 4.490.000 18,1 12.551.833 16,0
1980 3.929.000 14,6 4.445.356 20,2 3.193.700 15,4 5.349.000 21,3 16.242.750 16,4
1990 4.305.250 15,1 5.128.100 22,6 3.627.700 17,3 5.267.000 19,5 18.306.333 15,4
2000 5.040.316 14,7 5.833.449 24,9 3.484.015 17,2 3.651.035 13,6 20441.460 15,4
Fonte: OCDE Statistical Compendium (1991/1). Elaboração própria.
Gráfico 1.B
Gráfico 1.A Participação relativa do emprego públi-
Estoque do emprego público – Paí- co no conjunto do emprego – Países Se-
ses Selecionados, 1960 -2000. lecionados, 1960-2000
25.000.000 30
24,9
20.000.000 25 22,6
21,3
20,2
19,5
20 18 17,3 18,1 16,4 15,4
Percentual (%)
15.000.000 15,1 15,4 17,2 16 15,4

14,6 14,7
15 13,6 12,7
10.000.000 12,2
11,2
9
10 8,1
5.000.000
5
0 0 0
Alemanha França Itália Reino EUA 0
Unido Alemanha França Itália Reino Unido EUA
1960 1970 1980 1990 2000 1960 1970 1980 1990 2000
Fonte: OCDE Statistical Compendium (1991/1). Elaboração própria. Fonte: OCDE Statistical Compendium (1991/1). Elaboração própria.
A tabela 2 e gráfico 2.A exibem a propor- government) todos os funcionários que atu-
ção de servidores em relação ao conjunto de am nas diferentes esferas de governo e de
ocupados para os anos mais recentes, e em poder, além dos funcionários de autarquias,
maior número de países. A metodologia que empresas estatais e demais instituições que
define os dados de emprego está expressa sejam controladas por autoridades do setor
no documento que publicou os dados dos público. Na outra ponta, o conjunto de ocu-
quais este estudo retirou esta tabela. Assim pados inclui não apenas os trabalhadores
como na tabela 1, a OCDE define como servi- assalariados como também os que atuam
dores públicos (total de ocupados do general por conta-própria.
92
Tabela 2
Evolução Recente do Emprego no Setor Público como
Proporção do Conjunto do Emprego *
Países 2007 2009 2015 2017

Noruega 29,0 29,3 30,0 30,3
Dinamarca 28,3 29,4 29,1 28,1
Suécia 30,3 29,4 28,6 28,8
Finlândia 24,6 25,0 24,9 24,3
Estônia 20,7 23,7 23,0 21,0
Hungria 18,8 19,6 21,9 20,6
França 21,8 21,9 21,4 21,9
Letônia 19,5 21,7 20,1 19,9
Israel 22,6 21,9 20,0 19,7
Eslováquia 19,4 18,9 19,4 18,7
Bélgica 18,5 18,8 18,4 18,2
Canadá 17,9 18,7 18,2 19,4
OCDE 17,9 18,3 18,1 17,7
Grécia 18,0 17,6 18,0 17,7
Eslovênia 15,4 15,9 17,4 17,1
Grã-Bretanha 19,2 19,6 16,4 16,0
Rep. Checa 13,5 13,5 16,2 16,5
Áustria 16,4 16,5 15,9 16,8
Espanha 13,4 14,8 15,7 15,3
EUA 15,9 16,7 15,3 15,1
Portugal 14,5 15,0 15,2 14,4
Irlanda 14,6 15,8 15,0 14,9
Itália 14,3 14,3 13,6 13,4
Holanda 13,6 13,8 12,8 12,0
Turquia 13,1 13,1 12,4 10,8
Luxemburgo 12,0 12,1 12,4 12,1
Alemanha 11,3 11,3 10,6 10,4
Suíça n.d. n.d. 9,9 10,1
Coréia do Sul n.d. n.d. 7,6 7,7
Japão 6,1 6,1 5,9 5,9
Lituânia 23,3 24,8 22,8 22,1
Costa Rica n.d. n.d. 11,2 12,2
Fonte: Employment at a Glance, 2017. OECD, 2017. E 2019.
(*) Conforme a metodologia descrita no documento, trata-se do total de empregados no “general government” em
relação ao conjunto de ocupados em cada economia. “General government” inclui o emprego público em todas as
esferas (central; estados; municipalidade e fundos de seguridade social), incluindo ministérios, autarquias, agências
de todo tipo e também instituições sem fins lucrativos, desde que controladas por autoridades do setor público. O
conjunto do emprego na realidade compreende todos os assalariados e também os que trabalham por conta-própria.
93
Gráfico 2.A bem antes de se sentirem os efeitos da pan-
Evolução Recente do Emprego no Setor demia que desde 2020 assola o mundo), a
Público como Proporção do Conjunto do oscilação do peso relativo do emprego públi-
Emprego* - Anos selecionados co foi modesta. Em alguns casos, a queda da
participação relativa deveu-se especialmen-
Costa Rica te ao aumento da ocupação total ocorrida
Lituânia no âmbito privado do mercado de trabalho.
Japão
Coréia do Sul
Esse fenômeno, aliás, é bem parecido com o
Suíça acontecido no Brasil no mesmo período, cf.
Alemanha gráfico 3 abaixo.
Luxemburgo
Turquia
Holanda Gráfico 3
Itália Vínculos no Setor Público e Setor
Irlanda Privado (1995-2018)
Portugal
EUA
70.000.000
Espanha
Áustria
60.000.000 Vinculos
Rep. Checa Públicos
Grã-Bretanha
50.000.000
Eslovênia Vínculos
Privados
Grécia 40.000.000
OCDE
Canadá 30.000.000
Bélgica
Eslováquia 20.000.000
Israel
Letônia 10.000.000
França
Hungria -
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
Estônia
Finlândia
Suécia
Dinamarca Fonte: Rais, a partir do Atlas do Estado
Noruega Brasileiro, Ipea.
0 10 20 30 40
O que também se apreende dos dados
2007 2009 2015 2017 da OCDE é que existe uma estabilidade
na proporção de servidores públicos nos
Fonte: Employment at a Glance, 2017. OECD, 2017. E 2019. respectivos mercados de trabalho nacionais
O que os dados da tabela e gráfico mostram e isto, conforme demostram vários estudos
é que, nos países mais desenvolvidos, o peso sobre o tema, deve-se a fatores institucio-
relativo do emprego público é maior do que nais amplamente responsivos a demandas
nos menos ricos dentro do grupo da OCDE. sociais, econômicas e mesmo culturais em
Estes países, com maior peso do emprego cada um dos países (Mattos, 2011).
público, são reconhecidos como os que ofe- Em suma, uma vez que o emprego público
recem serviços mais robustos e universais, no total da ocupação tenha crescido no pós
típicos de um Estado de Bem-Estar Social, Segunda Guerra Mundial, em praticamente
em que a qualidade de vida e a coesão social todos os países listados nas tabelas acima e
são valores positivos da esfera pública. também no Brasil, manteve-se em patama-
O que se percebe também é que, nos dez res majoritariamente estáveis ou até mesmo
anos terminados em 2017 (portanto, ainda crescentes, mesmo considerando o declínio
94
dos chamados Trinta Anos Dourados do ca- a qual novos e velhos problemas tornam-se
pitalismo mundial (décadas de 1950, 1960 inevitáveis ou ingovernáveis, enfraquecen-
e 1970) e o advento e difusão global do neo- do politicamente os governos de plantão,
liberalismo desde a década de 1980 por pra- independente da filiação ideológica ou pro-
ticamente todo o mundo ocidental. gramática dominante.
Esse fato não deve ser negligenciado, uma Estudo do Banco Mundial (2017) revela
vez que nos informa sobre um padrão in- que, no Brasil, o número de servidores pú-
trinsecamente interdependente entre Esta- blicos representa apenas 5,4% da popula-
do e Mercado, por meio do qual demandas ção, enquanto nos países da OCDE esse va-
e circunstâncias sociais e empresariais vão lor é cerca do dobro: 9,5%. Alguns exemplos
exigindo e formatando a presença estatal de podem ser vistos na tabela 3 e gráfico 3.A
forma permanente em áreas mais amplas e abaixo.
complexas de atuação governamental, sem
Tabela 3
Comparações internacionais selecionadas entre emprego público e população.
(A) Número de funcio-

Países Selecionados (B) População Razão em % A / B
nários públicos
Brasil 11,4 milhões 211,7 milhões 5,4
EUA 24,0 milhões 330,0 milhões 7,3
França 5,6 milhões 67,0 milhões 8,4
Japão 3,3 milhões 126,5 milhões 2,6
Média OCDE - - 9,5
Média América Latina - - 4,4
Fonte: Banco Mundial (2017). Elaboração própria.
Gráfico 3.A
Razão entre o número de funcionários públicos e a
população em países selecionados
9,5
10
9 8,4
8 7,3
7
6 5,4
Razão em %
5 4,4
4
2,6
3
2
1
0
3,3 milhões 11,4 milhões 24,0 milhões 5,6 milhões - -
126,5 milhões 211,7 milhões 330,0 milhões 67,0 milhões - -
Japão Brasil EUA França Média OCDE Média América
Latina
Fonte: Banco Mundial (2017). Elaboração própria.
95
Para efeito de comparação com países de que a proporção de empregos no setor pú-
nível semelhante de desenvolvimento, vale blico brasileiro, em comparação com o total
ressaltar que, na América Latina, a relação é
de ocupados, não difere muito da média do
de cerca de 4,4%. continente. Há países com maior proporção
de ocupações no setor público, como na Ar-
3. Evolução do Emprego Público em gentina, Costa Rica, Uruguai e Panamá, e há
Países Latino-Americanos. países com pequena proporção, como Para-
No caso dos países latino-americanos, os guai, Colômbia e Nicarágua.
dados da tabela 4 e gráfico 4.A mostram
Tabela 4
Evolução recente do peso relativo do emprego público
Emprego no setor público em relação ao total da ocupação (em %)
Países selecionados da América Latina
Paises 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Argentina n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 17,3
Bolivia 12,3 12,6 14,3 12,8 n.d. n.d
Brasil 13,2 13,2 13,1 13,0 13,3 13,2
Chile 10,7 11,4 11,1 11,7 11,9 11,5
Colombia 4,9 5,1 5,0 4,8 4,7 4,8
Costa Rica 18,0 16,8 16,6 15,4 14,4 15,0
Equador 11,8 11,6 11,6 11,6 11,8 10,9
El Salvador 9,9 10,1 10,2 10,3 9,4 8,5
Guatemala 8,7 7,7 9,0 9,5 8,1 8,6
Honduras 11,0 11,0 8,6 9,3 9,8 9,2
México 12,9 12,6 12,4 12,0 11,7 11,3
Nicarágua 9,5 9,4 n.d. n.d. n.d. n.d.
Panamá 19,4 18,4 18,1 18,1 18,6 18,7
Paraguay 13,4 13,0 15,0 13,0 13,9 12,8
Peru 11,2 11,3 10,8 10,9 10,8 10,8
Uruguay 15,5 15,6 15,5 15,8 15,5 n.d.
América Latina 13,0 13,0 12,9 12,6 12,8 12,6
Fonte: CEPAL. Panorama Laboral 2017. América Latina Y Caribe. Cuadro 8 do Anexo Estadístico.
96
Gráfico 4.A
Emprego no setor público em relação ao total da ocupação (em %
Países selecionados da América Latina
América Latina
Uruguay
Peru
Paraguay
Panamá
Nicarágua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Equador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0 5 10 15 20 25
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: CEPAL. Panorama Laboral 2017. América Latina Y Caribe. Cuadro 8 do Anexo Estadístico
No continente, o Brasil ocupa uma posição No que se refere ao importantíssimo tema

intermediária, de cerca de 13%, de acordo do Meio-Ambiente e sua conservação, a im-
com os critérios da CEPAL, e bastante próxi- prensa tem mostrado os problemas decor-
mo da média do continente. rentes da falta de servidores para enfrentar
eventos como queimadas, proteção contra
Dois Casos de Deficiência da Quantidade
crimes ambientais e punição aos crimino-
de Emprego no Serviço Público Brasileiro.
sos. A evolução do quadro de funcionários
O suposto “inchaço” do setor público brado IBAMA, um dos principais órgãos de atu-
sileiro, medido pela quantidade de servido- ação na área, destacando-se cargos vagos e
res, pode ser questionado, levando em conta cargos ocupados, revela a gravidade e a di-
situações recentes ocorridas nas áreas de mensão do problema.
saúde e meio-ambiente.
97
Gráfico 4
Evolução de Cargos Vagos e Ocupados no Ibama (2002-2023)
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
OCUPADOS VAGOS
O gráfico 4 deixa clara a situação, ao exi- pelo país, o SUS tem desempenhado função
bir uma evolução oposta e muito acelerada primordial ao bem-estar dos brasileiros.
entre cargos ocupados e cargos vagos. Esse O atual cenário de pandemia, por exemplo,
cenário tem se agravado especialmente a deixou claras as virtudes e também as defi-
partir de 2016, conforme mostram os dados ciências do sistema público de saúde, estas
oficiais divulgados pelo órgão. À medida que decorrentes sobretudo do evidente subfi-
servidores vão se aposentando, seus postos nanciamento. Parte expressiva dessas defi-
vagos não vêm sendo ocupados por novos ciências tem se expressado na falta de ma-
servidores. A situação do IBAMA é apenas teriais, remédios, equipamentos etc.; outra
uma entre tantas outras – e não somente na parte, talvez mais evidente, na quantidade
área do meio-ambiente – que revela a defici- insuficiente de profissionais que atuem na
ência do Estado brasileiro em oferecer à so- ponta, notadamente médicos e enfermeiros.
ciedade serviços públicos inscritos na Cons-
tituição. Esta deficiência decorre da falta de A imprensa divulgou, especialmente no
servidores suficientes para desempenhar as auge do número de casos de COVID (ocor-
funções precípuas do órgão. ridos entre junho e agosto, no Brasil), que
diversos estados e municípios estiveram de-
Outra área que tem chamado atenção do mandando profissionais para a área de Saú-
meio político e também da população, por de. O caso do Rio de Janeiro, por exemplo, é
evidente, é a área da Saúde. Desde a imple- ilustrativo. As dificuldades enfrentadas para
mentação do Sistema Único de Saúde, inú- atrair profissionais de saúde para contratos
meros estudos foram publicados por pesqui- temporários, como os que foram oferecidos
sadores sobre saúde pública, descrevendo pelo estado e pela prefeitura do município
e denunciando o subfinanciamento desta do Rio revelaram, claramente, a ausência
área no Brasil. O SUS brasileiro, reconheci- de servidores em magnitude suficiente para
do internacionalmente como referência de dar conta das atividades demandadas pela
sucesso institucional, pelo seu desenho fe- sociedade. O cenário de pandemia apenas
derativo e as funções que executa, padece tornou mais evidente a falta crônica de pro-
de falta de financiamento adequado desde o fissionais na área de saúde pública; ade-
início de sua trajetória. Mas mesmo que pre- mais, diante da própria crise sanitária, mui-
cariamente em alguns lugares, ou de forma tos profissionais foram afastados dos seus
mais ou menos adequada em regiões, mu- postos justamente por causa dos efeitos da
nicípios ou unidades específicas espalhadas
98
COVID sobre a saúde dessas pessoas.4 Número de Assalariados
Ano
anos de estudo Total Público Privado
Estes dados referentes a estas duas áreas
TOTAL 100 100 100
cruciais da atuação governamental na
sem instrução 4,4 1,9 5,0
contemporaneidade (meio-ambiente e
2005 1 a 6 anos 23,3 10,1 26,4
saúde pública) revelam como, ao contrário
7 a 12 anos 51,4 42,8 53,4
do senso comum, o mercado de trabalho do
13 anos e mais 20,9 45,2 15,1
setor público brasileiro exibe carência de
TOTAL 100 100 100
pessoal,5 ou seja, deficiência de recursos
humanos, que se manifesta em precarieda-
2011 1 a 6 anos 17,3 6,3 19,9
de de oferta efetiva de serviços públicos, ou
7 a 12 anos 53,6 39,9 56,9
insuficiência dos mesmos. 13 anos e mais 25,1 52,2 18,5
4. Escolarização e Gestão dos Recur- TOTAL 100 100 100
sos Humanos no Setor Público. sem instrução 3,2 1,1 3,7
2013 1 a 6 anos 16,5 6,0 18,9
Os dados da tabela 5 e gráfico 5.A reve- 7 a 12 anos 53,8 38,2 57,5
lam um panorama do emprego público na 13 anos e mais 26,6 54,7 19,9
América Latina, segundo o ponto de vista TOTAL 100 100 100
do grau de instrução da força de trabalho, sem instrução 2,9 1,0 3,3
comparando-o ao setor privado. Os dados 2014 1 a 6 anos 16,5 5,9 19,0
demonstram que a parcela de ocupados com 7 a 12 anos 54,0 37,7 57,8
13 anos ou mais de instrução no setor públi- 13 anos e mais 26,6 55,4 19,9
co (o que equivale, no Brasil, a pelo menos TOTAL 100 100 100
o ensino médio completo), é muito superior sem instrução 2,7 0,9 3,1
à do setor privado, sendo que em ambos os 2015 1 a 6 anos 16 5,5 18,4
setores o perfil exibiu melhora contínua en- 7 a 12 anos 54,1 37,4 58
tre 2005 e 2016, mas sempre com vantagem 13 anos e mais 27,3 56,2 20,4
para o pessoal ocupado no setor público. TOTAL 100 100 100
Tabela 5 2016 1 a 6 anos 15,9 5,5 18,3
Perfil do emprego no setor público e das ocupações 7 a 12 anos 53,8 37,2 57,6
do setor privado segundo anos de estudo. 13 anos e mais 27,6 56,5 20,9
Trabalhadores assalariados Fonte: adaptado de Cepal: Panorama Laboral 2017. Ane-

América Latina xo estatístico, pg. 118.
4 Muitos destes profissionais foram vitimados justamente por causa do contato com o vírus (seja por contaminação
direta ou por esgotamento físico ou psicológico decorrente do excesso de trabalho e/ou insuficiência de equipamentos,
notadamente no início e na ascensão da pandemia, quando, ademais, os procedimentos e conhecimentos sobre a pandemia
ainda eram bastante precários), mas presume-se que muitos casos de adoecimento ou mortes poderiam ter sido evitados
caso carências como a falta de equipamentos de proteção individual (EPIs) ou remédios e outros insumos estivessem es-
tado disponíveis em muitas unidades de saúde. De todo modo, esse conjunto de ocorrências apenas reforça a percepção
cotidiana, por parte da população, de que o Estado brasileiro, em muitas áreas, e sob diversos pontos de vista, encontra-se
subfinanciado ou sub-aparelhado para atender às demandas da população. Outras prefeituras do país e outras unidades
da Federação também procuraram contratar pessoas, mesmo que em caráter temporário, para suprir as necessidades de
oferta de serviços explicitadas pela pandemia. Ver, por exemplo, os casos do Rio de Janeiro (https://valor.globo.com/brasil/
noticia/2020/04/10/prefeitura-do-rio-anuncia-contratacao-de-5-mil-profissionais-de-saude.ghtml); São Luís do Maranhão
(https://g1.globo.com/ma/maranhao/concursos-e-emprego/noticia/2020/04/22/prefeitura-anuncia-contratacao-imediata-
-de-profissionais-da-saude-em-sao-luis.ghtml) e Manaus (AM) ( https://g1.globo.com/am/amazonas/noticia/2020/04/18/
prefeitura-abre-contratacao-temporaria-de-mais-320-profissionais-de-saude-em-manaus.ghtml).
5 Ver documento do Dieese sobre este tema: https://spbancarios.com.br/08/2018/dieese-desmonta-mito-neoliberal-de-
-que-pais-tem-excesso-de-servidores-publicos
99
Gráfico 5.A
Perfil do emprego no setor público e das ocupações do setor privado segundo anos de
estudo - Trabalhadores assalariados - Anos selecionados.
100
90
80
70
60
Percentual (%)
50
40
30
20
10
0
2005 2011 2013 2014 2015 2016 2005 2011 2013 2014 2015 2016
Público Privado
sem instrução 1 a 6 anos 7 a 12 anos 13 anos e mais
Fonte: adaptado de Cepal: Panorama Laboral 2017. Anexo estatístico, pg. 118.
Avaliar a situação da América Latina ajuda dade, que vinha caindo, voltou a crescer.
a contextualizar o caso brasileiro, dado que A desigualdade medida pelo índice de Gini
se tratam de países com graus de desenvol- caiu entre 2000 e 2017, voltando a subir a
vimento relativamente próximos e também partir dali. Mas, de todo modo, a desigual-
com condições sociais e políticas semelhan- dade de renda ainda permanece maior, “em
tes. Estudo recente publicado por um con- todos os países da ALC do que nos 5 países
vênio entre OCDE e BID comenta as recentes mais desiguais da OCDE” (OCDE, 2020). O
trajetórias do ciclo econômico no continente estudo também lamenta que o ritmo de cres-
e apresenta diversas estatísticas e informa- cimento da produtividade tenha perdido di-
ções sobre os países (OCDE, 2020). namismo, diante do cenário de retração eco-
O estudo inicia destacando que a reversão nômica que já vinha se deteriorando antes
do ciclo de commodities deteriorou os merca- mesmo do advento da crise pandêmica.
dos de trabalho e o dinamismo dos países da O contexto político também sentiu o im-
região, também lembrando que a desigual- pacto da mudança do cenário econômico e
100
da ascensão de alguns governos de extre- negativo no debate político e econômico re-
ma direita, tanto na própria América Lati- cente.
na como em outros continentes. A eleição O estudo acima mencionado, portanto, de-
de governos extremistas em alguns países dica-se a discutir, após a parte introdutória,
representou um efeito da crise político-ins- alguns dados sobre a região, contextuali-
titucional, como também tem provocado zando-o através de comparações com países
abalos adicionais sobre as regras de funcio- de outros continentes e de diferentes graus
namento dos respectivos regimes democrá- de desenvolvimento. Na seguinte passagem,
ticos (OCDE, 2020). o documento afirma: “Os países da ALC gas-
Neste contexto, os servidores públicos, em tam proporcionalmente menos que os países
vários países, foram convertidos em “cul- da OCDE em benefícios sociais, como pen-
pados” pela crise fiscal, sendo injustamen- sões e transferências condicionadas de renda
te tratados pela mídia conservadora como (30% das despesas do governo em compara-
“privilegiados”, o que tem ressoado na per- ção com 41% nos países da OCDE em 2017),
cepção de certa parcela da população, ainda e mais em doações e outras despesas, como
mais diante do cenário de deterioração dos despesas de capital e transferências corren-
mercados de trabalho e do aumento do de- tes para outros atores da economia (10% na
semprego e precarização da ocupação em região comparados a 6% na OCDE)”.
diversas atividades. Logo a seguir, o estudo ressalta o papel e
A desindustrialização, que já vinha acon- a importância de desenvolver mecanismos
tecendo, em maior ou menor grau, em vá- de seleção para o setor público através de
rios países da região, desde pelo menos os critérios objetivos, democráticos e merito-
anos 90, se soma para ampliar o quadro de cráticos, como na seguinte passagem: “Oito
deterioração das condições de trabalho e de dos doze países da ALC pesquisados adotam
falência do ritmo de crescimento da produti- mecanismos de seleção meritocrática, como
vidade. Esta, de resto, tem também ocorrido concursos para o funcionalismo público. Con-
devido à timidez dos investimentos públicos tudo, uma parcela expressiva do pessoal tem-
em infraestrutura, saúde, educação e profis- porário na força de trabalho do serviço pú-
sionalização da força de trabalho. blico não está sujeita a esses procedimentos
O quadro de desaceleração econômica, se- (por exemplo, 57% do funcionalismo público
guido da evidente crise política e social que no Chile, 40% no Peru e 34% na Argentina em
se acentuou sob o cenário de isolamento 2018)”.
causado pela pandemia, tem potencializa- Em outra passagem, o estudo corrobora in-
do a crise econômica na totalidade dos paí- formações que foram expostas acima, acer-
ses. E na maioria das vezes, ela é usada por ca do peso relativo do emprego público em
governos conservadores como álibi para a comparação com o conjunto da ocupação,
adoção de políticas de austeridade, que nada destacando que a força de trabalho do setor
mais são do que medidas de ataque ao Es- público na América Latina representa cerca
tado social, aos serviços públicos e aos ser- de 12% do total da ocupação, enquanto este
vidores. É nesse contexto que a temática da percentual é de cerca de 21%, em média, nos
“reforma” do Estado e do emprego público, países da OCDE.6 Vale destacar que, no Bra-
em particular, é recolocada com destaque sil, o percentual de servidores públicos (le-
6 Dados do emprego público foram extraídos do site Laborsta, da OIT. Baseiam-se na Labour Force Survey (pes-
quisa da população ativa), salvo indicação em contrário. O emprego no setor público abrange o emprego no setor
governamental, além do emprego em empresas e organizações públicas nacionais. Os dados representam o número
total de pessoas empregadas diretamente por essas instituições, independentemente do tipo específico de contrato
101
vando em conta todas as esferas de governo) ções exigidas e é estabelecida de acordo com
está em linha com o que ocorre na América considerações técnicas; existem mecanismos
Latina e, portanto, é inferior à realidade dos adequados de salvaguarda contra arbitrarie-
países desenvolvidos, resumidos nos dados dades durante o processo de contratação; e as
da OCDE (tabela 2). demissões que afetam os cargos profissionais
O estudo também reforça a importância não são motivadas por mudanças políticas.
do serviço público para o desenvolvimento Um dos principais fatores responsáveis pela
econômico e social, bem como para a conso- melhoria foi a introdução de portais públicos
lidação da democracia entre nós. A seguin- de emprego nos quais os concursos públicos
te passagem é clara: “Um serviço público são mais abertos e amplamente divulgados e
meritocrático constitui um elemento funda- existe ênfase mais forte nas provas de seleção
mental da governança pública. Um funciona- e no fortalecimento dos órgãos do serviço civil
lismo público profissional consegue reduzir (OCDE, 2016[54])” (OCDE, 2020).
os riscos de corrupção e contrabalançar o Ainda no mesmo documento, um gráfico
clientelismo (Dahlström, Lapuente e Teorell, na página 47 revela que o Brasil é o país da
2012[52]). Entretanto, na maioria dos países região que tem maior índice de meritocracia
da região, a alta rotatividade no serviço pú- no serviço público,7 seguido de Costa Rica,
blico é a regra, e não a exceção, favorecida Uruguai e Chile. Tratam-se dos países, no
por uma grande dependência dos ciclos po- continente, que ostentam as melhores con-
líticos.” (OCDE, 2020; pág. 46). Estas consi- dições de oferta de bens e serviços públicos.
derações ressaltam a necessidade de que se O estudo, portanto, acaba por endossar a
tenha uma burocracia estável, dotada de re- virtude de o setor público brasileiro ter cri-
munerações adequadas e previsíveis ao lon- térios objetivos de contratação e seleção de
go do ciclo laboral, além de bem formada, sua força de trabalho, os quais, ainda que
ética e profissionalmente. mereçam aperfeiçoamentos incrementais
Logo a seguir, o documento reitera o papel ao longo do tempo, destoam bastante das
que os critérios meritocráticos, transparen- medidas supostamente inovadoras presen-
tes e democráticos de contratação têm para tes na proposta de reforma administrativa
a consolidação de políticas públicas mais encaminhada pelo governo ao Congresso
adequadas e eficazes: “(...) a maioria dos pa- Nacional por meio da PEC 32/2020.
íses da região fez progressos na contratação Fica clara a defesa que um estudo elabo-
meritocrática de servidores públicos, com me- rado por duas instituições internacionais de
lhoria nas pontuações do índice de meritocra- prestígio faz sobre a importância dos con-
cia no serviço civil em quase todos os países cursos públicos como forma de recrutamen-
desde 2004. O índice de meritocracia avalia to e qualificação dos servidores. Esta ques-
os seguintes fatores: a contratação é aberta a tão está inserida na temática mais ampla da
todos os candidatos que tenham as qualifica- gestão dos recursos humanos, que represen-
de trabalho. Os empregados totais (denominador da fração) compreendem todas as pessoas em idade ativa que, duran-
te um período especificado, estavam nas seguintes categorias: emprego remunerado ou trabalho autônomo”.
7 Data da primeira metade do século XX, mais exatamente de 1938, quando foi criado o DASP (Departamento Ad-
ministrativo do Serviço Público), o início da constituição de uma burocracia profissionalizada no Brasil. A edição do
Decreto-Lei n.1713, em 1939, instituiu a norma que garantiu a estabilidade no emprego para os servidores públicos.
Esta norma persiste até hoje. No ato da concepção dessas leis e decretos, buscava-se a criação de uma burocracia na
qual a estabilidade do servidor tinha dois objetivos centrais: a neutralidade política e a profissionalização dos servi-
dores. A experiência internacional, notadamente em países desenvolvidos, é que dava sustentação teórica e histórica
para a constituição de uma burocracia pública brasileira com estabilidade e, portanto, capaz de profissionalizar-se.
102
ta um conjunto de ações destinadas a elabo- cial para recrutamento de força de trabalho
rar regras e condições de execução do tra- no serviço público.
balho dos servidores públicos. Entre estas, Todos estes aspectos relacionados ao servi-
incluem-se desde os critérios e condições de ço público (recrutamento, atuação profissio-
seleção e recrutamento da força de traba- nal e aposentadoria) justificam a existência
lho, passando por ações de capacitação para de regimes jurídicos especiais ou específicos
sua atuação e formação profissional, regras para os servidores. A literatura internacio-
e condições de progressão funcional, o que nal, conforme lembra a OCDE (2020), defi-
inclui o aspecto das remunerações (mas não ne assim o que deve ser o servidor público:
só), e por fim os critérios de aposentadora “São servidores públicos os funcionários do
dos profissionais do setor público. governo cobertos por um regime jurídico es-
A questão do recrutamento e da seleção pecial ou outras disposições específicas. Para
profissional tem um caráter estratégico, pois os fins desta pesquisa, supõe-se que os ser-
na entrada no serviço público já são defini- vidores públicos sejam o perfil dominante no
dos muitos aspectos do que será a atuação funcionalismo público.” (OCDE, 2020; p. 112)
do servidor. Os compêndios internacionais
dedicados ao tema destacam a importância 5. Remunerações no Setor Público e
de instituir e valorizar processos democráti- Comparações com o Setor Privado.
cos, abertos e meritocráticos para a seleção Comparar salários do setor público com os
e o recrutamento do servidor. Em poucas do setor privado envolve algumas dificulda-
palavras: através de concursos públicos que des metodológicas. A primeira delas é que
tenham regras claras e critérios baseados na há profissões específicas no setor público
meritocracia, os critérios de seleção devem que não existem no setor privado. O que
estar isentos de injunções partidárias e de também significa que há postos de trabalho
pressões pessoais, única forma de se obter diferentes. Além do mais, há condições de
resultados justos em relação à efetiva exe- trabalho diferentes em ambos, envolvendo
cução da função profissional e do interesse diversos critérios de admissão e demissão,
público. Desta forma, os Estados costumam bem como regras específicas de remunera-
obter melhores resultados, sendo também ção e de progressão na carreira. Desta for-
mais eficazes os serviços públicos prestados. ma, ao se analisar a remuneração média do
A seleção deve ter como virtude contratar, conjunto de ocupados em um e outro setor,
de forma livre, justa e democrática, pessoas estão sendo comparadas coisas diferentes. O
que tenham formação escolar, capacidades setor privado tem inúmeras ocupações pre-
e perfis compatíveis com os cargos a serem cárias ou de rendimento não estável, como
preenchidos e exercidos no âmbito público. as que compõem o setor informal, por exem-
A atividade do servidor já selecionado deve plo. O setor público tem carreiras de Estado
primar por perspectivas de que o profissio- que não existem no setor privado, como, por
nal tenha progressão na carreira, de forma a exemplo, servidores de atividades ligadas à
motivá-lo a executar de maneira adequada o regulação do sistema financeiro, à diploma-
serviço público para o qual foi selecionado. cia e à justiça. Por isso é sempre difícil es-
Nesse contexto, a possibilidade de se quali- tabelecer comparações entre profissões tão
ficar profissionalmente e de ter treinamento diferentes como, por exemplo, um executivo
para a função a ser exercida deve ser parte de uma grande empresa e um juiz ou desem-
integrante da gestão de desempenho e de bargador. Quem merece ganhar mais? Não
treinamento. O estudo da OCDE (2020) co- existem critérios objetivos para definir isso.
loca o Brasil entre os principais países a ter A experiência internacional mostra que,
nos concursos públicos um critério essen- no caso de trabalhadores de nível educacio-
103
nal mais baixo, a remuneração tende a ser dente que a entrega de bons serviços públi-
mais alta no setor público do que no setor cos depende da existência de bons servido-
privado. Mas isso está em geral ligado a res públicos.
maior escolarização da mão de obra e mais Não por outra razão, a questão da estabi-
anos de experiência na função do que no se- lidade funcional dos servidores nos cargos
tor privado. E, no setor privado, embora com públicos está presente em todos os países.
média menor, tende a haver uma flexibili- A estabilidade não deve ser vista como pri-
dade maior dos rendimentos, muitas vezes vilégio e muito menos como fator que possa
dependendo menos do grau de qualificação “fazer acomodar” o servidor. Metas de de-
e dos anos de estudo do profissional, e mais sempenho (para cada função; há centenas
das características dos ciclos econômicos. de profissões diferentes no serviço públi-
Tornar o emprego público mais atrativo co) devem estar em constante discussão e
não significa criar uma casta de privilegia- aprimoramento. Com relação à estabilida-
dos no mercado de trabalho, mas viabili- de, deve-se ter em conta que carreiras pú-
zar a formação de um corpo de servidores blicas não devem estar sujeitas aos ciclos
públicos que devolva para a sociedade, na políticos. A experiência e o conhecimento
forma de comprometimento ético e serviços acumulados não são simplesmente atributos
públicos de qualidade, os investimentos fei- dos servidores, mas, revertidos em serviços
tos pelo Estado na formação e qualificação públicos, representam fatores que devem
destes servidores. Desta forma, um corpo de ser postos a serviço da sociedade, que dedi-
servidores bem formados, treinados e atu- cou recursos para ser restituída do esforço
ando de forma motivada – com regras claras coletivo de dotar os servidores de condições
de desempenho, remuneração e aposenta- financeiras e profissionais para oferecer
doria – gera, para a sociedade, um conjun- bens e serviços que gerem valor público e
to de serviços que produzem valor público bem-estar social.
e bem-estar social, num rol bastante amplo A eficiência e a eficácia do serviço público e
de atividades. de seus servidores é fundamental para que o
Para que se produza coesão social e senti- Estado seja capaz de formular e efetivamen-
mento de pertencimento e justiça, é preciso te executar políticas públicas que melhorem
que o conjunto de regras institucionais que a qualidade de vida, no dia a dia dos cida-
regem as carreiras públicas sejam bem acei- dãos, e que atendam aos anseios da popula-
tas pela sociedade e, para isso, é preciso que ção. O cenário da pandemia abriu os olhos
as mesmas sejam debatidas de forma demo- da sociedade para a necessidade de se ter
crática, transparente e de forma contínua um serviço público não somente ágil e com-
ao longo do tempo. O estabelecimento de re- petente, mas também afinado aos desafios
gras de contratação, atuação e aposentado- que a nova realidade nos coloca. O principal
ria dos servidores é fundamental para que deles, em uma palavra, é enfrentar a ampla
haja não só previsibilidade, coesão e bem- gama de desigualdades e heterogeneidades
-estar social, como também eficiência, efi- que assolam um país com as características
cácia e efetividade do próprio setor público, sociodemográficas e econômicas do Brasil,
legitimando politicamente a sua atuação. derivadas de marcantes passivos históricos.
Ademais, o bom funcionamento e a oferta Por fim, a questão da remuneração dos
adequada de bens e serviços públicos repre- servidores representa um fator importante
sentam uma forma adequada de combater o da gestão de recursos humanos. Sobre isso,
amplo conjunto de desigualdades que existe diz o documento da OCDE: “A remuneração
na sociedade brasileira. Parece também evi- é um elemento fundamental da gestão de re-
104
cursos humanos (GRH). Para os servidores Este gráfico, além de revelar que existe uma
públicos, esta é, provavelmente, a compensa- desigualdade mais elevada nos salários do
ção mais importante pelo seu trabalho. Para setor público do que a já elevada desigual-
os governos, especialmente na América Lati- dade existente no setor privado (em todas
na e no Caribe (ALC), a gestão salarial é uma as regiões do Brasil), sugere ser importante
função crucial que regula os incentivos e as investigar as razões pelas quais a desigual-
repercussões na sustentabilidade fiscal do dade no setor público é tão expressiva, apro-
país. Sistemas remuneratórios equilibrados fundando as desigualdades de rendimentos
(leia-se: adequados e previsíveis) contribuem no mercado de trabalho nacional, em um
para atrair, motivar e reter funcionários sem país tão desigual como o Brasil. Uma pista
comprometer a saúde fiscal. Pelo contrário, para tal investigação deveria passar pela
sistemas remuneratórios distorcidos têm um discussão acerca da regulamentação e efe-
impacto negativo na GRH. Desse modo, é fun- tivo cumprimento do teto remuneratório do
damental considerar as regras que afetam o serviço público existente no Brasil, sendo
sistema salarial, como o esquema de negocia- evidentes os desvios (muitas vezes denun-
ção e os critérios usados para a definição da ciados pela mídia) de rendimentos de fun-
escala salarial.” (p.120) cionários ativos em algumas carreiras, da
mesma forma no que se refere às regras de
6. Remunerações no Setor Público aposentadorias que foram aprovadas na re-
Brasileiro e a Experiencia Internacional. cente reforma da previdência, muitas vezes
Esta seção pretende ressaltar alguns as- discrepantes e socialmente injustas quando
pectos envolvendo as remunerações no se- se comparam os três poderes e os segmentos
tor público brasileiro e busca, na medida militares x civis.
das possibilidades dadas pelos dados dis- Outra questão muito importante para se
poníveis, estabelecer algumas comparações discutir dentro do tema das remunerações
internacionais. reside na desproporção nos salários de al-
Iniciamos destacando a elevada desigual- gumas categorias centrais da atividade do
dade existente no mercado de trabalho bra- serviço público. Tomemos o exemplo dos
sileiro, ilustradas pelo gráfico 5. professores. O gráfico 6 mostra a relação en-
tre os salários de professores com 15 anos de
Gráfico 5
experiência no ensino médio e fundamental
Indice de Gini Setor Privado Formal
x Público em 2018 de países selecionados da OCDE, com dados
de 2014. Estas estatísticas foram publicadas
Privado Público
em estudo específico sobre Educação Públi-
ca divulgado pela OCDE, em 2016.
0,52
0,50
0,49
0,49
0,48
0,47
0,43
0,40
0,35
0,35
0,34
0,34
NORTE NORDESTE ES-MG-RJ SP SUL CENTRO-

OESTE
Fonte: Microdados da RAIS 2018.

Referência: Nota Técnica Por que fazer uma reforma ad-
ministrativa? (Centro de Liderança Política – CLP)
105
Gráfico 6 entre 20% superior e 20% inferior ao salá-
Salários de Professores com 15 anos de rio médio de todos os profissionais que te-
experiência em relação aos salários de nham educação de nível superior. No caso
profissionais com educação superior. inferior, também temos exceções, que são os
Países selecionados, ano de 2014. exemplos de França, Hungria e Chile (este, o
Hungria 0,58
único país da OCDE que está no nosso conti-
Chile 0,69
nente). Na média da OCDE, pode-se afirmar,
Itália 0,7 com base nestes dados, que o salário médio
França 0,77 dos professores se encontra cerca de 9%
Eua 0,8 abaixo do salário médio dos profissionais de
Dinamarca 0,83 nível superior.
Irlanda 0,86
Na tabela 6 e gráfico 6.A, elaboradas a
Belgica 0,86
Finlandia
partir de dados captados pela RAIS, procu-
0,87
OCDE 0,91
ramos fazer uma comparação semelhante à
Holanda 0,92 anterior, ilustrando o caso brasileiro. A tabe-
Austria 0,93 la 6 exibe os valores dos salários médios de
Inglaterra 0,93 professores identificados na RAIS como es-
Alemanha 1,01 tatutários (ou seja, do setor público, confor-
Grécia 1,04 me tabela acima, elaborada pela OCDE) com
Turquia 1,15 vínculo ativo nos respectivos anos de 2003,
Canadá 1,16 2010, 2015 e 2018 (inclui todas as esferas
Espanha 1,16 de governo e todas as unidades da federa-
Portugal 1,18
ção do Brasil). Preferimos aqui desagregar
Luxemburgo 1,29
os professores que atuam no ensino infantil
Coréia do sul 1,36
México 1,74
e fundamental, de um lado, e os que atuam
no nível médio, de outro. E tomamos, nos re-
0 0,5 1 1,5 2 gistros da RAIS, o salário médio do conjunto
Razão em % de profissionais que tenham nível superior
(ou seja, graduação completa). E então ela-
Fonte: OCDE (2016), Education at a Glance, 2016. boramos um indicador simples, como o aci-
ma publicado pela OCDE, da relação entre os
O gráfico revela que, excetuando-se o Mé- salários dos professores com o salário médio
xico, Coréia do Sul e Luxemburgo (cada um dos profissionais de nível superior. Como se
por razões diferentes), em todos os demais trata de uma fração, decidimos também re-
casos a relação entre o salário médio dos velar os valores reais (deflacionados pelo
professores e o salário médio de todos os IPCA, e aqui expressos segundo valores mé-
profissionais dos respectivos países que te- dios equivalentes de 2018) de cada agrega-
nham nível superior estão entre 1,20 e 0,80. do em cada ano.
Ou seja, o salário médio dos professores está
106
Tabela 6
Relação entre salários de professores do setor público (*) de diferentes níveis e os salários de profissionais
de nível superior no Brasil.
Anos selecionados
2003 salários (**)
Professores de ensino infantil e fundamental 2576

Professores de ensino médio 2680
Profissionais com nível superior (***) 5676
Relação 1 (****) 0,45
Relação 2 (*****) 0,47
2010 salários (**)

Relação 1 (****) 0,69
Relação 2 (*****) 0,55
2015 salários (**)

Relação 1 (****) 0,77
Relação 2 (*****) 0,86
2018 salários (**)

Relação 1 (****) 0,88
Relação 2 (*****) 1,07
Fonte: Microdados da RAIS. Elaboração própria.

(*) professores com vínculo ativo em cada ano, segundo os diferentes níveis mencionados, classificados como “estatutários”
nos registros da RAIS.
(**) Valores em reais equivalentes a 2018, deflacionados pelo IPCA.
(***) Todos os trabalhadores com graduação completa e vínculo ativo no ano.
(****) relação entre salários de professores de nível infantil e fundamental em relação
ao salário dos profissionais com graduação completa.
(*****) idem ao anterior, mas para os professores de nível médio.
107
Gráfico 6.A
Relação entre salários de professores do setor público (*) de diferentes níveis
e os salários de profissionais de nível superior no Brasil - Anos selecionados.
7000 1,2
6000 1
5000
0,8
Salários em R$
Razão em %
4000
0,6
3000
0,4
2000
1000 0,2
0 0
2003 2010 2015 2018
Salários de professores de ensino infantil e fundamental
Salários de professores de ensino médio
Salários de profissionais com nível superior (***)
Salários de professores de nível infantil e fund./Salários dos profissionais com graduação completa
Salários de professores de nível médio/Salários dos profissionais com graduação completa
Fonte: Microdados da RAIS. Elaboração própria.
O que se nota nos dados de 2003 é que os experiência internacional. No entanto, de-
respectivos salários médios dos dois agrega- ve-se ponderar que a relação somente subiu
dos de professores estatutários criados para porque houve, entre 2015 e 2018, uma que-
este exercício estavam muito aquém do vada importante no salário real dos profissio-
lor médio dos salários dos profissionais de nais de nível superior no Brasil, enquanto
nível superior tomados em seu conjunto: na os salários de professores do setor público
verdade, não atingiam nem a metade, colo- exibiam ainda pequeno avanço - se bem que
cando-se, portanto, em um patamar relativo tal crescimento tenha sido menos signifi-
bastante baixo em termos internacionais. Já cativo do que nos períodos anteriores, con-
em 2010, os valores reais revelam uma mu- forme se percebe pelos dados da tabela. De
dança importante na referida relação para todo modo, o que os dados revelam é que a
ambos os agregados de professores aqui de- categoria de professores estatutários recebe
finidos, saltando para cerca de 70%, no pri- rendimentos que estão situados, dentro do
meiro caso (professores de ensino infantil e mercado de trabalho brasileiro, em patama-
fundamental), e cerca de 55% no caso dos res relativamente inferiores aos que caracte-
professores de ensino médio. Entre 2010 e rizam o caso da maioria dos países da OCDE,
2015, a relação subiu mais um pouco, resul- exceto no ano recente de 2018, mas por um
tado do aumento generalizado de salários motivo que parece excepcional e nada alvis-
que vinha ocorrendo desde meados da pri- sareiro.
meira década do século XXI; de todo modo, A questão dos salários no setor público
deve-se destacar que, em 2015, a relação tem sido debatida de forma equivocada,
ainda se mostrava, no Brasil, inferior ao que
seja pela ausência de rigor na captação dos
exibia a experiência internacional compara-
números, seja por desviar o tema do foco
da na maioria dos casos. principal. De modo geral, a mídia trata da
Os dados de 2018, para o Brasil, mostram questão das remunerações do setor público
uma relação mais próxima do que exibe a levando a discussão para o âmbito da po-
108
lítica fiscal. Pretendemos, a partir do que países, excetuando-se Itália e Espanha, em
mostra a experiência internacional, situar e cujas economias o peso dos salários no setor
melhor contextualizar o caso brasileiro público parece sobrepujar os do setor priva-
Os dados da tabela 7 e gráfico 7.A exibem do. Por outro lado, na Suécia parece dar-se
uma comparação entre a participação do um fenômeno inverso, embora não de forma
emprego público no conjunto da ocupação tão acentuada: a remuneração média do ser-
e a parcela da massa salarial na adminis- vidor público sueco é menor do que a remu-
tração pública, para países selecionados da neração média do mercado de trabalho em
OCDE, com dados de 2020. Pelas informa- geral, em um país sabidamente de renda per
ções expressas nesta tabela, percebe-se uma capita elevada.
proximidade nas proporções na maioria dos
Tabela 7
Participação do emprego na Administração Pública em relação ao total do emprego (em %) e participação
da massa de rendimentos do trabalho do setor público no conjunto da massa salarial em %
Participação do emprego em Parcela da massa salarial na

Países selecionados administração pública no conjunto administração pública no conjunto
da ocupação das remunerações
Alemanha 25,14 25,86
Dinamarca 30,12 31,16
Espanha 21,99 29,04
Finlândia 29,24 29,54
França 29,21 28,63
Holanda 26,53 29,52
Itália 18,86 26,61
Reino Unido 24,82 25,95
Suécia 33,51 29,95
Fonte: OECD Quarterly National Accounts. Dados do 4o trim. 2020.
Gráfico 7.A
Participação do emprego na Administração Pública em relação ao total do emprego (em %) e participa-
ção da massa de rendimentos do trabalho do setor público no conjunto da massa salarial (em %).
Suécia
Dinamarca
Finlândia
França
Holanda
Alemanha
Reino Unido
Espanha
Itália
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Participação do emprego em administração pública no conjunto da ocupação

Parcela da massa salarial na administração pública no conjunto das remunerações
Fonte: OECD Quarterly National Accounts. Dados do 4o trim. 2020.

109
No caso brasileiro, embora os dados dispo- 19% no mesmo período, uma vez que, con-
níveis não sejam perfeitamente comparáveis forme se sabe, o rendimento médio do tra-
aos da tabela 8, podemos fazer um exercí- balhador do setor público supera o do setor
cio que se aproxime destes dados divulga- privado (em valores médios, fazendo-se a já
dos pela OCDE. Tomando-se informações da referida ressalva de que estas comparações
RAIS, captamos o volume dos rendimentos sintéticas são metodologicamente pouco
de todos os trabalhadores estatutários re- consistentes). De todo modo, estas propor-
gistrados nesta base de dados em relação ao ções colocam o caso brasileiro em posição
conjunto das remunerações de trabalhado- semelhante ao de países como Espanha e
res do setor formal (privado mais público). Itália – e não muito discrepantes de vários
Os dados calculados para 2016 revelam que outros países da OCDE.
a participação dos estatutários (ou seja, das A tabela 8 e gráfico 8.A, por sua vez, reve-
remunerações do setor público) no conjunto lam outra maneira de se avaliar a remune-
das remunerações foi de 29,41%, passando ração dos servidores, tomando-se países da
para 30,38% em 2017 e 32,18% em 2018. OCDE, para termos uma base internacional
Por outro lado, a presença dos empregos do de comparação.
setor público no conjunto dos empregos for-
mais, na mesma base da RAIS, é de cerca de
Tabela 8 Gráfico 8.A

Remuneração média anual dos servidores Remuneração média anual dos servidores juniores
juniores e seniores do governo central em rela- e seniores do governo central em relação ao PIB
ção ao PIB per capita em 2016. per capita em 2016.
Países Selecionados Junior Senior

Áustria 1,78 Chile
Bélgica
Bélgica 2,16 3,09
Espanha
Canadá 1,57 2,31 Alemanha
Chile 2,40 3,63 Canadá
Dinamarca 1,34 2,03 Holanda
Finlândia 1,64 2,14 Finlândia
OCDE
Alemanha 2,08 2,53
México
Grécia 1,65 2,02 Dinamarca
Islândia 1,58 Grécia
Itália 1,57 Portugal
Coréia do Sul 1,72 1,83 Coréia do Sul
Suécia
México 1,34 2,03
Áustria
Holanda 1,63 2,14 Islândia
Portugal 1,88 Grã Bretanha
Espanha 2,97 Itália
Suécia 1,35 1,78 0 1 2 3 4
Grã Bretanha 1,21 1,57 SÊNIOR JÚNIOR
OCDE 1,59 2,10
Fonte: OCDE, Gov. at a Glance 2017. Fonte: OCDE, Gov. at a Glance 2017.
110
No Brasil, podem-se estabelecer diver- bito municipal, 32,3% no âmbito estadual e
sas comparações com os dados expostos 10,4% no âmbito federal.
na tabela 9. Se tomarmos o salário médio A tabela 9 ilustra essa desigualdade, exi-
no setor público brasileiro em 2017 (R$ bindo os valores médios e medianos dos
4.205,00),8 multiplicarmos este valor por servidores brasileiros por esfera de poder e
13 (treze salários por ano) e fizermos a re- por esfera de governo. A comparação entre
lação com o PIB per capita de 2017 (valor os respectivos rendimentos médios e media-
de R$ 31.833,00, segundo o IBGE), teremos nos também ilustra a desigualdade existen-
uma relação de 1,71 – o que está em linha te em suas múltiplas facetas, uma vez que
ou abaixo da maior parte dos países men- a relação “rendimento médio / rendimento
cionados na tabela acima, ilustrando expe- mediano” é, justamente, uma forma de me-
riências internacionais.9 Se, por outro lado, dir a desigualdade.10 Sabe-se que quanto
tomarmos como referência o rendimento maior esta relação, significa que a dispersão
médio do servidor apenas em nível fede- de rendimentos também é maior.
ral (conforme parece ser o caso da tabela
do referido estudo da OCDE), que era de R$ Tabela 9
8.475,00 em 2017, e multiplicarmos por 13 Rendimento médio e mediano por esfera de poder
e também por esfera de governo dentro do Execu-
(e em seguida dividirmos pelo PIB per capi-
tivo Brasil, 2017 (valores em reais do ano).
ta), teremos a relação de 3,46, o que de fato
supera todos os indicadores internacionais Esfera de Rendimento Rendimento Relação
acima mencionados. Mas devemos ponderar Poder Médio Mediano (*)
que existe uma enorme desigualdade entre Judiciário 12081 10542 1,15
os rendimentos segundo as esferas de poder
Legislativo 6026 3419 1,76
e de governo no caso brasileiro. Se tomar-
Executivo 3896 2589 1,50
mos por exemplo só o rendimento médio do
Poder Executivo (em todas as esferas de go- Judic./Exe-
3,10 4,07
cut.
verno), temos o valor de R$ 3.896,00, o que,
Esfera de Governo dentro do Executivo
multiplicado por 13 e dividido pelo PIB per
Federal 8475 6428 1,32
capita, dá uma relação igual a aproximada-
Estadual 4582 3478 1,32
mente 1,59 – também bastante inferior ao
Municipal 2834 2022 1,40
que vimos na tabela acima.
Federal/
2,99 3,18
De todo modo, forçoso lembrar que existe Municipal
uma enorme desigualdade de rendimentos Fonte: Atlas do Estado Brasileiro (IPEA). Elaboração
própria. (*) rendimento médio sobre rendimento me-
segundo a esfera de governo e segundo a es- diano.
fera de poder no Brasil, destacando-se tam-
bém que cerca de 94% dos vínculos ativos O primeiro fato que chama atenção nos in-
estão na esfera do poder Executivo. Também dicadores da tabela 10 é que os rendimentos
do ponto de vista da esfera de governo, exis- no poder Judiciário são muito mais elevados
te uma elevada concentração dos vínculos do que nos demais poderes. No caso do ren-
do setor público, com cerca de 57,3% no âm- dimento médio, ele supera três vezes o ren-
8 Todos os dados de rendimentos citados de agora em diante referem-se ao Atlas do Estado Brasileiro (versão
2019), concebido e publicado pelo IPEA.
9 Os dados do Atlas do Estado Brasileiro não são perfeitamente comparáveis com a tabela acima, pois não definem
os mesmos critérios de discriminação segundo o nível da carreira do servidor (se inicial – junior; ou final – sênior).
10 Mediana é o valor que divide uma amostra, população ou distribuição de probabilidade em duas partes iguais,
de modo que valores abaixo dela são os 50% menores e os valores superiores à mediana formam os 50% maiores.
111
dimento médio do poder Executivo, aquele fato de que existem muitos postos de traba-
que, entre os 3 poderes, ostenta as menores lho do poder Executivo no âmbito municipal
remunerações. Tomando-se a questão pelo que recebem baixos ou baixíssimos salários.
ponto de vista do rendimento mediano, a Os dados do gráfico 7 reforçam a percep-
diferença é de 4 vezes, justamente porque ção da enorme desigualdade existente den-
os rendimentos mais baixos no poder Exe- tro do setor público brasileiro. Verificam-se
cutivo são realmente baixos. Destaca-se também aqui as enormes diferenças entre
também que, dentro de cada um dos pode- os salários do Judiciário e os baixos níveis
res, existe uma dispersão dos rendimentos de rendimentos dos servidores da esfera
pagos aos respectivos servidores, sendo que municipal, que perfazem mais da metade
esta dispersão (medida nesta tabela pela re- do corpo de funcionários públicos do país.
lação entre rendimento médio e rendimento Percebe-se que existe uma diferença em
mediano) é muito maior no interior dos po- relação ao rendimento médio do setor pri-
deres Legislativo e Executivo. vado. Não obstante, deve-se sublinhar que
Olhando-se a questão pelo ponto de vista a grande maioria dos servidores brasileiros
das esferas de Governo, percebe-se também se encontra no Poder Executivo e, dentro
uma elevada desigualdade de rendimentos deste, no âmbito municipal. Desta forma, se
e uma elevada dispersão dos rendimentos retirarmos da folha de pagamentos os pro-
dentro de cada esfera. O rendimento médio fissionais da área jurídica do setor público,
do poder Executivo em âmbito federal é 3 a diferença de rendimentos entre o setor pú-
vezes maior do que o do poder Executivo em blico e o privado cai de 13% para apenas 4%
âmbito municipal e, no caso do rendimento (Sacchet, 2020).11
mediano, esta distância é ainda maior, o que
mostra que a dispersão é elevada devido ao
Gráfico 7
Alguns exemplos de salários médios (valores em reais de 2017)
Por esfera de poder e esfera de governo – Brasil em 2017.
16.000
14.098
14.000
255,8%
12.000 10.814 92,3%
9.930 19%
10.000 8.475
7.804
8.000
6.000 4.582 4.153
4.000 2.835 2.382
2.000
0
Judicário Judicário Legislativo Executivo Legislativo Executivo Legislativo Executivo Setor
Federal Estadual Federal Federal Estadual Estadual Municipal Municipal privado
Fonte: Atlas do Estado Brasileiro (IPEA). Elaboração própria.
11 Para mais detalhes, ver: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/10/desigualdade-entre-servidores-va-

ria-por-atividade-poder-e-regiao-do-pais.shtml
112
Este estudo recente elaborado pelo FONA- da Espanha no Brasil informou que, em seu
CATE (Sacchet, 2020) revela que as maiores país, o custo total da folha de servidores é
diferenças entre salários do setor público e 12,2% do PIB. No mesmo evento, o embaixa-
do setor privado concentram-se em apenas dor da Austrália revelou que, em seu país,
três ocupações: advogados e juristas; outros esta proporção é igual a 17%. No caso bra-
profissionais do Direito de nível superior e sileiro, conforme o Atlas do Estado Brasilei-
especialistas em organização da administra- ro, esta proporção é igual a 10,7% (dado de
ção pública e de empresas. Ou seja, o estudo 2017).12
revela que a diferença salarial entre estatu-
A “elite” do serviço público brasileiro
tários e empregados privados com carteira
existe, assim como existe em muitos ou-
cai de 13% para apenas 4% quando são reti-
tros países. O peculiar, no caso brasileiro, é
rados da conta as carreiras jurídicas do Esta-
que impera uma enorme desigualdade, sob
do – o que revela a enorme heterogeneidade
diversos pontos de vista, seja por esfera de
existente dentro do setor público, e não tan-
poder (principalmente) seja por esfera de
to entre ele e o setor privado.
governo. O que é injusto e incorreto é tomar
Esta plêiade de situações ajuda a compre- essas exceções como regra e, assim, difundir
ender a elevada desigualdade exibida pelo um discurso “anti-servidor” para justificar
indicador sintético (índice de Gini) no grá- medidas de restrição fiscal, ao mesmo tem-
fico 5. Os baixos rendimentos no setor pú- po que se espera que a qualidade e a abran-
blico brasileiro, portanto, estão concentra- gência dos serviços públicos melhorem.
dos no poder executivo e, dentro desse, no
executivo municipal, conforme afirmamos 7. Evolução do Gasto Público e suas
acima, com base em informações extraídas relações com a Atuação Social do Estado.
do Atlas do Estado Brasileiro, criado e atua- Os dados da tabela 10 revelam que, nos pa-
lizado pelo IPEA. íses desenvolvidos, no período de dez anos
terminados em 2017, as atividades em que
São baixos os salários, comparativamente
ocorreram maior expansão dos gastos pú-
a países da OCDE, estando em linha com as
blicos foram as áreas sociais de atendimen-
remunerações dos países da América Lati-
to direto à população, discriminadas aqui
na. Também do ponto de vista do peso das
como “proteção social” e “saúde pública”.
remunerações dentro do orçamento público
Pode-se esperar que, após os episódios re-
brasileiro (e do PIB), o caso brasileiro en-
lacionados à pandemia do COVID-19, estas
contra-se alinhado com a experiência inter-
áreas continuarão em processo de destaque,
nacional. Em recente seminário organizado
dada a demanda social que deve ser exerci-
pela Secretaria de Relações Internacionais
da sobre as mesmas.
da Câmara dos Deputados, o embaixador
12 Ver: https://www.andes.org.br/conteudos/noticia/custo-da-folha-de-servidores-publicos-no-brasil-e-menor-

-do-que-na-espanha-e-australia1
113
Tabela 10
Alteração nos gastos públicos do governo geral por tipo de atividade, entre 2007 e 2017 (em va-
riação por pontos percentuais) (*) Países selecionados da OCDE.
Habi-
Servi- Ordem Prote- Recre-
Assuntos tação e Edu-
ços pú- Pública e ção ao Saúde ação, Proteção
Países Defesa Econô- equip. cação
blicos Seguran- meioam- Pública cultura e Social
micos coletivos Pública
gerais ça biente religião
urbanos
Austrália 0,8 0,9 0,3 0,8 0,2 -0,2 1,0 0,2 1,1 0,5
Áustria -1,5 -0,2 0,1 -0,2 -0,1 -0,1 0,8 -0,2 0,2 1,1
Bélgica -1,5 -0,2 0,0 0,8 0,2 -0,1 1,0 0,0 0,8 2,8
Rep. Checa -0,4 -0,3 -0,2 -0,7 -0,2 -0,4 0,7 -0,1 -0,1 0,1
Dinamarca -0,5 -0,2 0,0 0,3 -0,1 -0,1 0,7 0,0 0,5 0,9
Estônia 0,6 0,8 -0,2 0,0 -0,1 -0,3 0,7 0,1 -0,1 3,8
Finlândia 1,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,1 0,0 0,5 0,4 -0,1 5,7
França -1,3 0,1 0,2 1,6 0,1 -0,1 0,6 0,0 0,1 2,7
Alemanha -0,5 0,1 0,1 -0,1 0,1 -0,4 0,8 0,2 0,2 0,6
Grécia -3,3 -0,3 0,6 -0,6 0,5 0 -0,8 0,1 0,3 3,7
Hungria -1,5 -0,3 0,4 0,6 -0,2 -0,2 -0,1 2,0 -0,5 -3,2
Irlanda 0 -0,1 -0,5 -1,3 -0,6 -1,2 -1,1 -0,1 -1,1 -3,6
Israel -3,3 -1,5 0,1 0,1 0,0 -0,3 0,5 0,1 0,7 0,6
Itália -0,4 0,1 0,0 -0,6 0,1 -0,1 0,1 0,0 -0,7 3,3
Japão -0,5 0,1 0,0 0,2 0,0 -0,1 1,5 0,0 -0,1 2,8
Coréia do
0,0 0,1 0,1 -1,1 -0,1 -0,3 1,1 0,1 0,6 2,1
Sul
Letônia 0,2 0,2 -0,1 0,6 -0,3 -0,1 -0,5 0,0 0,2 3,7
Lituânia -0,6 -0,2 -0,2 -1,4 -0,5 0,1 0,4 0,0 -0,4 0,5
Luxembur-
0,3 0,2 0,2 1,1 -0,1 0,0 0,6 0,0 0,2 2,7
go
Holanda -1,3 -0,1 0 -0,5 -0,1 -0,1 0,8 -0,2 0,1 1,5
Noruega -1,3 0,1 0,3 1,6 0,3 0,2 1,6 0,4 0,7 4,6
Polônia -1,0 -0,2 -0,1 -0,3 -0,2 -0,5 0,2 0,0 -0,8 0,8
Portugal 0,6 -0,3 -0,1 1,1 0,0 -0,3 -1,1 -0,2 -1,2 2,7
Eslováquia 1,1 0,2 0,3 -0,3 0,0 -0,1 1,0 0,0 0,3 1,3
Eslovênia 0,4 -0,5 -0,1 0,2 -0,3 -0,1 0,7 0,2 -0,5 0,9
Espanha 0,6 -0,1 0,0 -1,4 -0,1 -0,5 0,3 -0,5 0,0 3,7
Suécia -0,9 -0,4 0,0 0,2 0,0 0,1 0,5 0,1 0,5 0,0
Suíça 0,1 0,0 0,2 0,3 0,0 0,1 0,5 0 0,7 1,5
Reino
0,5 -0,2 -0,5 0,2 -0,2 -0,4 1,0 -0,3 -1,0 0,9
Unido
EUA -0,5 -0,8 -0,1 -0,3 0,0 0,0 1,6 0,0 -0,2 0,9
OECD -0,5 -0,3 0,0 -0,1 0,0 -0,2 1,1 0,0 -0,1 1,5
Fontes: OECD National Accounts Statistics (database); Eurostat Government finance statistics (database).
Dados para a Australia estão baseados no “Government finance statistics provided by the Australian Bureau of Statistics”.
Dados não disponíveis para Canadá, Chile, Islândia, México, Nova Zelândia e Turquia.
Extraído de “Government at a Glance - 2019”. OECD, 2019.
(*) em relação ao PIB.
114
Os dados da tabela 11 e gráfico 11.A refor- todos os países selecionados, concentra-se
çam as informações da tabela acima. Eles nos gastos com proteção social e na educa-
mostram a proporção de gastos em diversas ção pública, independentemente do grau de
áreas, em relação ao PIB de cada um dos vá- desenvolvimento do país e da magnitude do
rios países selecionados. Pode-se constatar gasto público em relação ao PIB, em cada
que o maior peso dos gastos públicos, em caso. O caso brasileiro não foge a esta regra.
Tabela 11
Perfil dos gastos públicos do governo geral por tipo de atividade em 2017 (% em relação ao PIB)
Países selecionados da OCDE
Ordem Habi-
Serviços As- Proteção Recrea., Educa-
Públ. e tação Saúde Proteção
Países públicos Defesa suntos ao meio cultura e ção Pú-
Seguran- eq.colet. Pública Social
gerais Econ. ambiente religião blica
ça urbanos
Australia 4,3 2,2 2,0 4,7 0,9 0,6 7,2 1,0 5,8 9,7
Austria 6,1 0,6 1,4 5,7 0,4 0,3 8,2 1,2 4,8 20,5
Bélgica 7,2 0,8 1,7 6,3 0,9 0,3 7,7 1,3 6,3 19,5
Rep. Checa 3,9 0,8 1,8 5,7 0,8 0,6 7,5 1,3 4,6 12,0
Dinamarca 6,2 1,2 0,9 3,3 0,4 0,2 8,4 1,7 6,5 22,4
Estonia 3,9 2,0 1,9 4,3 0,7 0,4 5,0 2,1 5,8 13,0
Finlandia 7,9 1,3 1,1 4,3 0,2 0,3 7,1 1,5 5,7 24,9
França 6,0 1,8 1,6 5,9 0,9 1,0 8,0 1,4 5,4 24,3
Alemanha 5,6 1,0 1,5 3,1 0,6 0,4 7,1 1,0 4,1 19,4
Grécia 8,3 2,5 2,1 3,6 1,3 0,2 5,2 0,7 3,9 19,4
Hungria 8,0 1,0 2,4 7,1 0,4 0,8 4,8 3,5 5,1 14,0
Irlanda 3,4 0,3 1,0 2,3 0,4 0,5 5,1 0,5 3,3 9,5
Israel 4,3 5,5 1,6 2,6 0,6 0 5,4 1,4 7,0 11,1
Italia 8,2 1,3 1,8 3,6 0,9 0,6 6,8 0,8 3,8 20,9
Japão 3,8 0,9 1,2 3,6 1,2 0,6 7,6 0,4 3,3 16,1
Coréia do Sul 5,2 2,5 1,3 4,9 0,8 0,8 4,3 0,8 5,2 6,6
Letônia 4,1 1,7 2,3 5,5 0,6 1,1 3,5 1,7 5,8 11,7
Lituânia 3,5 1,7 1,5 2,8 0,4 0,4 5,7 1,1 4,9 11,2
Luxemburgo 4,9 0,5 1,1 5,7 1,0 0,6 4,9 1,3 4,7 18,4
Holanda 4,3 1,1 1,9 3,8 1,4 0,3 7,6 1,2 5,1 15,9
Noruega 4,5 1,7 1,2 5,3 0,9 0,8 8,5 1,6 5,6 19,8
Polônia 4,4 1,7 2,1 4,7 0,4 0,6 4,7 1,2 4,9 16,4
Portugal 7,6 0,9 1,7 5,2 0,6 0,5 6,0 0,8 5,0 17,4
Eslováquia 5,6 1,0 2,1 4,1 0,7 0,5 7,1 0,8 3,8 14,5
Eslovenia 5,9 0,9 1,6 4,3 0,5 0,5 6,6 1,4 5,4 16,2
Espanha 5,6 0,9 1,8 3,8 0,9 0,4 6,0 1,1 4,0 16,6
Suécia 6,7 1,2 1,3 4,1 0,3 0,8 6,9 1,1 6,8 20,2
Suíça 4,7 0,8 1,7 4,0 0,6 0,2 2,2 0,8 5,6 13,5
Reino Unido 4,7 1,9 1,8 3,1 0,7 0,7 7,4 0,6 4,6 15,2
EUA 5,6 3,2 2,0 3,3 0,0 0,6 9,3 0,3 6,0 7,6
OECD 5,4 2,1 1,8 3,8 0,5 0,6 7,8 0,7 5,1 13,3
Dados para a Australia estão baseados no “Government finance statistics provided by the Australian Bureau of Statistics”.
Dados não disponíveis para Canadá, Chile, Islândia, México, Nova Zelândia e Turquia.
Extraído de “Government at a Glance - 2019”. OECD, 2019.
115
Gráfico 11.A
Perfil dos gastos públicos do governo geral por tipo de atividade em 2017
(% em relação ao PIB) - Países selecionados da OCDE.
60
50
40
30
20
10
0
Grécia
Bélgica
Austria
França
Alemanha
Australia
Rep. Checa
Israel
OECD
Irlanda
Japão
Dinamarca
Hungria
Italia
Coréia do Sul
Letônia
Lituânia
Polônia
Estonia
Eslováquia
Finlandia
Luxemburgo
Noruega
Eslovenia
Suíça
Holanda
Portugal
EUA
Suécia
Espanha
Reino Unido
Serviços públicos gerais Serviços Defesa gerais Ordem Públ. e Segurança

Assuntos Econ. Proteção ao meio ambiente Habitação eq.colet. urbanos
Saúde Pública Recrea., cultura e religião Educação Pública
Proteção Social
A tabela 12 e gráfico 12.A, por sua vez, des- financeirização das economias e o aumento
tacam um tema específico, que tem mereci- das dívidas públicas em cada país chamam
do atenção nos compêndios internacionais a atenção para a importância de se discutir
e também no debate público em países dos o perfil do gasto público, levando em consi-
diversos continentes e, portanto, segundo deração os gastos com juros, especialmente
diversos graus de desenvolvimento: trata-se por causa dos nefastos efeitos distributivos
da questão do gasto com juros. A crescente que esse tipo de gasto acarreta.
116
Tabela 12
Dados oficiais de gastos totais do Setor Público *
e de gastos com pessoal e com pagamentos de juros
Países selecionados por continentes 2018 ou o ano mais recente disponível
Gasto pessoal /
Países Gasto com pessoal Gastos com juros / Gasto pessoal /
gasto total exceto
selecionados (**)/ gasto total (%) gasto total (%) gasto com juros
juros (%)
Argentina 14,80 25,40 0,58 19,80
Brasil 12,30 25,60 0,48 16,60
Chile 21,60 3,90 5,57 22,50
Colombia 18,20 14,80 1,23 21,30
Costa Rica 33,60 17,20 1,95 40,60
Mexico 8,00 11,00 0,73 9,00
Peru 19,20 7,20 2,67 20,60
Uruguai 29,90 15,20 1,97 35,30
Eua 12,70 20,00 0,63 15,90
Canadá 12,60 7,20 1,76 13,60
N. Zelandia 10,40 5,80 1,78 11,00
Austrália 10,60 3,50 3,00 11,00
Coréia Do Sul 10,00 4,80 2,11 10,50
Irã 49,30 1,00 47,50 49,80
Japão 6,50 8,90 0,72 7,10
Libano 23,00 33,60 0,69 34,70
África Do Sul 10,50 11,90 0,88 11,90
Gana 36,10 15,40 2,34 42,70
Nigéria 42,20 20,30 2,08 53,00
Alemanha 7,80 4,20 1,88 8,20
Áustria 13,50 5,10 2,64 14,20
Bélgica 8,00 7,40 1,09 8,70
Dinamarca 11,00 2,60 4,14 11,20
Espanha 10,00 11,40 0,88 11,30
Finlândia 10,40 3,30 3,20 10,80
França 25,70 6,70 3,86 27,60
Grécia 27,30 10,00 2,72 30,30
Holanda 11,40 3,50 3,27 11,80
Irlanda 27,20 11,80 2,29 30,80
Islândia 24,00 8,30 2,90 26,10
Itália 19,30 12,20 1,58 22,00
Noruega 15,60 1,00 15,92 15,70
Portugal 26,30 11,30 2,32 29,60
Reino Unido 15,90 6,60 2,42 17,00
Rep. Checa 15,40 2,60 6,00 15,80
Romênia 25,60 6,40 4,00 27,40
Rússia 17,30 5,10 3,38 18,20
Suécia 10,30 1,70 6,13 10,50
Turquia 26,00 10,60 2,45 29,00
Fonte: FMI. Dados retirados de macroeconomic and financial data, expenses (total and by type). Elaboração própria.
(*) governo central. (**) incluem salários e contribuição social do empregador (setor público).
117
Gráfico 12.A
Dados oficiais de gastos totais do setor público* e de gastos com pessoal e com pagamentos de
juros - Países selecionados por continentes (2018 ou o ano mais recente disponível).
70
60
50
40
30
20
10
0
Eua
Islândia
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Canadá
N. Zelandia
Austrália
Coréia Do Sul
Irã
Japão
Libano
Itália
Mexico
Peru
Uruguai
África Do Sul
Gana
Nigéria
Noruega
Alemanha
Áustria
Bélgica
Dinamarca
Portugal
Espanha
Finlândia
França
Reino Unido
Grécia
Holanda
Irlanda
Rep. Checa
Romênia
Rússia
Suécia
Turquia
Gasto com pessoal (**)/gasto total (%) Gastos com juros/gasto total (%)
Fonte: FMI. Dados retirados de macroeconomic and fin ancial data, expenses (total and by type). Elaboração própria.
A comparação desses gastos com as res- América Latina, percebemos que os gastos
pectivas folhas de pagamento dos países do governo central com pessoal (o que inclui,
também é ilustrativa deste debate e ajuda em todos os casos nacionais selecionados,
a elucidar o assunto. Nesta tabela, optou-se salários e também a contribuição social, por
por incluir o Brasil, de tal forma que se pos- parte do Estado, aos seus empregados) estão
sa ter claro o peso que os gastos públicos fi- abaixo do que se gasta na maioria dos paí-
nanceiros ocupam em nosso país. Ademais, ses do continente (exceto no caso do Méxi-
optou-se por incluir países com diferentes co). Enquanto no Brasil cerca de 12,3% dos
perfis sociais e econômicos, além de graus gastos públicos totais destinam-se à folha
de desenvolvimento diferentes, conforme de pagamentos, no Chile este percentual é
já dito acima. Os gastos desta tabela foram de 21,6%, enquanto no Uruguai se aproxima
retirados de estudo elaborado pelo FMI, e dos 30% e na Costa Rica até ultrapassa.
referem-se aos percentuais de gastos com Por outro lado, no Brasil o peso do gasto
pessoal e com juros em relação aos gastos público destinado ao pagamento de juros é
públicos totais. o mais elevado, em comparação com o gasto
Comparando-se o Brasil com os países da total do setor público, entre os países aqui
118
selecionados da América Latina. Coerente- 8. Receitas Públicas e Serviço
mente, percebe-se na terceira coluna que a Público.
relação entre gasto com pessoal e gasto com
juros é, no Brasil, a menor de todas, reve- Por fim, um tema central e que tem sido
lando a dimensão – esta sim, desproporcio- alvo de controvérsias nos diversos países, e
nal – que tem o pagamento de juros na eco- em particular no Brasil, refere-se às recei-
nomia brasileira. Portanto, ao contrário do tas públicas e ao perfil da carga tributária
que costuma postular o senso comum, não dos países. O referido estudo elaborado por
existe um excesso de gastos com pessoal no OCDE e BID lembra que, na América Latina
setor público brasileiro, ou um “inchaço” do e Caribe, as receitas das administrações pú-
Estado por causa do seu pessoal ocupado. A blicas representavam, em média, 26,9% do
última coluna define uma relação de gasto PIB em 2018, valor cerca de 1,3 ponto per-
com pessoal que exclui do conjunto do gas- centual abaixo do que era vigente em 2007.
to público justamente os gastos financeiros Este valor exibe um contraste em relação à
e, também aqui, a proporção de gastos com realidade da OCDE, onde as receitas, em mé-
pessoal é bastante baixa, em comparação dia, remontam a cerca de 37,5% do PIB. Por
com os demais países do continente. fim, na seção que aborda o tema, o estudo
Continuando com as comparações interna- conclui que: “Os países da ALC com a mais
cionais, é interessante notar que o perfil do expressiva participação da receita tributária
gasto público brasileiro, levando-se em con- no PIB são Brasil (32,3%), Barbados (31,8%),
ta estas duas dimensões (pessoal e gastos Uruguai (30,8%) e Argentina (30,3%). No
com juros), é bastante semelhante ao dos outro extremo, as menores participações da
EUA, ainda segundo os dados do FMI apre- receita tributária no PIB estão na República
sentados na tabela 12. O gasto com pessoal, Dominicana (13,8%), Paraguai (13,8%) e Gua-
nos EUA, é um pouco maior do que ocorre no temala (12,4%)”. Ou seja, os dados mostram
Brasil, e o gasto com juros é menor, mas de que o Brasil está entre os países com maior
ordem de grandeza semelhante. Nova Zelân- receita em relação ao PIB no continente; no
dia, Austrália e Coréia do Sul, por exemplo, entanto, o contraste com os países de menor
têm peso menor da folha de pagamentos no receita ressalta a importância de se ter uma
total do gasto público, mas, em vários países receita relativamente elevada, dado que isso
europeus, a dimensão relativa do gasto pú- tende a permitir maior quantidade e melhor
blico destinado ao pagamento de pessoal é qualidade dos bens e serviços públicos ofe-
maior ou bem maior do que ocorre no Brasil. recidos à população.
Com relação ao dispêndio com juros, o úni- Outra questão importante, tratando-se
co país em que esta rubrica supera o caso do tema das finanças públicas, refere-se à
brasileiro é o Líbano, sendo que o único país, composição da carga tributária, ou seja, à
fora das Américas, em que este tipo de gasto origem dos tributos arrecadados. E aqui,
se aproxima do caso brasileiro é a Nigéria. mais uma vez, os contrastes dos países do
Tomando-se como referência os países euro- nosso continente com os países da OCDE são
peus, em uma lista bastante extensa e por- evidentes. Na América Latina, o peso maior
tanto heterogênea de situações, apenas em dos impostos cobrados tende a incidir sobre
Portugal, Espanha e Itália o governo central o consumo de bens e serviços, o que torna a
gasta mais do que 10% com juros – valores carga tributária, em seu conjunto, regressi-
que, diga-se de passagem, colocam-se abai- va, vale dizer, desigual e injusta para o con-
xo dos 40% que o Brasil gasta com o paga- junto da população.
mento de juros sobre sua dívida interna. Na ALC, o peso dos impostos sobre o con-
sumo (imposto sobre o valor adicionado) é
119
próximo de 50% do total arrecadado, en- subdesenvolvidos, ser inferior ou bastante
quanto na OCDE é próximo de um terço. A inferior ao que ocorre nos países desenvolvi-
tributação sobre a renda e também sobre dos. Em certa altura do documento da OCDE
lucros e dividendos é que tende a ser mais (2020), afirma-se que: “A receita média per
progressiva, dotando a carga tributária de capita nos países da ALC alcançou a PPC de
maior justiça fiscal e social. O estudo co- US$ 4.437, em 2018, muito abaixo da média
menta que, em 2017, “nos países da ALC, em da OCDE de US$ 17.865. Entre os países com a
média, 44,3% da receita tributária veio de maior receita per capita estão as ilhas caribe-
impostos sobre renda, lucros e contribuições nhas de língua inglesa (Barbados e Trinidad
para a previdência social, em contraste com e Tobago) e os países do cone sul (Argentina,
59,8% nos países da OCDE. Já no universo dos Chile e Uruguai)”
impostos sobre renda e lucros, a participação
na receita do imposto de renda de pessoa ju- 9. Considerações Finais.
rídica foi maior, e o imposto de renda de pes- Este estudo buscou apresentar um quadro
soa física ficou comparativamente mais baixo geral do perfil e das caraterísticas do serviço
na ALC do que na OCDE (OCDE, 2019).” público em diversos países, tanto desenvol-
Vale sublinhar que o Brasil, dentre os vidos, mas também os da América Latina,
países da região, está entre os que exibem para estabelecer pontos de comparação com
maior peso relativo da tributação sobre bens o Brasil.
e serviços em relação ao conjunto da arre- Pretendeu-se, através da análise de diver-
cadação tributária. Em 2017, cerca de 40% sas caraterísticas dos servidores públicos,
da tributação total provinha de tributação gerar uma reflexão que permitisse avaliar as
sobre bens e serviços e cerca de 25% sobre a caraterísticas do emprego público brasileiro
previdência social. Ou seja, temos uma car- sob uma perspectiva científica criteriosa.
ga tributária que é muito regressiva na sua Entre as características do emprego público,
origem arrecadatória. Da mesma forma, o foram avaliados aspectos como a dimensão
destino dos gastos públicos exibe, no Brasil, das ocupações do setor público no mercado
um caráter concentrador de renda e riqueza, de trabalho e a magnitude das remunera-
sendo um dos países do mundo a despender ções. Do mesmo modo, procurou-se avaliar
maior volume de seus recursos fiscais com o o peso dos gastos do Estado, em diversos pa-
pagamento de juros da dívida interna, con- íses, com seus servidores, como também o
forme visto na seção anterior. tamanho do gasto público com juros da dí-
De todo modo, deve-se ainda destacar que, vida pública. Desta forma, foi possível esta-
além de uma comparação em termos de re- belecer bases de comparação para avaliar se
ceita em proporção do PIB, deve-se também de fato o Estado brasileiro é “inchado”, ana-
levar em conta a receita per capita, pois, lisando-se esta afirmação genérica segundo
mesmo em países pobres ou de renda média, diversos aspectos, todos eles embasados em
e que tenham uma elevada proporção de re- evidências concretas e procedimentos meto-
ceita em relação ao PIB (como é o caso do dologicamente consistentes.
Brasil, por exemplo), deve-se lembrar que a A interpretação sobre a natureza do em-
quantidade de recursos financeiros por ha- prego público e das funções que devem ser
bitante, medida pelas receitas públicas per exercidas pelos servidores do Estado deve
capita, não é tão elevada, pelo menos em pautar-se pela avaliação de que o emprego
comparação com os países desenvolvidos. É público não deve jamais ser analisado como
isto que explica, fundamentalmente, o fato um fim em si mesmo, mas como um instru-
de que o Estado de Bem-Estar Social (a ofer- mento de geração de bem-estar social e de
ta de bens e serviços públicos), nos países oferta de serviços públicos para o conjunto
120
da população, de forma republicana e de- não se coloca em uma posição excepcional
mocrática, de tal forma que promova coesão em comparação com países desenvolvidos.
social e fortalecimento do desenvolvimento O problema da gestão fiscal no Brasil é o seu
nacional. elevado comprometimento com o pagamen-
Deve-se também ter sempre em vista que to de juros da dívida interna – este sim um
os Estados nacionais têm papel decisivo fato excepcional e que coloca o Brasil em
para o desenvolvimento econômico, social, uma posição incomparável em relação a di-
cultural e ambiental dos países. As políticas versos outros países, de todos os continen-
públicas, para atingirem os objetivos acima tes, conforme mostram os dados da tabela
propostos, devem ser executadas por ser- 12 e gráfico 12.A.
vidores públicos bem formados e bem trei- Por fim, mas não menos importante, é for-
nados em suas respectivas funções, muitas çoso reiterar que a propalada diferença de
vezes com investimentos feitos pelo próprio rendimentos entre o setor público e o setor
Estado em ambas as tarefas (treinamento privado deve ser vista com muito cuidado,
funcional e formação profissional). por diversos motivos. Um deles deve-se ao
O esvaziamento de ocupações do serviço fato de que é, em princípio, muito difícil
público representa um duplo prejuízo para comparar os respectivos agregados do setor
a população e para o bem comum: piora público e privado, pois há várias carreiras
as condições de oferta do serviço público e ou mesmo profissões que são específicas de
desperdiça recursos anteriormente despen- cada um. De todo modo, tomando-se as com-
didos na formação profissional dos servi- parações de rendimentos em bases de dados
dores. Deve-se também considerar que o como a RAIS, por exemplo, que reúne ape-
bom funcionamento do setor público gera nas as ocupações formais, percebe-se uma
“externalidades positivas” para o próprio diferença, em favor dos primeiros, entre o
dinamismo do setor privado, sendo, nes- rendimento médio de estatutários e o dos
se sentido, importante vetor de ampliação empregados com carteira do setor privado.
da produtividade sistêmica da economia. E Além de sublinhar que o setor privado, no
aqui não estamos falando apenas de inves- Brasil, possui salários muito baixos e irre-
timento em infraestrutura física, mas tam- gulares no tempo, devemos levar em conta
bém de atividades como segurança pública, que, dentro do setor público, existe uma
sistema público de saúde, sistema educacio- enorme heterogeneidade de ocupações e
nal básico e de segundo grau (além de en- funções, que se expressa, por exemplo, em
sino profissionalizante), profissionais que elevadas desproporções de servidores aloca-
atuam nas instituições de regulação das ati- dos segundo as diferentes esferas de poder
vidades financeiras, em áreas de preserva- e de governo (e na interrelação entre elas)
ção ambiental, nas que representam o país e também entre suas respectivas remune-
em fóruns internacionais etc. rações. Esta desproporção é tal que, caso
Também é importante colocar em contexto sejam retirados do conjunto de servidores
adequado alguns outros pontos importan- aqueles que atuam na esfera do Judiciário
tes. O peso do emprego público no conjun- (proporção pequena, em termos de número
to das ocupações, no Brasil, está no mesmo de postos de trabalho dentro do serviço pú-
patamar dos países da América Latina, por blico brasileiro), a diferença de rendimen-
conseguinte, abaixo ou bem abaixo (confor- tos entre o setor público e o setor privado
me o caso) dos países da OCDE. Da mesma cai de 13% para apenas 4%. Portanto, a de-
forma, o peso da folha de pagamentos dos sigualdade salarial relevante ocorre dentro
servidores, no Brasil (seja em relação ao do serviço público e não entre ele e os baixos
PIB; seja em relação à arrecadação pública), rendimentos médios do setor privado.
121
Bibliografia
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Santiago: Cepal, 2017.
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ferenças nos perfis. In: CARDOS JR., J. C. (org.). Burocracia e Ocupação no Setor Público
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IMF, 2020.
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Administrações Públicas: América Latina e Caribe. OCDE, 2020.
SACCHET, S. C. Qualificando o Debate sobre os Diferenciais de Remuneração entre Seto-
res Público e Privado no Brasil. Brasília: Cadernos da Reforma Administrativa, Fonacate,
2020.
122
SUMÁRIO PARTE 2
6 O Funcionalismo Público na
Federação: novas evidências
sobre ocupação, escolarização,
remuneração e atuação da
burocracia pública brasileira
José Celso Cardoso Jr.1 • Que o caso brasileiro está longe de ser
Victoria Evellyn C. Moraes Sousa 2
uma anomalia em termos comparati-
vos internacionais, sob qualquer pris-
Preâmbulo Conclusivo ma que se queira avaliar. Em síntese: o
Estado brasileiro, linhas gerais, não é
Esse documento atualiza e alarga informa- grande, não é caro e não é ineficiente.
ções e argumentos de duas publicações an- Mesmo assim, aperfeiçoamentos incre-
teriores do Fonacate,3 com vistas à qualifica- mentais no sentido da profissionaliza-
ção ampla acerca dos termos do debate em ção crescente da burocracia e das for-
curso sobre temas específicos que rondam mas de organização e funcionamento
a reforma administrativa apresentada pelo da administração pública são sempre
governo federal ao Congresso Nacional por necessários e bem-vindos;
meio da PEC 32/2020. • Que a máquina pública brasileira, mes-
Os dados agora atualizados se reportam ao mo considerada em seus três níveis
período 1986 a 2018, último ano disponível federativos e três poderes, está muito
da série de dados padronizada da RAIS (Rela- longe de poder ser considerada incha-
ção Anual de Informações Sociais) pela equi- da em termos do quantitativo de pes-
pe do Ipea que organiza e coordena o Atlas do soal ativo ocupado. De todo modo, é
Estado Brasileiro (ipea.gov.br/atlasestado), possível e necessário um processo bem
o mais completo e acessível acervo de infor- fundamentado, gradativo e negociado,
mações sobre composição e evolução do em- de racionalização da estrutura organi-
prego público no Brasil.4 zacional, das funções e carreiras públi-
Nesse Caderno, como se trata de um traba- cas que a acompanham, tanto melhor
lho de atualização estatística, maior ênfase se conduzido e informado por um pro-
será conferida à descrição e contextualiza- jeto de desenvolvimento integral da ci-
ção dos dados, os quais, por sinal, falam por vilização brasileira;
si mesmos sobre as principais conclusões • Que a massa salarial que lhe corres-
de nossos estudos anteriores. Em particular, ponde, embora apresente grande hete-
destaque-se: rogeneidade interna e algumas poucas
1 Doutor em economia pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Atualmente
exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
2 Economista pela UnB e assistente de pesquisa da Afipea-Sindical.
3 A saber: Reforma Administrativa do Governo Federal: contornos, mitos e alternativas. Brasília: Fonacate, 2019. e
O lugar do funcionalismo estadual e municipal no setor público nacional (1986-2017). Brasília: Fonacate e Afipea, 2020.
4 O Atlas do Estado Brasileiro é uma plataforma de dados integrados sobre a estrutura organizacional e de pessoal
do Estado brasileiro, nos três níveis da administração – Federal, Estadual e Municipal, e nos três Poderes da União –
Executivo, Legislativo e Judiciário.
123
(em termos percentuais) situações dis- do. Se levado a termo, tem tudo para produ-
crepantes em termos remuneratórios zir danos severos à estrutura organizacional
frente ao setor privado, está longe de e às formas consagradas de funcionamento
representar um gasto global explosivo, dos entes estatais, bem como gerar resulta-
ou parecer estar fora de controle. Os dos opostos aos pretendidos pelo atual dese-
problemas do funcionalismo público, nho de reformas.
nesse caso, são a exceção, e não a regra,Seguiremos, pois, em nossa tarefa cívi-
em qualquer dos níveis da federação e ca de bem informar a sociedade brasileira,
qualquer dos poderes da união que se classe política e dirigentes públicos (e pri-
queira investigar; vados) acerca das melhores escolhas gover-
• Que a composição interna da força de namentais para o bem e o futuro do Brasil.
trabalho a serviço do Estado e da so-
ciedade transformou-se positivamente 1. Ocupação no Setor Público Brasileiro
desde a CF-1988, num sentido tal que,
desde então, os servidores públicos são A prova de que o Estado brasileiro não é
recrutados por concursos concorridos e grande, em termos do quantitativo de pesso-
critérios meritocráticos de seleção, são al ocupado, é que o emprego no setor públi-
mais escolarizados que a média nacio- co representa pouco mais de 11 milhões de
nal e atuam proporcionalmente mais ocupados na atualidade – gráfico 1. Isto é,
em áreas finalísticas de prestação de menos de 6% do total dos vínculos formais
serviços diretos à população; do mercado de trabalho nacional – gráfico 2.
• Que tanto a eficiência como o desempe-
Gráfico 1 – Evolução do total de vínculos
nho institucional do setor público são
formais no mercado de trabalho (1986-2018)
muito superiores do que supõem os dis-
cursos em voga, estes, aliás, lançados 80M
ao vento sem fundamentação teórica

nem empírica sobre o assunto. 70M
Tais conclusões, já presentes em estudos

60M
anteriores e reforçadas com as novas séries
históricas apresentadas aqui, ratificam a 50M
nossa interpretação geral acerca das reais
motivações dessa onda de reformas conser- 40M
vadoras – e até mesmo retrógradas – que se
colocaram em curso no Brasil recentemen- 30M
te, sem diagnósticos claros nem proposições

consistentes ou convincentes sobre os te- 20M
mas que buscam legislar.5

10M
Por isso, ainda que aperfeiçoamentos
institucionais sejam sempre bem-vindos e 0M
necessários à trajetória de longo prazo de 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
profissionalização das funções e políticas Público Outros Públicos Mistas Privado TOTAL
públicas, estamos seguros em reafirmar que Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado
o caminho escolhido pela atual coalização Brasileiro - IPEA.
de forças no comando do país está equivoca-
5 Em particular, sobre as tais motivações reais, ver Cardoso Jr. (2020a).

124
Gráfico 2 – Densidade dos vínculos em relação Os níveis municipal e estadual concen-
à população brasileira (1986-2018) tram não apenas os maiores quantitativos
40% de pessoal empregado no setor público,
como ainda as maiores proporções em re-
35%
lação ao total do emprego público – gráfico
30%
4, além das maiores proporções e taxas de
crescimento anual, relativamente à popu-
25%
lação – gráficos 5, tendo sido expressiva a
20%
taxa de crescimento anual (4,2% a.a.) e acu-
mulada (mais de 250%) do emprego público
15% nos municípios, entre 1986 e 2018, frente
10%
aos mesmos índices para os estados (cresci-
mento de 1,2% a.a. e acumulado de 50%) e
5% sobretudo em relação ao nível federal, com
taxa de apenas 0,55% a.a. e acumulado irri-
0%
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 sório em mais de 30 anos de série estatística
Público Privado – gráfico 6.
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado
Brasileiro – IPEA. Gráfico 4 – Proporção de vínculos públicos,
por nível federativo (1986-2018)
Ademais, considerando a imensa extensão
e as heterogeneidades territoriais brasilei- 100%
ras, tais vínculos públicos estão localizados,

predominantemente (como tinha que ser),
no nível municipal, seguido da esfera es-
tadual, e apenas por último, pelos vínculos 80%
em nível federal – gráfico 3.
Gráfico 3 – Total de vínculos, por nível

federativo (1986-2018)
60%
12M
10M
8M 40%
6M
4M
20%
2M
0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 0%
Federal Estadual Municipal 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
Federal Estadual Municipal
Brasileiro - IPEA. Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado
Brasileiro - IPEA.
125
Gráfico 5 – Densidade dos vínculos em relação vo municipal, estadual e federal, estes com
à população brasileira (1986-2018) mais vínculos que o poder judiciário esta-
6% dual e federal, nesta ordem decrescente de
ocupação – gráficos 7, 8 e 9.
5%
Gráfico 7 – Composição e evolução dos
vínculos públicos segundo os 3 níveis da
4%
federação e os 3 Poderes da União (1986-2018)
12M
3%
10M
2%
8M
1%
6M
0%
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 4M
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado 2M

Brasileiro - IPEA.
0M
Gráfico 6 – Variação acumulada do total de 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
Executivo Federal Executivo Estadual Executivo Municipal
vínculos públicos, por nível federativo (1986- Legislativo Federal Legislativo Estadual Legislativo Municipal
2018) Judiciário Federal Judiciário Estadual
300% Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado

Municipal Estadual Federal Brasileiro - IPEA.
250%
Gráfico 8 – Composição e evolução dos
Crescimento
Geométrico
vínculos públicos segundo os Poderes
200%
4,20%
(Executivo, Legislativo e Judiciário) em nível
1,21% estadual (1986-2018)
150% 0,55%
4,0M
100% 3,5M
3,0M
50%
2,5M
0%
2,0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
-50%
1,5M
Brasileiro - IPEA. 1,0M
Quando desagregamos o total de vínculos 0,5M

públicos por nível federativo e três poderes,
constatamos a primazia do poder executivo 0,0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
(municipal maior que estadual, e este maior Judiciário Estadual Legislativo Estadual Executivo Estadual
que federal), em termos de ocupação no
setor público, seguido pelo poder legislati- Brasileiro - IPEA.
126
Gráfico 9 – Composição e evolução dos Gráfico 10 – Expansão percentual dos vínculos
vínculos públicos segundo os Poderes públicos do Poder Executivo, por nível
Executivo e Legislativo em nível municipal federativo (1986-2018)
(1986-2018) 300%
7M Federal Estadual Municipal
250%
6M
200%
5M 150%
100%
4M
50%
3M
0%
2M 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016

-50%

1M Brasileiro - IPEA.
No âmbito estadual, o crescimento é bem

menos intenso, cerca de 50% acumulado no
0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 período, enquanto no âmbito federal, o cres-
Legislativo Municipal Executivo Municipal cimento acumulado é algo errático e de in-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado tensidade total muito baixa, considerando o
Brasileiro - IPEA. longo período de mais de 30 anos de dados
Em termos de expansão percentual acu- estatísticos. Sem dúvida, o total de víncu-
mulada, entre 1986 e 2018, por nível fede- los públicos em nível federal espelha mais
rativo, reitera-se o que já foi dito acima sobre de perto as diretrizes e práticas ideológicas
o crescimento de mais de 250% do pessoal de cada momento histórico, pois é possível
ocupado no poder executivo municipal. Esse observar correlação entre a diminuição do
movimento é fruto não apenas do ritmo de emprego público e a hegemonia liberal do
criação de novos municípios ao longo desse intervalo entre 1990 e 2002, certa reversão
período, mas sobretudo é decorrente dos dis- de tendência entre 2003 e 2014, e nova in-
positivos constitucionais de 1988, que efeti- versão de sinal a partir de 2015 – gráfico 10.
vamente viabilizaram um processo intenso No caso do poder legislativo, há um cres-
de alargamento territorial da cobertura das cimento de mais de 700% da quantidade
políticas públicas, em especial das políticas de vínculos públicos, entre 1986 e 2018, no
sociais de atendimento direto à população, âmbito das casas legislativas municipais,
tais como educação, saúde, assistência so- seguido de crescimento acumulado de qua-
cial, além de limpeza urbana, iluminação pú- se 400% em nível estadual. Ambos os mo-
blica, saneamento, guardas municipais etc., vimentos estão relacionados a processos
as quais, além de serem todas elas intensivas de institucionalização, profissionalização e
em trabalho humano, implementam-se por empoderamento do legislativo nos três âm-
meio das municipalidades, a despeito de vá- bitos da federação brasileira, desde a rede-
rias delas contarem com diretrizes e recursos mocratização na década de 1980 e, princi-
federais – gráfico 10. palmente, desde a promulgação da CF-1988.
127
O mesmo fenômeno vem acontecendo junto Gráfico 12 – Expansão percentual dos vínculos
ao poder legislativo federal, mas em magni- públicos do Poder Judiciário, por nível
tude menor (crescimento acumulado de pou- federativo (1986-2018)
co mais que 100% entre 1986 e 2018) e incli- 600%
nação menos uniforme do que o ocorrido nos Federal Estadual
demais níveis federativos – gráfico 11. 500%
Gráfico 11 – Expansão percentual dos vínculos

400%
públicos do Poder Legislativo, por nível
federativo (1986-2018)
300%
700%
200%
550% 100%
400% 0%
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016

Brasileiro - IPEA.
100%
Caminhando para o final dessa seção, dois
outros recortes analíticos são importantes
para avançarmos numa compreensão mais
-50%
ampla sobre a ocupação no setor público
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
brasileiro. Em primeiro lugar, a composição
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado e evolução dos vínculos públicos por sexo.6
Brasileiro - IPEA.
Em segundo, a composição e evolução dos
Por fim, em termos do poder judiciário, há vínculos por tipo de regime de contratação:
entre 1986 e 2018 um crescimento acumu- se estatutário, celetista ou temporário.
lado bastante intenso e uniforme, tanto em A composição e evolução dos vínculos pú-
nível estadual (cerca de 550%) como federal blicos por sexo, considerando os três pode-
(algo como 465%), ambos igualmente rela- res da União, mostra uma primazia da ocu-
cionados a processos de institucionalização, pação feminina no nível municipal, certo
profissionalização e empoderamento desse equilíbrio no nível estadual e primazia da
nível de poder desde a redemocratização na ocupação masculina no nível federal. Trata-
década de 1980 e, também, desde a promul- -se de um resultado claramente relacionado
gação da CF-1988 – gráfico 12.
6 Idealmente, seria importante incluir e analisar também a composição e evolução dos vínculos públicos segundo
atributos de raça. Porém, essa informação, porquanto relevante, possui baixa qualidade nas fontes primárias da RAIS
e do SIAPE, razão pela qual não a contemplamos neste estudo e razão pela qual se torna extremamente necessário
melhorar a qualidade dessas informações sociodemográficas nas pesquisas domiciliares e registros administrativos.
Felizmente, esse trabalho já começou. No caso do SIAPE, a informação de raça vem sendo melhor registrada ultima-
mente e já se encontra apta a ser incorporada em estudos futuros. No caso da RAIS, além da informação de raça não
ser auto declaratória, ainda existem muitas informações não declaradas (missings) que desaconselham o seu uso
em pesquisas deste tipo aqui. De todo modo, tentativas exploratórias recentes estão sendo feitas pela equipe do Ipea
que organiza, coordena e trabalha os dados do Atlas do Estado Brasileiro. Uma amostra disso pode ser vista na Nota
Técnica Remunerações dos servidores civis ativos do Executivo federal (1999-2020), de Felix Lopez e José Teles Mendes,
ainda no prelo.
128
com o tipo dominante de funções públicas tra uma primazia quase absoluta do regime
e respectivos perfis sociodemográficos em estatutário (RJU) em âmbito federal. No
cada nível federativo. Exemplificando: ati- caso de estados e municípios, embora haja
vidades do ensino fundamental, assistência também primazia dos vínculos estatutários,
social e vários tipos profissionais na saúde percebe-se presença mais expressiva dos re-
pública são predominantemente desempe- gimes celetista (CLT) e temporário, ao mes-
nhadas por mulheres, em funções que se mo tempo que leve tendência de crescimen-
realizam em âmbito municipal. De outro to dessas modalidades ao longo do período
lado, atividades de fiscalização, advocacia estudado,7 com maior ênfase entre 2004 e
pública, finanças públicas, planejamento, 2018 – gráfico 14.
gestão, controle etc. são em sua maior parte
desempenhadas por homens, em organiza- Gráfico 14 – Composição e evolução dos
ções e carreiras localizadas em nível federal vínculos públicos segundo os 3 níveis da
– gráfico 13. federação e os 3 tipos de contratação (1994-
2018)
Gráfico 13 – Composição e evolução dos 12M
vínculos públicos segundo os 3 níveis da
federação, por sexo (1985-2018) 10M
12M
8M
10M
6M
8M
4M
6M 2M
0M
4M
1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018
CLT Federal Estatutário Federal Temporário Federal
CLT Estadual Estatutário Estadual Temporário Estadual
2M
CLT Municipal Estatutário Municipal Temporário Municipal
0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 Brasileiro - IPEA.
Federal Masculino
Estadual Feminino
Federal Feminino
Municipal Masculino
Desagregando-se essas mesmas informa-
Estadual Masculino
Municipal Feminino
ções apenas para os entes subnacionais,
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado vê-se no caso dos estados uma diminuição
Brasileiro - IPEA.
dos celetistas e avanço dos temporários, so-
Já a composição e evolução dos vínculos bretudo desde 2007, os quais atingem 8%
por tipo de regime de contratação, também do total dos vínculos públicos nesse nível
considerando os três poderes da União, mos- da federação em 2018 – gráficos 15 e 16. Im-
7 Em todos os três níveis da federação analisados, é importante lembrar que aqui se leva em consideração apenas
os trabalhadores com vínculos formais no setor público: estatutários, celetistas e temporários. Isso pra dizer que com
os dados analisados do Atlas do Estado Brasileiro nós não conseguimos capturar informações mais amplas ou precisas
nem sobre o fenômeno da terceirização nem muito menos sobre a informalização e precarização no âmbito das rela-
ções e condições de trabalho relacionadas direta ou indiretamente com o setor público brasileiro. Por esta razão, um
dos próximos Cadernos da Reforma Administrativa vai tratar especificamente dessas questões.
129
portante registrar que o regime estatutário é puxada evidentemente pelo regime estatu-
largamente dominante. tário, ocorre uma diminuição drástica dos
vínculos celetistas, ao mesmo tempo que há
Gráfico 15 – Vínculos públicos estaduais, por um crescimento preocupante das ocupações
tipo de contratação (1995-2018) temporárias, as quais avançam, mormente
4,0M desde 2005, até atingir patamar de 8% do
total nesse nível da federação em 2018 –
3,5M gráficos 17 e 18.
3,0M
Gráfico 17 – Vínculos públicos municipais, por
tipo de contratação (1995-2018)
2,5M
7M
2,0M
6M
1,5M
5M
1,0M
4M
0,5M
3M
0,0M
1995 1999 2003 2007 2011 2015
CLT Estatutário Temporário
2M
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado 1M

Brasileiro - IPEA.
0M
Gráfico 16 – Vínculos públicos estaduais, por 1995 1999 2003 2007 2011 2015
tipo de contratação (1995-2018) CLT Estatutário Temporário

Brasileiro - IPEA.
80%
Gráfico 18 – Vínculos públicos municipais, por
tipo de contratação (1995-2018)
60% 100%
80%
40%
60%
20%
40%
0%
1995 1999 2003 2007 2011 2015
CLT % Estatutário % Temporário %
20%
Brasileiro - IPEA.
0%
No caso dos municípios acontece o mesmo 1995 1999 2003 2007 2011 2015
fenômeno, mas em intensidade maior: em CLT % Estatutário % Temporário %
simultâneo à expansão acelerada dos víncu- Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado
los públicos municipais entre 1995 e 2018, Brasileiro - IPEA.
130
Em síntese: embora a CF-1988 tenha con- que se cumpram todos os requisitos legais
seguido implementar e quase universalizar e morais mínimos à contratação e manu-
o regime estatutário de contratação em to- tenção desses empregos sob sua custódia e
dos os níveis da federação, há um resquício gestão. Requisitos esses que dizem respei-
de formas menos adequadas (celetistas e to, basicamente, às condições gerais de uso
temporários), que vem ganhando espaço em (jornada padrão), remuneração (vencimen-
anos recentes, sobretudo nos níveis estadu- tos equânimes), proteção (saúde, segurança
al e municipal, o que levanta a necessidade e seguridade nas fases ativa e pós-laboral),
de rediscussão – evidentemente em direção representação (sindicalização e demais di-
oposta à da precarização sugerida pela PEC reitos consagrados pela OIT) e acesso à justi-
32/2020 - sobre os limites fiscais (notada- ça contra arbitrariedades porventura come-
mente, LRF/2000, EC 95/2016 etc.) e insti- tidas pelo Estado-empregador.
tucionais (RJU, CLT etc.) de contratação no De outro lado, há distinções claras rela-
setor público brasileiro. tivamente aos empregos do setor privado,
Em um outro estudo (CARDOSO JR., 2020a), dada a natureza pública dessas ocupações
mostramos porque é que a ocupação no seque se dão a mando do Estado e a serviço
tor público veio, historicamente, adotando da coletividade, cujo objetivo último não é
e assumindo a forma meritocrática como a produção de lucro, mas sim a produção
critério fundamental de seleção e acesso, de cidadania e bem-estar social. O emprego
mediante concursos públicos obrigatórios público não está fundado – conceitual e ju-
e exigentes, sob a guarida de um regime ridicamente – em relações contratuais tais
estatutário e jurídico único (RJU), como no quais aquelas que tipificam as relações de
caso brasileiro desde a CF-1988. No Brasil, assalariamento entre trabalhadores e em-
o regime jurídico (estatutário) dos servido- pregadores no mundo privado. Ao contrário,
res públicos civis (RJU) consiste em um con- o servidor público estatutário possui uma
junto de regras de direito público que trata relação de deveres e direitos com o Estado-
dos meios de acessibilidade aos cargos pú- -empregador e com a própria sociedade, an-
blicos, da investidura em cargo efetivo e em corada desde a CF-1988 no chamado Regime
comissão, das nomeações para funções de Jurídico Único (RJU).
confiança, dos deveres e direitos dos servi- Desta maneira, todos os aspectos apresen-
dores, da promoção e respectivos critérios, tados e discutidos neste texto justificam a
do sistema remuneratório, das penalidades permanência de um regime diferenciado
e sua aplicação, do processo administrativo de contratação e gestão dos servidores pú-
e da aposentadoria. blicos, um regime jurídico único (RJU) nos
Desta feita, o emprego público tende a ser termos da Constituição Federal brasileira
não apenas um emprego de qualidade e dig- em vigor (cf. art. 39, caput, CF-1988). Com
nidade elevadas no espectro total de ocupa- isso, uma verdadeira política nacional de
ções em uma sociedade emergente como a recursos humanos no setor público deve ser
brasileira, como ainda se reveste de atribui- capaz de promover e incentivar a profissio-
ções e competências algo distintas daquelas nalização da burocracia pública a partir de
que prevalecem no mundo das contratações um modelo reflexivo de gestão de pessoas e
privadas. De um lado, tende a ser uma ocu- do desempenho institucional, atrelado dire-
pação de qualidade relativa elevada, porque tamente ao ciclo laboral no setor público, tal
sendo o Estado o empregador em primeira qual visto em Cardoso Jr. e Pires (2020).
instância, há obviamente a necessidade de
131
2. Escolarização no Setor Público completo e médio incompleto (nível 2) e re-
Brasileiro dução drástica das pessoas com ensino fun-
damental incompleto (nível 1) – gráfico 19.
A prova de que o serviço público brasileiro
está em rota de profissionalização e busca Gráfico 19 – Expansão dos vínculos públicos no
de mais eficiência, eficácia e efetividade, so- Brasil, por nível de escolaridade (1986-2018)
bretudo desde a “reforma administrativa” 12M
induzida pela CF-1988,8 é a constatação de
que vem mudando para melhor a composi-
10M
ção e o perfil demográfico e ocupacional da
sua força de trabalho.
8M
Não apenas ela tem passado por ciclos peri-
ódicos (ainda que insuficientes) de rejuvenes-
6M
cimento, feminilização9 e capacitação ao lon-
go do ciclo laboral no setor público, como tem
se voltado, de modo crescente, mais para as 4M
atividades e funções finalísticas das diversas

políticas públicas. Este fenômeno, por sua 2M
vez, vem acompanhado de aumento célere da

escolarização dessa força de trabalho, algo 0M
que pode ser observado nos três níveis da fe- 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
deração e nas três esferas de poder da União, Nível 1 Nível 2 Nível 3 Nível 4 Nível 5
ao longo do período entre 1986 e 2018. Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado
Brasileiro - IPEA.
Em termos gerais, nota-se expansão con-
siderável da escolarização das pessoas em As tendências acima descritas são mais
vínculos públicos com ensino médio com- aguçadas no nível federal, onde se destacam
pleto ou superior incompleto (nível 3 em os extremos, ou seja, aumento mais que pro-
todos os gráficos abaixo), nível superior porcional dos níveis 4 (superior completo) e
completo (nível 4) e com alguma pós-gradu- 5 (pós-graduação, mesmo que incompleta),
ação, mesmo que incompleta (nível 5).10 Ao ao mesmo tempo que redução, tendendo a
mesmo tempo, diminuição das pessoas em zero, de pessoas com ensino fundamental
vínculos públicos com ensino fundamental incompleto (nível 1) – gráfico 20.
8 Da qual fazem parte a institucionalização: i) do regime jurídico único como modelo de contratação adequado
à natureza e objetivos da função pública; ii) do concurso público como principal mecanismo de contratação e acesso
aos cargos públicos; iii) da estabilidade relativa dos servidores após cumprimento de estágio probatório como etapa
eliminatória dos certames realizados; iv) das diretrizes e princípios gerais de atuação e conduta contidos nos códigos
de ética e na própria lei n. 8.112/1990 etc.
9 Esse aspecto pode parecer controverso, mas o fato é que estudos antropológicos e das áreas de educação e
pedagogia têm mostrado que as mulheres, em termos profissionais, tendem a ser mais comprometidas, mais colabo-
rativas e menos sujeitas à corrupção e desídia que os homens, tanto no setor público como no privado. No interior do
setor público, é claro que, se por um lado, esses aspectos ajudam a cristalizar determinados estereótipos de gênero e
uma certa divisão sexual e social do trabalho, por outro, já deveriam ser suficientes para permitir maiores níveis de
progressão profissional e ocupacional em cargos de chefia, direção e comando por mulheres, como a redução do hiato
salarial e das discriminações e assédios de vários tipos que ainda persistem contra elas no mercado laboral, inclusive
no setor público.
10 O nível 1 compreende as pessoas com ensino fundamental incompleto, o nível 2 compreende as pessoas com
fundamental completo e médio incompleto, o nível 3 as pessoas com ensino médio completo ou superior incompleto,
o nível 4 compreende as pessoas com nível superior completo e o nível 5 compreende pessoas com alguma pós-gradu-
ação, mesmo que incompleta.
132
Gráfico 20 – Expansão dos vínculos públicos No âmbito municipal, por sua vez, as cur-
federais, por nível de escolaridade (1986-2018) vas seguem as mesmas tendências gerais,
mas em ritmo de progressão menor nos ex-
1,2M
tremos da escolarização, ou seja, crescimen-
to menor do nível 5 (pós-graduação, mesmo
que incompleta) e redução mais lenta do
1,0M
nível 1 (ensino fundamental incompleto).
Em compensação, os níveis 3 (ensino médio
0,8M completo ou superior incompleto) e 4 (en-
sino superior completo) apresentam cresci-
0,6M mento muito rápido e expressivo ao longo
do período de tempo considerado, em cla-
ra demonstração de que também no nível
0,4M
municipal toma corpo – e curso – o mesmo
movimento de crescimento da escolarização
0,2M
média e consequente profissionalização da
ocupação no setor público – gráfico 22.
0,0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
Gráfico 22 – Expansão dos vínculos públicos
Nível 1 Nível 2 Nível 3 Nível 4 Nível 5
municipais, por nível de escolaridade (1986-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado 2018)
Brasileiro - IPEA.
7M
Já em âmbito estadual, as curvas apresentam

comportamento mais parecido com as tendên- 6M
cias gerais apontadas acima – gráfico 21.

5M
Gráfico 21 – Expansão dos vínculos públicos nos

estados, por nível de escolaridade (1986-2018) 4M
4,0M
3M
3,5M 2M
3,0M 1M
2,5M 0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
Nível 1 Nível 2 Nível 3 Nível 4 Nível 5
2,0M

1,5M Brasileiro - IPEA.
A questão, neste ponto, é que ainda há no

1,0M
Brasil uma imensa heterogeneidade regio-
nal, que se reflete também na distribuição
0,5M
do emprego público pelo território. Em ou-
0,0M
tras palavras, a questão é que, embora es-
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 teja em movimento um processo positivo e
Nível 1 Nível 2 Nível 3 Nível 4 Nível 5 promissor de profissionalização do pesso-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado al ocupado no setor público, vale dizer, de
Brasileiro - IPEA. profissionalização das funções e políticas
133
públicas, esse fenômeno ainda é bastante Gráfico 24 – Expansão dos vínculos públicos
díspare entre as regiões do país, razão pela estaduais, por grandes regiões (1986-2018)
qual, dentre outras, os serviços públicos 4,0M
possuem qualidade variada e a cobertura 3,5M

social é desigual. 3,0M
Como era de se esperar, os vínculos públi- 2,5M
cos federais estão concentrados, em função 2,0M

da natureza e perfil dessas ocupações, pro- 1,5M
porcionalmente mais na região centro-oeste
1,0M
que nas demais regiões – gráfico 23.
0,5M
Gráfico 23 – Expansão dos vínculos públicos 0,0M

1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
federais, por grandes regiões (1986-2018)
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
1,2M
Brasileiro - IPEA.
Por fim, em âmbito municipal, os vínculos

1,0M públicos estão distribuídos de modo inte-
ressante: há uma grande concentração nas
regiões sudeste e nordeste, acompanhando
o fato de que, juntas, ambas as regiões pos-
0,8M
suem as maiores concentrações de municí-
pios e populações do Brasil. Por outro lado,
há crescimento de vínculos públicos de
0,6M modo mais expressivo em municípios da re-
gião sul, enquanto a quantidade de vínculos
em municípios da região norte superou, ao
longo do tempo, a quantidade de vínculos
0,4M
presentes em municípios da região centro-
-oeste – gráfico 25.
0,2M
Gráfico 25 – Expansão dos vínculos públicos
municipais, por grandes regiões (1986-2018)
7M
6M
0,0M
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
5M
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
4M
Brasileiro - IPEA. 3M
Os vínculos públicos estaduais, por sua 2M

vez, estão mais presentes em estados das
regiões sudeste e nordeste, não à toa os es- 1M
tados mais populosos do país, e presentes 0M
de modo mais ou menos equivalente nas 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
demais regiões (sul, centro-oeste e norte) – Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
gráfico 24. Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado

Brasileiro - IPEA.
134
Em suma: a escolarização média das pes- ponente do gasto público total (e não o
soas empregadas no setor público brasileiro segundo, como afirmam determinados
está, portanto, acima da escolarização mé- segmentos), estando bem abaixo do
dia das pessoas empregadas no setor priva- gasto financeiro e tendo ritmo de cres-
do. Isso acontece não apenas porque os re- cimento muito menor que aquele – grá-
quisitos de acesso via concursos públicos e fico 28;11
a progressão nas carreiras exigem escolari- • apesar de baixa, quando medida em re-
zação crescente ao longo de todas as etapas lação à arrecadação tributária, à massa
do ciclo laboral, mas também porque o setor salarial do setor privado e ao produto
público brasileiro, em todas as suas esferas interno bruto, a despesa com pessoal
de poder e de governo, exerce, sobretudo do setor público é ainda insuficiente
desde a CF-1988, grande poder de atração para fazer frente às necessidades de
junto à população, mormente a mais jovem, mais pessoal ocupado em setores cru-
que não encontra no setor privado nacional ciais das políticas públicas, ainda mais
as mesmas condições favoráveis de traba- considerando o passivo brasileiro em
lho, segurança e remuneração que ainda termos de heterogeneidades regionais,
existem no setor público. desigualdades sociais e necessidades
Em outras palavras: o emprego no setor pú- nacionais em vários âmbitos da con-
blico, em sua maior parte, não pode ser ca- temporaneidade; e
racterizado como um oceano de privilégios; • a despesa global de pessoal, consideran-
já o emprego no setor privado parece surgir, do os três níveis da federação e os três
cada vez mais, em um oceano de heteroge- poderes da União, não possui distribui-
neidades, desigualdades, inseguranças e ção interna uniforme e, pelo contrário,
precarização, ainda mais reforçadas desde esconde níveis muito díspares de remu-
as reformas trabalhista e previdenciária já nerações e condições de trabalho por es-
em implementação. fera de governo e esfera de poder.
3. Remuneração no Setor Público Gráfico 26 – Despesa anual com servidores

Brasileiro ativos e percentual com relação ao PIB (2006-
2017)
As provas de que o Estado brasileiro não é
R$ 800 Bi 16%
caro podem ser encontradas – e entendidas
R$ 700 Bi 14%
– no seguinte cruzamento de informações: R$ 600 Bi 12%
• a despesa global com o funcionalismo R$ 500 Bi 10%
público no Brasil é baixa e está está- R$ 400 Bi 8%
vel como proporção do PIB já há vários R$ 300 Bi 6%
anos, em todos os níveis federativos – R$ 200 Bi 4%
gráfico 26; R$ 100 Bi 2%
R$ 0 Bi 0%
• a despesa com pessoal em âmbito fede- 2006 2008 2010 2012 2014 2016
ral jamais ultrapassou o limite pruden- Despesas servidores ativos % PIB Federal
cial da LRF desde 2000 – gráfico 27; % PIB Estadual

% Soma PIB
% PIB Municipal
• a despesa com pessoal em âmbito fede- Fonte: Orair e Gobetti (2017) e Atlas do Estado Brasileiro,
ral é na verdade o terceiro maior com- Ipea. Dados atualizados para valores de 2019 (IPCA/IBGE).
11 O primeiro componente do gasto público global é o gasto previdenciário, supostamente equacionado após três
grandes reformas previdenciárias de cunho fiscal ao longo dos últimos anos.
135
Gráfico 27 – Evolução da despesa com pessoal em âmbito federal,
comparativamente aos limites legais da LRF e à RCL da União (2000-2019)
R$ 1.000 Bi
905,7
R$ 900 Bi Receita Corrente
805,3 Líquida últimos 12
R$ 800 Bi meses
709,9 727,3 Limite Lei de
R$ 700 Bi 674,5
656,1 641,6 Responsabilidade
616,9 Fiscal (50%)
R$ 600 Bi 558,7
Limite Prudencial
499,9 (47,5%)
R$ 500 Bi 452,8
428,6 437,2
386,7 Despesa
R$ 400 Bi 344,7 Pessoal/Encargos
303,0 Sociais
R$ 300 Bi 264,4 249,9
224,9 292,8
201,9
R$ 200 Bi 168,9
146,1
073,0 168,9
R$ 100 Bi
R$ 0 Bi 058,2
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
Fonte: Receita Federal do Brasil, valores nominais, elaboração Paulo Lindsay, IBGE.
Gráfico 28 – Evolução da despesa com pessoal em âmbito federal, comparativamente ao total de

despesas da União e ao total dos pagamentos com juros e principal da Dívida Pública Federal
(2000-2019)
R$ 3.000 Bi
2676 2711
2590
2506
R$ 2.500 Bi
2304
2198
R$ 2.000 Bi
1808
1731
1591 Despesa da União
R$ 1.500 Bi 1433
1348
1175 1165 1207
1107 Serviço da Dívida
1038 Pública
R$ 1.000 Bi 876 908
675 Despesa
616 603 635
Pessoal/Encargos
Sociais
R$ 500 Bi 384
293
169
58
R$ 0 Bi
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
Fonte: Receita Federal do Brasil, valores nominais, elaboração Paulo Lindsay, IBGE.
Avançando, portanto, sobre o último dos Em segundo lugar está o poder legislativo,
itens apontados acima, vemos que a evolu- cujo patamar oscilou de R$ 7 mil para R$ 6
ção das remunerações no setor público bra- mil em média por mês, seguido pelas remu-
sileiro como um todo, em termos reais, entre nerações do poder executivo, que oscilaram
1986 e 2018, foi maior no poder judiciário, sempre abaixo dos R$ 4 mil de média men-
cujo patamar saltou de aproximadamente sal ao longo de todo o período considerado
R$ 6 mil para R$ 12 mil por mês em média. – gráfico 29.
136
Gráfico 29 – Evolução real da remuneração no O mesmo tipo de gráfico, aplicado apenas
setor público, por Poderes (1986-2018) ao poder executivo estadual, mostra a mes-
Média Judiciário Mediana Judiciário Média Legislativo ma tendência geral de crescimento das re-
Mediana Legislativo Média Executivo Mediana Executivo
munerações médias reais em todas as regi-
R$12.000 ões do país, mas com algumas diferenças em
R$10.000 relação ao nível federal. Uma delas é que há
R$8.000
um declínio das remunerações entre 1986
e 1992, a partir de quando começa uma re-
R$6.000
cuperação relativa, de magnitude e intensi-
R$4.000
dade desiguais entre as cinco regiões. En-
R$2.000 quanto a região centro-oeste, puxada pelo
R$0 Distrito Federal, descola-se para cima das
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 demais regiões a partir de 2004, as demais
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado aproximam-se entre si em termos remune-
Brasileiro - IPEA. ratórios médios. Outra diferença importante
Quando olhamos as mesmas informações é que os patamares inicial e final de remu-
de modo desagregado, por esfera de poder, nerações médias reais já são visivelmente
nível federativo e grandes regiões do país, menores em âmbito estadual, quando com-
vemos que as remunerações do poder execu- parados com o âmbito federal – gráfico 31.
tivo federal saltaram, entre 1986 e 2018, de
um patamar relativamente homogêneo en- Gráfico 31 – Remunerações dos vínculos
tre regiões, variando entre R$ 4.500 (regi- públicos do Poder Executivo estadual, por
grandes regiões (1986-2018)
ões norte e centro-oeste) e R$ 5.500 (região
sul) para um patamar mais elevado e mais Centro-Oeste Sul Sudeste Norte Nordeste
disperso, no qual despontam novamente as
regiões norte e centro-oeste com as menores R$6.000
remunerações médias (ao redor de R$ 7.500
cada uma) e novamente a região sul com pa- R$5.000
tamar remuneratório na casa dos R$ 9.900
de média mensal – gráfico 30.
R$4.000
Gráfico 30 – Remunerações dos vínculos

públicos do Poder Executivo Federal, por R$3.000
Sul Sudeste Nordeste Centro-Oeste Norte R$2.000
R$10.000
R$9.000 R$1.000
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
R$8.000
R$7.000 Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado

Brasileiro - IPEA.
R$6.000
R$5.000
Em termos municipais, por sua vez, as di-
ferenças são ainda maiores entre este nível
R$4.000
federativo e os demais. Há um declínio de re-
R$3.000
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
munerações que, neste caso, dura até 1994,
e embora haja tendência de crescimento mé-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado dio real das remunerações no poder executi-
Brasileiro - IPEA. vo municipal a partir deste ponto, isso acon-
137
tece em patamares ainda menores e muita analisados aqui, em que podemos ver uma
dispersão entre as regiões. De tal modo que redução – ao invés de aumento – do padrão
no último ano da série, em 2018, os funcio- remuneratório vigente – gráfico 33. Mas ain-
nários municipais das regiões sul e sudeste da assim, em um nível que é inferior apenas
possuíam rendimentos médios mensais de ao padrão remuneratório do poder judiciá-
pouco mais que R$ 3 mil cada, enquanto nos rio, tal como exposto na sequência.
municípios das regiões norte e nordeste o
padrão remuneratório era de apenas pouco Gráfico 33 – Evolução real da remuneração do
mais que R$ 2 mil – gráfico 32. Tais valores, Poder Legislativo Federal (1986-2018)
diga-se de passagem, são bastante próximos R$ 16 MIL
– ou até mesmo inferiores em algumas loca-
lidades – ao salário real médio do setor pri- R$ 14 MIL
vado nacional, segundo dados do IBGE.
R$ 12 MIL
Gráfico 32 – Remunerações dos vínculos
públicos do Poder Executivo municipal, por
R$ 10 MIL
R$ 8 MIL
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste
R$3.500
R$ 6 MIL
R$ 4 MIL
R$3.000
R$ 2 MIL
Média Mediana
R$ 0 MIL
R$2.500
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016

Brasileiro - IPEA.
R$2.000
Ainda no que se refere ao poder legislati-
vo, vê-se que o mesmo padrão errático de
comportamento remuneratório real ao lon-
R$1.500 go do tempo se verifica também nos âmbi-
tos estadual e municipal. A diferença entre
as três esferas de governo está localizada,
R$1.000 sobretudo, nos patamares de remuneração
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 em cada caso e na dispersão entre as cinco
regiões do país.
Brasileiro - IPEA. A remuneração média mensal real é maior
No que se refere ao poder legislativo, nota- no âmbito estadual que municipal, mas en-
-se em âmbito federal um patamar de remu- quanto nos estados da região norte esse pa-
nerações médias mensais entre R$ 12 mil e tamar está ao redor dos R$ 5 mil mensais,
R$ 10 mil, em termos reais, entre os anos de nas regiões sul e sudeste ele chega aos R$ 10
ponta da série, o único caso, dentre todos os mil em média – gráfico 34.
138
Gráfico 34 – Remunerações dos vínculos Por fim, olhando mais de perto os valores
públicos do Poder Legislativo estadual, por das remunerações do poder judiciário, ve-
grandes regiões (1986-2018) mos que no plano federal há uma tendên-
Sudeste Sul Centro-Oeste Nordeste Norte cia notória de crescimento médio mensal
R$12.000 real, entre 1986 e 2018, com a característica
específica de que isso acontece com pouca
R$10.000 dispersão entre as cinco regiões do país ao
longo do tempo, se bem que um pouco maior
R$8.000
no final da série que no seu início. O pata-
R$6.000
mar remuneratório transita de aproximada-
mente R$ 6 mil para algo como R$ 16 mil
R$4.000 em 2010, a partir de quando sofre um rebai-
xamento para a casa dos R$ 14 mil em 2018
R$2.000
– gráfico 36.
R$0
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 Gráfico 36 – Remunerações dos vínculos
públicos do Poder Judiciário Federal, por
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado grandes regiões (1986-2018)
Brasileiro - IPEA.
Sul Sudeste Norte Nordeste Centro-Oeste
Já no caso do poder legislativo municipal,
R$17.000
enquanto o patamar remuneratório dos fun-
cionários das câmaras legislativas dos mu- R$16.000
nicípios das regiões norte e nordeste gira R$15.000

em torno de R$ 2.500 por mês em média,
nos municípios da região sudeste ele chega R$14.000
a pouco mais de R$ 5.500 – gráfico 35. Ain- R$13.000

da assim, isso significa a metade do que re-
cebem os trabalhadores do poder legislativo R$12.000
estadual e cerca de um quarto do que rece- R$11.000

bem os do poder legislativo federal.
R$10.000
Gráfico 35 – Remunerações dos vínculos R$9.000

públicos do Poder Legislativo municipal, por
grandes regiões (1986-2018) R$8.000
Sudeste Sul Centro-Oeste Nordeste Norte R$7.000
R$7.000
R$6.000
R$6.000 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
R$5.000
R$4.000 Brasileiro - IPEA.
R$3.000 Já no que tange ao poder judiciário esta-

R$2.000
dual, nota-se um crescimento das remune-
rações em patamares médios reais um pou-
R$1.000
co inferiores que os encontrados em âmbito
R$0 federal, mas com uma dispersão bem maior
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
entre as regiões – gráfico 37.
Brasileiro - IPEA.
139
Gráfico 37 – Remunerações dos vínculos blico brasileiro e descritas até aqui, aconte-
públicos do Poder Judiciário estadual, por cem também com relação às remunerações
grandes regiões (1986-2018) médias mensais, quando vistas pelas óticas
Sudeste Sul Nordeste Centro-Oeste Norte
de gênero e de regime de contratação. Para
R$12.000 além, portanto, dos recortes tradicionais por
esfera de governo, esfera de poder e grandes
R$11.000
regiões, como constatado acima.
R$10.000
Do ponto de vista de sexo, fica clara a dis-
R$9.000 crepância salarial entre homens e mulheres,
sobretudo nos níveis federal e estadual de
R$8.000
governo. Essa diferença remuneratória apa-
R$7.000 rece a favor das mulheres no âmbito federal
de governo, mas isso se deve ao fato de que
R$6.000
os dados abaixo incluem os militares, cuja
R$5.000 quantidade elevada de jovens masculinos
R$4.000
de baixa patente e baixa remuneração joga
a média salarial masculina para baixo da
R$3.000 média feminina no âmbito do poder execu-
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
tivo federal apenas.12 Ou seja, quando se iso-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado la o efeito estatístico causado pelo peso do
Brasileiro - IPEA. contingente militar, formado predominan-
Antes de terminar essa seção, dois outros temente por homens de remunerações bai-
recortes analíticos são importantes. Tal xas, o perfil remuneratório/discriminatório
como feito na seção 1 sobre ocupação no se- favorável aos homens volta a ser observado
tor público, também aqui vamos discorrer também no âmbito do poder executivo fede-
sobre a composição e evolução dos vínculos ral, tal como já acontece a favor dos homens
públicos por sexo, bem como sobre a com- nos níveis estadual e municipal. Mas note-
posição e evolução dos vínculos por tipo de -se que no nível municipal a diferença re-
regime de contratação: se estatutário, cele- muneratória entre homens e mulheres é me-
tista ou temporário. Essas informações adi- nor que nos demais níveis da federação, em
cionais são importantes para mostrar que grande medida porque o patamar salarial já
as heterogeneidades de ocupação e escola- é bem mais baixo, para ambos os sexos, nos
rização, presentes no interior do setor pú- municípios – gráfico 38.
12 Na Nota Técnica Remunerações dos servidores civis ativos do Executivo federal (1999-2020), de Felix Lopez e José
Teles Mendes, ainda no prelo, é feito um exercício comparativo entre as remunerações médias mensais reais entre ho-
mens brancos, mulheres brancas, homens negros e mulheres negras, considerando apenas os vínculos públicos civis,
entre 1999 e 2020, do poder executivo federal (ou seja, deixando de fora o efeito estatístico causado pelos militares),
no qual se acha a seguinte situação: “Em 1999, por exemplo, o salário líquido médio de um homem branco é 1,24 vezes
mais alto que o de uma mulher branca. Em 2020, essa razão é de 1,13 vezes. Entre 1999 e 2020, portanto, houve ligeira
queda da diferença salarial proporcional entre homens brancos e mulheres brancas, acompanhada por aumento da dis-
tância entre os primeiros e os homens negros, e queda com relação às mulheres negras. Os valores apontam também a
interseção entre cor e raça para compreender aspectos da estratificação salarial e status ocupacional no Executivo fede-
ral. Por haver isonomia salarial entre cargos, o que ocorre é que a distribuição desigual desses atributos adscritivos (cor
e sexo) se combina com atributos adquiridos (escolaridade, por exemplo), para explicar a distribuição das pessoas entre
cargos com diferentes remunerações médias ou tipos de vínculos de trabalho. Em fevereiro de 2020, por exemplo, 62% dos
servidores civis ativos do Executivo federal com nível superior eram brancos, frente a 30% de negros, enquanto, entre os
que tinham até o Ensino Fundamental, 53% eram negros e 28%, brancos.”
140
Gráfico 38 – Evolução real da remuneração Gráfico 39 – Evolução real da remuneração
média segundo os 3 níveis da federação, por média segundo os 3 níveis da federação e os 3
sexo (1986-2018) tipos de contratação (1994-2018)
Federal Masculino Federal Feminino Estadual Masculino CLT Federal Estatutário Federal Temporário Federal
Estadual Feminino Municipal Masculino Municipal Feminino CLT Estadual Estatutário Estadual Temporário Estadual
CLT Municipal Estatutário Municipal Temporário Municipal
R$12.000
R$12.000
R$10.000 R$10.000
R$8.000
R$8.000
R$6.000
R$6.000
R$4.000
R$2.000
R$4.000
R$0
R$2.000 1994 1999 2004 2009 2014

R$0 Brasileiro - IPEA.
1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016
Como dito acima na seção 1, embora essas
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado formas menos adequadas (celetistas e tem-
Brasileiro - IPEA. porários) tenham ainda pouca expressão
Já em relação aos tipos de regimes de con- quantitativa no total da ocupação, vem ga-
tratação, vê-se que os trabalhadores celetis- nhando espaço em anos recentes, sobretudo
tas no setor público ganham, em termos mé- nos níveis estadual e municipal, mas tam-
dios mensais reais, um pouco mais que os bém em nível federal, o que sugere estar em
temporários no setor público, em cada um curso um processo de terceirização e preca-
dos três níveis federativos. Mas chama aten- rização que resiste ao tempo. Pior que isso,
ção o fato de que, com exceção dos traba- tal processo se vê agora reforçado por meio
lhadores contratados em regime estatutário da PEC 32/2020, que propõe diversificar –
em nível federal, que percebem as maiores flexibilizando e precarizando – as formas de
remunerações médias mensais dentre to- contratação e demissão no setor público.13
dos os tipos reunidos aqui, todos os demais Na outra ponta da distribuição de regimes
trabalhadores – mesmo os estatutários em de contratação e de patamares de remune-
níveis estadual e municipal – disputam re- ração, reside um segmento de servidores
munerações muito mais próximas entre si. públicos que pode ser considerado a elite
Em particular, destaque-se, negativamente, salarial do funcionalismo.14 Este segmento,
o fato de que até mesmo os trabalhadores de fato, carece de maior visibilidade pú-
temporários federais ganham, em termos blica e controle social, até porque, embora
médios mensais reais, mais que os trabalha- seja a exceção e não o padrão remunerató-
dores municipais empregados por quaisquer rio no setor público, tais casos vêm sendo
dos regimes de contratação – gráfico 39. usados e manipulados pelo atual governo,
13 Sobre os riscos jurídicos da PEC 32/2020 ver Fonacate (2020).

14 Como dito em Nunes (2020), apesar do termo elite possuir conotações coloquiais tanto positivas (para se
referir àquilo que há de melhor, como elite esportiva ou atiradores de elite, por exemplo) quanto negativas (para se
referir pejorativamente a determinados grupos ou situações sociais), neste trabalho elite é utilizado como conceito que
descreve grupos minoritários de poder e/ou prestígio, geralmente responsáveis pelo controle de recursos ou processos
decisórios relevantes, como no caso da elite salarial do setor público.
141
congresso e grande mídia como justificativa subsídio mais alto recebido por um ministro
(ilegítima, ilegal e imoral) pela aprovação em 2018, a preços de dezembro de 2019.17 A
da PEC 32/2020, não raras vezes em com- partir daí, foram considerados os vínculos
parações espúrias com as remunerações do cuja média mensal das remunerações, em
setor privado. cada ano, foi superior à média mensal do
Mas sempre que se utilizam comparações subsídio mais alto recebido por um ministro
metodologicamente adequadas, constatado STF.
-se que: Utilizando esse critério, a quantidade de
• as remunerações do setor público na- vínculos com remuneração acima do limite
cional são muito heterogêneas e predo- constitucional, ao contrário do que muitas
minantemente baixas, ou equivalentes, vezes se imagina, está muito longe de ser
quando comparadas às remunerações exorbitante. Ao contrário, trata-se de um
do setor privado; grupo bastante minoritário em termos re-
muneratórios – gráfico 40.
• as maiores discrepâncias em relação
ao setor privado se concentram apenas Gráfico 40 – Proporção de vínculos públicos
entre os 10% mais bem pagos e nas car- acima do teto constitucional do funcionalismo
reiras jurídicas, de representação ex- 5%
terna, tribunais de contas, atividades
de fiscalização e nos altos escalões da
administração presentes nos três po- 4%
deres, Ministério Público e Tribunal de

Contas da União; e
3%
• se retirarmos da folha de pagamentos

os profissionais da área jurídica do se-
2%
tor público, a diferença de rendimentos
entre este e o setor privado cai de 13%
para 4% apenas.15 1%
Diante disso, onde estão os supostos pri-

vilégios de remuneração no serviço público 0%
federal?16 Valendo-se do teto constitucional Executivo Legislativo Judiciário
de remuneração do funcionalismo público, 2000 2005 2010 2015 2018
dado pela remuneração dos ministros do Su- Fonte: Atlas do Estado Brasileiro, Ipea. Elaboração
premo Tribunal Federal (STF), o critério aqui Wellington Nunes.
utilizado foi adotar como ponto de corte o
15 Sobre as supostas discrepâncias de remuneração entre setores público e privado, ver Sacchet (2020). Ainda
quanto às remunerações, um estudo encomendado pelo governo brasileiro ao Banco Mundial e publicado em novem-
bro de 2017, mostrou que: i) o funcionalismo público nacional não era grande para os padrões internacionais; e ii)
que as remunerações dos servidores públicos eram, em média, 17% maiores do que as do setor privado. Além disso,
o documento mostra que os prêmios salariais se concentravam nas esferas estadual (31%) e federal (67%). Na esfera
federal, essa diferença é puxada pra cima justamente por conta do peso das remunerações da elite salarial no setor
público. Na esfera municipal, por sua vez, os salários dos servidores estavam, em média, 1% abaixo dos praticados no
setor privado (Banco Mundial 2017, p. 45-46).
16 Esse trecho final dessa seção utiliza trechos, com autorização, de Nunes (2020), isentando-o por erros e omis-
sões remanescentes.
17 O valor mensal médio do maior subsídio recebido por um ministro do STF em 2018, corrigido pelo INPC de
dezembro de 2019, foi de R$ 40.501,00. Todas as remunerações médias também foram consideradas a preços de de-
zembro de 2019.
142
Portanto, não se trata de argumentar que Além disso, é preciso eliminar ou diminuir
a proporção de vínculos públicos federais drasticamente os adicionais de remuneração
com remuneração acima do teto do funcio- que muitas vezes se tornam permanentes em
nalismo seja irrelevante; trata-se, sim, de vários casos, distorcendo para cima os valo-
dar ao fenômeno o destaque que ele de fato res efetivamente pagos a uma minoria de ser-
possui. Dito de outro modo, se o objetivo de vidores e funções privilegiadas.
uma eventual reforma administrativa for, Isso tudo para dizer que os problemas de
de fato, combater privilégios,18 as remunera- remuneração, alardeados pela atual área
ções mais altas do funcionalismo não podem econômica do governo por meio da grande
ficar de fora. Neste ponto, basta lembrar que mídia e base parlamentar, são a exceção e
a efetiva aplicação do teto salarial, aliás, não a regra dentro do funcionalismo pú-
dispensa qualquer mudança constitucional, blico, em qualquer recorte analítico que se
já que o limite está inscrito na CF-1988.19 queira utilizar.
Em síntese: é fundamental realizar
ajustes remuneratórios no setor público, 4. Desempenho no Setor Público
levando em consideração os determinantes Brasileiro
e as especificidades presentes em cada nível
federativo de governo (Federal, Estadual e A prova de que o Estado brasileiro é efi-
Municipal), bem como atentando para as ciente, pelo menos em proporção muito
situações discrepantes em cada poder da maior do que sugerem os ideólogos do go-
União (Judiciário, Legislativo e Executivo). verno e os propagandistas da grande mídia,
Fazendo isso, a maioria dos problemas remu- pode ser encontrada nas informações das
neratórios discrepantes poderia ser resolvido figuras 1 e 2 sobre o raio de abrangência da
simplesmente aplicando-se, sem exceções, o atuação estatal, durante a década 2004 e
teto remuneratório do setor público a cada 2014, bem como nos dados do gráfico 41 e
nível da federação e poder da república. tabelas 1, 2 e 3 abaixo.
18 É digno de nota que alguns dos “privilégios” que a PEC 32/2020 anuncia que pretende combater – como adicio-
nal por tempo de serviço, licença-prêmio e aposentadoria compulsória como modalidade de punição – já deixaram de
existir no serviço público federal há mais de 20 anos, embora permaneçam em alguns casos no âmbito subnacional.
Esses componentes adicionais e indenizatórios das remunerações são deliberadamente usados de modo pejorativo
no discurso oficial da reforma para cristalizar uma ideia de abusos, ilegalidades e imoralidades no interior do setor
público, prestando-se, com isso, a produzir uma visão negativa do Estado e dos próprios servidores junto à opinião
pública e classe política, com o intuito de minimizar resistências, angariar apoios (sobretudo da grande mídia direta-
mente interessada nesta pauta) e, assim, facilitar a tramitação e aprovação das penalidades contidas na PEC 32/2020.
Que fique claro: uma coisa são os excessos e jeitinhos que de fato ainda existem em fração minoritária de cargos e
carreiras espalhadas pelos três níveis de poder e de governo no Brasil, e que evidentemente precisam ser identificados
e extirpados. Outra coisa, bem diferente e legítima, são determinados componentes das remunerações a que a maior
parte dos servidores tem direito e que, não obstante, precisam ser computados como elementos integrantes de suas
remunerações correntes, e assim considerados para fins de aplicação do teto remuneratório de caráter constitucional.
Para uma especificação detalhada dos componentes que integram as remunerações dos servidores públicos, diferen-
ciando os valores que devem integrar as remunerações mensais daqueles que não o devem, ver o manual de orientação
da RAIS (2019).
19 Tanto é que o PL 6726/2016, que já tramitou no Senado em 2017, recentemente entrou em discussão na Câ-
mara dos Deputados. Um dos aspectos fundamentais do projeto original é que, além do salário-base, indenizações,
subsídios, verbas de representação, abonos, gratificações, prêmios, horas-extras, auxílios moradia etc. também pas-
sem a fazer parte do cálculo para o teto remuneratório constitucional. Isso porque, atualmente, em muitas categorias,
essas rubricas são excluídas da conta, permitindo a existência dos salários acima do teto. Nesses casos, o instituto do
abate-teto (Lei 8.852/94) para restringir as remunerações ao teto constitucional acaba não conseguindo ser efetivo.
143
Figura 1 – Dimensões do desenvolvimento, políticas públicas e
resultados gerais da estratégia, 2004 a 2014
Dimensões Políticas Circuito de influência Resultados gerais
Política Aumentar consumo famílias, grupos, ECONÔMICO

Macroeconômica indivíduos e consumo intermediário Crescimento da economia
Demanda
ECONÔMICO (fiscal, cambial, do emprega e renda
monetária e creditícia) Aumentar de produtividade
Aumentar investimento ampliação e
melhoria da infraestrutura Econômica e Social e competitividade
Políticas para Estabilidade
produção e inovação macroeconômica
Diminuir custos de produção
Oferta
SOCIAL Políticas para SOCIAL
Aumentar inovação e produtividade
infraestrutura Superação da pobreza extrema
econômica e social Promoção
Maior qualidade na oferta
Ofertar e regulamentação de bens social
oportunidades de bens e serviços
e serviços sociais (educação, cultura,
Política Social trabalho, agrário, ações transversais) e resultados Reduzir de desigualdades
garantia de direitos Aumentar e utilizar de
TERRITORIAL
conhecimentos e capacidades
Transferência de renda, ofertar e regular Proteção
Política de bens e serviços sociais (Seguridade Social) social
desenvolvimento TERRITORIAL
solidariedade
regional social Redução das desigualdades
Fomentar as potencialidades
locais e regionais
AMBIENTAL AMBIENTAL
Política Ambiental
Aproveitamento sustentável
Conservação e recuperação ambiental da biodiversidade
Planejamento, gestão POLÍTICO / INSTITUCIONAL
e participação social Fortalecimento do Estado e ampliação
da participação política e social Ampliação da Democracia
POLÍTICO / Institucionalização dos direitos
INSTITUCIONAL Política Externa Defesa e promoção dos da cidadania
e defesa nacional interesses nacionais Inserção internacional soberana
Fonte: Ministério do Planejamento, Relatório Anual de Avaliação do PPA, vários anos. Elaboração: Jorge Abrahão de Castro.
Figura 2 – Dimensão econômica da trajetória de desenvolvimento brasileiro, 2004 a 2014
VETORES DE POLITICAS E AÇÕES RESULTADOS

EXPANSÃO PÚBLICAS E PRIVADAS ESPERADOS
Transferência de renda (PBF, BBC, RGPS)

Valorização do salário mínimo
Expansão do crédito Crescimento
Fortalecimento do Simplificação e desoneração tributária econômico
mercado interno Desoneração ao consumo sustentável
Expansão/melhoria dos serviços públicos
Expansão dos
investimentos em Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
infraestrutura Programa Minha Casa, Minha Vida
econômica e social PIL
Bancos Públicos
Expansão do Redução das

investimento para desigualdades
Programa de Investimento (Pré-sal)
ampliar a capacidade sociais e
PAC (energia)
produtiva em regionais
Programa de concessões (ex.: BR 163)
recursos naturais
Crédito Rural do Banco do Brasil
Empresas estatais
Fonte: Ministério do Planejamento, Relatório Anual de Avaliação do PPA, vários anos. Elaboração: Jorge Abrahão de Castro.
As figuras 1 e 2 mostram, de forma esque- institucional revela ao menos duas coisas

mática e didática, o arranjo institucional importantes sobre a relação entre Estado e
de políticas públicas que vigorou no Brasil desenvolvimento na contemporaneidade,
no período entre 2004 e 2014. Esse arranjo quais sejam:
144
• a complexificação do desenvolvimen- políticas públicas, consistentes e per-
to exige uma atuação programática do sistentes no tempo e no espaço nacio-
Estado em âmbitos da economia, da nal, tais como as listadas na figura 1,
sociedade e do meio-ambiente que vão informadas por um projeto de cresci-
muito além do simples manejo da polí- mento econômico como o sugerido pela
tica macroeconômica; e figura 2, foram capazes de produzir,
• a despeito disso, o arranjo vigente nes- como resultado agregado, uma combi-
se período mostra ser capaz ao Estado nação virtuosa entre crescimento da
organizar a sua atuação de modo mini- renda per capita e decrescimento do ín-
mamente planejado e coordenado, com dice de Gini, que mede a desigualdade
intencionalidade e direcionalidade es- de renda no interior do mundo do tra-
tratégica, de forma que a implementa- balho – gráfico 41.
ção conjunta e simultânea de diversas
Gráfico 41 – Combinação virtuosa entre crescimento do PIB per

capita e decrescimento do índice de Gini (2004-2015)
PIB per capita Índice de Gini 29.467 0,56

0,555
(pessoas de 15 anos ou mais, com rendimento)

Índice de Gini da distribuição do rend. mensal
R$29.000
0,55
R$27.000 0,54
PIB per capita (R$ de 2015)
0,53
R$25.000
0,52
R$23.000
0,51
R$21.000
0,5
19.742
0,491
R$19.000 0,49
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: IBGE - Contas Nacionais Anuais, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios e
*Censo Demográfico. Elaboração própria.
Note-se que esse resultado – desejável consumidor doméstico, associados a progra-

em qualquer projeto de desenvolvimento mas de expansão e fortalecimento do gasto
nacional, mas historicamente raro e difícil social relacionado à educação pública e ao
de ser obtido por obra apenas das forças de tripé da seguridade social, vale dizer: saúde
mercado – fez-se possível, no caso brasilei- pública (SUS), previdência pública (INSS) e
ro recente, em função de uma combinação assistência social (BPC, segurança alimen-
politicamente deliberada entre programas tar e transferências diretas de renda mone-
de estímulo e indução do crescimento eco- tária à população mais pobre e vulnerável
nômico (por meio da reativação do crédito por meio do programa bolsa-família).
pessoal para consumo e do crédito empre- Tudo isso, é bom que se diga, com cresci-
sarial produtivo em dimensões e condições mento modesto da ocupação e do gasto com
adequadas, recuperação do investimento pessoal no setor público nacional, tal como
público por meio dos fundos e bancos pú- evidenciamos por meio das seções anterio-
blicos, bem como das empresas estatais res deste trabalho. A rota de profissionaliza-
estratégicas etc.), e programas ativos de ção das políticas públicas e dos seus servido-
estruturação e fortalecimento do mercado res explica, juntamente com o aumento dos
145
dispêndios globais (orçamentários e extra- ritmo mais intenso de crescimento tenha se
-orçamentários) na implementação finalís- verificado até 2014 – gráfico 43.
tica das políticas prioritárias, o significativo
aumento de cobertura social e de acesso da Gráfico 43 – Expansão dos vínculos públicos
população e empresas ao rol de bens e servi- municipais nas áreas de saúde e educação
ços públicos pelo país. Explica, igualmente, (2003-2018)
os ganhos de produtividade, eficiência, efi- 65%
cácia e efetividade a eles relacionados. 60%

55%
Dois exemplos setoriais são eloquentes a 50%
esse respeito. Nas áreas da saúde e, sobre- 45%
tudo, em educação, há grande participação 40%
relativa de ambas no total da ocupação, tan- 35%

30%
to em nível estadual como municipal. Nos 25%
estados, saúde representa cerca de 6% da 20%
ocupação total nesse nível da federação, en- 15%
quanto educação soma pouco mais que 30% 10%
– gráfico 42. 5%
0%
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
Gráfico 42 – Expansão dos vínculos públicos Saúde Educação
estaduais nas áreas de saúde e educação
(2003-2018) Brasileiro - IPEA.
50%
Adicionalmente, como se vê pela tabela 1,
45% é possível constatar a enorme ampliação da
40% cobertura social havida entre 2002, 2013 e
35%
2016 no país, viabilizada por meio das polí-
ticas e programas de assistência e previdên-
30%
cia social, trabalho e renda, saúde e educa-
25% ção, desenvolvimento urbano e agrário. Em
20% todos esses casos, para além das concessões
15%
de bens e serviços finalísticos de natureza
social, há que se levar em conta as respec-
10%
tivas redes de infraestrutura física necessá-
5% rias ao atendimento dos diversos segmentos
0% populacionais contemplados em cada caso.
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 São equipamentos públicos que, embora
Saúde Educação
diferentes e específicos em cada caso, guar-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado dam em comum o fato de precisarem estar
Brasileiro - IPEA.
fisicamente perto das pessoas para as quais
Já no caso dos municípios, houve um cres- se destinam; algo que não é trivial num país
cimento muito importante da ocupação nes- como o Brasil. Já entre 2016 e 2019, nota-se
sas duas áreas sociais de atendimento direto certo arrefecimento geral dos números, em
à população. Na saúde, a quantidade de vín- termos do seu ritmo de crescimento e mag-
culos públicos praticamente dobrou de 10% nitude global, resultado este diretamente
para 19% do total da ocupação nesse nível relacionado à crise econômica e política que
federativo. Na educação, o crescimento foi vem se aprofundando no Brasil desde a pri-
ainda mais expressivo: saltou de 26% para mazia da austeridade fiscal sobre as agen-
45% entre os anos de 2003 e 2018, embora o das do desenvolvimento – tabela 1.
146
TABELA 1
Benefícios e serviços sociais públicos ofertados
ASSISTÊNCIA SOCIAL (em milhões de unidades) 2002 2013 2016 2019
Famílias beneficiárias do Bolsa Família 3,6 2003 14,1 13,8 13,7
Beneficiários do BPC e RMV 2,3 4,2 4,4 4,6
PREVIDÊNCIA (em milhões de unidades) 2002 2013 2016 2019
Beneficiários do RGPS 18,9 27 29,2 30,9
TRABALHO E RENDA (em milhões de unidades) 2002 2013 2016 2019
Beneficiários do Seguro Desemprego 4,8 8,6 7,1 6,3
Beneficiários do Abono Salarial 6,5 21,4 2012 22,9 23,0 2018
SAÚDE 2002 2013 2016 2019
Procedimentos Ambulatoriais (em bilhões de unidades) 1,9 3,8 3,9 3,7
Atendimentos na Atenção Básica (em milhões de unidades) 868 1.200
Atendimentos na Atenção Especializada (em milhões de unidades) 146 447
EDUCAÇÃO 2002 2013 2016 2019
PNLD - Livros Didáticos Adquiridos (em milhões de unidades) 96 2005 133 128 172
Matrículas na Educação Profissional de Nível Médio 279.143 749.675 1.826.289 1.874.974
Matrículas no Ensino Superior (em milhões de unidades) 1,1 1,9 2012 2,9 3,4 2018
Prouni - Bolsas Ocupadas 95.612 2005 177.284 329.180 219.000
DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO 2002 2013 2016 2019
Contratos realizados no Pronaf (em milhões de unidades) 0,9 2,2 1,6 1,3
Fonte: Ministério da Economia, Relatório Anual de Avaliação do PPA, vários anos; SPREV; PDET/ME; INEP; DATASUS.
Claro está que para tais resultados positi- verdade, um incremento no desempenho
vos no cômputo geral das políticas públicas institucional agregado – isto é, aumento de
implementadas no período sob escrutínio, eficiência e produtividade sistêmica – do se-
houve forte incremento de tecnologias ino- tor público federal.
vadoras (TIC’s), aumento da arrecadação Significa que, em eficiência, faz-se hoje
(sem criação de novos impostos e sem au- muito mais que no passado, seja por uni-
mento de alíquotas dos impostos já existen- dade de pessoal, de TIC’s ou mesmo de or-
tes), aumento do orçamento e da sua res- çamento per capita. Todos reconhecem ser
pectiva execução físico-financeira, recursos necessário e urgente novos e permanentes
humanos mais escolarizados e presentes ganhos de eficiência da máquina pública,
mais em áreas finalísticas da ação estatal porém, de mais eficiência não se obtém,
que em áreas intermediárias, ligados mais automaticamente, mais eficácia ou efetivi-
ao atendimento direto à população que a dade da ação governamental. Dito de outra
funções meramente administrativas, além maneira: significa que o problema do Estado
de outras características que denotam, na brasileiro é menos de eficiência (problema
147
típico de gestão pública = fazer mais com e comunicações) contou com apoio estatal
menos) e mais de eficácia (fazer a coisa direto, mas também por meio da moderni-
certa) e efetividade (transformar a realida- zação de marcos regulatórios, parcerias,
de, eliminando ou mitigando os grandes e concessões e crédito público. Insuficientes
históricos problemas nacionais). Ou seja, para a resolução dos gargalos da área, os
grande parte dos problemas do Estado brasi- investimentos públicos em infraestrutura
leiro relaciona-se com a ausência ou preca- (indutores dos investimentos privados) ain-
riedade do planejamento público (e não da da assim adquirem eloquência neste século
gestão pura e simples)! Mas planejamento quando observamos, sem ser exaustivo, que
entendido aqui como processo tecnopolítico o número de bilhetes pagos em voos regula-
necessário e orientado para maior e melhor res nacionais, a movimentação de passagei-
capacidade de governar.20 ros em aeroportos, a frota de veículos auto-
Avançando, como se constata pelas tabelas motores, a movimentação de contêineres e
2 e 3, são também bastante expressivas as cargas nos portos brasileiros, o número de
quantidades observadas em itens de acesso unidades consumidoras de energia, o núme-
da população e das empresas a bens e servi- ro de telefones móveis ativos e de assinantes
ços dependentes da expansão das redes de de TV a cabo, apenas para ficar em algumas
infraestrutura nos setores aí considerados. dimensões representativas da modernida-
Essa expansão das redes de infraestrutura de, mais que duplicaram no intervalo entre
(modais de transportes e logística, energia 2002 e 2016 – tabelas 2 e 3.
TABELA 2
Utilização da rede de infraestrutura
TRANSPORTES (em milhões de unidades) 2002 2013 2016 2019
Movimentação de passageiros nos aeroportos 71,2 2003 193,1 201,1 218,6
Frota de veículos 39 2004 82 93 104
Movimentação de carga nos portos e Terminais (ton) 529 931 1.002 1.104
Carga transportada em ferrovias (tu) 389 2006 463 503 494
ENERGIA (em milhões de unidades) 2002 2013 2016 2019
Número de unidades consumidoras 52,8 2003 74,6 80,3 84,8
COMUNICAÇÕES (em milhões de unidades) 2002 2013 2016 2019
Telefones móveis ativos 35 271 244 226
Telefones fixos ativos 38,7 2006 44 41 33
Assinantes de TV 3,5 18 18,8 15,7
Domicílios com acesso à internet 13%2005 40% 57,57% 74,68%
Fonte: Ministério da Economia, Relatório Anual de Avaliação do PPA, vários anos; Ministério da Infraestrutura;
Antaq; ANTT; Anatel.
20 Sobre o tema, vide Cardoso Jr. (2020b).

148
Mas ainda aqui, no que diz respeito à uti- – e em alguns casos, até mesmo reversão –
lização e expansão das redes de infraes- dos investimentos públicos, os quais, como
trutura econômica (transportes, energia e se sabe, são grandes indutores dos investi-
comunicações), houve também um arrefeci- mentos privados, em função das expectati-
mento em termos da magnitude e ritmo de vas positivas e efeitos multiplicadores que
crescimento, entre 2016 e 2019, fenômeno são capazes de deflagar em uma economia
diretamente derivado da quase paralização capitalista – tabelas 2 e 3.
TABELA 3
Ampliação da rede de infraestrutura
TRANSPORTES (em milhares de unidades) 2002 2013 2016 2019
Extensão da malha rodoviária pavimentada (km) 156,4 202,6 212, 8 213,2
Extensão concedida (km) 11,96 2008 15,4 20,6 20,8
Extensão da malha ferroviária (km) 28,8 2004 30 31 30
ENERGIA (em milhares de unidades) 2002 2013 2016 2019
Capacidade instalada de geração (MW) 82,5 126,7 150,3 170,1
Extensão de linhas de transmissão (km) 72,5 116,8 133,3 154,4
Capacidade de transformação (MVA) 166,2 278,3 333,2 374,7
COMUNICAÇÕES (em milhares de unidades) 2002 2013 2016 2019
Escolas públicas urbanas com banda larga 21,3 2008 62,5 64 65
Fonte: Ministério da Economia, Relatório Anual de Avaliação do PPA, vários anos; CNT; Ministério da Infraestutura;
Anatel.
Enfim, sendo o Brasil, um país de dimen- Considerações Finais

sões continentais e com uma população es-
timada, em 2020, na casa dos 210 milhões “Por paradoxal que pareça aos menos avisados, o
de habitantes, trata-se, sem dúvida, de um Estado liberal é um Estado militar policial, não no
sentido do terrorismo fascista, evidentemente, mas
enorme desafio político e econômico a pro-
no sentido de reduzir as funções da máquina esta-
visão (quantitativa e qualitativamente) ade- tal à manutenção da ordem, cabendo ao ‘poder ci-
quada desses bens e serviços à totalidade vil’ (isto é, ao poder político dos representantes do
da população residente no país. Daí não só capital) o controle dessas funções (dos instrumentos
a necessidade, mas inclusive a urgência, de coercitivos da ordem).”
iniciativas governamentais que não se res- João Quartim de Moraes, Liberalismo e Ditadura no
Cone Sul. Campinas: Unicamp/IFCH, 2001, pg. 374.
trinjam à mera gestão (ainda que eficiente)
das políticas e programas já existentes de As propostas de Reforma Administrativa
infraestrutura econômica, social e urba- que hoje tramitam pelo Congresso Nacio-
na. Trata-se, na verdade, da necessidade e nal, alardeadas pela área econômica de go-
urgência de iniciativas mobilizadoras das verno, meios empresariais e grande mídia,
capacidades estatais e instrumentos gover- simplesmente não resolverão nenhum dos
namentais à disposição dos governos e a problemas reais do setor público brasileiro,
serviço do desenvolvimento nacional. mas criarão ou farão piorar vários outros.
Em essência, tais propostas carecem de
compreensão sistêmica sobre os condicio-
149
nantes e determinantes do desempenho es- da incerteza da população e mesmo dos
tatal no campo das políticas públicas. Para empresários com relação à qualidade,
não dizer que não há preocupação alguma tempestividade e cobertura social e ter-
com o Estado, suas organizações, funções e ritorial das entregas de bens e serviços
servidores, veja-se que tanto na reforma da por parte do Estado.
previdência como nas PECs 186, 187, 188, de • A proposta prevê a explicitação – com
2019, e agora na PEC 32 de 2020, é conferido sua respectiva priorização – do prin-
tratamento diferencial e privilegiado so- cípio da subsidiariedade, por meio do
mente ao núcleo militar-policial-judicial-re- qual inverter-se-á o espírito original da
pressivo do Estado. E assim vai-se consoli- CF-1988, fazendo com que o Estado atue
dando um estado de exceção permanente no de forma subsidiária, coadjuvante – po-
país, como forma de viabilizar – pelo uso deríamos dizer, subalterna – aos seto-
aberto da força física e das várias formas de res empresariais privados na provisão
violência institucional e simbólica – o proje- de bens e serviços à sociedade. O Esta-
to liberal-fundamentalista do mercado e dos do auxiliaria e supriria a iniciativa pri-
valores arcaicos de uma sociedade patriar- vada em suas deficiências e carências,
cal, religiosa-dogmática, autoritária, racista só substituindo-a excepcionalmente. A
e misógina. atuação do Estado seria a exceção, não
As referidas PECs visam promover, na rea- a regra. Se aprovada, é claro que esta
lidade, um abrangente e profundo ajuste fis- proposta reforçará sobremaneira os ve-
cal, tomado este apenas pelo lado das des- tores de exclusão, desigualdades, po-
pesas públicas, calando-se sobre as imensas breza e heterogeneidades já presentes
iniquidades e regressividade da estrutura em larga escala na realidade brasileira.
tributária pelo lado da arrecadação. No que • A proposta prevê a criação de super po-
diz respeito apenas à PEC 32/2020, há ao deres ao presidente da República, ao
menos 3 aspectos críticos que precisam ser transferir para seu raio de discriciona-
destacados negativamente: ridades as decisões (unilaterais) sobre
• A proposta prevê o fim do RJU para no- criação ou destruição de organizações,
vos ingressantes, exceção feita àqueles carreiras e cargos no âmbito da admi-
que ingressarem nos chamados cargos nistração pública federal. Obviamente,
típicos de Estado, os quais tampouco es- esta medida, em si mesma antirrepu-
tão definidos na PEC, reforçando a ideia blicana e antidemocrática, reforçará
de que esse conceito já está, em si mes- os traços patrimoniais-oligárquicos da
mo, ultrapassado; afinal, o que seria cultura política tecnocrática e autoritá-
mais típico de Estado no atual contexto ria brasileira, que de modo lento estava
pandêmico que as carreiras das áreas sendo transformada desde a CF-1988
de saúde, assistência social, educação e pela ampliação da transparência e da
meio-ambiente? Para as demais formas participação cidadã no trato da coisa
de contratação previstas na PEC, prevê- pública.
-se o fim da estabilidade funcional dos Tudo somado, e apesar do discurso oficial,
servidores nos respectivos cargos pú- empresarial e da grande mídia, o fato é que
blicos, introduzindo-se, a partir de en- são pífias ou inexistentes as preocupações
tão, problemas notórios de assédio mo- com o desempenho governamental ou com
ral e institucional contra funcionários a melhoria das condições de vida da popu-
e organizações, riscos de fragmentação lação brasileira. Travestida de reforma ad-
e descontinuidade das políticas públi- ministrativa, trata-se na verdade de mais
cas de caráter permanente e aumento uma peça no arco – abrangente, profundo
150
e veloz – de medidas de ajuste fiscal per- hoje alijadas da cidadania plena e dos direi-
manente que estão em curso no país desde tos humanos, econômicos, sociais, culturais
2015, exacerbado pelo dogmatismo das re- e ambientais, em várias de suas dimensões.
gras fiscais (regra de ouro e superávit pri- Neste texto, atualizamos para o último ano
mário), reforçadas pela EC 95/2016 (teto de disponível os dados de uma série histórica
gastos), e agora levadas ao paroxismo desde longa (1986 a 2018) e confiável sobre aspec-
2019 pelas reformas anti-desenvolvimento tos muito relevantes do emprego público no
do governo Bolsonaro/Guedes. Brasil, organizados segundo as três esferas
A sua visão é intrinsecamente negativis- de poder (Executivo, Legislativo e Judiciá-
ta acerca do peso e papel que o Estado deve rio) e os três níveis de governo (União, Esta-
ocupar e desempenhar nas economias e so- dos e Municípios).
ciedades contemporâneas. Por isso, deverá Com base neles, corroboramos achados e
produzir resultados opostos aos desejados, conclusões de trabalhos anteriores que con-
com enormes e negativas repercussões so- testam argumentos correntes que buscam,
bre a capacidade de crescimento, geração pela força da grande mídia, desconhecimen-
de empregos e distribuição de renda e rique- to da realidade – e até mesmo pela má-fé –
za numa sociedade, tal qual a brasileira, já transformar em suposta verdade uma série
marcada estruturalmente por imensas he- de equívocos (teóricos e empíricos) e pré-
terogeneidades, desigualdades e necessida- conceitos sobre as estruturas e as formas de
des de várias ordens. Isso para dizer que, ao funcionamento do Estado brasileiro e das
tratar a questão do funcionalismo e da ad- suas administrações públicas, notadamente
ministração pública brasileira sem enten- no plano do poder executivo federal.
dê-las como questões de Estado, e pior, sem
conexão alguma com um projeto de desen- Além de contestá-los, as informações aqui
volvimento econômico, social, ambiental reunidas neste estudo buscaram requalifi-
etc., é a melhor maneira para não resolver car os termos do debate, demonstrando que:
os problemas que hoje sabemos existir. • O Estado brasileiro não é grande, nem
Se houvesse interesse em uma reforma em termos do quantitativo total de pes-
que buscasse melhorar o desempenho ins- soal ocupado, nem tampouco em ter-
titucional da máquina pública, deveriam mos do gasto global que isso representa
olhar para onde de fato estão os problemas em relação ao PIB ou mesmo em rela-
da gestão e do funcionalismo no Estado ção à RCL. Muito ao contrário, dados
brasileiro. Os problemas existem e não são deste estudo e de estudos de compara-
poucos, estando localizados, na verdade, em ção internacional mostram que o Bra-
traços históricos arraigados ao burocratismo sil ainda pode e deve ousar aumentar
e ao autoritarismo,21 tanto nas formas inter- o seu quantitativo de pessoal no futu-
nas de organização e funcionamento da má- ro próximo, com vistas tanto ao cum-
quina pública, como nas relações pouco re- primento dos preceitos constitucionais
publicanas, pouco democráticas e bastante de 1988, como em função do processo
seletivas do Estado com agentes privilegia- histórico inescapável de alargamento e
dos do mercado e, sobretudo, com parcelas complexificação da atuação programá-
imensas e vulneráveis da população, ainda tica dos Estados nacionais na contem-
poraneidade;22
21 Ambos os aspectos – autoritarismo e burocratismo – estão tratados em Cardoso Jr. (2020c), razão pela qual não
serão aqui novamente explicitados.
22 Para efeitos da situação brasileira frente a países da OCDE e da América Latina, ver Matos e Cardoso Jr. (2020).
151
• A estrutura de pessoal ocupado pelo Es- previsibilidade das remunerações, no
tado no Brasil não apenas não o torna aumento da escolarização média e na
demasiado caro, como revela a neces- capacitação permanente dos servidores
sidade de um trabalho deliberado e ar- ao longo do ciclo laboral, alguns dos
ticulado, entre esferas de governo e de principais fundamentos da melhoria
poder, no sentido de buscar maior ho- de desempenho institucional agregado
mogeneização das condições laborais apresentada neste estudo, em clara in-
de acesso e contratação, remuneração e dicação de que o Estado brasileiro vem
capacitação, progressão e aposentação galgando ganhos de eficiência, eficácia
no âmbito do setor público brasileiro e efetividade de modo lento, é verdade,
como um todo. Em particular, é muito mas gradual e seguro.24
importante reforçar o fato de que os Portanto, para reforçar e acelerar as ten-
problemas remuneratórios são a exce- dências e características acima é preciso
ção e não a regra no setor público em ter claro ser o crescimento econômico sus-
qualquer dos níveis da federação e em tentado ao longo do tempo, e a sua corres-
qualquer dos âmbitos de poder que se pondente arrecadação tributária, que garan-
queira investigar; e tem as condições de incorporação, custeio
• Por fim, a atuação concreta, contínua, e profissionalização de novos servidores e
coletiva e cumulativa do poder execu- funções à máquina pública, e não o corte
tivo brasileiro mostra estar em curso, quantitativo indiscriminado de funcionários
sobretudo desde a reforma adminis- ou a precarização de suas condições e
trativa derivada da CF-1988,23 um pro- relações de trabalho que estimularão o
cesso de profissionalização das funções desenvolvimento com equidade num país
e da atuação pública, que tem na es- ainda tão heterogêneo e desigual como o
tabilidade funcional, na segurança e Brasil.
23 Vide nota de rodapé n. 8.

24 Para uma discussão completa acerca dos fundamentos do Estado democrático e diretrizes para uma reforma
progressista no Brasil, ver Cardoso Jr. (2020c). Neste estudo, chamamos de fundamentos e diretrizes da ocupação e
do desempenho institucional no setor público brasileiro, os seguintes aspectos: i) estabilidade funcional dos servi-
dores nos cargos públicos; ii) remuneração adequada e previsível ao longo do ciclo laboral; iii) qualificação elevada,
capacitação permanente e meritocracia no âmbito das funções e organizações estatais; iv) cooperação – ao invés da
competição – interpessoal e intra/inter organizações como critério de atuação, método primordial de trabalho no setor
público e fonte de inovação, produtividade e efetividade das ações governamentais; e v) liberdade de organização e
autonomia de atuação associativa e sindical no setor público.
152
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154
SUMÁRIO PARTE 2
7 A Verdade sobre os Números do

Emprego Público e o Diferencial
de Remunerações frente ao
Setor Privado no Brasil
Félix Lopez1 servidores públicos nem mesmo na esfera

José Celso Cardoso Jr.2 federal brasileira. A razão entre a quantida-
de de funcionários públicos e a população
no Brasil é de 5,6% e é apenas levemente su-
Esta nota busca desmistificar algumas das perior à média da América Latina, de 4,4%,
falácias e afirmações genéricas e apriorís- mas inferior à média da OCDE, que é de apro-
ticas sobre tema tão complexo e intrincado ximadamente 10%. Vale mencionar que no
quanto o do tamanho e composição do em- Brasil a esfera federal representa apenas
prego e das remunerações no setor público 12% do funcionalismo público total do país.
brasileiro.3
Portanto, seja por desconhecimento ou
O Atlas do Estado Brasileiro (http://www. má-fé, há vários aspectos negligenciados no
ipea.gov.br/atlasestado/), elaborado pelo debate sobre a reforma administrativa do
Ipea, ao analisar as três últimas décadas, setor público brasileiro, fato este que tor-
mostra claramente que o crescimento do na indispensável prover insumos para uma
funcionalismo público ocorreu principal- discussão mais transparente e qualificada
mente na esfera municipal e está associado sobre composição e remunerações da força
à expansão de serviços de assistência social, de trabalho a mando do Estado e a serviço
educação e saúde. Além disso, o aumento da sociedade.
percentual dos vínculos trabalhistas no se-
tor público entre 1986 e 2017 acompanhou
de perto o ocorrido no setor privado. Até o
relatório do Banco Mundial (Um Ajuste Jus-
to) aponta que não há número excessivo de
1 Félix Lopez é Doutor em Sociologia pelo IFCS/UFRJ e desde 2009 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA.
As opiniões aqui emitidas são de responsabilidade dos autores.
2 José Celso Cardoso Jr. é Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e
Pesquisa do IPEA. Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
3 Para informações e argumentos mais amplos e detalhados, ver em especial os seguintes trabalhos:
Reforma Administrativa do Governo Federal: contornos, mitos e alternativas. http://afipeasindical.org.br/content/
uploads/2019/10/Reforma-Administrativa-do-Governo-Federal-celular-contornos-mitos-e-alternativas-Frente-em-
-Defesa-do-Servi%C3%A7o-P%C3%BAblico-2019-10-1.pdf;
O Lugar do Funcionalismo Estadual e Municipal no Setor Público Nacional: 1986 a 2017. http://afipeasindical.org.
br/content/uploads/2020/01/Servi%C3%A7o-P%C3%BAblico-em-Estados-e-Munic%C3%ADpios.pdf); e
Três Décadas de Funcionalismo Brasileiro: 1986 a 2017. https://www.ipea.gov.br/atlasestado/download/154/tres-
-decadas-de-funcionalismo-brasileiro-1986-2017.
155
1. Algumas ressalvas metodológicas. Como exemplo: 60% dos vínculos totais
no setor público são municipais. A maioria
Em primeiro lugar, é enganoso falar em vinculada à prestação básica de serviços so-
“funcionalismo público” como se fosse um ciais e com remunerações inferiores aos de-
todo homogêneo e indiferenciado. Por isso, é mais níveis federativos e poderes da União,
importante diferenciar as características do além de inferiores, em vários casos, às remu-
funcionalismo municipal, estadual e federal, nerações observadas no setor privado para
bem como diferenciar as suas característi- funções similares, tais como professores do
cas em cada um dos três poderes da União. ensino fundamental, médicos e enfermeiros,
É igualmente enganoso aglutinar as despe- profissionais que atuam em ramos da segu-
sas com pessoal nos três níveis da federação rança, advocacia etc. Significa dizer que com-
e nos três poderes da União como se possu- parações público x privado, para serem me-
íssem os mesmos determinantes, a mesma todologicamente corretas e úteis, deveriam
dinâmica, composição e as mesmas implica- priorizar dados coletados e organizados em
ções gerais. Deste modo, é fundamental tra- nível municipal, pois até mesmo o local onde
tar, separadamente, as despesas segundo os se desempenham funções similares nos seto-
diversos grupos e subgrupos demográficos e res público e privado importa.4
setoriais específicos, como por exemplo, ser-
vidores ativos e inativos, administrativos e 2. O emprego privado é dominante e
finalísticos etc., de acordo com os objetivos cresce muito mais, em termos absolutos,
pretendidos por uma reforma qualquer. que o emprego público no Brasil.
Ademais, tanto a evolução quantitativa de
trabalhadores no setor público, como a evo- Entre 1986 e 2017, o total de vínculos de
lução quantitativa das despesas com pesso- trabalho formais no país - público e priva-
al, possuem determinantes, especificidades do - aumentou 97%, de 33 milhões para 66
e implicações próprias em cada caso que se milhões. O ápice ocorreu em 2014, com o
queira analisar, razão pela qual a comple- registro de 76 milhões de vínculos, ou seja,
xidade do tema desaconselha tratamentos 128% a mais em relação a 1986. O total de
uniformes, generalizantes ou aparentemen- vínculos no setor público, no mesmo perío-
te rápidos e fáceis sobre o assunto. Do mes- do, aumentou de 5 para 11,7 milhões (sem
mo modo, comparações com o setor privado incluir as empresas públicas) e isso repre-
que não levem em consideração essas e ou- sentou uma expansão global de 130% em
tras advertências metodológicas, não podem relação à 1986, um crescimento de 2,6% ao
ser consideradas úteis para nenhuma finali- ano, cf. gráfico 1 abaixo.
dade.
4 Aqui, portanto, utilizaremos dados construídos a partir da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais), que
reúne estatísticas apenas de trabalhadores do setor formal da economia, os quais representam atualmente pouco
mais de metade da população ocupada total no Brasil. Essa escolha metodológica se explica pelo fato de que, na eco-
nomia informal, as heterogeneidades, precariedades e desigualdades de rendimentos e tipos de ocupação são muito
grandes em relação aos setores formais ou regulados do mercado laboral. Desta forma, ao comparar as ocupações e
rendimentos do setor público, que é majoritariamente regulado e formal em termos legais, apenas com trabalhadores
dos setores formais e regulados da economia, estaremos comparando pessoas e situações menos discrepantes entre
si, algo portanto mais correto do ponto de vista científico. Além disso, de acordo com procedimentos metodológicos
utilizados na Plataforma Atlas do Estado Brasileiro (http://www.ipea.gov.br/atlasestado/), foi utilizada a Tabela de
CNPJs da Receita Federal para validar e corrigir a classificação dos entes públicos disponíveis na RAIS. Por fim, reali-
zou-se a exclusão das empresas públicas, pela dificuldade de diferenciar empresas de capital misto e empresas apenas
públicas, bem como atribuir adequadamente os seus níveis administrativos.
156
Gráfico 1: Evolução do total de to do setor privado – com variações em fun-
vínculos formais no mercado de ção dos movimentos cíclicos da economia.
trabalho (1986-2017) O mesmo movimento ocorreu em relação ao
conjunto da população. Entretanto, como
proporção da população economicamente
80M
ativa, e considerando a série de dados dis-
70M poníveis de 1992 a 2017, tem-se que o per-
TOTAL centual de vínculos públicos passou de 9%
60M
a tão somente 11% do total, desautorizando
50M interpretações que insistem em falar em
movimento explosivo do emprego público
40M
no Brasil.
30M Em síntese: a densidade de vínculos pú-
blicos e privados no Brasil, relativamente
20M
Privado ao conjunto da população brasileira, apon-
Mistas
10M Outros ta para um crescimento muito superior, em
Públicos
Público
termos absolutos, da ocupação no setor pri-
0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 vado. Afinal, a economia brasileira está as-
sentada em bases capitalistas, cuja dinâmi-
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado Brasileiro - IPEA.
ca, ainda que estimulada ou induzida pelo
Estado, é na realidade impulsionada pelo
Considerando apenas o setor privado for- mercado. Em 1986, 3,8% da população ocu-
mal, o percentual subiu de 20,2% para pavam vínculos públicos e 20,2% da popu-
25,5% em relação ao total da população, lação ocupavam vínculos privados. Em 2017
mas o auge ocorreu com os 32% do total reos valores eram, respectivamente, 5,5% e
gistrados em 2011. No setor privado, sabe-se 25,5%. Tendência alguma, portanto, nem de
que o mercado de trabalho reage de forma estatização do emprego nem de socialização
mais direta e imediata aos ciclos de expan- dos meios de produção.
são e retração da economia, por isso, com a
crise econômica que se arrasta desde 2015,
3. Peso e papel do emprego público em
a redução neste setor foi de aproximada-
mente 10 milhões de vínculos formais: de estados e municípios pelo Brasil.
63 milhões em 2014, para 53 milhões em
2017. No caso do setor público, de 1986 a Retomando do anterior, vimos que o em-
2001 há certa estabilidade do percentual de prego público no Brasil está concentrado em
vínculos públicos, em torno de 4% do total sua maior parte nos municípios e se realiza
da população. Já entre 2002 e 2012 o per- pelo atendimento direto à população. Como
centual sobe gradualmente até 5,8% e, desse vê pelo gráfico 2 abaixo, a expansão dos
vínculos públicos se concentrou no nível
de então, há certa estabilidade, o que, aliás,
vem ajudando a conter uma queda ainda municipal brasileiro. Entre 1986 e 2017, os
mais pronunciada na demanda agregada e, vínculos públicos passaram de 1,7 milhões
portanto, nas taxas de crescimento econô- para 6,5 milhões nos municípios; de 2,4
mico desde então. milhões para 3,7 milhões nos estados e de
pouco menos de 1 milhão para apenas 1,2
Em geral, tem-se que o ritmo de expansão
milhão no nível federal, considerando servi-
dos vínculos públicos acompanhou, no lon-
dores civis e militares.
go período analisado, o ritmo de crescimen-
157
Gráfico 2: Total de vínculos, por go público localizar-se no nível municipal,
nível federativo (1986-2017) atrelado majoritariamente ao atendimento
populacional direto em áreas da atuação es-
tatal tais como serviços de segurança públi-
12M
ca (guardas municipais), saúde, assistência
social e ensino fundamental, não deveria
causar nem estranhamento nem reações
10M
contrárias.
Gráfico 3: Variação acumulada do

8M total de vínculos públicos, por
nível federativo (1986-2017)
6M
Municipal 300%
CRESCIMENTO
4M GEOMÉTRICO
250% 4,22%
1,28%
0,77%
200%
Estadual
2M
150%
Federal
0 100%
Municipal
1990 1995 2000 2005 2010 2015
50% Estadual
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado Brasileiro - IPEA.
0% Federal
Em termos percentuais, isso significou um

1990 1995 2000 2005 2010 2015
salto de 34% para 57% nos vínculos muni-
cipais; rebaixamento de 48% para 32% dos Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado Brasileiro - IPEA.
vínculos estaduais e rebaixamento de 18%

para 10% nos vínculos federais. Desta for-
ma, pode-se afirmar que o crescimento da Isso porque, ainda que uma parte desse
densidade de vínculos no setor público é emprego em nível municipal esteja ligada à
quase inteiramente explicado pela expan- ampliação do número de municípios e das
são dos vínculos públicos nos municípios. respectivas burocracias municipais, o fato é
Os vínculos públicos nos estados se man- que o alargamento do atendimento popula-
tiveram praticamente estáveis ao longo do cional no espaço territorial teria que aconte-
tempo, em torno de 1,8% da população. No cer de toda sorte. Ao menos era – e deveria
nível federal, houve redução de 0,7% para continuar sendo – o que se espera do pro-
0,4% entre 1986 e 2004, e desde então, au- cesso histórico de ampliação da cobertura
mento para quase 0,6% em 2017, percentual social por parte de governos organizados e
esse, entretanto, ainda hoje menor que o ob- informados pelos princípios da CF-1988, e
servado no início da série. posterior desenvolvimento institucional de
Em síntese, cf. gráfico 3 abaixo, pode-se di- importantes políticas públicas direcionadas
zer que o fato de parte expressiva do empre- ao atendimento direto da população.
158
4. Observa-se notável aumento da esco- 4,1 milhões (36% do total), a expansão des-
laridade média dentro do setor público te contingente estacionou e começou a dimi-
brasileiro. nuir a partir de 2011.
Nos municípios, a tendência de aumento
Ademais, os dados mostram que a força de de escolarização dos vínculos públicos foi
trabalho ocupada no setor público brasilei- também bastante acentuada. A escolaridade
ro se escolarizou e se profissionalizou para superior completa aumentou de 10% para
o desempenho de suas funções. Esses dados 40% entre 1986 e 2017. A do ensino médio
servem para desmistificar afirmações infun- completo ou superior incompleto aumentou
dadas sobre eficiência, eficácia e desempe- de 22% para 39% no mesmo período. Já a
nho estatal na implementação de políticas escolaridade de nível médio incompleto e
públicas e na prestação de serviços e entre- nível fundamental caíram, respetivamente,
gas à população. Pois a qualidade das políti- de 14% para 10% e 53% para 9% do total.
cas públicas, bem como os graus de institu- Esses dados são uma demonstração clara
cionalização e profissionalização do Estado do processo gradativo e contínuo de melho-
em cada área de atuação governamental são ria educacional no âmbito das ocupações
tributários da escolarização que os servido- no setor público em geral, com destaque
res trazem consigo ao ingressarem no setor para o âmbito municipal, o que justifica e
público e daquela obtida ao longo de seu ci- legitima parte da explicação acerca do di-
clo laboral. Embora outros fatores influen- ferencial positivo de remunerações entre
ciem o sucesso e a qualidade das políticas, os setores público e privado de modo geral.
tais como a disponibilidade de recursos, as É claro que esse processo está associado ao
regras institucionais etc., sabe-se que recru- fenômeno mais amplo de aumento de esco-
tar pessoas com maior e melhor formação larização e de profissionalização como um
é desejável, e indicativo de aprimoramen- todo, em curso no âmbito do setor público
to dos quadros que manejam a entrega de em todos os níveis da federação e em todos
bens e serviços aos cidadãos. os poderes da República.
Desta maneira, observa-se notável au- No nível municipal, chama atenção que
mento da escolaridade média no âmbito da as ocupações que constituem o núcleo dos
ocupação no setor público brasileiro, prin- serviços de assistência social, saúde e edu-
cipalmente a partir de meados da década cação (tais como professores, médicos, en-
de 1990. A expansão, em termos absolutos fermeiros e agentes de assistência e saúde),
e relativos, ocorreu com vínculos públicos correspondem atualmente a 40% do total
que possuem nível superior completo de for- dos vínculos públicos existentes no Brasil,
mação, que passaram de pouco mais de 900 razão essa suficiente para desaconselhar
mil para 5,3 milhões, de 1986 a 2017. Per- qualquer reforma administrativa que obje-
centualmente, este nível saltou de 19% do tive reduzir ou precarizar essas ocupações –
contingente de vínculos em 1986 para 47% vale dizer: condições e relações de trabalho
em 2017. Embora esse crescimento vigoroso – no âmbito do emprego formal brasileiro.
da escolarização média também tenha sido
observado entre servidores com ensino su-
perior incompleto (ou médio completo), que
passaram de 1,6 milhões (31% do total) para
159
5. Diferenciais de remunerações e reco- zados como aqueles. Mas mesmo no setor
mendações para enfrentar o problema. público, já há um processo de precarização
em curso, com o crescimento dos trabalha-
dores sem carteira no seio do funcionalismo,
No que toca às remunerações no setor pú-
mormente em âmbito municipal, fenômeno
blico, em particular frente às do setor pri-
provavelmente associado a estratégias de
vado, é importante considerar, idealmen-
ocupação (via cooperativas, terceirizações
te, ocupações equivalentes, nos mesmos
e pejotização) que não possam ser compu-
municípios ou meso regiões, com atributos
tadas para fins das regras fiscais (despesas
demográficos e setoriais semelhantes, para
com pessoal) impostas pela LRF;
comparar os salários de ambos os setores de
atividade. Ao fazer isso,5 algumas coisas fi- - Já para aquela parte das ocupações que
cam mais claras, por exemplo: pode ser considerada comparável entre se-
tores público e privado, são os servidores
- Há perfis ocupacionais não comparáveis
da esfera federal, pela ordem dos poderes
entre setores público e privado, com desta-
Judiciário, Legislativo e Executivo, aque-
que para os ocupados com a defesa nacional,
les com maior escolaridade (nível superior
com o funcionamento do judiciário, com a
completo) e os servidores em ocupações as-
segurança pública, bem como os ligados à
sociadas à administração pública e à área
produção de ciência básica e à geração de
jurídica os que apresentam maior prêmio
informações primárias e administrativas,
salarial, ao compará-los com trabalhadores
todas funções públicas para as quais sim-
do setor privado com características sócio-o-
plesmente não há correspondência, para
cupacionais similares;
comparação adequada, no setor privado;
- Desta forma, pode-se dizer que o hiato
- A análise dos dados do funcionalismo
salarial favorável ao setor público, nos ca-
público, seja por meio do Atlas do Estado
sos acima citados em que isso acontece, se
Brasileiro, seja pelas pesquisas amostrais
deve a diferenças nas características ob-
(PNAD-C) do IBGE, revelam uma imensa he-
servadas (tais como escolaridade, idade e
terogeneidade entre as ocupações e suas re-
produtividade), bem como a determinantes
munerações, o que é camuflado ao se cotejar
de ordem não estritamente econômica, re-
somente as médias salariais entre emprega-
lacionadas a funções de Estado de caráter
dos públicos e privados, de modo descontex-
permanente e intransferíveis, cujas ocu-
tualizado;
pações devem possuir baixa rotatividade e
- Vale notar que, excetuando algumas ocu- cujas remunerações, portanto, devem pos-
pações, como as acima citadas, trabalhado- suir nível adequado e estável (ou menos os-
res de nível médio no serviço público não cilante) em termos reais ao longo dos ciclos
são mais bem remunerados que trabalhado- econômicos;
res de mesmo perfil no setor privado; eles
- Por fim, considerando-se a imensa hete-
apenas são trabalhadores não tão precari-
rogeneidade na distribuição do prêmio sa-
5 Veja-se a respeito os seguintes textos:

Por uma Reforma Administrativa Republicana, Democrática e Desenvolvimentista: qualificando o debate sobre
os diferenciais de remuneração entre setores público e privado no Brasil, de autoria de Sandro Sacchet de Carvalho.
Brasília: Nota Técnica Afipea-35, n. 5, junho de 2020. http://afipeasindical.org.br/content/uploads/2020/06/NT-Afi-
pea-35-5-Sando-Sacchet.pdf); e
Heterogeneidade do Diferencial Salarial Público-Privado, de autoria de Joana Simões de Melo Costa, Fernando Gai-
ger Silveira, Bruna de Souza Azevedo, Sandro Sacchet de Carvalho e Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa. Rio de Ja-
neiro: Boletim do Mercado de Trabalho: conjuntura e análise, Ipea, n. 86, abril 2020. https://www.ipea.gov.br/portal/
images/stories/PDFs/mercadodetrabalho/200519_bmt68_nota_tecnica_a1.pdf.
160
larial do funcionalismo público como um legiadas. Isso para dizer que os problemas
todo, propostas de ajustes paramétricos de remuneração, alardeados pela atual área
com vistas a reduzir ou eliminar tal distin- econômica do governo por meio da grande
ção podem ter efeitos pouco expressivos na mídia e base parlamentar, são a exceção
desigualdade geral de rendimentos, além de e não a regra dentro do funcionalismo
negativos no crescimento econômico, pela público, em qualquer recorte analítico que
redução da demanda final de bens e serviços se queira utilizar.
que tal equalização para baixo produziria. Em suma: deve-se ter presente as particu-
Tudo somado, há sim que se promover mu- laridades e, em grande medida, a insubstitu-
danças no sentido da diminuição dos hiatos tibilidade do emprego público pelo emprego
salariais entre setores público e privado, privado na grande maioria das situações e
mas para tanto, as conclusões dos estudos ocupações que envolvem a formulação, im-
aqui citados apontam na direção de abor- plementação, gestão, fiscalização, controle
dagem dupla. Por um lado, é fundamental etc. das políticas públicas. Daí que a pró-
recuperar e reativar uma perspectiva pria estabilidade funcional dos servidores
(governamental, empresarial e sindical) e públicos, por exemplo, presente em boa
políticas públicas de maior e melhor regula- parte das democracias no mundo, assegu-
ção e reestruturação dos mercados privados ra a independência dos funcionários frente
de trabalho, no sentido de se buscar meno- à pressão política, garante a continuidade
res taxas de desemprego e informalidade, intergeracional na prestação dos serviços
assim como maiores taxas de produtivida- e permite o planejamento das carreiras pú-
de e recomposição salarial, inscritas em blicas e seu aprimoramento permanente ao
trajetórias de recuperação do crescimento longo do tempo.
econômico em bases mais sustentáveis dos Indo aos dados, vemos que para o conjun-
pontos de vista produtivo, ambiental e hu- to do Poder Executivo, a sua remuneração
mano. média mensal, considerando os três níveis
Por outro lado, é fundamental realizar federativos, aumentou em termos reais, de
ajustes remuneratórios no setor público, R$ 3,3 mil em 1986 para R$ 3,9 mil em 2017,
levando em consideração os determinantes o que representa um aumento médio real de
e as especificidades presentes em cada nível 0,56% ao ano e aumento real acumulado de
federativo de governo (Federal, Estadual e apenas 17% em 30 anos. A remuneração me-
Municipal), bem como atentando para as diana foi bem menor, passando de R$ 2,2 mil
situações discrepantes em cada poder da para R$ 2,6 mil. Em geral, de 1986 até 1992
União (Judiciário, Legislativo e Executivo). os salários médios caíram, possivelmente
Por exemplo: a maioria dos problemas rena esteira das sucessivas crises econômi-
muneratórios discrepantes poderia ser re- cas, inflação elevada e políticas do governo
solvido simplesmente aplicando-se, sem Collor. A partir de 1994, as remunerações no
exceções, o teto remuneratório do setor pú- Executivo federal e municipal apresentaram
blico a cada nível da federação e poder da tendência de crescimento, mas nos estados
república. Além disso, é preciso eliminar ela foi interrompida em 2014 (cf. gráfico 4
ou diminuir drasticamente os adicionais de abaixo).
remuneração que muitas vezes se tornam
permanentes em vários casos, distorcendo
para cima os valores efetivamente pagos a
uma minoria de servidores e funções privi-
161
Gráfico 4: Evolução Real da Remuneração Média, por Poder da União (1986-2017)
R 14.000
Média
Mediana Judiciário
R 12.000
R 10.000
R 8.000
Legislativo
R 6.000
Executivo
R 4.000
R 2.000
R 0
1990 1995 2000 2005 2010 2015
Fonte: RAIS/ME. Elaboração e cálculos: Atlas do Estado Brasileiro - Ipea. Valores corrigidos para janeiro de 2019, pelo INPC/IBGE.
No Executivo Federal, o crescimento da re- crescimento real acumulado foi de 82%, o

muneração teve início de modo mais consis- maior de todos os três poderes da União. Vê-
tente a partir de 1997, perdurando até 2010, -se, portanto, que as remunerações do Poder
quando se inicia trajetória de redução. Nesse Judiciário são superiores às do Poder Legis-
Poder, a remuneração média real passou de lativo, que são superiores às remunerações
R$ 4.800 em 1986 para algo como R$ 8.500 do Poder Executivo. Essa diferença positiva
em 2017, um aumento médio real de 1,8% a favor do Poder Judiciário aumentou a par-
ao ano. No Executivo Estadual, a remune- tir de meados dos anos 1990, mantendo-se
ração média real passou de R$ 3.600 para elevada desde então.
R$ 4.600, entre 1986 e 2017, com aumento Em termos federativos, as remunerações
médio anual real de 0,8%. Já no Executivo médias mensais no nível Federal, conside-
Municipal, a remuneração média real pas- rando os três poderes da União juntos, são
sou de R$ 2.000 para R$ 2.800 no mesmo superiores aos demais níveis. Aumentaram,
período, com aumento médio real de 1,1% ao em termos reais, de R$ 4,9 mil em 1986
ano. para R$ 9 mil em 2017, o que representou
A remuneração média mensal para o con- um aumento médio real anualizado de 1,9%
junto do Poder Legislativo, também consi- e crescimento acumulado de 84% em 30
derando os três níveis federativos, caiu nes- anos. No nível Estadual, a remuneração mé-
te período. Em 1986, ela foi de R$ 7,3 mil e, dia mensal passou de R$ 3,6 mil para R$ 5
em 2017, foi de R$ 6,0 mil, o que representa mil em termos reais no mesmo período. Esta
redução acumulada equivalente a 11%. Por evolução representou um crescimento mé-
sua vez, a remuneração média mensal para dio anual de 1% e aumento real acumulado
o conjunto do Poder Judiciário, nos níveis de 39%, considerando o conjunto dos três
federal e estadual, aumentou de R$ 6,6 mil poderes nesse nível federativo. Por fim, no
para R$ 12 mil, no mesmo período. O cres- nível Municipal, a remuneração mensal mé-
cimento médio anual real foi de 2,1% e o dia passou de R$ 2 mil para R$ 2,9 mil em
162
termos reais, o que representou crescimento te e Nordeste.
médio de 1,2% ao ano e aumento real acu- Esta constatação fática demonstra que
mulado de 45% para o conjunto das remu- estão metodologicamente equivocadas as
nerações dos poderes executivo e legislativo comparações genéricas recorrentemente
em nível municipal. feitas por organismos internacionais, gran-
Portanto, num país heterogêneo e desi- de mídia e até mesmo pela área econômica
gual como o Brasil, não surpreende que as do governo federal acerca da suposta dis-
remunerações mensais médias, por níveis crepância absoluta entre remunerações do
da Federação e poderes da União, variem setor público e privado no Brasil. Além de
por grandes regiões e também pelos respec- mostrar que a comparação correta deve-se
tivos estados e municípios. No conjunto do dar levando-se em consideração as variá-
setor público, a região Centro-Oeste possui veis de controle estatístico tradicionais, tais
a maior remuneração média, puxada pela como os atributos pessoais (sexo, faixa etá-
presença da capital federal que concentra ria, cor e escolarização) e os atributos espe-
grande parte da burocracia de nível federal cíficos, tais como os territoriais e setoriais
do país. Essa região vem seguida pelas re- (local de residência e ocupação principal no
giões Sul e Sudeste, com valores próximos setor de atividade), mostra também que, no
entre si, e depois as regiões Norte e Nordes- nível municipal, os vínculos públicos no
te. Embora diferentes entre si, os valores poder executivo possuem remuneração mé-
seguem sempre as mesmas trajetórias, que dia equivalente (casos dos municípios das
são de tendência ao decréscimo até 1992, regiões Sudeste e Sul) ou inferior (casos dos
um período de leve crescimento até 2003 e, municípios das regiões Centro-Oeste, Nor-
desde então, até 2014, crescimento continu- deste e Norte), relativamente às remunera-
ado. Depois, estabilidade até 2017. ções médias do trabalho principal observa-
Já do ponto de vista das remunerações dos das pelo IBGE no setor privado nacional.
vínculos públicos municipais, vemos que Tudo somado, pode-se então afirmar que a
as maiores remunerações estão concentra- despesa global com o funcionalismo público
das nas regiões Sudeste e Sul. Na média da no Brasil é baixa e está estável como propor-
série histórica estudada, essas remunera- ção do PIB já há vários anos, em todos os
ções foram de, respectivamente, R$ 2.500 níveis federativos, cf. gráfico 5 abaixo.
e R$ 2.200. Em seguida, a região Centro-O-
este (média de R$ 1.800), Norte (média de
R$ 1.600) e Nordeste (média de R$ 1.300).
Quando comparadas as remunerações
do Poder Executivo municipal com as re-
munerações do setor privado nacional,
constata-se que setores público e privado
apresentam remunerações próximas ou
equivalentes. De acordo com o IBGE, a re-
muneração média do trabalho principal
no setor privado nacional foi da ordem de
R$ 2,1 mil em 2018. Enquanto as remunera-
ções no setor público municipal das regiões
Sudeste e Sul estão ligeiramente acima das
remunerações no setor privado nacional,
ocorre o inverso quando se olham os respec-
tivos valores das regiões Centro-Oeste, Nor-
163
Gráfico 5: Despesa anual com servidores ativos e percentual
em relação ao PIB (2006-2017)
R 800 bi 16%
DESPESAS
R 700 bi 14% EM REAIS (R )
Servidores
Municipais,
R 600 bi 12% Estaduais
e Federais
R 500 bi
10% DESPESAS
EM % DO PIB
R 400 bi Servidores
8% Municipais,
Estaduais
R 300 bi e Federais
6% Servidores
Estaduais
R 200 bi
4% Servidores
Municipais
R 100 bi
Servidores
2% Federais
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fonte: Orair e Gobetti (2017) e Atlas do Estado Brasileiro, Ipea.
cimento econômico sustentado ao longo do

Em síntese: houve entre 2006 e 2017 um tempo e a sua correspondente arrecadação
crescimento nada explosivo da despesa tributária que garantem as condições de in-
com servidores civis ativos nos três níveis corporação, custeio e profissionalização de
da Federação, em relação à receita corrente novos servidores à máquina pública, e não
líquida, mas estabilidade relativa da des- o corte quantitativo indiscriminado de fun-
pesa como proporção do PIB, mesmo com a cionários ou a precarização de suas condi-
elevação da remuneração média observada ções e relações de trabalho que estimularão
em todos os níveis da administração públi- o desenvolvimento com equidade num país
ca. ainda tão heterogêneo e desigual como o
Isso significa, em definitivo, que é o cres- Brasil.
164
SUMÁRIO PARTE 2
8 Qualificando o Debate
sobre os Diferenciais de
Remuneração entre Setores
Público e Privado no Brasil
Sandro Sacchet de Carvalho1 ração é feita apenas entre médias gerais.

A tabela 1 mostra os percentis do rendi-
1. Todos os funcionários públicos rece-
mento do trabalho dos funcionários públi-
bem elevadas remunerações? cos (exceto militares) e dos trabalhadores
com carteira no setor privado para o ano
A discussão sobre o diferencial de salários de 2019 com dados da PNAD Contínua.2
entre o setor público e o privado é um dos Mesmo esta informação, ainda pouco deta-
maiores exemplos de como a comparação lhada, já revela a imensa heterogeneidade
entre médias pode ser falaciosa. É impor- presente no serviço público. De acordo com
tante salientar que dentro do setor públi- a PNAD Contínua, os funcionários públicos,
co existe uma imensa heterogeneidade na exceto militares, eram aproximadamente 11
remuneração, tanto entre ocupações como milhões, dos quais 66% eram estatutários,
entre os diferentes entes federativos e pode- 11,7% contratados pela CLT e 22,3% eram
res da União. Então seria verdade que todos trabalhadores informais.3 Por ente federa-
os funcionários públicos recebem uma re- tivo, 12,7% eram federais, 28% estaduais e
muneração elevada? Seria a proporção dos 59,3% municipais. Em comparação, os tra-
ocupados mais bem pagos no setor público balhadores privados com carteira eram pou-
muito maior que no setor privado? Veremos co menos de 35 milhões.
que quando comparamos ocupações de ní-
O primeiro fato importante revelado pela
veis de qualificação semelhante, as diferen-
tabela 1 é que, comparando os funcionários
ças entre setor público e privado são muito
públicos com os trabalhadores com carteira
menores do que acontece quando a compa-
1 Doutor em economia na PUC-Rio, é pesquisador do Ipea desde 2009.

2 Esta escolha metodológica se explica pelo fato de que, na economia informal, as heterogeneidades, precarie-
dades e desigualdades de rendimentos e tipos de ocupação são muito grandes em relação aos setores formais ou
regulados do mercado laboral. Desta forma, ao comparar as ocupações e rendimentos do setor público, que é majorita-
riamente regulado e formal em termos legais, apenas com trabalhadores dos setores formais e regulados da economia,
estaremos comparando pessoas e situações menos discrepantes entre si, algo portanto mais correto do ponto de vista
científico.
3 O trabalho informal no setor público, predominante em âmbito municipal, é fenômeno que precisa ser melhor
estudado, já que deve estar provavelmente associado a estratégias de ocupação (via cooperativas, terceirizações e
pejotização) que não possam ser computadas para fins das regras fiscais (despesas com pessoal) impostas pela LRF.
Mas essa é apenas uma hipótese possível para o processo de precarização da ocupação no setor público, a qual não
constitui objeto desta Nota.
165
do setor privado, os diferenciais de salários renças importantes entre servidores muni-
surgem apenas a partir da mediana.4 Segun- cipais, estaduais e federais, sendo que – fato
do, existe uma grande diferença salarial en- muito relevante – não existem diferenças
tre os servidores públicos contratados pela salariais substantivas entre os servidores
CLT ou estatutários e os informais, que já so- municipais e os com carteira privados.
mam quase 2,5 milhões de funcionários pú- A tabela acima sugere que as diferenças
blicos e representam uma parcela crescente salariais se concentram no topo da distribui-
do funcionalismo.5 Terceiro, existem dife- ção de renda, mas uma análise mais atenta
Tabela 1:
Percentis do rendimento do trabalho dos funcionários públicos e
trabalhadores privados com carteira, 2019.
(em R$ de novembro de 2019)
por tipo de vínculo por ente federativo

Trabalhadores
Todos
com carteira
Percentil ncionários
do setor
públicos CLT Informal Estatutários Federal Estadual Municipal
privado
1% 433,18 503,84 302,22 998,00 402,98 503,72 442,52 606,98
5% 998,00 998,00 460,00 1005,66 824,42 1000,83 998,00 998,00
10% 1004,13 1008,29 607,03 1026,45 1428,87 1105,08 1000,00 1005,42
25% 1217,84 1311,68 1000,00 1521,50 3022,21 1824,73 1026,45 1157,42
50% 2055,88 2131,22 1176,59 2625,87 5400,00 3035,85 1610,78 1512,64
75% 4046,84 4114,03 2017,97 5000,00 10204,57 5075,03 2800,00 2100,00
90% 8049,12 9089,55 3536,12 9081,86 16626,61 10000,00 4445,41 3540,69
95% 12006,66 14000,00 5115,62 13000,00 20412,40 13151,14 6029,06 5103,10
99% 22000,00 25168,42 13000,00 24495,53 30412,16 25290,66 12092,08 12330,26
% de
100 11,68 22,34 65,97 12,67 28,06 59,26 ---
ocupados
Fonte: Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílios Contínua, IBGE. Elaboração própria.
4 Mediana é o valor que divide uma amostra, população ou distribuição de probabilidade em duas partes iguais,
de modo que valores abaixo dela são os 50% menores e os valores superiores à mediana formam os 50% maiores.
Logo, nesse contexto, estamos dizendo que as diferenças salariais surgem apenas no interior da metade superior da
distribuição, justamente a melhor remunerada.
5 Vide nota de rodapé n.2
166
pode revelar que mesmo neste caso, as dife-
bem pagos, e nota-se que praticamente ine-
renças são menores do que aparentam ser. xistem diferenças entre o setor público e
Aqui consideraremos os melhores remune- privado relativamente a este quesito; ape-
rados aqueles que receberam mais de R$ nas entre os servidores públicos informais
8.000, o que representa essencialmente os é maior a proporção de trabalhadores com
10% mais bem pagos do funcionalismo. ensino médio completo e menor a proporção
Na tabela 2, mostra-se a distribuição de com ensino superior.
escolaridade entre os trabalhadores mais
TABELA 2:
Distribuição da escolaridade entre trabalhadores que recebem
acima de R$ 8000, 2019.
(em %)
por tipo de vínculo
Todos
Trabalhadores com carteira
Escolaridade funcionários
CLT Informal Estatutários do setor privado
públicos
EF incompleto 0.37 0.08 1.94 0.26 0.40
EF completo 0.16 0.17 0.56 0.11 0.16
EM Incompleto 0.17 0.00 0.73 0.14 0.36
EM completo 5.14 4.31 10.41 4.74 4.74
Ensino superior 94.16 95.45 86.36 94.75 94.34
Total de ocupados 1149687 152607 93206 903875 930245
A tabela 2 revela ainda que cerca de 930 No Anexo, na tabela A.1 mostra-se a distri-
mil trabalhadores com carteira do setor buição dos servidores públicos que recebem
privado receberam acima de R$ 8000 em acima de R$8000 entre os diferentes gru-
2019, o que representa pouco menos de 3% pos ocupacionais. Os resultados são seme-
do total, indicando que a proporção de tra- lhantes para todos os servidores e também
balhadores mais bem remunerados é subs- apenas para os estatutários. De modo geral,
tancialmente menor no setor privado do que cerca de dois terços daqueles que recebem
no setor público, a partir do nível de renda maiores salários se encontram em ocupa-
(R$ 8000) acima do qual estão cerca de 10% ções de nível superior e um terço está em
dos servidores públicos em todos os níveis ocupações de nível médio. Entre as carreiras
federativos. Entretanto, essas diferenças se de nível médio, a maior parte dos altos sa-
concentram em apenas algumas poucas ocu- lários se concentram nos agentes da admi-
pações específicas, sendo que em boa parte nistração tributária, inspetores de polícia e
delas as diferenças remuneratórias entre o detetives, policiais, escriturários e profissio-
setor público e privado são reduzidas, mes- nais de nível médio do direito, os quais so-
mo considerando apenas os estatutários mados, atingem 62% entre os altos salários
mais bem pagos. de nível médio, sendo que somente as car-
167
reiras jurídicas representam 25% do total. proporção daqueles que recebem maiores sa-
Na tabela 3 abaixo mostra-se a propor- lários nas ocupações de nível superior entre
ção de ocupados que recebem acima de R$ todos os funcionários públicos foi de 17,6%
8000, e os salários médios, por tipo de vín- (19,5% entre estatutários), no setor privado
culo para as ocupações de nível superior e com carteira, a proporção alcançava 15,5%
de nível médio, separadamente. Os dados (15,7% para os sem carteira e 13% para os
revelam que as diferenças entre o setor pú- conta-própria). Por sua vez, nas ocupações
blico e privado são maiores nas ocupações de nível médio, a proporção era de 5,4% en-
de nível médio do que nas ocupações que tre todos os funcionários públicos, ao passo
exigem formação superior. Enquanto que a que não atingia 1% no setor privado.
TABELA 3:
Proporção de ocupados que recebem acima de R$ 8000 e salário
médio por tipo de vínculo, 2019.
(em % e em R$ de novembro de 2019)
Painel A: Ocupações de Nível superior
Todos FP Estatutário Privado com cart. Privado sem cart. Conta-própria
% que recebe mais

17.57 19.53 15.51 15.68 12.98
de R$ 8000
Salário médio 5049,5 5493,61 4856,81 4620,08 4326,07
Painel B: Ocupações de Nível médio e elementar
Privado com Privado sem

Todos FP Estatutário Conta-própria
cart. cart.
% que recebe mais

5.44 7.44 0.61 0.35 0.93
de R$8000
Privado com Privado sem

Todos FP Estatutário Conta-própria
cart. cart.
Salário médio 2614.94 3097,09 1745.55 1077.26 1419.67
168
Essas diferenças nas proporções daqueles cação. Se no caso dos professores universi-
que recebem acima de R$ 8000 se refletem tários, as diferenças se refletem claramente
nas médias salariais. Nas ocupações de nível na qualidade da universidade pública em
superior, praticamente inexiste diferença comparação às privadas, entre os profissio-
salarial entre todos os funcionários públi- nais de TIC, enquanto os rendimentos mé-
cos e os empregados privados com carteira dios dos estatuários são 60% maiores que os
(R$ 5050 contra R$ 4857, respectivamente). dos empregados privados com carteira, eles
Mesmo comparando apenas os estatutários são apenas 23% maiores que os rendimen-
e os trabalhadores privados com carteira, tos dos empregados privados sem carteira.
os servidores públicos recebiam um salá- Nas demais ocupações, as diferenças entre
rio médio somente 13% maior. Já entre as o setor público e privado são reduzidas, e no
ocupações de nível médio, os rendimentos caso dos médicos, a média salarial é maior
médios dos estatutários era 77% superior ao no setor privado do que no setor público.
dos empregados privados com carteira, fato E se, conforme indica a tabela 3, as diferen-
este que se explica menos pela escolaridade ças são maiores entre as ocupações de nível
e mais por fatores políticos e institucionais médio, a tabela A.3 revela que, novamente,
que regulam e definem as remunerações de essas diferenças se concentram em apenas
nível médio no setor público, tais como con- algumas ocupações e não são generalizadas.
tratos coletivos, especialização técnica etc. Da mesma forma que entre as ocupações de
A tabela 3 já revela que quando se deixa nível superior, as maiores diferenças se ob-
de considerar apenas as médias simples, servam entre os profissionais de nível mé-
descobre-se que as diferenças entre os se- dio de serviços jurídicos e sociais, onde os
tores públicos e privados são bem menores estatutários recebem rendimentos em mé-
do que afirmam os estudos que as compa- dia 222% maiores que os ocupados privados
ram de forma genérica ou sem especifica- com carteira. As diferenças ultrapassam
ções adicionais. Não obstante, mesmo esses também os 100% entre os trabalhadores
dados ainda não mostram toda a heteroge- dos serviços de proteção e segurança e os
neidade que existe no setor público. Para profissionais de nível médio em operações
tanto, as informações contidas na tabela 3 financeiras e administrativas, ocupações
são mostradas de forma detalhada para os que congregam os agentes da administração
diferentes grupos ocupacionais nas tabelas tributária, inspetores de polícia, detetives e
A.2 e A.3 no Anexo. A tabela A.2 considera policiais. Por outro lado, as diferenças entre
as diferentes ocupações de nível superior e os servidores públicos e ocupados privados
a tabela A.3 as ocupações de nível médio. são bastante reduzidas entre os profissio-
Entre as ocupações de nível superior, as nais de nível médio da saúde e afins, nas
maiores diferenças entre o setor público e ocupações elementares e nos trabalhadores
o privado se concentram em três ocupações dos serviços pessoais.
onde os rendimentos médios são mais de Dado que tanto entre as ocupações de nível
180% maiores entre os estatutários relativa- superior e de nível médio, as carreiras jurí-
mente aos trabalhadores privados com car- dicas e do direito figuram entre aquelas que
teira, a saber; advogados e juristas, outros apresentam as maiores diferenças remune-
profissionais do direito de nível superior e ratórias entre o público e o privado, na tabe-
especialistas em organização da adminis- la 4 recalculamos as informações da tabela
tração pública e de empresas. Outras ocupa- 3 excluindo essas ocupações, com o que se
ções onde as diferenças são substanciais são observa que o diferencial público-privado se
os professores universitários e os profissio- reduz consideravelmente na medida em que
nais de tecnologia da informação e comuni- retiramos dos cálculos os casos atípicos.
169
TABELA 4:
Proporção de ocupados que recebem acima de R$ 8000 e salário médio por tipo de
vínculo, sem carreiras jurídicas, 2019.
Painel A: Ocupações de Nível superior
% que recebe mais

15.5 16.77 15.38 15.76 12.45
de R$8000
Salário médio 4700,26 5036,82 4835,52 4605,61 4241,09
Painel B: Ocupações de Nível médio e elementar
% que recebe mais

4.13 5.41 0.60 0.34 0.93
de R$8000
Salário médio 2444,78 2826,66 1743,18 1075,66 1419,61
Entre as ocupações de nível superior, a mente a mesma dos trabalhadores privados

diferença salarial entre os estatutários e com carteira. Nas ocupações de nível médio,
os empregados privados com carteira cai a diferença salarial entre os estatutários e
de 13% para 4%, e a proporção de ocupa- os empregados privados com carteira cai de
dos que recebem acima de R$ 8000 entre 77% para 62%.
os funcionários públicos torna-se virtual-
170
2. Considerações Finais dio no serviço público não são privilegiados
em comparação com os trabalhadores priva-
Para concluir, os dados aqui mostrados re- dos, eles são apenas trabalhadores menos
velam a imensa heterogeneidade que existe precarizados. De toda forma, cabe observar
no setor público que fica escondida nas sim- que a precarização do setor público já apre-
ples comparações entre médias. Mostrou-se senta um nível elevado, conforme revela a
que, entre as ocupações de nível superior, tabela 5, ainda que, como observado na nota
são reduzidas as diferenças entre os setores de rodapé n. 2, sejam necessários estudos
público e privado e que o mesmo acontece específicos para se entender melhor a natu-
entre muitas ocupações de nível médio. reza e dinâmica desse fenômeno. Por exem-
plo, a proporção de trabalhadores sem car-
As diferenças se concentram em algumas
teira no funcionalismo público em 2019 nas
ocupações, particularmente nas carreiras
ocupações de nível elementar já atinge 36%
jurídicas e do direito. Nesse sentido, uma
entre os ocupados com menos de 40 anos,
reforma geral, que trate todos servidores da
segundo dados da PNAD Contínua. Assim, a
mesma forma, visando tão somente reduzir
manter-se esse quadro, essas novas formas
a despesa global com pessoal, possui como
de contratação de servidores públicos, pre-
consequência precarizar as ocupações pú-
sentes nas propostas e medidas já em curso
blicas, sem com isso garantir melhora algu-
da reforma administrativa, representarão o
ma do desempenho institucional agregado
avanço da precarização dos servidores e ser-
do setor público.
viços públicos do país, em grande prejuízo à
Excetuando algumas ocupações que foram população que deles dependem.
ressaltadas aqui, trabalhadores de nível mé-
TABELA 5:
Distribuição dos servidores públicos por tipo de vínculo, 2012 e 2019.
(em %)
Ocupações de Nível Ocupações de Nível

Superior Médio e Elementar
Todos ocupados no setor público 2012 2019 2012 2019
CLT 10,82 9,57 15,23 13,08
Informal 18,63 20,61 20,05 23,93
Estatutário 70,55 69,83 64,73 62,99
Ocupados com menos de 40 anos 2012 2019 2012 2019
CLT 11,8 11,03 15,59 14,13
Informal 26,49 31,15 28,39 35,98
Estatutário 61,7 57,82 56,01 49,88
171
ANEXOS
TABELA A.1:
Proporção de funcionários públicos que recebem acima de R$ 8000, 2019.
Todos
Grupo Ocupacional funcionários Estatutários
públicos
Ocupações de nível superior 68,78 67,63
DIRETORES E GERENTES 10,66 7,69
PROFISSIONAIS DAS CIÊNCIAS E DA ENGENHARIA 6,18 4,61
PROFISSIONAIS DA SAÚDE 11,85 10,11
PROFISSIONAIS DO ENSINO 15,78 19,06
ESPECIALISTAS EM ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EM-

9,12 9,77
PRESAS
PROFISSIONAIS DE TIC 2,36 1,7
PROFISSIONAIS EM DIREITO, EM CIÊNCIAS SOCIAIS E CULTURAIS 12,83 14,69
Ocupações de nível médio e elementar 30,76 32,36
PROFISSIONAIS DE NÍVEL MÉDIO DAS CIÊNCIAS E DA ENGENHARIA 2,03 1,09
PROFISSIONAIS DE NÍVEL MÉDIO DA SAÚDE E AFINS 1,75 0,9
PROFISSIONAIS DE NÍVEL MÉDIO EM OPERAÇÕES FINANCEIRAS E ADMINIS-

7,86 8,71
TRATIVAS
PROFISSIONAIS DE NÍVEL MÉDIO DE SERVIÇOS JURÍDICOS E SOCIAIS 7,77 9,22
TÉCNICOS DE OPERAÇÕES DE TIC 0,44 0,35
ESCRITURÁRIOS 5,09 5,84
TRABALHADORES DE ATENDIMENTO DIRETO AO PÚBLICO 0,32 0,18
TRABALHADORES DE CÁLCULOS NUMÉRICOS E REGISTRO DE MATERIAIS 0,33 0,25
OUTROS TRABALHADORES DE APOIO ADMINISTRATIVO 0,11 0,14
TRABALHADORES DOS SERVIÇOS PESSOAIS 0,1 0,12
TRABALHADORES DOS CUIDADOS PESSOAIS 0,18 0,15
TRABALHADORES DOS SERVIÇOS DE PROTEÇÃO E SEGURANÇA 3,6 4,47
TRABALHADORES QUALIFICADOS, OPERÁRIOS E ARTESÃOS 0,49 0,4
OPERADORES E CONDUTORES DE VEÍCULOS 0,43 0,33
OCUPAÇÕES ELEMENTARES 0,26 0,21
172
TABELA A.2:
vínculo, ocupações de nível superior, 2019
Diretores e Gerentes
% que recebe mais

25.03 26.38 19.02 18.10 11.11
de R$8000
Salário médio 6169,54 6420,96 5525,44 5413,63 3729,92
Profissionais das Ciências e da Engenharia
% que recebe mais

49.48 49.12 29.38 28.47 13.44
de R$8000
Salário médio 9337,99 9093,56 6287,55 6956,64 4259,51
Profissionais da Saúde-Médicos
% que recebe mais

61 66,86 65.23 64.17 63.13
de R$8000
Salário médio 9798,14 10398,14 10976,42 13917,5 13647,96
Profissionais da Saúde - outros profissionais
% que recebe mais

9.4 11.79 4.05 6.04 10.95
de R$8000
Salário médio 4355,34 4769,1 3708,1 3164,57 4083,62
173
Profissionais do Ensino - Professores Universitários
% que recebe mais

64.30 74.82 25.13 13.68 18.05
de R$8000
Salário médio 9930,53 10974,26 5853,18 4758,83 6358,95
Profissionais do Ensino - Outros Professores
% que recebe mais

2.65 3.41 2.09 0.71 7.68
de R$8000
Salário médio 2950,66 3280,05 2585,9 1405,73 3093,58
Profissionais do Ensino - Outros Profissionais do Ensino
% que recebe mais

4.82 7.22 6.95 2.43 1.28
de R$8000
Salário médio 3113,52 4000,07 3374,34 1516,99 1564,62
Especialistas em Organização da Administração Pública e de Empresas
% que recebe mais

55.54 60.58 10.96 18.83 16.64
de R$8000
Salário médio 11244,14 12290,3 4290,79 5133,62 6350,24
174
Profissionais de TIC
% que recebe mais

54.67 52.54 24.12 43.92 26.10
de R$8000
Salário médio 9782.43 9482,55 5949,16 7661,05 5619,32
Profissionais em Direito - Advogados e Juristas
% que recebe mais

66.02 75.26 22.53 14.18 15.06
de R$8000
Salário médio 15079,4 17088,6 5959,31 4479,82 4667,08
Profissionais em Direito - Outros Profissionais
% que recebe mais

63.82 71.78 9.08 27.57 16.82
de R$8000
Salário médio 10858,92 11756,59 4154,66 13364,01 3709,55
Profissionais Ciências Sociais e Culturais
% que recebe mais

11.46 14.91 10.00 5.07 7.72
de R$8000
Salário médio 4161,79 4738,92 4121,91 2666,39 3156,01
175
TABELA A.3:
vínculo, ocupações de nível médio e elementar, 2019.
Profissionais de Nível Médio das Ciências e da Engenharia
% que recebe mais

12.17 11.36 4.91 1.92 1.66
de R$8000
Salário médio 3923,2 4264,1 3121,56 1852,75 2367,92

Profissionais de Nível Médio da Saúde e afins
% que recebe mais

1.17 1.17 0.63 1.92 0.75
de R$8000
Salário médio 2033,67 2178,19 1977,88 1648,74 2108,62
Profissionais de Nível Médio em Operações Financeiras e Administrativas
% que recebe mais

21.76 29.50 4.38 4.12 6.70
de R$8000
Salário médio 5437,86 6615,62 2917,83 2529,6 3297,19

Profissionais de Nível Médio de Serviços Jurídicos e Sociais
% que recebe mais

25.17 41.7 2.60 1.25 4.74
de R$8000
Salário médio 5135,17 7688,91 2387,24 1382,99 2569,38
176
Técnicos de Operações de TIC
% que recebe mais

9.16 11.16 2.09 2.41 6.20
de R$8000
Salário médio 3558,21 4212,36 2451,57 1811,81 3056,16

Escriturários
% que recebe mais

4.7 6.09 0.47 0.36 0.00
de R$8000
Salário médio 2790.46 3235,12 1741,06 1270,72 1032,07
Demais Trabalhadores de Apoio Administrativo
% que recebe mais

2.32 2.76 0.38 0.46 5.16
de R$8000
Salário médio 2399,51 2731,52 1598,18 1094,32 2148,01

Trabalhadores dos Serviços Pessoais
% que recebe mais

0.31 0.5 0.11 0.15 0.34
de R$8000
Salário médio 1424,04 1548,14 1537,34 1051,41 1252,42

177
Trabalhadores Dos Cuidados Pessoais

% que recebe mais
0.35 0.71 0.38 0.00 0.00
de R$8000
Salário médio 1432,35 1780,94 1430,49 827,17 956,77
Trabalhadores dos Serviços de Proteção e Segurança

% que recebe mais
8.05 10.06 0.12 0.46 0.74
de R$8000
Salário médio 3296,31 3733,9 1765,3 1178,48 1794,86

Trabalhadores Qualificados, Operários e Artesãos

% que recebe mais
5.17 7.01 0.41 0.13 0.36
de R$8000
Salário médio 2706,19 3005,79 1866.57 1166.34 1402.08
Operadores e Condutores de Veículos
% que recebe mais

1.27 1.24 0.20 0.40 1.18
de R$8000
Salário médio 2084,15 2256,58 1871,8 1348,25 1848
Ocupações Elementares

% que recebe mais
0.25 0.38 0.07 0.03 0.14
de R$8000
Salário médio 1272,29 1379,88 1294,3 771,36 873,23
178
TABELA A.4:
vínculo, raça e sexo, 2019.
Painel A: Ocupações de Nível superior - Homens
% que recebe mais

32.74 36.62 22.38 20.75 15.92
de R$8000
Salário médio 7213,72 7849,04 5896,43 5756,02 4688,01

Painel B: Ocupações de Nível superior - Mulheres
% que recebe mais

11.28 12.93 9.32 10.09 9.80
de R$8000
Salário médio 4152,97 4584,37 3919,95 3366,16 3933,45
Painel C: Ocupações de Nível médio - Homens
% que recebe mais

7.61 10.06 0.80 0.39 1.17
de R$8000
Salário médio 3118,93 3673,33 1892,36 1111,6 1588,52
Painel D: Ocupações de Nível médio - Mulheres

% que recebe mais
3.65 5.24 0.33 0.26 0.49
de R$8000
Salário médio 2202,12 2612,67 1518,34 1002,38 1104,82
179
Painel E: Ocupações de Nível superior - Brancos e Amarelos

% que recebe mais
23.00 24.58 19.51 21.57 16.12
de R$8000
Salário médio 5889,97 6211,42 5486,83 5742,65 4927,78

Painel F: Ocupações de Nível superior - Pretos, Pardos e Indígenas

% que recebe mais
10.85 12.81 6.96 5.47 5.78
de R$8000
Salário médio 4009,77 4538,87 3510,54 2673,45 2946,75
Painel G: Ocupações de Nível médio - Brancos e Amarelos

% que recebe mais
7.91 10.34 1.03 0.70 1.72
de R$8000
Salário médio 3133,71 3652,42 1928,27 1327,53 1799,79

Painel H: Ocupações de Nível médio - Pretos, Pardos e Indígenas

% que recebe mais
3.53 4.99 0.27 0.16 0.38
de R$8000
Salário médio 2212,96 2627,92 1595,14 941,34 1151,21
180
SUMÁRIO PARTE 2
9 A Terceirização no Serviço
Público Brasileiro: instrumento
de privatização do Estado
Graça Druck1 a terceirização se propagou para todas as

atividades de trabalho: indústria, comércio,
1. Introdução2 serviços, setor público e privado, deixando
de ser periférica para se tornar uma prática-
Os primeiros estudos sobre terceirização no
-chave para todo tipo de empresa. E é essa
Brasil datam do início dos anos 1990, como
centralidade nas novas formas de organiza-
parte do processo de reestruturação produti-
ção do trabalho que lhe dá um caráter novo,
va, com a adoção generalizada do toyotismo,
mesmo sendo um velho fenômeno.
que tem na terceirização uma das suas prin-
cipais práticas. Grande parte das pesquisas O uso da terceirização pelas empresas ou
foi realizada no setor industrial, com desta- instituições tem como um dos principais ob-
que para a indústria automotiva e química/ jetivos a redução dos custos trabalhistas e,
petroquímica e petroleira. Nos anos 2000, ao mesmo tempo, desresponsabilizar-se pe-
os estudos refletiram o avanço da terceiri- los direitos do trabalho, à medida que é um
zação para outros setores, como bancários, terceiro que realiza a contratação de traba-
call centers, construção civil, além das em- lhadores e, torna-se, portanto, responsável
presas estatais ou privatizadas de energia legal frente à legislação trabalhista.
elétrica, comunicações e dos serviços públi-
cos de saúde e educação. As pesquisas reve- A terceirização é uma forma de organiza-
laram que, além do crescimento epidêmico ção do trabalho que atende de forma exem-
da terceirização, foram múltiplas as formas plar os objetivos do capitalismo neoliberal,
de precarização do trabalho: nos tipos de cuja lógica é desenvolver ao máximo a mer-
contrato, na remuneração, na rotatividade, cantilização da força de trabalho, aprofun-
nas jornadas de trabalho, nas condições de dando sua tendência a explorar o trabalho
trabalho e de saúde e na representação sin- sem limites, redefinindo a regulação pelo
dical (Krein, 2016; Biavaschi, 2015, Droppa, Estado.
2014; Teixeira et al. 2016; Marcelino, 2004; Uma das principais evidências da tercei-
Dau et al. 2009). rização como estratégia que atende a lógica
Nos últimos 25 anos, pode-se afirmar que neoliberal, é a sua proliferação no interior
1 Professora titular da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas/UFBA, pesquisadora do CRH – Centro de Estu-
dos e Pesquisas em Humanidades/UFBa e Bolsista produtividade do CNPq.
2 Esse texto contou com a participação de Samara Reis e Emmanuel Leone, Bolsistas de Iniciação Científica e
alunos do Curso de Serviço Social da Universidade Federal da Bahia. Também nos beneficiamos das contribuições de
técnicos do IPEA, com a sistematização de alguns dados da PNAD. Um agradecimento especial a José Celso Cardoso
Júnior a quem devemos a oportunidade de publicar nos Cadernos da Reforma Administrativa do FONACATE.
181
das reformas do Estado, quando um conjunto corroído as bases de acumulação capitalista
de serviços públicos, nas áreas de saúde, com suas pressões reivindicativas sobre os
educação, cultura e outras, é transferido salários e com sua pressão parasitária para
para empresas privadas. Os servidores pú- que o Estado aumentasse cada vez mais os
blicos estatutários são aos poucos substitu- gastos sociais.” (Anderson, 1995:10, grifos
ídos por empregados com contratos regidos meus).
pela legislação do trabalho do setor privado
Embora o ideário neoliberal come-
ou até mesmo sem contratos. Tal transfor-
ce a ganhar adesão no contexto da cri-
mação tem se caracterizado por uma maior
se do fordismo, não se pode confundi-
precarização do trabalho, demonstrada por
-lo com o processo de reestruturação
um conjunto de indicadores, como os salá-
produtiva. São movimentos de conteúdo e
rios baixos, desrespeito aos direitos traba-
caráter diferentes. O neoliberalismo é um
lhistas, alta rotatividade, maiores riscos de
projeto político e econômico e constitui o
saúde e acidentes, dificuldades de represen-
arcabouço ideológico ideal para consolidar
tação sindical, dentre outras. Condições que
a reestruturação produtiva no contexto da
comprometem a qualidade dos serviços pú-
globalização.
blicos, atingindo o conjunto da sociedade,
em especial os seus segmentos majoritários, Para além do conteúdo econômico, a essên-
que necessitam desses bens públicos para cia política e ideológica do neoliberalismo é
sobreviverem. central para se compreender as ações dos
governos e as mudanças no Estado, susten-
Nesta medida, o objetivo desse texto é o de
tada fundamentalmente no “culto ao merca-
apresentar alguns resultados de pesquisas
do” que, ao se tornar hegemônico, consegue
e uma análise do processo de terceirização
impregnar quase toda a sociedade. Assim,
em curso no Estado brasileiro, partindo da
constata-se o reforço do individualismo em
Reforma do Aparelho de Estado dos anos
contraposição à ação coletiva; estimula-se a
1990 até o período atual, incluindo as
concorrência em detrimento da solidarieda-
proposições da PEC 32 de 2020 – da Reforma
de social; eleva-se o mercado e as “coisas” à
Administrativa.
condição de sujeitos soberanos; difunde-se
Considera-se que a terceirização no serviço uma visão privatista da sociedade, onde se
público é um fenômeno de fundamental im- busca a desmoralização de tudo que é públi-
portância para se compreender as transfor- co em troca de uma defesa fervorosa do que
mações que o aparelho de Estado brasileiro é privado.
vem passando desde meados dos anos 1990,
Concordando com Dardot e Laval (2016),
notadamente no que diz respeito à condição
o neoliberalismo não busca limitar a
e futuro dos servidores e dos serviços públi-
intervenção do Estado, mas o transforma,
cos no Brasil.
fazendo com que a ação pública se submeta
2. O contexto das reformas do Estado no às regras da concorrência, regida pela lógica
capitalismo flexível e globalizado: a cen- mercantil. Nesta medida, a reestruturação
tralidade do neoliberalismo do Estado se dá em dois campos: 1. por meio
da privatização de empresas estatais e 2. por
As ideias neoliberais começam a ganhar reformas do aparelho estatal, introduzindo
força nos países centrais nos anos 1970, com o Estado gerencial, sustentado na mercado-
a crise do fordismo e da social-democracia. rização da instituição pública, que passa a
Segundo Hayek, as origens da crise estavam funcionar como uma empresa. Essa trans-
no “...poder excessivo e nefasto dos sindi- formação, em geral justificada pela neces-
catos... e do movimento operário, que havia sidade de reduzir gastos sociais, vai muito
182
mais além, pois subverte as bases de um tou-se a concepção que sustentou as refor-
Estado democrático que estabelece direitos mas do Estado, qual seja, a defesa de que
sociais aos cidadãos, substituindo-o por um a “crise brasileira” era uma “crise do Esta-
Estado mais flexível, orientado pelo mercado”, que se desviou de funções básicas am-
do e para o consumidor. pliando presença no setor produtivo, acar-
retando o agravamento da crise fiscal e da
É o capitalismo flexível, globalizado e
inflação e, portanto, era ele que deveria ser
financeirizado que exige esta formatação
“revolucionado”. É com essa justificativa
do Estado neoliberal, subordinado à lógi-
que se passa a defender a modernização
ca financeira que não apenas determina a
do Estado brasileiro, através de uma
conduta econômica, mas a vida social, pois
administração pública “gerencial”, onde
normas de comportamento típicas do âm-
o Estado deve deixar de ser o responsável
bito privado capitalista se transferem para
direto pelo desenvolvimento econômico
outros campos sociais, como educação, cul-
e social, produzindo bens e serviços para
tura, segurança, saúde, previdência, etc. As-
se tornar promotor e regulador desse
sim, serviços que eram públicos passam a
desenvolvimento. Desta forma, a proposta
ser transferidos e oferecidos por empresas
consiste em:
privadas. Um processo de “mercadorização/
mercantilização da vida” (Bin, 2017). “Reformar o Estado significa transfe-
rir para o setor privado as atividades
A concepção de ação pública do “interven-
que podem ser controladas pelo merca-
cionismo neoliberal” propõe substituir a ad-
do. Daí a generalização dos processos
ministração regida pelo direito público por
de privatização de empresas estatais.
uma administração subordinada ao direito
(...) um outro processo tão importante
da concorrência, mudando radicalmente o
quanto, e que, entretanto, não está tão
modo de gestão pública, juntamente à defe-
claro: a descentralização para o setor
sa e a prática da redução dos gastos públi-
público não estatal da execução de ser-
cos, gerando efeitos devastadores em todos
viços que não envolvem o exercício do
os países.
poder de Estado, mas devem ser subsi-
O princípio dessa nova gestão do serviço diados pelo Estado, como é o caso dos
público, chamada de “governança”, é que a serviços de educação, saúde, cultura e
gestão privada é sempre mais eficaz que a pesquisa científica. Chamaremos esse
administração pública, pois nessa última há processo de ‘publicização’.”( Plano Di-
“o efeito disciplinador da concorrência como retor da Reforma do Aparelho do Esta-
estímulo ao bom desempenho” (Dardot e do, 1995:18)
Laval, 2016:290).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Para implementar essa gestão empresa- Estado (Brasil, 2015), denominado de “Re-
rial do Estado, uma verdadeira campanha forma gerencial do Estado” por seu princi-
de desvalorização e desprezo dos servidores pal formulador, o então ministro do Minis-
públicos tem sido efetivada num contexto tério de Administração e Reforma do Estado
de redução de investimentos em políticas - MARE, Luis Carlos Bresser Pereira, teve a
públicas de caráter universal, num ambien- sua aprovação em 1995 na Câmara da Refor-
te de baixos salários, sobretudo nas áreas de ma do Estado, criada para esse fim e desde
educação e saúde e de falta crônica de meios então já começou a ser referência nas ações
e de pessoal. dos governantes, inclusive para além do
âmbito federal – que era seu objeto – esten-
No Brasil e na maior parte da América La- dendo-se aos níveis estadual e municipal.
tina, submetidos à agenda neoliberal, ado-
183
De acordo com Bresser Pereira (1998), o forma indireta (transporte, conservação,
Estado precisaria ser reconstruído nos anos custódia, operação de elevadores, limpeza,
1990 e a Reforma deveria solucionar quatro e outras assemelhadas), dispondo que esses
grandes problemas: I) a redefinição do seu deveriam ser “de preferência” contratados
papel como regulador, isto é o grau de in- através de empresas privadas prestadoras
tervenção no mercado; II) a recuperação da desses serviços (Druck et al., 2018).
“governança”, ou seja, a capacidade finan-
Vale destacar nas legislações subsequen-
ceira e administrativa de implementar as
tes que regem a administração pública, nos
decisões do governo, ou a solução da crise
anos 1990, o Enunciado 331 de 1993 que
fiscal; III) o aumento da governabilidade,
estabeleceu a responsabilidade subsidiária
garantindo legitimidade para governar, e
do tomador de serviços em caso de inadim-
IV) a delimitação do tamanho e das funções
plência das obrigações trabalhistas, iinclu-
do Estado, através das privatizações, da “pu-
sive para a União. Mas foi objeto de Ação
blicização” e da terceirização.
Declaratória de Constitucionalidade da Lei
Uma das grandes inovações dessa reforma nº 8.666/93, votada em 2010, suspenden-
do Estado foi a concepção de “serviços não do essa responsabilização da administração
exclusivos”, que corresponde a uma instân- pública. Neste mesmo ano, a Lei de Licita-
cia denominada “setor público não estatal”, ções e Contratos foi e é fundamental para
criada pela “escola do gerencialismo”, que viabilizar a terceirização, pois determina as
transferiu serviços públicos para o setor normas gerais para a contratação de servi-
privado ou para “organizações públicas não ços pelo Estado, reafirmando a sua legalida-
estatais”, criadas pela própria reforma, ou de.
seja, o uso legal e regular da terceirização
Entretanto, até os anos 1990, o uso da ter-
em atividades que até então eram centrais
ceirização pelo Estado foi limitado, pois não
como serviços típicos de responsabilidade
havia exigência constitucional de concurso
do Estado.
público para o contrato de funcionários pú-
3. A evolução da terceirização nos servi- blicos, os quais, regidos pela CLT, podiam ser
ços públicos admitidos e demitidos facilmente. Isso se al-
terou com a Constituição de 1988, quando o
Um momento importante nas mudanças concurso público se tornou obrigatório para
no âmbito do Estado é a reforma realizada cargo e emprego público (Amorim, 2009).
pela ditadura militar em 1967, através do
Decreto-Lei n° 200, quando se estabelece a É com a Reforma do Estado no Governo
transferência de atividades para autarquias, Fernando Henrique Cardoso, iniciada em
fundações, empresas públicas e sociedades 1995, conforme já referido, que se estabele-
de economia mista, justificada pela necessi- cem todas as diretrizes e a concepção de um
dade de maior agilidade através da descen- Estado gerencial, no qual a privatização e a
tralização e desresponsabilização direta do terceirização assumem lugar central.
Estado. Neste decreto, já se definia a descen- Neste contexto da reforma, importante
tralização da administração pública, atra- regulação para a administração pública fe-
vés da contratação ou concessão de execu- deral, representa o Decreto-Lei nº 2.271 de
ção indireta de serviços pelo setor privado, 1997, que dispõe sobre as atividades que
ou seja, a terceirização. podem ser terceirizadas, consideradas como
Em 1970, a Lei nº 5.645 veio complemen- acessórias, instrumentais ou complemen-
tar o Decreto-Lei n° 200/67, quando definiu tares (conservação, limpeza, segurança,
quais serviços poderiam ser contratados de vigilância, transportes, informática, copei-
184
ragem, recepção, reprografia, telecomunica- tratante (instituição pública) pelos trabalha-
ções e manutenção de prédios, equipamen- dores terceirizados, evitando qualquer risco
tos e instalações); e as que não podem ser que caracterize vínculo de emprego e, desta
terceirizadas: “categorias funcionais abran- forma, procura livrar o Estado da responsa-
gidas pelo plano de cargos do órgão ou en- bilidade subsidiária. Por isso, o contrato e
tidade, salvo expressa disposição legal em licitação é para “prestação de serviços”, sem
contrário ou quando se tratar de cargo ex- nenhuma menção à “fornecimento de mão-
tinto, total ou parcialmente, no âmbito do -de-obra”, quando, na realidade, as empre-
quadro geral de pessoal” (Presidência da sas denominadas de prestadoras de serviços
República, Subchefia para assuntos jurídi- são, de fato, intermediadoras de força de
cos, Decreto-Lei nº 2.271 de 7 de Julho de trabalho. Além disso, define detalhadamen-
1997). Vale destacar que essa limitação de te cláusulas obrigatórias referentes às obri-
não terceirizar as funções que pertencem à gações trabalhistas, previdenciárias e para
estrutura de cargos foi esvaziada, à medida com o FGTS das empresas contratadas e à
que a Reforma do Aparelho de Estado rees- responsabilidade da contratante de fiscali-
truturou as carreiras, extinguindo cargos zar o cumprimento dessas obrigações pela
públicos, permitindo, dessa forma, ampliar contratada, em especial, o pagamento de
a terceirização. salários, 13º, repouso semanal remunerado,
férias, auxílio transporte e alimentação, de-
Em 2018, o Decreto-Lei nº 9.507 revogou o
pósito de FGTS, dentre outros que, no caso
Decreto-Lei nº 2.271, e incluiu dentre as que
de descumprimento, o pagamento à empre-
não podem terceirizar: aquelas que envol-
sa será retido e, se não for regularizado em
vem tomada de decisões ou posicionamen-
até 15 dias, a contratante poderá pagar dire-
to institucional em planejamento, coorde-
tamente aos empregados da contratada, sem
nação, supervisão e controle; as que sejam
configurar vínculo empregatício. Quando
consideradas estratégicas para o órgão ou
trata da fiscalização dos contratos, discrimi-
a entidade, cuja terceirização possa colocar
na os diferentes tipos – técnica, administra-
em risco o controle de processos e de co-
tiva, setorial, pelo público usuário – abre a
nhecimentos e tecnologias; as que estejam
possibilidade de “...ter auxílio de terceiro ou
relacionados ao poder de polícia, de regu-
de empresa especializada, desde que justifi-
lação, de outorga de serviços públicos e de
cada a necessidade de assistência especia-
aplicação de sanção (Decreto-Lei nº 9.507,
lizada” (Decreto-Lei nº 9.507, 25/09/2018).
21 de setembro de 2018). Todas referentes
Isto significa que a instituição pública pode-
ao “núcleo” estratégico, onde se situam os
rá terceirizar a fiscalização, contrariando o
chamados cargos típicos de Estado. Não há
que se define como de responsabilidade da
nenhuma limitação para a grande massa
gestão pública o que, se levado para julga-
dos serviços públicos nas áreas de educação
mento, poderia ser definido como inconsti-
e saúde, por exemplo, a não ser a que não
tucional.
pode terceirizar as funções que são parte do
plano de cargos e que, a cada ano, podem Embora não se disponha de estatísticas
e são extintas pelo governo. Além disso, é oficiais sobre a evolução do número de tra-
uma lei que regula apenas as atividades da balhadores terceirizados no serviço público,
União, não atingindo os estados e municí- é possível afirmar, a partir de estudos de ca-
pios, onde está a maioria dos servidores pú- sos e informações sobre o uso do trabalho
blicos e a crescente terceirização. terceirizado nas administrações estaduais
e municipais, que o avanço da terceirização
Outros artigos do Decreto-Lei nº 9.507 se
ocorreu de forma crescente a partir da Re-
referem ao processo de contratação, cujo ob-
forma do Aparelho de Estado, incentivado
jetivo principal é desresponsabilizar a con-
185
pela a Lei nº 9.637/1998, que criou as Or- o próprio direito do trabalho. Embora essa
ganizações Sociais (OS), pessoas jurídicas nova legislação regule o trabalho no setor
de direito privado, sem fins lucrativos, que privado, ela serve de parâmetro e inspiração
podem exercer atividades de ensino, pesqui- para o setor público.
sa científica, desenvolvimento tecnológico,
Nesta retomada fundamentalista do neoli-
proteção e preservação do meio ambiente,
beralismo, cabe destacar a Emenda Consti-
cultura e saúde e que são qualificadas como
tucional 95, que congelou os gastos sociais
tais pelo próprio Poder Executivo (Brasil,
por 20 anos, cujas implicações foram evi-
1998).
denciadas pela pandemia, mostrando o grau
As OS foram objeto de Ações Diretas de In- de irresponsabilidade social e de (i)raciona-
constitucionalidade, mas o julgamento do lidade econômica.
STF em 2015, validou-as como constitucio-
O resultado eleitoral de 2018 fortaleceu
nais, liberando, dessa forma, a terceirização
e deu continuidade ao “intervencionismo
para todos os serviços essenciais sob res-
neoliberal” através das contrarreformas,
ponsabilidade do Estado: saúde, educação,
com destaque para as propostas de emen-
cultura, ciência e tecnologia, desporto/lazer
das constitucionais que tratam da reforma
e meio ambiente.
do Estado (PECs 186,187,188 e 32) que têm
Ainda na linha da reforma do Estado, ou- por objetivo o desmonte dos serviços públi-
tro dispositivo legal que contribuiu para a cos no país, intensificando a sua privatiza-
ampliação do uso da terceirização é a Lei de ção e precarização (Cardoso Jr e Pires, 2020;
Responsabilidade Fiscal, de 2000, cujo ob- Calabrez, 2019; Raimundo e Abouchedid,
jetivo principal para o controle das contas 2019). São propostas condizentes com todas
públicas é a redução das despesas com os as diretrizes da Reforma do Estado dos anos
servidores públicos, inibindo a realização 1990, buscando completá-la e aprofundá-la
de concursos públicos e incentivando a ter- e que têm na terceirização e no uso dos con-
ceirização, pois as despesas com a subcon- tratos precários a forma de reduzir ao máxi-
tratação de empresas e com a contratação mo os servidores públicos estatutários.
temporária, emergencial e de comissiona-
Defende-se a tese que a terceirização do
dos não são computadas como despesas de
serviço público no Brasil, além de ser um
pessoal.
dos mecanismos mais importantes e efi-
Mais recentemente, a partir do ataque à de- cientes de desmonte do conteúdo social do
mocracia brasileira, com o ilegítimo impedi- Estado e de sua privatização, é uma das
mento da presidente Dilma Rousseff, abriu- principais vias que o Estado neoliberal en-
-se uma nova fase de recrudescimento das controu para pôr fim a um segmento dos tra-
políticas neoliberais. No campo da legislação balhadores – os servidores públicos –, que
do trabalho, foi aprovada a Lei nº 13.429, co- tem papel crucial para garantir o direito e
nhecida como a “Lei da Terceirização”, que o acesso aos serviços públicos necessários
derrubou o enunciado 331 que restringia a à sociedade, e, sobretudo à classe trabalha-
terceirização às atividades-meio, liberando dora, impossibilitada de recorrer a esses
a terceirização para as atividades-fim; e a Lei serviços no mercado. Nesta medida, várias
n° 13.467, a Lei da Reforma Trabalhista, que são as modalidades de ataques aos direitos,
ratificou e explicitou o uso da terceirização ao padrão salarial e às condições de traba-
sem nenhum limite ou interdição, além de lho do funcionalismo, consubstanciadas
retirar um conjunto de direitos estabelecidos nos ajustes fiscais implantados pelos vários
desde a CLT. Um verdadeiro desmonte da governos desde o início dos anos 1990 até
proteção trabalhista, colocando em questão hoje, ajustes esses recomendados e exigidos
186
pelas instituições e classes que representam constituindo 24% dos empregos formais.
o capital financeiro globalizado. Entre os anos 2013 e 2018, houve um cresci-
mento muito significativo em vinte famílias
A proliferação da terceirização em serviços
de ocupação em atividades terceirizáveis,
públicos essenciais, como é o caso da saúde,
tais como serviços de escritórios (259%), de
resulta na diminuição do número de funcio-
apoio à gestão na saúde (257%), de apoio a
nários e em sua desqualificação e desvalori-
edifícios (257%) e de fornecimento e gestão
zação. Na realidade, o que se observa é que
de recursos humanos para terceiros (143%).
o serviço público no país vem sendo grave-
Destacam-se aí os serviços de apoio à gestão
mente prejudicado pela falta de investimen-
na saúde que, possivelmente, incluem aque-
to e de valorização dos servidores, expressa
les prestados para o Estado.
nas reformulações dos planos de carreira e
nas reformas da Previdência Social, nos sa- Quando analisada a movimentação do
lários defasados (especialmente nas áreas saldo dos empregos, pelo Cadastro Geral
de educação e saúde), na falta de políticas de Empregados e Desempregados (CAGED),
de qualificação e treinamento, e na ausên- Krein (2020) destaca que o aumento do em-
cia de incentivos morais e materiais, que, ao prego formal está muito concentrado num
lado da prática da terceirização – uma das segmento tipicamente terceirizável, como
formas mais precárias de trabalho –, fragi- “Atividades Imobiliárias, Aluguéis e Servi-
liza a função e a identidade do servidor pú- ços Prestados às Empresas”, que correspon-
blico, atingindo diretamente o conjunto da de a 46,3% do total de vagas registradas en-
sociedade brasileira (Druck, 2016). tre novembro de 2017 e junho de 2019.
4. Alguns indicadores da ampliação da No caso do serviço público, também não
terceirização nos serviços públicos se dispõe de estatísticas que informem o
quadro da terceirização no país. Para ten-
Conforme já referido, não há estatísticas tar construir algum panorama, buscou-se a
oficiais sistematizadas sobre terceirização utilização de fontes diversas, algumas com
e trabalhadores terceirizados no Brasil.3 Al- dados indiretos, a partir dos quais se pode
guns estudos trabalham com dados sobre deduzir algum movimento do qual a tercei-
“atividades tipicamente terceirizáveis”,que rização faz parte, como é o caso da RAIS/
têm fonte a RAIS – Relação Anual de Infor- MTE e da PNAD/IBGE que contém informa-
mações Sociais; e a Classificação Nacional ções sobre trabalhadores do setor público
de Atividades Econômicas (CNAE), cruzan- por nível federativo e por tipo de vínculo
do-as com a Classificação Brasileira de Ocu- empregatício, sendo que a primeira informa
pações (CBO) contratadas em cada setor.4 somente os vínculos formais e a segunda in-
Nesse esforço metodológico para buscar clui os informais (sem carteira). Outra fonte
medir a terceirização, é possível chegar a importante é o “Perfil dos estados e municí-
algumas estimativas, mas sem conseguir pios brasileiros”/IBGE e Pesquisas de Infor-
ainda discriminar a terceirização no setor mações Básicas Municipais, que fornecem
privado e público. dados sobre pessoal ocupado na adminis-
tração direta por vínculo empregatício. Nes-
De acordo com Krein (2020), em 2018, ha- te caso, considerando que é nas prefeituras
via no Brasil 11 milhões de terceirizados,
3 As dificuldades para obter as estatísticas sobre o trabalho terceirizado no setor público e privado expressam, de
certa forma, a natureza do fenômeno da terceirização, em geral, invisibilizada, não computada pelas empresas e ins-
tituições contratantes, como se buscassem esconder o trabalho mais precarizado e, muitas vezes, ilegal que utilizam.
4 Ver DIEESE/CUT, 2014 e Filgueiras (2019).
187
que se concentra a maior parte dos funcio- tratos sem carteira, conforme as diferentes
nários públicos do executivo (57%), assim fontes utilizadas. Pelos dados da RAIS, em
como está a maior parte dos profissionais de 2001, os estatutários representavam 88,5%
saúde e educação, onde a terceirização tem do total do emprego no serviço público, os
sido mais amplamente utilizada, pode-se contratos via CLT eram 10,4% e os temporá-
ter uma ideia mais próxima da evolução da rios, que agrupam os comissionados, esta-
terceirização nos municípios. giários, sem vínculo, eram 1,2%. Em 2018,
caiu o número de estatutários para 87,5% e
Ao se examinar a evolução do pessoal ocu-
os contratos CLT para 4,6%, enquanto hou-
pado no serviço público nas duas primeiras
ve um significativo aumento de temporá-
décadas dos anos 2000 nos três níveis fe-
rios, que passaram a representar 7,9%, tal
derativos, observa-se um movimento que in-
como apontam os dados da tabela 1 (Atlas
dica a redução dos servidores estatutários,
do Estado Brasileiro, 2019).
mesmo que com a predominância destes, o
aumento de contratos temporários e de con-
Tabela 1 - Comparativo por regime de contratação

três níveis Federativos 2001/2018
2001 2018
Categorias
Números Percentual Números Percentual
ESTATUTÁRIO 6.397.313 88,47% 9.779.961 87,52%
CLT 748.558 10,35% 515.903 4,62%
TEMPORÁRIOS 84.784 1,17% 879.236 7,87%
TOTAL 7.230.655 100,00% 11.175.100 100,00%
Fonte: Atlas do Estado Brasileiro, 2019 - IPEA, RAIS/ME

Disponível em https://www.ipea.gov.br/atlasestado/consulta/72
Acesso em 10/10/2020
Nos municípios, conforme dados da Pes- CLT sofreram uma redução de 15,9%, repre-
quisa de Informações Básicas Municipais sentando 7,2%, enquanto que estagiários,
(IBGE, 2018), no período de 10 anos – 2008 embora com representação menor (2,7%)
a 2018 -, no total dos servidores, os estatutá- cresceram 78,7% nestes 10 anos. Informa-
rios que representavam 63,5% em 2008, ca- ções que indicam um processo de precariza-
íram para 62,7% em 2018; enquanto que os ção dos vínculos dos servidores, através da
sem vínculo permanente que eram 15,11% terceirização ou de outras modalidades, a
em 2008 passaram a ser 19,8% em 2018, exemplo do uso do trabalho de estagiários,
com um crescimento de 62% no período, conforme dados da tabela 2.
contra 22% nos estatutários. Os servidores
188
Tabela 2 - Servidores por vínculo e tipo de contratação
nos Municípios Comparativo
2008 2018 EVOLUÇÃO - 2008-2018
Tipo de
MUNICÍPIOS MUNICÍPIOS
Contratação Tipo de Números
Números Percentual Números Percentual Percentual
Contratação Absolutos
Absolutos Absolutos
Total de Total de
5.015.729 100% 6.208.243 100% 1.192.514 23,78%
servidores(1) servidores
Estatutários 3.186.773 63,54% 3.890.877 62,67% Estatutários 704.104 22,09%
CLT 534.146 10,65% 449.496 7,24% CLT -84.650 -15,85%
Somente Somente
443.727 8,85% 521.913 8,14% 78.186 17,62%
Comissionados Comissionados
Estagiários 92.905 1,85% 166.000 2,67% Estagiários 73.095 78,68%
Sem Vínculo Sem Vínculo

757.707 15,11% 1.228.082 19,78% 470.375 62,08%
Permanente Permanente
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de

Informações Básicas Municipais 2018.
(1) Inclusive os servidores sem declaração de vínculo empregatício.
Disponível em <https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/financas-publicas/19879-suple-
mentos-munic2.html?=&t=downloads>. Acesso em 28/11/2020.
Dados retirados do Atlas do Estado Brasileiro - IPEA, 2019.
Disponível em https://www.ipea.gov.br/atlasestado/consulta/72. Acesso em 29/11/2020
Os dados da PNAD-contínua, para o pri- mesmo período, 7,0% eram com carteira e
meiro trimestre de 2020, registram que 18,9% eram sem carteira, somando 25,9%, e
7,9% do total do emprego público no país os estatutários 74,1%. Nos estados somavam
eram contratados com carteira assinada e 19,8% e 80,2% eram estatutários, enquanto
15,4% eram empregados sem carteira, que que na união os com carteira e sem carteira
somados representavam 23,3%, enquanto eram 19,8% e os estatutários 80,2%. Inte-
os estatutários eram 76,7%. Os dados mos- ressante observar que só nos últimos cinco
tram também que 64% dos trabalhadores anos (2015-2020), o emprego público com
com carteira e sem carteira, onde podem carteira nos municípios reduziu-se em 12%
estar os terceirizados, estão nos municípios, e nos estados em 15,6%, enquanto que os
24% nos estados e 12% na união. sem carteira cresceram 17% nos municípios
e 7,4% nos estados5.
Nos municípios, de acordo informações da
tabela 3, do total do emprego público, neste
5 Em notícia veiculada no Jornal Estado de São Paulo, utilizando como fonte o Ministério da Economia, informava-
-se que a contratação por concurso era a menor em 10 anos. De janeiro a outubro de 2020, ingressaram por concurso
apenas 665 servidores públicos, enquanto 22.871 foram contratados por prazos determinados que variam de seis
meses a seis anos. Em 2010, foram 9.500 temporários. https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,contratacao-
-por-concurso-e-a-menor-em-10-anos-governo-usa-temporarios,70003543621
189
Tabela 3 - Emprego Público por tipo de vínculo 2015 e 2020*
Empregado
Empregado Estatutário e
Ano Esfera com (%) (%)2 (%)3 Total
sem carteira militar**
carteira
2015 Federal 248.403 11,6 196.451 9,2 1.692.789 79,2 2.137.642
2015 Estadual 384.622 8,5 498.692 11,0 3.647.309 80,5 4.530.623
2015 Municipal 698.691 8,7 1.421.454 17,6 5.946.207 73,7 8.066.353
TOTAL 1.331.716 2.116.597 11.286.304 14.734.617
2020 Federal 265.251 12,9 142.889 6,9 1.648.064 80,2 2.056.204
2020 Estadual 324.546 7,5 535.619 12,3 3.491.037 80,2 4.351.202
2020 Municipal 613.989 7,0 1.663.627 18,9 6.512.747 74,1 8.790.362
TOTAL 1.203.786 7,9 2.342.135 15,4 11.651.847 76,7 15.197.768
Fonte: PNAD continua IBGE

*As planilhas deste arquivo foram construídas com base nos dados do primeiro trimestre de 2015 e de 2020 da
PNAD Contínua.
** Não encontramos na PNAD Continua os dados separados para Estatutários e Militares.
Essas informações de fontes e metodolo- tras) passaram a ser “publicizados”, isto é,

gias diversas indicam a mesma tendência consideradas como públicas não estatais,
de crescimento dos empregados com con- pois saem da responsabilidade do Estado e
tratos precários, não estatutários, desde o passam a ser realizadas por outras organi-
início dos anos 2000, sobretudo onde está zações públicas não-estatais e privadas. Um
a maioria dos servidores públicos: nos estados elementos de justificativa e defesa des-
dos e municípios. Embora não se possa afir- ta “propriedade pública não estatal” é que
mar que todos esses trabalhadores sejam gozariam de grande autonomia administra-
terceirizados, pois é possível a contratação tiva, o que não ocorreria no aparelho do Es-
direta pelo poder público em algumas situa- tado e, que também facilitariam o controle
ções, pode-se inferir que em sua maioria são social através de conselhos de administra-
contratos intermediados por uma terceira, ção dessas instituições, o que de fato não
como mostram inúmeros estudos de casos. ocorreu.
5. As formas de terceirização no serviço Desta forma, houve uma ampliação de
público modalidades de terceirização na esfera pú-
blica, além das “empresas prestadoras de
A partir da reforma do Estado de 1995 e da serviços”; destacadamente, as cooperativas,
legislação subsequente já referida, os “servi- ONGs, Organizações Sociais (OS) e as Orga-
ços não exclusivos do Estado” (escolas, uni- nizações da Sociedade Civil de Interesse Pú-
versidades, centros de pesquisa científica e blico (OSCIP). Um quadro em que parte dos
tecnológica, creches, ambulatórios, hospi-
tais, entidades de assistência aos carentes,
museus, orquestras sinfônicas, dentre ou-
190
serviços públicos é realizada não mais pelo De acordo com o Perfil dos Municípios Bra-
servidor público, profissional concursado, sileiros (IBGE, 2018), na área de saúde, onde
mas pelos mais diferentes tipos de traba- o uso das OS foi maior, houve um crescimen-
lhadores, em geral empregados de forma to do número de estabelecimentos de saúde
precária, com contratos por tempo determi- geridos por Organizações Sociais de 76% en-
nado, por projetos, sem carteira assinada e tre os anos 2004 e 2018. Dos estabelecimen-
até mesmo com “contratos” informais sem tos sob responsabilidade dos municípios,
qualquer vínculo de emprego. 13,2% eram administrados por terceiros em
2018 (em 2014 eram 10,6%) e destes, 58,3%
Embora sejam modalidades diferentes de
eram organizações sociais, 15% empresas
terceirização, o que as unifica é que todas
privadas, 11% consórcios públicos e 9,4%
substituem o trabalho do servidor público,
fundações. Nos municípios com menos de
reduzindo-o não só numericamente, o que
5.000 habitantes, 65% dos estabelecimen-
já é grave, dadas as necessidades da maior
tos terceirizados eram administrados por
parte da sociedade brasileira, como redefi-
consórcios públicos e naqueles acima de
nindo o seu lugar e a sua importância, des-
500.000 habitantes, 83,3% eram geridos
qualificando-o com o objetivo de mostrar
por organizações sociais.
que ele não é mais necessário, que pode
ser descartado, superado, substituído, uma Na distribuição por regiões, a administra-
vez que o discurso dominante insiste na su- ção de estabelecimentos de saúde através de
posta eficiência de instituições de natureza terceiros é maior na região sudeste, 72,4%,
privada, supostamente mais flexíveis e onde só o município de São Paulo, respon-
ágeis, em contraposição ao padrão do servi- de por 47,3% dos estabelecimentos terceiri-
ço público brasileiro. zados. No sudeste, as organizações sociais
eram responsáveis por 72,8% dos estabe-
A principal forma de terceirização utili-
lecimentos administrados por terceiros; as
zada foram as organizações sociais, espe-
empresas privadas, por 9,9% e os consór-
cialmente na área de saúde. São entidades
cios públicos, por 8,1%. Na região sul estão
de direito privado, qualificadas como tais
15,2% dos estabelecimentos terceirizados e
pelo próprio poder público, utilizando
na região Nordeste, 8%.
contratos de gestão, com direito à dotação
orçamentária. As OS têm autonomia Tratar das organizações sociais na área
financeira e administrativa e, além dos de saúde é discutir as condições do Sistema
recursos públicos que lhes são transferidos, Único de Saúde (SUS), por isso assumem
podem obter outras rendas através da pres- destacada importância. Em um estudo rea-
tação de serviços, doações, legados, finan- lizado em São Paulo, na Assistência Médica
ciamentos, etc. O Plano Diretor de Reforma Ambulatorial (AMA)6, como parte da aten-
do Aparelho de Estado também definia que ção básica, Puccini (2008) identificou um
elas deveriam ser utilizadas prioritariamen- conjunto de características/aspectos que
te nos hospitais, nas universidades e esco- revelam o quadro de terceirização e precari-
las técnicas, nos centros de pesquisa, nas zação e como as organizações sociais atuam.
bibliotecas e nos museus e considerava que Primeiro, a gestão das unidades das AMA
os serviços realizados pelas OS seriam mais era realizada por instituições credenciadas
eficientes do que se fossem prestados dire- e classificadas pelo próprio poder público
tamente pelo Estado. como OS, sem qualquer tipo de licitação pú-
blica; na sua maioria eram instituições co-
6 A versão federal da AMA é a UPA (Unidade de Pronto Atendimento)

191
nhecidas por atuarem na gestão de hospitais Situação que tem motivado auditorias do
públicos do governo estadual e no Programa Tribunal de Contas da União que confirmam
Saúde da Família sob responsabilidade do todas essas irregularidades (Contreiras e
município, situação que criou grandes OS Matta, 2015; Druck, 2016).
que passaram a concentrar um grande nú-
No entanto, a Ação Direta de Inconstitucio-
mero de atividades e instituições da saúde
nalidade (ADI nº 1.923) das OS, que tinha
pública sob sua gestão.7 Essas OS subcontra-
como um dos argumentos centrais o des-
tam cooperativas de médicos e empresas de
respeito aos princípios constitucionais do
médicos (caracterizadas pela figura da pes-
poder público, através do processo de ter-
soa jurídica) sem qualquer processo licitató-
ceirização, julgada em abril de 2015 pelo
rio, essas por sua vez, contratam profissio-
STF, decidiu pela constitucionalidade da
nais sem concurso público e até mesmo sem
subcontratação das Organizações Sociais, o
seleção. É comum encontrar nas OS médicos
que implicou a liberalização da terceiriza-
autônomos sem vínculo formal. Ou seja, é
ção para atividades-fim do Estado, a exem-
uma rede de subcontratação ou “quarteiri-
plo da educação e da saúde pública, dentre
zação”.
outras. Um julgamento que foi de encontro
A gestão e controle sobre os processos de a inúmeros juristas que apresentaram vá-
trabalho dos profissionais eram da OS, mes- rios elementos de inconstitucionalidade, a
mo que eles estivessem subordinados a ou- exemplo da quase total autonomia no uso
tras instituições. A existência de diferentes de recursos públicos, a dispensa de licita-
vínculos de trabalho também criou diversos ção tanto para contratar as OS, como para
níveis de remuneração para a mesma ativi- os contratos e compras realizados por elas;
dade e jornada de trabalho. De acordo com as formas de contratação realizada pelas OS,
Puccini (2008), essa relação fluída entre o sem concurso público, e a inexistência de li-
público e o privado e a diversidade de víncu- mite de teto salarial, sendo que é o Estado
los e formas de contratação, sem licitações e que custeia essas despesas de pessoal para a
sem concursos, caracterizam uma situação prestação de um serviço que é público, den-
que não respeita os princípios de legalidade, tre outros (Zolet, 2011; Soares et al., 2016,
impessoalidade e publicidade que regem a Glatz, 2013).
administração pública e, desta forma, não
Há outras formas mais específicas de ter-
impedem o clientelismo e o nepotismo.
ceirização, como é o caso da educação. No
Outras pesquisas apontam também inúme- nível municipal e estadual, um conjunto de
ras irregularidades nos contratos de gestão atividades administrativas e dos serviços de
com as OS, por desrespeito a própria lei que limpeza, vigilância, recepção, é terceiriza-
as regulamenta, a exemplo de inexistência do há décadas. No caso das universidades
de conselhos ou comissões de acompanha- federais, a contratação de empresas chama-
mento e fiscalização, não cumprimento de das de “prestadoras de serviços” nas áreas
metas, falta de prestação de contas dos rede limpeza, vigilância, portaria/recepção,
cursos públicos repassados ou prestação de manutenção e administrativas consome em
contas incompletas, ausência de indicado- média 60% do orçamento de custeio. Em
res de desempenho, compras sem se subme- 2019, diante do bloqueio e contingencia-
ter a regulamentos, não execução dos recur- mento de recursos pelo MEC, o efeito nocivo
sos financeiros repassados, dentre outras. dos cortes chegou primeiro aos segmentos
7 Contreiras e Matta (2015), em pesquisa sobre organizações sociais no município de São Paulo, mostram que
cinco das dez maiores empresas da área de serviços médicos do Brasil fazem parte das OSs contratadas pela prefeitura.
192
mais vulneráveis e precarizados da Univer- nova empresa. Por isso, existem trabalhado-
sidade: os trabalhadores terceirizados, pois res terceirizados com 10, 20 e até 30 anos
as empresas prestadoras de serviços come- de trabalho na UFBA, mas que passaram por
çaram a demitir com a justificativa da fal- até 11 empresas prestadoras de serviços. É
ta de repasse dos recursos. Essa é uma das como se fossem, de fato, do quadro perma-
perversidades da terceirização, pois esse nente da Universidade sem o ser. Essa não
tipo de empresa é uma intermediadora de é uma situação encontrada apenas na UFBa,
mão de obra, isto é, vende força de trabalho mas nas universidades federais em todo
e, via de regra, se desresponsabiliza sobre país, conforme revelado por outros estudos
os direitos dos trabalhadores, jogando a res- (Nery, 2011; Sirelli, 2008; Saldanha, 2014).
ponsabilidade para a instituição contratan-
É também nas universidades federais que
te. No caso da Universidade, subordinada à
se introduziu um novo tipo de terceirização
definição orçamentária do governo e ao re-
focada nos hospitais universitários, com a
passe de recursos, torna-se duplamente re-
criação da Empresa Brasileira de Serviços
fém: por um lado, do governo federal que,
Hospitalares (EBSERH), em 2011, uma “OS
na atual conjuntura, tem desferido vários
pública com fins lucrativos”, pois é uma em-
tipos de ataques como os cortes orçamentá-
presa pública com personalidade jurídica de
rios e, do lado das empresas terceirizadas,
direito privado e patrimônio próprio, vincu-
situam-se numa condição de vulnerabilida-
lada ao Ministério da Educação, que passou
de e impotência, já que são as empresas que
a gerir os hospitais universitários, apro-
têm o poder de fazer o que quiserem com os
priando-se de todo patrimônio físico e de co-
“seus” empregados, sem dar qualquer sa-
nhecimento de um hospital escola, alijando
tisfação à administração da Universidade e
as universidades federais de sua gestão.
ainda justificando demissões, atrasos de sa-
lários, não pagamento de 13º dentre outros, A EBSERH é dotada de recursos do orça-
por consequência da falta de pagamento da mento da União e outras receitas prove-
instituição. nientes da prestação de serviços, alienação
de bens e direitos, aplicações financeiras,
Em pesquisas realizadas em 2015 e 2019
direitos patrimoniais sobre bens, acordos e
na Universidade Federal da Bahia, (Druck
convênios com entidades nacionais e inter-
et al., 2017, Araújo, 2020), foi possível de-
nacionais, doações que lhe forem destina-
tectar o crescimento da terceirização que,
das e rendas oriundas de outras fontes.
num período de 10 anos (2008-2018), foi
de 146%, enquanto o número de servidores Desde a sua criação, a EBSERH foi objeto
técnico-administrativos reduziu-se em 5% de questionamentos de entidades sindicais
neste mesmo período. As pesquisas revela- e movimentos das áreas de saúde e educa-
ram o grau de precarização dos servidores ção que se manifestaram contrárias a mais
terceirizados em todos os principais indica- uma forma de terceirização que, no caso, co-
dores: baixos salários, precárias condições locava em questão o modelo dos hospitais
de trabalho, discriminação cotidiana que universitários sustentados na indissociabi-
sofrem e, destacadamente, o desrespeito lidade entre ensino, pesquisa e extensão. Em
reincidente aos direitos trabalhistas e rota- 2013, foi realizado um “Plebiscito Nacional
tividade de empresas. sobre a EBSERH” organizado pelas entida-
des nacionais de docentes, técnico-adminis-
Nestas pesquisas se revelou que o tempo de
trativos e estudantes, do qual participaram
trabalho dos terceirizados na UFBA é longo.
a comunidade universitária, trabalhadores
As empresas vão, mas eles ficam. É prática
e usuários dos hospitais universitários. O
comum, a pedido da universidade, a perma-
resultado final foi acachapante: 60.341 vo-
nência dos trabalhadores contratados pela
193
tos contra a EBSERH e 2.269 votos a favor natureza – são parte de um projeto neolibe-
(Pinto, 2020). ral de desmonte da função social do Estado
subordinando-o à lógica mercantil, retiran-
Entretanto, apesar dessas manifestações,
do-lhe o poder de regulação e de proteção
a EBSERH se tornou realidade e está gerindo
aos segmentos mais vulneráveis; e têm os
atualmente 40 hospitais universitários das
mesmos objetivos – pois visam a supressão
universidades federais. No caso do Hospital
de direitos fundamentais para os trabalha-
Universitário da UFBa, em 2018, trabalha-
dores, impondo a precarização como regra.
vam 2.580 profissionais. Destes, 1.458 eram
empregados da EBSERH, ou seja, 57% do Entretanto, elas são também diferentes em
quadro total, enquanto que 699, ou apenas suas implicações. No caso da Reforma Ad-
27% eram Regime Jurídico único (RJU) e 275 ministrativa, ao acabar com os servidores
funcionários terceirizados ou 10% do total. estatutários, substituindo-os por contratos
Os demais 6% eram funcionários cedidos precários por tempo determinado, por tercei-
por outros órgãos públicos (Pinto, 2020). rização e formas de ingresso sem concurso
público, denominadas de “processo seletivo
A composição do quadro do Hospital Uni-
simplificado”; comprometerá os serviços
versitário da UFBa inverteu completamente
públicos necessários à imensa maioria da
a proporção de cada tipo de vínculo de em-
sociedade brasileira. Os servidores públicos
prego, pois os terceirizados da EBSERH e de
são os agentes produtores dos bens comuns
outras empresas predominam hoje, enquan-
e coletivos e, enquanto tais precisam ter re-
to os RJUs são minoritários.
gularidade e estabilidade em seu trabalho,
Esta transformação trazida pela criação a fim de garantir o atendimento às necessi-
de uma terceira que passa a gerir os hospi- dades sociais. Submete-los à lógica privada
tais universitários, através de contratos CLT, e mercantil é negar a sua natureza pública,
aponta o que já vem ocorrendo no serviço impedindo, portanto, de cumprir o seu pa-
público brasileiro: a gradativa substituição pel.
dos servidores estatutários por empregados
O processo crescente de privatização dos
terceirizados. Uma experiência que inspira,
serviços públicos já está em curso através de
juntamente com as organizações sociais, a
formas diversas, com destaque para a tercei-
proposta de Emenda Constitucional 32 de
rização. A atual “Reforma Administrativa”
2020 – Reforma Administrativa, cujo prin-
reafirma esse curso e o torna regra, inspira-
cipal objetivo é a eliminação do servidor es-
da no princípio da subsidiariedade do Esta-
tatutário, com estabilidade, substituindo-o
do, à medida que atuará de forma comple-
por contratos por tempo determinado, sem
mentar e subordinada à iniciativa privada.
vínculo permanente, provisórios, e até mes-
mo sem concursos públicos, conforme será No Artigo 37-A da Proposta de Emenda
discutido a seguir. Constitucional 32 de 2020, lê-se:
6. A PEC 32/2020, a Reforma Administrati- A União, os Estados, o Distrito Federal
va e a terceirização e os Municípios poderão, na forma da
lei, firmar instrumentos de coopera-
A Reforma Administrativa proposta pelo
ção com órgãos e entidades, públicos e
Governo Bolsonaro e encaminhada ao Con-
privados, para a execução de serviços
gresso Nacional como PEC 32/2020 pode
públicos, inclusive com o compartilha-
ser considerada como a reforma trabalhis-
mento de estrutura física e a utilização
ta para os servidores públicos. Isto porque
de recursos humanos de particulares,
ambas têm a mesma motivação – a redução
com ou sem contrapartida financeira.
do custo da força de trabalho –; a mesma
194
Na realidade, esses “instrumentos de co- Vale mencionar o “Programa Future-se”
operação” já existem, a exemplo das Orga- proposto pelo Ministério da Educação para
nizações Sociais e da Empresa Brasileira de as universidades e institutos federais em
Serviços Hospitalares. A inovação proposta 2019 que, de certa forma, está inscrito na
é que a terceirização poderá ser feita tam- PEC 32/2020. O programa tinha como obje-
bém com instituições privadas. Assim como tivos principais: desincumbir o Estado com
explicita a “utilização de recursos humanos o financiamento público dessas instituições
de particulares”, isto é, a subcontratação de e acabar com a sua autonomia, entregando
funcionários, o que também já é realizado a sua gestão a um “terceiro” e impondo a
pelas OS e pela EBSERH, como grandes in- busca por recursos próprios, subordinando-
termediadoras de força de trabalho. -as a uma lógica mercantil. Para operacio-
nalizar esse propósito, propunha o modelo
Ademais, amplia a terceirização através
de organizações sociais e dos contratos de
dos “contratos de gestão”, quando abre a
gestão. Um Programa que foi rejeitado pela
possibilidade de contratação sem concurso
quase totalidade das universidades federais
público, com vínculo por prazo determinado
brasileiras e, mesmo depois de ser transfor-
e com recursos próprios de custeio. Tal mu-
mado em projeto de lei, sequer foi colocado
dança autoriza órgãos ou entidades públicas
na pauta do Congresso Nacional, por conta
a contratar com vínculo temporário e sem
das críticas e posicionamentos contrários de
concurso por prazo indefinido, sem condi-
diferentes segmentos da sociedade brasilei-
cionar a situações excepcionais ou emergen-
ra.8
ciais, podendo se tornar a regra.
7. Algumas questões a título de conclu-
Ao mesmo tempo incentiva a obtenção de
receitas próprias, não sujeitas às normas são sobre o porquê da PEC 32/2020 e da
orçamentárias e financeiras de caráter ge- crescente terceirização no serviço públi-
ral, já que prevê a “gestão de receitas pró- co
prias” e oferece a essas instituições a total Duas teses principais buscam explicar
liberdade no que se refere à contratação de essas transformações do Estado brasileiro
bens e serviços que terão “procedimentos desde os anos 1990 até os dias atuais. A pri-
específicos” sem se referir às leis gerais de meira, de caráter mais geral, é sobre o arca-
direito financeiro e, portanto, poderão não bouço ideológico que sustenta o Estado neo-
se subordinar à lei de licitações, por exem- liberal e suas reformas que, na atual fase do
plo. Tal situação poderá estimular a cobran- capitalismo financeirizado, busca privatizá-
ça pelos serviços na busca de “receitas pró- -lo de formas diversas, transformando-o em
prias”, abrindo mais ainda as portas para um Estado gerencial que funcione nos mol-
a privatização, assim como dificultará a des de uma empresa privada. Essa é a ten-
fiscalização desses recursos, propiciando a dência do neoliberalismo na perspectiva de
oportunidade de desvio e apropriação inde- uma mercantilização sem limites, transfor-
vida dos mesmos. E, para completar, autori- mando os bens públicos em bens privados,
za “a exploração do patrimônio próprio”, o isto é, vendidos com o objetivo de lucro. É a
que abre a possibilidade de privatização dos era da acumulação por espoliação (Harvey,
bens públicos, através de alienações, arren- 2004).
damentos e de outras medidas privatizantes
(Santos, 2020). A natureza dessas reformas do Estado nos
últimos 40 anos é ultraliberal; não pela ne-
8 Ver Dossiê sobre o Future-se.

195
gação do Estado, ou do que alguns denomi- A segunda tese, derivada da primeira, diz
nam de “Estado mínimo”, mas pela insti- respeito ao lugar dos servidores públicos
tucionalização de um Estado de novo tipo, enquanto membros da classe trabalhadora
formatado pelo capitalismo flexível sob a brasileira que, diante das suas especificida-
dominância das finanças, quando as classes des, têm se transformado num forte campo
dominantes se apropriam do fundo público de resistência às políticas neoliberais, ex-
através de um conjunto de mecanismos – pressas em suas diversas manifestações de
desonerações, incentivos fiscais, subsídios luta e combate explicito através de greves e
e destacadamente a dívida pública – com outras formas de atuação e protesto, mos-
a transferência de recursos públicos para o trando a importância e capacidade de orga-
setor privado. Tal dinâmica tem resultado nização sindical.
em uma brutal desigualdade econômica e
É o que demonstra o Sistema de Acompa-
social; na negação de direitos sociais; fazen-
nhamento de Greves (SAG) do DIEESE. Nos
do regredir os níveis de cidadania conquis-
últimos quatro anos (2016-2019), do total
tados no passado recente.
de greves no país, em média 52% foram na
As avaliações de estudos sobre as consequ- esfera pública. No funcionalismo público,
ências dessas reformas nos países do centro 68% foram greves municipais, 29% esta-
indicam o fracasso da “nova gerência pú- duais e 3% federais. É também no setor pú-
blica” na maior parte deles, pois não apre- blico que as greves tiveram maior duração
sentaram resultados de maior eficiência nos e maior abrangência e a maioria delas teve
serviços públicos. Ao terceirizarem e priva- reivindicações defensivas com destaque
tizarem serviços do Estado, tendo por objeti- para reajuste e piso salarial seguido de atra-
vo reduzir gastos com o funcionalismo, não so de salário, 13º e férias.
garantiram a qualidade nem a oferta dos
Quando se observa o número de entidades
serviços necessários à população (Dunn e
sindicais na esfera pública em 2018, eram
Miller, 2007; Queiroz e Santos, 2020).
19% do total de sindicatos (2.200), quan-
Na dinâmica da acumulação capitalista, do os de empregados eram 4.880, e 14% do
os serviços públicos representam o “anti-va- total de federações. Se considerarmos que
lor” (Oliveira, 1988) e, de certa forma, são o número total de servidores representa
uma contratendência à acumulação, pois apenas 6% do total dos vínculos formais no
não estão diretamente subordinados à lógi- país, pode-se compreender o peso da orga-
ca do capital, tendo como função produzir nização sindical pública no atual quadro da
bens coletivos ou “antimercadorias” e, por representação sindical no Brasil.
isso, constituem-se num empecilho ao pleno
A crescente terceirização no serviço pú-
desenvolvimento do neoliberalismo. É essa
blico brasileiro tem por objetivo, para além
condição que pode explicar o ódio dos neoli-
da privatização do Estado, conforme já re-
berais aos servidores públicos, qualificados
ferido, enfraquecer a organização dos ser-
ora como “parasitas”, ora como “inimigos”,
vidores públicos, pois divide, fragmenta e
ora como “privilegiados”, ora como “inefi-
busca neutralizar a capacidade de luta dos
cientes”, na defesa da sua extinção. É isso
servidores e de suas organizações, com a
o que representa a “Reforma Administrati-
dispersão da representação sindical, criada
va” do governo Bolsonaro-Guedes, apoiada
pelos diferentes estatutos e vínculos. Por
pelas lideranças do Congresso Nacional, por
isso, o fim da estabilidade e a substituição
ministros da suprema corte e setores im-
dos servidores estatutários por servidores
portantes do poder judiciário, que não será
terceirizados, com contratos precários e por
atingido pela reforma juntamente com oos
tempo determinado, conforme propõe a PEC
militares (Druck et al., 2020).
196
32/2020, joga um papel central para a de- rança, visando obrigar os trabalhadores à
sorganização desses coletivos, fragilizando submissão, à aceitação da exploração”. No
suas lutas e conquistas. caso dos servidores públicos, a terceirização
é o meio através do qual se busca transfor-
Insere-se, portanto, na estratégia de domi-
mar o trabalho público no trabalho privado,
nação inscrita na precarização do trabalho,
trazendo a insegurança, a instabilidade e a
compreendida como um processo político,
relação de exploração, negando desta for-
econômico e social, conforme sinalizado por
ma, o lugar, a necessidade e o ethos público
Bourdieu (1998:124-125), quando afirma a
do trabalho na produção dos bens coletivos,
“precarização como um regime político (...)
indispensáveis numa sociedade marcada
inscrita num modo de dominação de tipo
por extrema desigualdade e injustiça social
novo, fundado na instituição de uma situ-
como a brasileira.
ação generalizada e permanente de insegu-
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em: www.fonacate.org.br . Acesso em: 14 ju- so em: 21/11/2015.
199
SUMÁRIO
Capítulo 10. Misalocattion (Má Alocação de Recursos)? O debate sobre

produtividade e os caminhos para o crescimento econômico no Brasil.
Autores: José Augusto Gaspar Ruas; Saulo Abouchedid
Capítulo 11. Aperfeiçoamento das Normas Fiscais Brasileiras.
Autor: Assecor – Associação Nacional dos Servidores da Carreira de
Planejamento e Orçamento
Capítulo 12. A Função Controle e a Burocracia Profissionalizada no
Contexto Reformista.
Autor: Marcus Vinicius de Azevedo Braga
Capítulo 13. Essencialidade do Planejamento Público e Capacidade
Governativa no Brasil: aporias e utopias para um mundo pós-pandêmico.
Autor: José Celso Cardoso Jr.
200
SUMÁRIO PARTE 3
10 Misalocattion
(Má Alocação de Recursos)?
O debate sobre produtividade e
os caminhos para o crescimento
econômico no Brasil
José Augusto Gaspar Ruas1 capital, conduzidas por mudanças na estru-

Saulo Abouchedid 2
tura do sistema monetário e financeiro, na
organização da operação e estratégias de
grandes grupos transnacionais e na divisão
1. Introdução internacional do trabalho.
As recorrentes mudanças de estratégia

O objetivo desse breve artigo é analisar os e objetivos prioritários para o país, assim
determinantes da produtividade, suas rela- como a desorganização das relações virtuo-
ções com o desenvolvimento econômico e as sas entre Estado Nacional e capitais priva-
principais recomendações de política em re- dos que, mesmo em intensidades distintas,
lação ao tema. Este texto parte da hipótese estiveram presentes ao longo das últimas
na qual o estímulo à produtividade depende quatro décadas, são colocadas para explicar
fundamentalmente da capacidade, em cada o persistente declínio brasileiro - permeado
contexto histórico, de mobilizar parcelas espor avanços e retrocessos pontuais e pouco
tratégicas do setor produtivo, modificando duradouros.
as estruturas econômicas em direção a se-
tores de maior valor agregado, dinamismo Sem a pretensão de ser exaustivo sobre o
intersetorial e tecnológico. tema, o presente estudo discute aspectos
teóricos da produtividade e crescimento, se-
Esse esforço se insere em um conjunto de guido de análises sobre a pertinência de po-
iniciativas para discutir os entraves estrutu- lítica industrial, creditícia e de regulamen-
rais e conjunturais para retomada do desen- tações relativas ao mercado de trabalho.
volvimento econômico brasileiro que, desde
o final dos anos 1970, teve sua trajetória Neste esforço, pretende-se colaborar para
interrompida por mudanças nas condições o debate público acerca das iniciativas de
internacionais na lógica de acumulação de liberalização recentemente propostas e par-
1 José Augusto Ruas: Coordenador Adjunto e professor do Curso de Ciências Econômicas da Facamp, pesquisador
do Núcleo de Estudos de Conjuntura da Facamp, Doutor em Economia pela UNICAMP.
2 Saulo Cabello Abouchedid, Professor da Facamp, Coordenador do Núcleo de Estudos de Conjuntura da Facamp,
Doutor em Economia pela UNICAMP.
201
cialmente implementadas no último quin- dades de apreender as relações entre produ-
quênio, mas que foram especialmente in- tividade e crescimento econômico através
tensificadas nos dois últimos anos. de modelos matemáticos. Mais do que isso,
ilustram os limites desse arcabouço para
2. Determinantes da produtividade orientar de maneira unívoca decisões de po-
lítica econômica em que a apreciação de re-
O debate acerca dos determinantes da pro- alidades históricas distintas, aspectos regio-
dutividade é multidisciplinar e apresenta nais e de dinâmica de concorrência setorial
inúmeras discordâncias entre as diversas se impõem como guia indispensável.
correntes da teoria econômica. De maneira
sintética, a discussão pode ser organizada Há pouco mais de uma década a abordagem
em duas visões: a primeira, originária da convencional tem recebido contribuições
teoria mainstream, parte da análise de pro- em um campo específico da mensuração
blemas de dotação de fatores e sua alocação. da produtividade graças à crescente quan-
Para essa vertente a baixa produtividade é tidade de dados disponíveis sobre receitas
resultado da má alocação dos recursos pro- e emprego em empresas dos mais variados
dutivos (trabalho e capital) entre empresas/ países. Esse novo nicho da literatura, que
setores. Em geral, tais modelos se baseiam ganhou notoriedade por meio do trabalho
em funções de produção e modelos de equi- seminal de Hsieh & Klenow (2009), impul-
líbrio geral, se ancoram nas hipóteses de fir- sionou a ideia de que as diferenças de pro-
mas representativas (com tecnologia e alo- dutividade (produtividade total dos fatores
cação eficiente) e analisam a relação entre - PTF) e crescimento dos países estariam as-
produtividade, progresso técnico e cresci- sociadas a problemas de misallocation (má
mento econômico predominantemente sob alocação). De maneira sintética, nesse mé-
a ótica da oferta. todo a má alocação poderia ser visualizada
por desvios na oferta ótima de empresas em
Por outro lado, existe um segundo conjun- um mesmo setor, em geral como resultante
to abrangente de análises que, de maneiras de distorções e interferências externas ao
distintas, buscam compreender a produ- funcionamento das forças de mercado.3 Esse
tividade a partir de outros determinantes método científico foi aplicado inicialmente
e suas transformações dinâmicas. Nestas para os casos da China, EUA e Índia, e teria
contribuições são destacadas a composi- explicado um potencial “perdido” de cresci-
ção da estrutura produtiva; suas relações mento nestas economias. Ainda de acordo
com inovação e mudança tecnológica; com com o autores supracitados, a eliminação do
a dinâmica do investimento; e com as con- misallocation nos três países geraria ganhos
dições da demanda e distribuição de renda, de produtividade significativos – 43% nos
sem desconsiderar aspectos institucionais e EUA (em 1997), 115% na China (em 1998) e
sistêmicos, mesmo que em intensidade e ar- 127% na India (127%). De maneira similar,
ticulações diferentes. Vasconcelos (2017) utiliza essa metodologia
para mensurar um potencial ganho de pro-
Vale ressaltar que as divergências entre os dutividade de 146% no Brasil em 2011, em
fatores preponderantes, mesmo dentro de caso de eliminação do misallocation.
cada conjunto de visões, ilustram as dificul-
3 Conforme Borges (2020), a metodologia criada por Hsieh & Klenow (2009) indica que, “quanto maior a dis-
persão de produto marginal do trabalho e do capital entre as firmas de um mesmo setor ou produtoras de um mesmo
produto, maior seria a ineficiência alocativa”. Dessa forma, a maior eficiência alocativa passa necessariamente pela
“morte” das firmas menos produtivas, reduzindo ao máximo a dispersão entre os produtos marginais.
202
Apesar da ampla difusão, o método em que as condições estáticas de alocação de
utilizado por Hsieh & Klenow (2009) vem capital e trabalho - com determinantes exó-
sendo criticado dentro do próprio campo genos de progresso técnico - são fundamento
convencional por sua baixa robustez. Bor- explicativo para os ganhos de produtividade
ges (2020) chama atenção para discrepân- e crescimento econômico (no caso de Solow,
cias causadas pelo método utilizado de a poupança prévia cumpre papel importan-
cálculo da Produtividade Total dos Fatores te), as mesmas fragilidades dos modelos de
(PTF). De acordo com o autor, para viabilizar equilíbrio estático são compartilhadas.
comparações internacionais, a literatura de
misallocation tradicional utiliza hipóteses Desde as contribuições iniciais de Kaldor
simplificadoras (presentes em abundância (1957), parte importante das análises da
na maioria dos estudos da teoria conven- evolução do crescimento passam a tentar
cional). Uma delas, por exemplo, a supo- explicar os ganhos de produtividade a partir
sição que o estoque de capital está sempre da incorporação de estoques adicionais de
sendo 100% utilizado, o que distorceria o capital em relação ao trabalho (VERSPAGEN,
cálculo da produtividade e o próprio resul- 2000; 2007). Na esteira desta e de outras
tado final da análise. Haltiwanger, Kulick contribuições seminais, a análise da evo-
& Syverson (2018) e Bils, Klenow & Ruane lução da produtividade se desdobra em um
(2020) – artigo que inclui, portanto, o pró- conjunto distinto de correntes alternativas,
prio autor do artigo seminal – sugerem que além das próprias tentativas de revisão de
as distorções mensuradas pelo método do modelos derivados da visão convencional.
misallocation podem, adicionalmente, não
Um primeiro conjunto de contribuições
indicar ineficiência alocativa. As hipóteses
busca compreender as mudanças na estru-
sobre demanda isoelástica4, custos margi-
tura produtiva. Grosso modo, as análises
nalmente constantes e suas relações com a
pioneiras identificam a evolução da produ-
PTF podem levar a constatações opostas à
tividade nacional com a transição entre se-
realidade. Em outras palavras, o que o mo-
tores de baixa produtividade para setores de
delo denomina distorções na produtividade,
maior produtividade. O crescimento relati-
na verdade, pode indicar simplesmente a
vo da indústria, pela sua maior intensida-
busca do empresário pela maximização do
de de capital, passou a receber importância
seu lucro e ou mesmo movimentos de am-
fundamental para explicar os processos de
pliação de produtividade. De modo geral,
crescimento e convergência da produtivida-
seria prudente evitar, dadas as importantes
de entre países no pós guerra, sendo incor-
dúvidas quanto à sua robustez, o uso de tais
porado como elemento fundamental em dis-
estudos como referência para elaboração de
tintas perspectivas teóricas (VERSPAGEN,
políticas públicas, como o faz, por exemplo,
2001; DIEGUES, 2020).
a recente nota técnica da Secretaria de Polí-
tica Econômica (SPE, 2020). No campo pós keynesiano, contribuições
baseadas em Kalecki e Steindl elaboraram
Parte das dificuldades da metodologia do
modelos em que o grau de capacidade utili-
misallocation em explicar as questões re-
zada assume comportamento endógeno, e o
lacionadas à dinâmica da produtividade e
investimento e a distribuição de renda (e em
crescimento repousa, adicionalmente, em
alguns casos a taxa de lucro) recebem papel
sua origem neoclássica. Como destaca Nel-
central na trajetória de crescimento. Para
son (2007), os modelos derivados de Solow,
estas vertentes, o regime de crescimento
4 Elasticidade constante ao longo da curva de demanda.

203
econômico seria responsável pela expansão tecnológico, aprendizado e externalidades,
dos mercados e das condições para amplia- que permitem a investigação da interdepen-
ção do investimento e da produtividade. Ver- dência da produtividade dos setores, mas
sões mais contemporâneas, adicionalmen- que também comportam visões distintas
te, incorporam elementos institucionais, acerca da capacidade de planejamento e po-
seja para compatibilizar questões relativas lítica industrial.
às expectativas, seja para ampliar também a
análise de determinantes da produtividade De certo, a multiplicidade de quadros ana-
pelo lado da oferta (AMITRANO, 2016). líticos distintos, muitos deles escorados
em ferramentais estatísticos, ilustra as di-
A investigação do progresso técnico e do ficuldades para compatibilizar determinan-
crescimento da produtividade também re- tes tão variados – os distintos aspectos da
cebe aportes oriundos da literatura evolu- realidade – e modelos matematizados. Em
cionária neo-schumpeteriana. Neste con- outras palavras, a mensuração de relações
junto abrangente de trabalhos, a inovação formalizadas entre produtividade e desen-
desempenha papel primordial para com- volvimento não somente se mostra sujeita
preender os ganhos de produtividade. Uma a equívocos e incompletudes, mas ilustra a
das contribuições decisivas dessa corren- importância do entendimento de determi-
te é o reconhecimento da heterogeneidade nantes específicos à sua estrutura histórica
como elemento estrutural na composição peculiar e transformações multidimensio-
dos setores. Incorporar a permanente bus- nais ao longo do tempo.
ca por diferenciação como característica
central da concorrência não só diminui a Por esta razão, as contribuições que deri-
validade dos modelos baseados em firmas vam das concepções pioneiras da CEPAL e
representativas, mas também permite a in- seus precursores (Prebisch, Furtado, Ani-
trodução de referências adicionais para a bal Pinto) a partir de meados do século XX,
investigação da dinâmica interna de trans- permanecem como referências inescapá-
formação dos setores econômicos. Modelos veis para entender problemas associados
analíticos desta vertente permitem estimar à produtividade em economias em estágio
efeitos esperados da saída e entrada de em- de subdesenvolvimento. A experiência do
presas, bem como de processos de apren- século XX reforçou a constatação de que a
dizado internos às empresas incumbentes capacidade de incorporar setores dinâmi-
(LUNA et al, 2015). Outro grupo de trabalhos cos, com maior potencial de inovação intra
investiga as relações entre gastos com P&D e e intersetorial, com encadeamentos produti-
produtividade. Neste ramo de estudos, o pa- vos e perspectivas de crescimento no longo
pel distinto de iniciativas conduzidas pelo prazo, estiveram no centro das trajetórias
Estado, empresas privadas, de capital nacio- bem sucedidas. Mais do que isso, esta tran-
nal e estrangeiro, também compõe o leque sição, especialmente após a constituição de
de variáveis relevantes sob análise (SOETE, estruturas industriais avançadas no centro
VERSPAGEN & ZIESEMER, 2020). Por fim, capitalista, não se daria de maneira natu-
a literatura neo-schumpeteriana também ral, como resultado da livre concorrência ou
aborda questões relacionadas a aspectos como um processo que decorre automatica-
transversais, tais como educação e suas re- mente de alocações corretas de fatores de
lações com a capacidade de inovação (em produção.
conceitos que, em alguns autores, se inter-
A análise dos sucessos e insucessos nos
cambiam com o de capital humano presente
processos de desenvolvimento tardio in-
na literatura convencional contemporânea),
dicam que a capacidade de desenvolver e
bem como os conceitos de transbordamento
204
articular virtuosamente fatores sistêmicos tema monetário e financeiro internacional,
-como educação, infraestrutura, distribuição ciclos econômicos globais), que se impõem
de renda, sistema financeiro desenvolvido e à revelia dos esforços nacionais em econo-
atrelado ao processo de expansão de setores mias periféricas. Deste modo, os arranjos
modernos - se fez presente em conjunto a que favorecem a evolução da produtivida-
condições macroeconômicas adequadas ao de e do desenvolvimento econômico devem
investimento (câmbio, juros, sistema tribu- se transformar ao longo de cada conjuntu-
tário, política comercial e perspectivas posi- ra histórica, exigindo renovada capacidade
tivas e estáveis de demanda intersetorial); de promover investimentos empresariais e
bem como de capacitações empresariais e articulação e suporte do Estado (SALAZAR-
inovativas em setores econômicos comple- -XIRINACHS et al, 2014; ANDREONI; CHANG,
xos, com relações intersetoriais abrangentes 2018; GIMENEZ; SABBATINI, 2020).
e capacidade de transbordar conhecimento
para outras atividades e renovar-se no lon- 3. Quais os desafios para impulsionar a
go prazo. Essas capacitações, que em últi- produtividade nos dias atuais?
ma instância garantem a produtividade e a
possibilidade de desenvolvimento, sempre Como visto, as recomendações para pro-
são resultantes de investimentos. Por essa moção de ganhos de produtividade variam
razão, sua construção e permanente renova- conforme as diferentes concepções acerca
ção estão diretamente associadas a aspec- de seus determinantes fundamentais. De
tos da concorrência setorial, da demanda maneira geral, os adeptos da teoria conven-
efetiva e preços relativos internacionais, e cional - como a recente vertente do misallo-
também das condições de custos e, especial- cation e outras associadas à defesa do livre
mente, de crédito. mercado - condenam políticas de planeja-
mento e coordenação que estimulem setores
Em outras palavras, o ajuste das condições específicos, estabeleçam regulações com pa-
macroeconômicas sistêmicas e os desafios râmetros para o funcionamento de merca-
da concorrência setorial devem ser enfren- dos, incluindo o mercado de trabalho, renda
tados de maneira simultânea. Um esforço e crédito. Suas sugestões, via de regra, se as-
dessa monta, observando as experiências de sociam à promoção de liberalização de mer-
desenvolvimento recente, não pode ser rea- cados, redução dos papéis do Estado Nacio-
lizado sem a presença ativa do Estado Nacio- nal, abertura internacional, investimentos
nal, com instrumentos sofisticados de pla- em educação, ciência e elevação da poupan-
nejamento, coordenação, financiamento e ça (com ênfase na austeridade e poupança
investimento (GIMENEZ; SABBATINI, 2020). pública). Por outro lado, o reconhecimento
de que a composição do setor produtivo é
Certamente, a presença efetiva dos deter- decisiva para produtividade e crescimento,
minantes supracitados se mostrou, ao lon- via de regra, acompanha defesa de um Esta-
go da história, restrita a um conjunto rela- do atuante, ainda que em dimensões e graus
tivamente pequeno de países. Em muitos distintos. De modo geral, neste conjunto de
casos, as tentativas esbarraram em insufici- contribuições, as sugestões de políticas en-
ências, ou mesmo em mudanças históricas volvem adequação entre fatores sistêmicos,
do capitalismo. De certo, o desenvolvimen- macroeconômicos e o próprio arranjo de po-
to nacional sempre será simultaneamente lítica industrial e tecnológica (ANDREONI;
influenciado pelas referidas capacitações e CHANG, 2018).
articulações domésticas, mas também por
mudanças nas condições internacionais (di- Como já discutido, a adequação dos instru-
nâmica de concorrência, estrutura do sis- mentos de política prescinde de avaliação
205
sobre as condições históricas para avanço TABELA 1: Participação chinesa no total do
da indústria nacional. É preciso reconhecer, PIB e Valor Agregado Manufatureiro (MVA)
em primeiro lugar, que as mudanças de com- Global (em %)
posição de estruturas produtivas nacionais
também configuram, mesmo que em dimen- Ano 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2018
sões reduzidas, algum grau de reposiciona-
mento na divisão internacional do trabalho. PIB 2,2% 3,5% 4,5% 6,1% 9,2% 11,7% 13,2%
Elas exigirão mudanças no perfil das impor-
tações e exportações e, nos casos mais bem MVA 3,3% 6,2% 8,2% 11,5% 18,3% 22,9% 24,9%
sucedidos, do papel produtivo e tecnológico Fonte: Xavier (2019)
de filiais de empresas estrangeiras.
A experiência chinesa ilustrou, adicional-
Essa constatação se tornou ainda mais mente, que as possibilidades de transitar
relevante nas últimas décadas, quando a para uma estrutura industrial complexa,
mundialização do capital promoveu inten- garantir reposicionamento na estrutura de
sificação das estratégias de reorganização empresas globais, com ampliação de capa-
da produção ao redor do globo. As chama- citações tecnológicas em setores dinâmicos,
das cadeias globais de valor integraram, via estão associadas a combinações exitosas en-
investimentos, processos de fusões e aquisi- tre forças de concorrência e parâmetros de
ções e terceirização de atividades, distintos planejamento, coordenação, investimento
arranjos industriais nacionais sob comando e crédito estatais. A capacidade de articu-
centralizado dos grandes grupos transnacio- lar os interesses de empresas estrangeiras
nais (CHESNAIS, 1996, LALL, 2003; HIRA- e estratégia nacional foram decisivos para
TUKA & SARTI, 2015). ampliar consistentemente a participação
no valor agregado e exportações industriais.
Os trabalhos de Lall (2003) e Akyuz Conclusões similares já tinham sido extraí-
(2005), há quase duas décadas, reforçavam das nos trabalhos supracitados, explicitan-
as conclusões já apresentadas sobre possi- do a fragilidade do receituário convencional
bilidades de avanço industrial. A despeito pró liberalização (LALL, 2003; HIRATUKA &
de esforços generalizados de liberalização SARTI, 2015).
comercial e abertura ao capital estrangeiro
desde finais dos anos oitenta, os perfis de O caso chinês apresenta, ainda que sob
integração às cadeias globais de valor foram condições particulares para sua economia,
muito distintos entre economias asiáticas e um poderoso exemplo para compreensão
latino-americanas. dos desafios da superação de subdesenvol-
vimento sob a égide da mundialização do
Em relação aos casos de destaque positivo, capital. Os instrumentos utilizados foram
é imprescindível reconhecer o sucesso da es- inúmeros. A utilização de seu mercado do-
tratégia chinesa de industrialização. Como méstico e exportações para ampliação de
ilustra a tabela 1, a expansão da participa- sua escala industrial, a baixa carga tribu-
ção chinesa na estrutura global é impressio- tária, os custos favoráveis de mão de obra,
nante. Em pouco menos de 30 anos, saltou as vantagens de custo oriundas do adensa-
de 2,2% do PIB global para 13,2%. Esse momento e integração de cadeias, e os massi-
vimento esteve inequivocamente associado vos investimentos em educação e ciência
ao papel da indústria: de uma participação estiveram presentes. Adicionalmente, o ar-
de cerca de 3,3% em 1990, a indústria chi- ranjo cambial estável e coordenado garantiu
nesa passou a ocupar ¼ de todo o valor agre- preços relativos favoráveis às estratégias e
gado manufatureiro mundial. investimentos para internalização da pro-
206
dução e exportações competitivas. Contu- percentual de trabalho precário.
do, o diferencial fundamental na estratégia
chinesa reside na permanente complemen- Assim, as transformações na divisão in-
taridade entre a estrutura produtiva estatal ternacional do trabalho ilustram, simulta-
e bancos públicos - garantindo condições neamente, as deficiências de nossas estra-
favoráveis para a demanda efetiva e investi- tégias econômicas nas últimas décadas, e a
mento – e empresas mistas e privadas. Esta dimensão do esforço necessário para recu-
sinergia permitiu, simultaneamente, capa- perar a importância de nosso dinamismo in-
cidade de superar os problemas de interrup- dustrial. Esse distanciamento em relação ao
ção prematura de ciclos de investimento, sucesso asiático se torna ainda maior quan-
promover estímulos setoriais ao desenvolvido considerado o contexto atual, em que se
mento no setor produtivo, lastrear políticas somam a rápida transformação tecnológica
específicas de transferência e apropriação e o renovado acirramento da concorrência
tecnológica, sempre com progressiva evolu- internacional.
ção institucional para lidar com os desafios
Como destacam Hiratuka e Sarti (2015),
de sucessivas transições estruturais. A sim-
a crise internacional de 2008 reduziu o di-
biose dos fatores supracitados tornou o caso
namismo global e ampliou a disputa por
chinês um exemplar único de industrializa-
mercados. A China acelerou o processo de
ção em um período de intensificada mobili-
internacionalização de suas empresas, am-
dade de capitais e concorrência intercapita-
pliando sua presença no rol de maiores gru-
lista (GIMENEZ; SABBATINI, 2020).
pos internacionais e sua participação no vo-
A ascensão chinesa e de seu parque indus- lume global de fusões e aquisições (XAVIER,
trial é a faceta mais explícita da vigorosa 2019; GIMENEZ; SABBATINI, 2020). Esse
transformação na divisão internacional do avanço chinês vem desencadeando medidas
trabalho nas últimas décadas. O aprofunda- defensivas na Europa e EUA, com restrições
mento de suas relações econômicas com as ao comércio, à aquisição de empresas con-
demais economias do leste asiático reforça o sideradas estratégicas e outras disputas no
caráter desta concentração regional e se co- campo político internacional.
necta ao amplo movimento de desindustria-
Essas medidas defensivas, apesar de atí-
lização no ocidente, nos quais ocorre uma
picas quando postas em perspectiva histó-
pronunciada ampliação da participação dos
rica recente, ilustram um movimento mais
serviços na estrutura produtiva. Esse pro-
abrangente de ampliação do uso de instru-
cesso se explicita em todas as economias
mentos de planejamento e coordenação es-
mais avançadas, mas também em países da
tatal.
América Latina. Como destacam inúmeros
trabalhos sobre este último processo, países O debate sobre o “retorno da política in-
como o Brasil passaram por essa desestru- dustrial” recebeu destaque na academia e
turação antes de atingir níveis de renda per fóruns internacionais desde a virada para
capita de países avançados, sofrendo con- a década de 2010 (SALAZAR-XIRINACHS et
sequências mais dramáticas para emprego al, 2014; CALCAGNO et al, 2015; ANDREONI;
e dinamismo econômico. Ademais, sem as CHANG, 2018). Em termos teóricos, como
mesmas capacitações tecnológicas e empre- apresentam Andreoni e Chang (2018), parte
sariais dos países centrais, a estrutura do do destaque, após a década de 2000, teve
setor de serviços em economias subdesen- origem em uma série de contribuições em
volvidas é marcada pela presença mais pro- um campo mais próximo da literatura con-
nunciada de atividades de baixa produtivi- vencional. Mas é certamente após a crise
dade, capacidade dinâmica inferior e maior de 2008 que o uso de políticas de estímulo
207
econômico ganhou espaço, nos mais varia- pacitações empresariais e tecnológicas por-
dos países, por conta das disputas em um tadoras de futuro, articuladas com suas es-
mercado internacional reduzido, ou ainda truturas empresariais existentes, buscando
pela tentativa de recuperar empregos do- fortalecê-las e habilitá-las para a transição
mésticos. Mas essas questões tornaram-se em curso. Tais programas são conduzidos
menores conforme a década evoluiu e as di- por elevadas autoridades do poder executi-
mensões reais em disputa tornaram-se mais vo, com fundos públicos de centenas de bi-
evidentes. lhões de dólares e com capacidade de adap-
tação permanente às mudanças inexoráveis
A década de 2010 apresentou ao mundo do processo de inovação e concorrência.
um grande potencial de inovações embrio-
nárias com capacidade de mudar significa- Pelos motivos expostos, o momento histó-
tivamente a estrutura de grandes empresas, rico atual agrega dimensões peculiares para
seus modelos de negócio, configurações de elaboração de políticas de transformação es-
importantes setores de infraestrutura e a trutural capazes de conduzir a uma trajetória
própria sociabilidade humana ao longo do consistente de elevação da produtividade: o
presente século. Reunidas na alcunha “In- acirramento competitivo internacional e as
dustria 4.0”, estas inovações estão inscritas mudanças na divisão internacional do tra-
no campo da nano e biotecnologia, no cam- balho atingiram um novo estágio em que a
po da energia (energias renováveis e bate- China crescentemente disputará espaços de
rias), no campo da manufatura (robótica, acumulação produtiva no ocidente, gerando
manufatura aditiva) e em diversos segmen- novos desafios, mas também oportunida-
tos da vida humana e do setor produtivo des. Há de se levar em conta, além de seu
em que a internet das coisas permita coleta reconhecido poder competitivo (industrial
de informações em massa e, através de al- e financeiro), que a articulação de empre-
goritmos, a identificação de diagnósticos, sas chinesas com sua estrutura doméstica
procedimentos e soluções automatizadas se fará de maneira distinta aos tradicionais
de prevenção, planejamento, operação e in- capitais ocidentais. Além disso, o IDE chinês
tervenção a partir de inteligência artificial. é apenas uma das dimensões de expansão
Mais importante do que cada um destes pa- chinesa, e planejar as condições desse cres-
cotes de tecnologias de grande potencial, é cente relacionamento político e econômico
justamente a interconexão entre esse grupo é indispensável para obtenção de resultados
expressivo de mudanças que vem se apre- favoráveis ao longo do presente século. Esse
sentando como fonte de inovações disrupti- planejamento, por fim, deve compatibili-
vas a serem desenvolvidas ao longo das pró- zar permanente avaliação e aprimoramen-
ximas décadas (IEL et al, 2018; IEDI, 2018). to institucional para que as oportunidades
e desafios tecnológicos e empresariais, em
Com potencial de redefinir a estrutura de um contexto de rápida mudança tecnológi-
liderança industrial e de serviços associa- ca, sejam adequadamente reconhecidos e
dos – que cada vez mais se tornam indis- aproveitados. É preciso ter ciência de que,
tintos na composição dos modelos de negó- se não formos capazes de superar a regres-
cios – esse conjunto tecnológico mobilizou são industrial em nossas últimas décadas,
empresas e Estados Nacionais em projetos inviabilizaremos a retomada de nosso de-
para garantir posicionamento competitivo. senvolvimento econômico e social.
Assim, os programas Manufatura Avançada
(EUA), Iniciativa Industria 4.0 (Alemanha) Sem a pretensão de ser exaustivo sobre os
e Made in China 2025 (China) são exemplos diversos temas para uma estratégia de am-
de políticas com pretensão de construir ca- pliação da produtividade e da retomada do
208
desenvolvimento, este artigo se propõe a progressiva implementação de políticas,
discutir três temas/instrumentos que vem desde a organização do orçamento público,
sendo sistematicamente atacados ao longo até o estudo e desenvolvimento de setores
dos últimos anos, quando aprofundou-se a pioneiros na indústria de base. Getúlio Var-
agenda neoliberal no país: as bases de uma gas também seria crucial para a posterior
política industrial altiva, os desafios de polí-
criação da Petrobras, BNDE e embriões do
tica creditícia e as regulamentações do mer-que viriam a ser importantes empresas es-
cado de trabalho. As subseções seguintes tatais em outros setores importantes. Para
abordarão aspectos importantes de cada um compreender a magnitude das transforma-
destes temas no Brasil, bem como algumas ções implementadas por Vargas é preciso
questões-chaves para sua evolução. constatar que foram realizadas com ampla
oposição de políticos ligados às oligarquias
3.1 Notas sobre desenvolvimento, polí- tradicionais, por influentes economistas
tica industrial e descaminhos atuais no liberais, como Eugênio Gudin, que defen-
Brasil diam veementemente nossa vocação agríco-
la, criticando o planejamento estatal como
O processo de industrialização brasileiro “stalinista” ou mesmo apoiando campanhas
esteve entre as maiores transformações eco- contra novos setores como “Volta Redonda é
nômicas do século XX. Grande Demais”.
Em meio século, entre 1930 e 1980, a socie- No Plano de Metas, segundo momento cru-
dade brasileira logrou um salto de grandes cial, o grande salto seria comandado por
proporções, impossível de ser imaginado a ambiciosas metas de transformação da in-
partir das dotações de recursos e capacita- fraestrutura nacional e industrial. A orga-
ções existentes em seu início. Apesar das nização da entrada de capitais estrangeiros,
etapas diferentes e momentos políticos dis- articulados com empresas de capital priva-
tintos, a convicção de que o Brasil do futuro do nacional, ambos conduzidos pelo inves-
seria construído pela incansável busca por timento público, permitiu internalizar parte
uma ampliação de sua estrutura industrial importante da indústria pesada, com forte
esteve presente nas principais ações na- avanço em setores de bens de consumo du-
cionais durante décadas. Transformar um rável, bens de capital e indústria química,
país tipicamente agrícola, atrasado, recém como ilustra a tabela 2.
egresso de séculos de escravidão e com uma
estrutura de poder historicamente ligada O terceiro e último momento chave ficou
à atividade agrário-exportadora envolveu por conta da modernização fiscal, financei-
esforço expressivo na consolidação de ins- ra e administrativa empreendida pelos mi-
trumentos de planejamento, coordenação e litares no final dos anos 1960. A criação do
ação do Estado (CARDOSO DE MELLO, 1982; Banco Central, a organização jurídica das
GIMENEZ; SABBATINI, 2020). entidades de governo, a criação de holdings
estatais, a modernização e ampliação da car-
Para Gimenez e Sabbatini (2020) três mo- ga tributária, a criação de fundos públicos,
mentos são importantes para entender o de normas e regulamentações para amplia-
referido salto. O primeiro remonta à cons- ção do sistema financeiro, a criação do IPEA,
trução das estruturas do Estado Nacional da FINEP, dentre outras inúmeras medidas
brasileiro, especialmente após 1937. A cria- e iniciativas, deram potência para o Estado
ção do Departamento Administrativo do Ser- conduzir as etapas finais de implementação
viço Público (DASP) e do Conselho Federal de de um parque produtivo típico da segunda
Comércio Exterior (CFCE) permitiram uma revolução industrial, como ilustram as úl-
209
timas colunas da tabela 2 (GIMENEZ; SA- e 1985, o emprego industrial cresceu a uma
BBATINI, 2020). Pra se ter uma dimensão taxa de 4,2% ao ano, enquanto a população
da importância do Estado na dinâmica do brasileira crescia a 2,7% a.a. A urbanização
período, a participação de Estatais e Admi- havia atingido níveis bastante abrangentes
nistração Pública na composição total da e a migração regional havia mobilizado
Formação Bruta de Capital Fixo foi de 31% grande contingente de famílias em direção
em média entre 1950-1967, 36% entre 1968 aos grandes centros, especialmente da Re-
e 1979 e, na segunda metade dos anos 1970, gião Sudeste. Sem sombra de dúvidas, os
em alguns anos chegou a superar a casa de novos setores econômicos criados foram
43% de todo investimento executado (REIS, capazes de impulsionar a produtividade da
2008). economia, como ilustra o gráfico 1.
A industrialização, objetivo central das O gráfico 1 ilustra a grande redução de

transformações econômicas empreendidas, nosso diferencial de produtividade em rela-
transformou o país por completo. Entre 1939 ção aos EUA, especialmente nos anos 1970,
TABELA 2: Estrutura da indústria produtiva brasileira – Participação no Valor da

Transformação Industrial – 1939 – 1985 – anos selecionados
Setor 1939 1949 1959 1970 1980 1985

Indústria extrativa 2% 2% 2% 3% 2% 9%
Indústria de transformação 98% 98% 98% 97% 98% 91%
Produtos de minerais não-metálicos 5% 7% 6% 6% 6% 4%
Metalúrgica 7% 9% 12% 11% 11% 11%
Mecânica n.d. 2% 3% 7% 10% 8%
Material elétrico e de comunicações 5% 2% 4% 5% 6% 7%
Material de transporte n.d. 2% 7% 8% 7% 6%
Madeira 3% 4% 3% 2% 3% 1%
Mobiliário 2% 2% 2% 2% 2% 1%
Papel e papelão 1% 2% 3% 2% 3% 3%
Borracha 1% 2% 3% 2% 1% 2%
Couros e peles e produtos similares 2% 1% 1% 1% 0% 1%
Química 6% 5% 8% 10% 14% 16%
Produtos farmacêuticos 3% 3% 2% 3% 2% 2%
Perfumaria, sabões e velas 2% 2% 1% 2% 1% 1%
Produtos de matérias plásticas n.d. 0% 1% 2% 2% 2%
Têxtil 21% 19% 12% 9% 6% 5%
Vestuário, calcados artefatos de tecidos 5% 4% 3% 3% 5% 5%
Produtos alimentares 23% 20% 16% 13% 10% 11%
Bebidas 4% 4% 3% 2% 1% 1%
Fumo 2% 1% 1% 1% 1% 1%
Editorial e gráfica 3% 4% 3% 4% 3% 2%
Diversas 1% 2% 2% 2% 2% 2%
Fonte: Elaboração Própria – Dados: Censo Industrial IBGE
210
Gráfico 1 - Brasil: Hiato de Produtividade* em relação aos EUA: 1950-2018 (em %)
* Percentagem da Produtividade do trabalho por pessoa empregada em relação à produtividade do trabalho nos
EUA em dólar constante de 2018.
Fonte: IEDI (2019)
período em que se acelera o crescimento do central a incapacidade de manter o Estado

PIB e a própria importância do Estado na como grande dinamizador, quando este se
coordenação da economia nacional. Ilustra viu drenado pela necessidade de enfrentar
também, contudo, a completa incapacidade a restrição externa, lidar com a exposição
de manter essa mesma dinâmica ao longo da fragilidade financeira de nossa econo-
das décadas subsequentes. mia, com o endividamento externo público
e também privado, crescentemente transfe-
Apesar do vigoroso salto, da diversifica- rido em um movimento de “estatização de
ção e constituição de um parque industrial dívida”. (GIMENEZ; SABBATINI, 2002; DIE-
complexo e denso, importantes lacunas per- GUES, 2020; HIRATUKA; SARTI, 2015; CAR-
duraram e limitaram a capacidade nacional NEIRO, 2002).
de enfrentar as dificuldades impostas pela
vigorosa reversão do ciclo de crédito inter- A reversão do arranjo positivo entre Esta-
nacional nos estertores dos anos 1970. A do e capitais privados para a transformação
ausência de grandes grupos nacionais con- estrutural tornou nosso crescimento instá-
solidados com capacidade de concorrência vel, de baixa magnitude, numa média mui-
global, as fragilidades na estrutura de fi- to inferior àquela apresentada pelo restante
nanciamento de longo prazo, na estrutura do mundo. Como consequência, exceto em
do capital financeiro nacional e a ausência curtos ciclos expansivos, nossa participação
de independência tecnológica se fizeram no PIB mundial apresentou tendência decli-
barreiras incontornáveis no cenário adverso nante que completa 40 anos em 2020.
pós-1979. A ruptura do modelo, a despeito
de suas inúmeras dimensões, tem como eixo
211
Gráfico 2 - Participação do PIB Brasileiro no PIB mundial: 1820 – 2020*
Fonte: Alves (2015)
* Projeções 2015 a 2020
Como se pode imaginar, a queda da produ- acompanhada de uma relação câmbio va-
tividade e do crescimento econômico, medi- lorizado e juros elevados, havia conduzido
da pela capacidade de ampliar nossa parti- parte importante dos setores industriais de
cipação na economia global (gráfico 3), está maior complexidade tecnológica para uma
associada a um processo de desindustriali- situação insustentável. A redução ou virtual
zação. Além da crise dos anos 1980, marca- extinção de elos das cadeias produtivas na-
da pela completa ausência de capitais pri- cionais produziu um parque produtivo cres-
vados internacionais e pela crise do aparato centemente dependente de importações,
estatal, principais responsáveis pela anemia com difusão de estratégias defensivas. Nem
do investimento industrial naquele período, todo processo de retração esteve associado
os anos 1990 deram início a uma nova etapa a ineficiências. A ampliação vigorosa das
deste processo. A liberalização financeira e importações também veio acompanhada
comercial produziu efeitos adicionais sobre de desnacionalização de empresas com va-
o processo de desindustrialização e redução liosas capacitações, mas insuficiente porte
da importância destes setores dinâmicos no econômico para enfrentar grandes grupos
PIB. internacionais sob condições macroeconô-
micas adversas. As privatizações extingui-
Coutinho (1997) apresentou uma das me- ram importantes conexões entre universida-
lhores caracterizações para o processo em de, centros de pesquisa de antigas estatais
curso sobre a estrutura produtiva: cunhou o e empresas de engenharia básica e de P&D
termo “especialização regressiva” para ilus- privados nacionais.
trar de que maneira a abertura comercial,
212
Gráfico 3 - Manufatura (% PIB) a preços constantes de 2010: Brasil x Mundo

Fonte: IEDI (2019)
Nem todos os setores apresentaram re- O “engenheiro que virou suco” tornou-se
gressão. As montadoras de automóveis, uma figura interessante para descrever os
contempladas por um Regime Automotivo anos 1980 e 1990. Demitido no início da
do Mercosul, promoveram estratégias de crise da dívida, o engenheiro abriu uma loja
reorganização regional, e aproveitaram as de suco. Bem sucedido, optou por mudar de
vendas crescentes no ciclo de crescimento ramo: abriu uma loja de roupas que teve que
do triênio 1993-1995. O setor automotivo é fechar após dois assaltos. Nos anos 1990,
exemplo mais bem acabado de um conjun- tentou uma construtora no Amapá, mas em
to de setores que conseguiram avançar com 1998 retornou pra São Paulo como vendedor
investimentos em modernização de plantas, de carros.5
preservaram suas exportações regionais e
ampliaram o conteúdo importado de partes De certo, a separação/terceirização de
e peças. atividades de serviços industriais ajuda a
explicar parte da vigorosa queda da parti-
De todo modo, parte importante das capa- cipação da indústria no PIB ilustrada pelo
citações industriais e tecnológicas remanes- gráfico 3. Contudo, não é suficiente para dar
centes do período de expansão, incluindo conta da maior parte de sua dimensão.
vínculos intersetoriais de P&D, foram pau-
latinamente reduzidos. O desemprego e a Na década subsequente, o movimento de es-
precarização do trabalho mostram sua nova pecialização regressiva ganharia contornos
faceta, promovendo uma primeira onda de adicionais. Apesar do crescimento econômi-
expansão de serviços e ocupações de baixís- co, do retorno de programas públicos (PIT-
sima produtividade. CE, PDP, Brasil Maior), alguns instrumentos
de política industrial (FNDCT, PROMINP, Lei
5 Folha de São Paulo, “Engenheiro que fazia suco agora vende carro” (22/03/1998). Disponível em https://www1.
folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff22039825.htm (acessado em 12/04/2020)
213
do Bem, fortalecimento do BNDESPar, uso Por fim, Diegues (2020) e Roselino e Die-
progressivo de compras governamentais e gues (2020) buscam apresentar uma visão
conteúdo local), do crescimento da indús- distinta sobre o movimento recente de de-
tria e da evolução da participação do inves- sindustrialização. Assim como Hiratuka e
timento no PIB, já em 2006 alguns sinais de Sarti (2015), incluem aspectos importantes
desindustrialização apareciam no comércio da dinâmica de concorrência, mudanças nas
exterior e na inserção na divisão internacio- cadeias globais de valor e impactos do forta-
nal do trabalho, reacendendo o debate so- lecimento chinês sobre a divisão internacio-
bre o tema (HIRATUKA; SARTI, 2015; STEIN; nal do trabalho.
HERRLEIN JUNIOR, 2016).
Assim como Maia e Maia (2019), Diegues
No campo convencional, as principais ava- (2020) avaliou o desempenho da indústria
liações do processo aparecem em trabalhos brasileira no período recente, buscando
que se valem de argumentos na linha dos identificar padrões por agrupamentos de
modelos de Solow, como discutido em seção setores. Maia e Maia (2019) identificam,
anterior. Tais modelos enfatizaram proble- através de uma análise fatorial, quatro gru-
mas na poupança doméstica, como fator pos de setores alocados entre “vencedores”
explicativo para a entrada de capitais es- e “perdedores” - segundo desempenho em
trangeiros, valorização cambial e desindus- valor da transformação industrial, empre-
trialização. Na virada da década, proliferam- go, receita líquida e suas interações com co-
-se os argumentos em torno a um desajuste mércio. Apesar da redução significativa do
entre crescimento de salários e produtivi- desempenho comercial e a estagnação na
dade como sinal de intervenção excessiva produtividade entre 1998 e 2014, o referido
e desajustes alocativos. Via de regra, estes estudo aponta para um desempenho bastan-
trabalhos buscam reforçar a ideia de que te positivo de setores ligados ao crescimen-
somente políticas industriais chamadas de to da demanda doméstica, incluindo linha
horizontais (infraestrutura, educação, po- branca, aparelhos eletrônicos, vestuário, au-
lítica científica) seriam válidas. Quaisquer tomobilístico, carnes e setor sucroalcooleiro.
esforços de direcionamento e promoção de Outros setores com desempenho positivo no
setores seria fadado aos erros de um Estado período, apesar do menor destaque, seriam
submetido à corrupção, equívocos de ava- o setor de bebidas, medicamentos e óleos ve-
liação, distorções na alocação de poupança getais. Outro conjunto, que inclui setores de
(CANÊDO-PINHEIRO et al, 2008). maior conteúdo tecnológico, como parte do
setor químico, ou ainda setores intensivos
Um segundo conjunto de avaliações sobre em trabalho, como têxteis, teriam figurado
o período deriva das análises de Bresser Pe- entre os setores de pior desempenho.
reira (Bresser Pereira e Marconi, 2010). Para
estas avaliações, o problema crucial estaria Diegues (2020) também reconhece a hete-
associado à valorização cambial que, grosso rogeneidade de desempenho da indústria.
modo, decorreria da expansão das exporta- Porém, ao analisar as características desse
ções de commodities, infladas por um cres- movimento recente, avaliando sua capaci-
cimento de quantum, mas principalmente dade de acumulação e relação com mudan-
preço internacional destes produtos. A per- ça estrutural, identificou um padrão para
manência do câmbio em patamar valorizado o qual atribuiu o nome de “doença brasi-
seria a razão chave para explicar o processo leira”. Apesar de verificar um potencial de
de desindustrialização doméstico e a espe- lucratividade ampliado entre 2003 e 2010
cialização da pauta comercial brasileira em (em relação aos indicadores do período
direção a produtos de menor sofisticação. 1996-2002), a relação Ativo Total/Pessoal
214
Ocupado, que denotaria maior intensidade vimento nacional é, certamente, um equívo-
de capital e, portanto, mudança estrutural co histórico de grandes proporções, dada a
em direção aos ganhos de produtividade, urgência em aprimorar os instrumentos de
mostrou-se positiva apenas para os setores ação setorial.
intensivos em recursos naturais.
Ciente das dificuldades em lidar com ca-
Nos demais, Diegues (2020) e Roselino e deias globais de valor caracterizadas pela
Diegues (2020) teriam observado um novo maior mobilidade e capacidade de subjugar
perfil de inserção da indústria brasileira nas Estados Nacionais - o que denominam es-
cadeias globais. Neste novo padrão, a de- truturas fluidas da organização industrial
pendência por importações, seja como par- contemporânea - Roselino e Diegues (2020)
te dos insumos para o processo produtivo, propõem um arcabouço para elaboração de
seja como bens acabados, teria dissociado um conjunto contemporâneo de política in-
crescimento das vendas, potencial de acu- dustrial. Grosso modo, o referido ferramen-
mulação e seus impactos sobre a mudança tal indica: avaliação da dinâmica de con-
estrutural. Em outras palavras, nesse pa- corrência setorial, cada vez mais indistinta
drão, que exclui somente os setores inten- entre indústria e serviços, como já apresen-
sivos em recursos naturais, maiores ganhos tado; análise dos condicionantes da política
não promoveram ampliação da estrutura de industrial (tecnológicos, instituições, estru-
capital, responsável por elevações de pro- tura empresarial, competitividade sistêmi-
dutividade. Ademais, como ilustra a análise ca); e, por fim, construção de tipologias de
para parte da década de 2010, a utilização diretrizes de políticas (nível de competên-
de desvalorizações cambiais, ao contrário cias dos agentes locais, grau de efetividade
do que indica a versão sobre doença holan- e transversalidade das atividades fomen-
desa, teria afetado a própria capacidade tadas), como formas de direcionar instru-
de acumulação dessa nova estrutura mentos adequados para setores, levando em
empresarial internacionalizada, seja pelo conta metas factíveis para cada dinâmica
lado de seus custos, seja pelo impacto em setorial e, em casos específicos, sugerir libe-
empresas endividadas em dólar. ralização comercial.
A incapacidade de produzir resultados po- De certo, assim como em Andreoni e Chang

sitivos, especialmente nos anos 2010, pro- (2018), os autores enfatizam a percepção de
duziu profundo desgaste político dos instru- que as instituições devem ser moldadas ao
mentos de política industrial. Mais do que longo do tempo, adaptando-se às mudanças
isso, o avanço recente do neoliberalismo no na dinâmica de concorrência, à própria evo-
Brasil provocou descrédito sobre a capacida- lução da estrutura produtiva nacional e das
de nacional de planejamento e uma ojeriza condições macroeconômicas nacionais e in-
sem precedentes históricos sobre impor- ternacionais.
tantes estruturas e símbolos do desenvol-
vimento nacional, como Petrobras, BNDES De qualquer modo, como indicam Stein e
ou construtoras e empresas de engenharia Herrlein Junior (2016), a capacidade de arti-
nacionais (RUAS, 2019). culação das instituições de planejamento e
execução destas políticas, bem como o grau
No período recente, como ilustra artigo rede importância que estas recebem no pla-
centemente publicado no site do BNDES, há nejamento e projeto político nacional são
uma pretensão explícita de focar apenas em cruciais para o sucesso da transformação
políticas horizontais (SOUSA, 2019). O re- estrutural.
torno desta dicotomia ao banco de desenvol-
Como mostra a experiência chinesa, e o
215
próprio caso brasileiro no século XX, é pre- zado em países desenvolvidos e periféricos
ciso priorizar a transformação estrutural em suas políticas voltadas ao desenvolvi-
como objetivo central, organizando o pla- mento econômico. A despeito das insufici-
nejamento centralizado, as instituições ências e dificuldades, o Sistema Financeiro
públicas e privadas, as empresas estatais e Brasileiro se concentra, estruturalmente, no
os instrumentos de política em um projeto mercado de crédito, especialmente no cré-
de longo prazo, organizando a política in- dito direcionado, concedido em sua maioria
dustrial de maneira coordenada às demais por bancos públicos. Esse direcionamento
ações do Estado Nacional, e não como um pode ocorrer com base em recursos fiscais
apêndice de outros objetivos, que passam e parafiscais ou em recursos captados junto
a operar como políticas setoriais dispersas ao sistema bancário.
e desarticuladas. A garantia das perspecti-
vas de demanda, não apenas pela expansão O primeiro caso é baseado na poupança
da renda e do emprego, mas principalmen- do setor público, mobilizada por meio de
te pela garantia de investimentos em seto- mecanismos compulsórios e utilizada para
res impulsionadores de demanda de bens e financiamento de setores ou projetos prio-
serviços domésticos em setores dinâmicos, ritários. No caso dos recursos fiscais - de
abastecidos por uma estrutura de crédito propriedade do governo e composto por
adequada aos investimentos de longo prazo contribuição fiscal obrigatória -, o principal
e em nova capacidade produtiva e tecnológi- exemplo é o Fundo de Amparo ao Trabalha-
ca são condições sine qua non para o sucesso dor (FAT), cuja parte dos recursos é adminis-
de instrumentos específicos de transforma- trada e utilizada pelo BNDES. Já os recursos
ção setorial. parafiscais - que, embora sejam arrecada-
dos de maneira compulsória, não são de
A coesão de objetivos, metas e um proje- propriedade do Estado - são representados
to que seja capaz de vislumbrar para além principalmente pelo Fundo de Garantia por
de mandatos eletivos, que se solidifique na Tempo de Serviço (FGTS), cujos recursos
composição da burocracia estatal e no ima- são utilizados principalmente pela Caixa
ginário político são imprescindíveis para Econômica Federal para o financiamento
trilhar os desafios que se colocam para nos- habitacional (Torres Filho, 2006).
sa transformação em direção ao desenvolvi-
mento econômico. Já em relação aos recursos captados jun-
to ao sistema bancário, o direcionamento se
concentra principalmente nos mecanismos
3.2 Política creditícia brasileira e desa-
compulsórios - direcionamento dos depó-
fios para o desenvolvimento
sitos para setores e modalidades definidas
pelo governo6 -, já que os mecanismos vo-
Como ilustram as seções anteriores, a ga-
luntários (equalização das taxas de juros e o
rantia de condições de crédito favoráveis ao
seguro de crédito) explicam muito pouco do
investimento configura condição chave para
volume de concessão de créditos dos bancos
que setores de maior dinamismo tecnológi-
comerciais. Dentre os depósitos compulsó-
co e impacto sobre a estrutura produtiva te-
rios, os principais operadores para o crédito
nham condições de se desenvolver. O crédito
imobiliário e rural (principais áreas de dire-
direcionado é um recurso amplamente utili-
cionamento de crédito) são bancos públicos.
6 Conforme Torres Filho (2006) e Spilimbergo & Srinivasan (2019), em relação aos depósitos à vista 2% devem
ser direcionados ao microcrédito, enquanto 65% dos depósitos em caderneta de poupança devem ser direcionados ao
setor imobiliário e rural.
216
Assim, a participação dos bancos privados Produtivo (PDP), que visava impulsionar a
no volume de crédito direcionado é estrutu- atividade econômica e setores nos quais as
ralmente baixa (Torres Filho, 2006). empresas brasileiras já eram consideradas
competitivas; e Dilma – Plano Brasil Maior
Com base no ciclo de crédito recente (PBM), que possuía como objetivo aumen-
(2003-2015), pode-se destacar o crescimen- tar a competitividade nacional por meio da
to expressivo do crédito direcionado, em maior inserção internacional de grandes
relação ao crédito livre, após a crise finan- empresas brasileiras. Ademais, o BNDES
ceira global de 2008 (gráfico X) – saltando também atuou – via BNDESPar – no mer-
aproximadamente de 12% para 26% do PIB. cado de debêntures, estimulando o funding
Conforme mencionado, grande parte desse nos mercados de capitais.
aumento se deve à ação de bancos públicos,
em especial a Caixa Econômica Federal – por A partir de 2015, houve uma profunda al-
meio do crédito imobiliário, o BNDES e, em teração na política creditícia brasileira, que
menor escala, o Banco do Brasil – dedicado passou a privilegiar o mercado de crédito li-
especialmente ao crédito rural (Gráfico 4). vre, as emissões corporativas nos mercados
O desempenho do crédito direcionado nos de capitais e as taxas de juros de mercado.
últimos anos é justificado principalmente Tal mudança, somada à crise econômica de
por políticas anticíclicas e/ou programas 2015 e 2016, provocou diminuição expressi-
setoriais específicos, como, por exemplo, o va do volume de crédito imobiliário e espe-
programa Minha Casa Minha Vida e os pro- cialmente do financiamento do investimen-
gramas ligados ao BNDES. A ação do BNDES, to concedido pelo BNDES (Gráfico 4).
especialmente entre 2008 e 2015, esteve
integrada em sua maioria às diretrizes de
política industrial dos governos Lula –
principalmente o Plano de Desenvolvimento
Gráfico 4 - Saldo de crédito por tipo de recurso e controle de capital (eixo direito)
35 60%
30 50%
25
40%
Em % do Total
Em % PIB
20
30%
15
20%
10
5 10%
0 0%
nov/18
mar/07
jan/13
ago/13
mar/14
out/14
mai/15
dez/15
fev/17
set/17
abr/18
jul/16
jun/19
jan/20
out/07
mai/08
dez/08
fev/10
set/10
abr/11
nov/11
jul/09
jun/12
Controle Público Controle Nacional Controle Estrangeiro

Recursos livres Direcionado
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaboração própria
217
Gráfico 5 - Saldo de crédito direcionado: principais modalidades (em R$ milhões)
700.000 80.000
600.000 70.000
60.000
500.000
50.000
400.000
40.000
300.000
30.000
200.000
20.000
100.000 10.000
0 0
set/17
nov/18
set/10
jan/20
nov/11
jan/13
dez/15
jun/19
jun/12
mar/14
abr/18
out/14
mai/15
jul/16
dez/08
abr/11
fev/17
mar/07
out/07
mai/08
jul/09
fev/10
ago/13
BNDES Imobiliário Rural (eixo direito)
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaboração própria. Deflator: IPCA jan/2020
3.2.1 A visão convencional agronegócio) limita e onera a oferta de crédi-

to livre, pressionando o spread bancário.
A mudança recente na política creditícia é
sustentada, do ponto de vista teórico, pela Essa visão é reforçada por organismos mul-
teoria econômica convencional – usualmen- tilaterais, como o Fundo Monetário Interna-
te mencionada nos manuais e Universidades cional (FMI). De acordo com Spilimbergo &
de Economia. Conforme essa corrente, uma Srinivasan (2019), subsídios no mercado de
das principais razões da alocação ineficien- crédito são ineficientes, geram custos fiscais
te de recursos é o direcionamento de crédito relevantes e comprometem o canal de trans-
sem critérios de mercado. missão do crédito da política monetária. Em
relação à eficiência, os autores sugerem que
A concentração do crédito em algumas em- os créditos concedidos pelo BNDES (princi-
presas escolhidas para liderar o desenvol- pal instituição no mercado de crédito dire-
vimento econômico - como, por exemplo, a cionado) não se direcionam para empresas
política de campeões nacionais - favoreceria com acesso restrito ao mercado de crédito
setores com menor produtividade. Carvalho e possuem impacto modesto ou insignifi-
(2018) sugere ainda que firmas financiadas cante sobre os investimentos, exportações
por bancos públicos expandem o volume de e produtividade total dos fatores. A respeito
emprego principalmente em regiões politi- dos custos fiscais, Spilimbergo & Srinivasan
camente atrativas perto dos períodos eleito- (2019) estimam um impacto de aproxima-
rais. Ademais, conforme aponta a Secretaria damente 2% do PIB em 2016, que incluem
de Política Econômica (2020), o direciona- a rentabilidade - calculada a partir da dife-
mento dos depósitos bancários para o crédi- rença entre as taxas subsidiadas e o custo de
to a setores específicos (principalmente ao funding (CDI) - dos fundos fiscais e a isen-
218
ção tributária concedida a títulos específi- de recursos livres e estimular o crédito por
cos, como as Letras de Crédito Imobiliário e meio de recursos captados junto ao mercado
Agrícola. Ademais, a volatilidade do CDI em de títulos do agronegócio (SPE, 2020).
relação às taxas subsidiadas torna os custos
fiscais crescentes, principalmente nos mo- 3.2.2 Críticas à visão convencional
mentos de crise e elevação da taxa básica de
juros. Por fim, as taxas de juros reguladas A discussão sobre a eliminação (rápida ou
do mercado de crédito direcionado afetam gradual) do crédito direcionado revela uma
a transmissão da política monetária, já que compreensão distorcida e abstrata sobre a
são pouco sensíveis à variação da taxa bá- estrutura do sistema financeiro brasileiro e,
sica de juros (Selic). Assim, a existência de de maneira mais abrangente, sobre o modus
taxas subsidiadas implica maior variação da operandi do financiamento do investimento
Selic para afetar as taxas de juros do mer- e desenvolvimento.
cado de crédito livre (Spilimbergo & Sriniva- Do ponto de vista teórico, Keynes (1937)
san, 2019). ressalta que a dinâmica das relações finan-
ceiras não se dá por meio da determinação
A partir desta abordagem crítica à partici-
do investimento pela poupança, mas sim
pação do Estado no direcionamento do cré-
pelo circuito Finance-Investimento-Poupan-
dito, parte dos autores recomenda a reforma
ça-Funding. Neste arcabouço, o investimen-
do mercado de crédito direcionado, com di-
to não necessita de poupança prévia para
minuição gradual da participação do Estado
se concretizar, já que os bancos comerciais
no volume de crédito. Por exemplo, Spilim-
possuem capacidade de iniciar o processo
bergo & Srinivasan (2019) sugerem que a
(finance), por meio da criação de moeda.
intervenção governamental no setor imobi-
Após a efetivação do investimento e a conse-
liário e rural se concentre na diminuição do
quente criação de emprego e renda, gera-se
risco de crédito dos tomadores, por meio de
a poupança, que é alocada nos mercados fi-
adiantamentos aos beneficiários – no caso
nanceiros. Neste momento, é fundamental a
do crédito imobiliário – de subsídios e auxí-
oferta de instrumentos financeiros de longo
lio no gerenciamento dos riscos – no caso do
prazo para a manutenção do financiamento
setor agrícola.
dos investimentos, já que o horizonte tem-
O governo brasileiro vem propondo e ins- poral das inversões é geralmente maior que
tituindo mudanças importantes no mercado os prazos dos empréstimos bancários (Finan-
de crédito direcionado e, para defendê-las, ce). Assim, a poupança financeira é funda-
tem-se utilizado de hipóteses como as supra- mental para o Funding dos investimentos
citadas. As principais alterações se deram produtivos (Biancarelli & De Conti, 2015).
no BNDES: a criação da Taxa de Longo Prazo
A partir deste arcabouço, observa-se que,
(TLP) – que segue a taxa de risco do mercado
na perspectiva keynesiana, os dilemas dos
de títulos de cinco anos do Tesouro; a des-
Sistemas Financeiros não estão centrados
montagem de programas anticíclicos seto-
na garantia de mercados eficientes – confor-
riais; e a antecipação dos empréstimos con-
me recomenda a visão convencional –, mas
cedidos pelo Tesouro Nacional ao Banco: R$
na funcionalidade do Finance e do Funding,
100 bilhões somente em 2016 (Torres Filho,
para que a criação e alocação de recursos
2017 e 2018). Ademais, a equipe econômica
sejam capazes de impulsionar o investimen-
do governo Bolsonaro propõe alterações no
to e a produtividade.
crédito direcionado rural por meio da Medida
Provisória do Agronegócio, que visa aumen- Do ponto de vista do Finance, os bancos
tar as garantias em operações no mercado comerciais não são meros intermediadores
219
entre poupança e investimento. Assim como vre. Em outras palavras, na ausência dos me-
qualquer empresa capitalista, tomam suas canismos compulsórios e de um mercado de
decisões de portfólio de acordo com sua pre- capitais líquido e profundo, o financiamento
ferência pela liquidez e suas avaliações da de longo prazo privado não preencheria essa
riqueza financeira (De Paula & Junior, 2017). lacuna. A partir desta lógica, os elevados
Neste contexto, o volume de crédito está su- spreads bancários no mercado de recursos
jeito ao ciclo econômico (que impacta a pre- livres pouco se relacionam com as taxas de
ferência pela liquidez) e à institucionalidade juros subsidiadas dos recursos direcionados.
do Sistema Financeiro (que impacta a avalia- De fato, o spread médio das operações de
ção da riqueza financeira e, portanto, a deci- crédito com recursos livres ainda se encontra
são de criação de moeda). No caso brasileiro, acima de 2015, quando se inicia a redução
o crédito bancário privado ao investimento é, do saldo de crédito direcionado. No primeiro
estruturalmente, insuficiente e instável, por semestre de 2019, por exemplo, o spread no
conta das elevadas taxas de juros de curto mercado livre aumentou de 29,6 p.p para
prazo, que tornam as operações no mercado 31,0 p.p, mesmo num cenário de queda da
monetário (títulos públicos de curto prazo e taxa de juros básica e contração do crédito
operações compromissadas) mais rentáveis direcionado.
que operações de crédito junto ao setor pro-
dutivo. Considerando a estrutura do Sistema Fi-
nanceiro brasileiro, não há estímulo à pro-
Do ponto de vista do funding, o horizonte de dutividade sem a participação do crédito
curto prazo dos agentes financeiros e a baixa direcionado, impulsionado nos últimos anos
liquidez e profundidade dos mercados de tí- pelos bancos públicos, com destaque para as
tulos públicos e privados tornam o financia- ações supracitadas do BNDES. Portanto, as
mento de longo prazo privado insuficiente. medidas recentes de redução dos desembol-
Neste cenário, o papel do Estado brasileiro sos do BNDES, bem como a mudança da TJLP
– por meio da oferta direta de crédito de lon- para a TLP, impactam negativamente a pro-
go prazo e estímulos aos mercados de dívida dutividade, já que as opções no mercado de
corporativa e títulos de longo prazo – é funda- crédito privado e no mercado de capitais não
mental para o financiamento do investimen- conferem estabilidade nem previsibilidade
to. Portanto, os mecanismos compulsórios aos tomadores, nem tampouco o volume ne-
de direcionamento do crédito relatados aci- cessário para o gasto com a produção corren-
ma são cruciais para garantia do funding das te e com novos bens de investimento. As pos-
inversões, já que os mecanismos voluntários síveis revisões à atuação do banco devem ser
são menos rentáveis para as instituições pri- feitas preservando seu papel de garantidor
vadas em relação a instrumentos financeiros do funding de longo prazo.
de curto prazo. Ademais, medidas pontuais e
indiretas – como, por exemplo, os estímulos 3.3 Regulação do mercado de trabalho
para a redução do risco de crédito, sugeridos
acima por Spilimbergo & Srinivasan (2019) A relação entre a regulação do mercado de
e SPE (2020) – para impulsionar o crédito trabalho e produtividade é tema recorrente
concedido pelos bancos privados são insufi- na teoria econômica, pois está relacionada
cientes para atender às inversões e conferir a um ponto central de divergência entre as
estabilidade às concessões de crédito. correntes de tradição clássica e keynesiana:
a determinação do emprego e da renda.
Dessa forma, o crédito direcionado – con-
cedido em sua maioria por bancos públicos Conforme o modelo clássico (e suas deri-
– não concorre com o mercado de crédito li- vações: novos clássicos, novos keynesianos,
220
etc), o salário (real) regula a oferta e deman- Contrariamente ao previsto, este momento
da de trabalho e, portanto, o nível de empre- de inflexão não estimulou o crescimento e
go de uma economia. Para que a economia resultou no avanço da informalidade - tra-
atinja o pleno emprego dos fatores de pro- balhador sem carteira e por conta própria -,
dução, é necessário que os salários reflitam terceirização e precarização do mercado de
a produtividade (marginal) do trabalho, ga- trabalho (SANTOS & GIMENEZ, 2018; KREIN
rantindo eficiência alocativa, assim, o lucro & MANZANO, 2014).
dos empresários. Essa condição de equilíbrio
é satisfeita somente se o mercado de traba- Entre 2004 e 2014, os preceitos keynesia-
lho não for impactado por intervenções do nos foram parcialmente incorporados pelos
Estado e dos sindicatos, já que a ação desses governos Lula e Dilma, que reconheceram
agentes pode provocar divergências entre o a importância da demanda agregada na ge-
nível de salário e produtividade, impactando ração de emprego e renda e lançaram mão
negativamente o nível de emprego e produto de políticas sociais (dentre elas a regra de
da economia. ajuste do salário mínimo), industriais, cre-
ditícias, tecnológicas e de desenvolvimento
Em contraposição à teoria clássica, Keynes regional. Apesar do avanço na terceirização
(1936) ressalta a importância do gasto na e de formas atípicas e ilegais de trabalho ao
determinação do emprego e da renda. Des- longo do período supracitado, tais políticas
sa forma, o nível de emprego não reflete a contribuíram para o aumento do emprego
livre negociação entre empresários e traba- formal entre a população ocupada, demons-
lhadores, mas a decisão de investimento do trando que o crescimento não fora impedido
capitalista, que depende, por sua vez, das pelo padrão de regulação trabalhista (SAN-
expectativas de sua receita de vendas e da TOS & GIMENEZ, 2018).
taxa de juros. A demanda agregada espera-
da, portanto, torna-se fator determinante Mesmo diante de resultados satisfatórios,
do nível de emprego e produtividade, como as propostas de desregulamentação no mer-
visto em seção anterior. Neste contexto, as cado de trabalho voltaram a ganhar destaque
políticas públicas seriam relevantes para após a crise econômica de 2015 e 2016, nos
impulsionar o gasto e a dinâmica econômica governos Temer e Bolsonaro, sob a mesma
em setores com elevada produtividade. justificativa lançada nos anos 1990: as in-
tervenções estatais (em especial a política de
Historicamente, até os anos 1980, a insti- ajuste do salário mínimo acima da inflação)
tucionalidade do mercado de trabalho brasi- e a rigidez das leis trabalhistas dificultam o
leiro seguiu um curso de estruturação positi- emprego da mão de obra em firmas que pos-
va das relações e condições de trabalho, com suam maior produtividade, comprometendo
reforço, inclusive, da constituição cidadã de a competitividade das empresas brasileiras
1988, apesar do aumento das adversidades e e, portanto, o nível de produto. A Reforma
arrocho salarial que vigoraram nos anos de Trabalhista, aprovada em 2017, ratifica esse
ditadura. No entanto, a partir dos anos 1990, posicionamento teórico por meio da flexibi-
a adoção dos preceitos liberais – dentre eles, lização da contratação de trabalhadores, for-
os ideais clássicos supracitados – pelos go- talecimento do arbítrio patronal e minimi-
vernos Collor e Fernando Henrique Cardoso, zação do papel da justiça do trabalho e dos
implicou críticas à regulação vigente do mer- sindicatos na garantia dos direitos dos traba-
cado de trabalho e medidas de flexibilização lhadores (FILGUEIRAS, BISPO & COUTINHO,
das leis trabalhistas, com o intuito de reduzir 2018). Ademais, a recente nota técnica da
os custos salariais, gerando impactos positi- SPE (2020) recomenda um aprofundamento
vos na produção, emprego e produtividade. das reformas por meio do “novo FGTS” – que
221
institucionaliza o saque-aniversário e extin- sa de rendimento cresceu de maneira mais
gue a multa de 10% sobre a demissão – e da pronunciada no setor informal. Ademais, o
revisão das normas de segurança de trabalho crescimento do rendimento médio real dos
(dentre elas as normas que regulamentam o ocupados entre 2018 e 2019 se concentrou
trabalho insalubre). no mercado informal. O resultado ruim do
rendimento médio das ocupações com car-
No entanto, as alterações da legislação tra- teira assinada pode ser explicado pelo per-
balhista não produziram o efeito desejado fil das vagas criadas em 2019. Conforme o
ao longo da tímida recuperação entre 2017 e Caged, 82% das vagas foram criadas nos se-
2019. A comparação de 2019 com 2014, ano tores de comércio e serviços - a maioria no
com menor taxa de desocupação da série do comércio varejista, serviços imobiliários,
IBGE, reforça o avanço mais pronunciado da transporte, alimentação e serviços médicos/
informalidade em relação às ocupações com odontológicos -, que possuem como caracte-
carteira assinada. O aumento expressivo da rística principal a baixa remuneração. Seto-
subocupação da força de trabalho e da taxa res com remunerações mais elevadas – como
composta de subutilização da força de traba- a indústria e a construção – tiveram tímida
lho reflete um aumento da mão de obra des- criação de vagas no ano. De fato, conforme
perdiçada e dos trabalhos de tempo parcial Borges (2020), o crescimento da ocupação se
estimulados pela Reforma Trabalhista (Bor- concentrou nos setores que mais contribuí-
ges, 2019). ram para a queda da produtividade agregada
do trabalho entre 2017 e 2019, como o setor
Essa mudança de perfil das ocupações no
de transporte,7 inundado pelo fenômeno dos
mercado de trabalho brasileiro se reflete
aplicativos de transporte/entrega.
nos rendimentos: entre 2015 e 2019, a mas-
Gráfico 6: Massa de rendimentos setor formal e informal
Formal Informal - Eixo esquerdo
156,0 57,0
FORMAL – EM BILHÕES
INFORMAL – EM BILHÕES
154,0 55,0
152,0 53,0
150,0 51,0
148,0 49,0
146,0 47,0
144,0 45,0
IV. TRI 2019
II. TRI 2019
III. TRI 2019
IV. TRI 2017
I. TRI 2018
II. TRI 2018
III. TRI 2018
IV. TRI 2018
I. TRI 2019
IV. TRI 2016
I. TRI 2017
II. TRI 2017
III. TRI 2017
IV. TRI 2015
I. TRI 2016
II. TRI 2016
III. TRI 2016
Portanto, o “novo” mercado de trabalho triais. Ademais, o avanço na flexibilização

contribui para queda da produtividade ao do trabalho afeta negativamente o potencial
estimular a informalidade, o subemprego, a de crescimento econômico, comprometendo
fuga de cérebros e os empregos no setor de o rendimento médio do trabalhador e, con-
serviços em detrimento dos empregos indus- sequentemente, a demanda agregada.
7 Dados do observatório de produtividade do IBRE/FGV.

222
TABELA 3: Variação na ocupação (em 1000 pessoas) e Rendimento Médio Real dos
ocupados, por posição na ocupação. Trimestre composto pelos meses de outubro a
dezembro dos anos de 2014, 2018 e 2019.
Variação na Ocupação Rendimento Médio Real (R$)

2019/14 2019 /18 2014 2018 2019
Total 2156 1816 2267 2256 2261
Empregado -746 1237 2180 2211 2213
Empregado no setor privado -1246 1093 2007 2001 2001
Com carteira de trabalho assinada -2682 726 2198 2203 2197
Sem carteira de trabalho assinada 1435 367 1338 1421 1442
Trabalhador doméstico 405 100 920 910 904
Com carteira de trabalho assinada -143 -9 1223 1276 1267
Sem carteira de trabalho assinada 547 108 776 764 763
Empregado no setor público 96 45 3532 3716 3758
Empregador 519 -78 6021 5651 5977
Empregador com CNPJ - 20 - 6211 6449
Empregador sem CNPJ - -99 - 3413 3849
Conta própria 2920 782 1839 1729 1711
Conta própria com CNPJ - 412 - 3326 3115
Conta própria sem CNPJ - 370 - 1337 1343
Fonte: IBGE. Elaboração própria
Gráfico 7: Taxa de desemprego, Taxa composta de subutilização da força de traba-

lho* e Percentual das pessoas desalentadas (eixo direito)
29 4,5
4,0
24
3,5
19 3,0
%
14 2,5
2,0
9
1,5
4 1,0
set/19
set/18
dez/19
set/16
set/17
dez/18
dez/16
dez/17
mar/19
jun/19
set/14
set/15
dez/15
mar/17
mar/18
jun/18
set/13
dez/14
mar/16
jun/16
jun/17
set/12
dez/13
mar/15
dez/12
mar/14
jun/14
jun/15
mar/13
jun/13
mar/12
jun/12
Taxa de Composta de Subutilização Taxa de Desocupação

Desalento (eixo direito)
* Os dados dos trimestres móveis de ago-set-out 2015 e set-out-nov 2015 não foram divulgados.
Fonte: IBGE. Elaboração própria
223
4. Considerações finais: política indus- questionável sobre queda de produtividade,
trial ativa é a única alternativa para identificando sua origem em diferenças de
aumento da produtividade estruturas empresariais em setores econô-
micos e atribuindo-as, sem qualquer trata-
A nota informativa “Redução da má alo- mento adicional, à presença de elementos
cação de recursos (misallocation) para a re- exógenos às forças de mercado.
tomada do crescimento da produtividade na Em outras palavras, abordagens microe-
economia brasileira” – publicada pela Secre- conômicas do misallocation se prestaram,
taria de Política Econômica em fevereiro de no documento supracitado da SPE, ao papel
2020 – pretende se apresentar como base de incluir qualquer iniciativa de redução do
teórica para um conjunto heterogêneo de Estado e seus instrumentos de ação como
propostas de políticas recentemente defen- fonte de ineficiência e, consequentemente,
didas pela equipe econômica. de redução de produtividade. De certo, as
A heterogeneidade das propostas ali inclu- medidas defendidas pela equipe econômica
ídas, que transitam pela extinção do DPVAT, apontam para uma visão neoliberal funda-
pelas normas de publicação dos balanços mentalista: qualquer ação do Estado está su-
contábeis das empresas, passando pela rejeita a equívocos maiores do que as decisões
forma administrativa, privatizações, MP do impessoais do mercado.
Agronegócio, dentre outras, explicitam, logo O presente estudo, por seu turno, identifica
em uma primeira apreciação, seu aspecto na história do desenvolvimento econômico
crucial: trata-se de um esforço para justifi- e nas teorias (estruturalistas) que analisam
car as medidas a posteriori. Vale dizer: uma as peculiaridades da superação do subde-
vez tomadas certas medidas de inspiração senvolvimento, a prescrição imediatamen-
microeconômica, sem estudos prévios nem te inversa. Durante o século XX, a história
prognósticos claros ou fundamentados, bus- ilustrou que promoção dos ganhos de pro-
ca-se uma pretensa legitimidade para tais dutividade só foi possível mediante a trans-
atos (ideológicos), enquadrando-os nessa formação da estrutura produtiva em direção
narrativa questionável segundo a qual a má a setores com maior intensidade de capital
alocação de recursos públicos, induzida por e com maior dinamismo tecnológico. A in-
algumas das regras vigentes, seria a causa dustrialização esteve no centro das trajetó-
principal da baixa produtividade da econo- rias de sucesso, viabilizando redução de as-
mia brasileira, portanto, a causa a ser elimi- simetrias em relação aos países na cúspide
nada visando a recuperação do crescimento do sistema econômico. Essas experiências
(macro)econômico. são abundantes em economias atrasadas na
De certo, o pragmatismo na execução de Europa, asiáticas e latino-americanas, ain-
política econômica pode ser uma virtude da que, como em nosso caso, esse processo
desejável, mas não é esse o caso. A atual tenha sido interrompido ou permanecido
equipe econômica tem se notabilizado pelo incompleto em algumas de suas etapas fun-
ataque sistemático às instituições que per- damentais.
mitem planejamento, coordenação, finan- Assim, a queda de produtividade da econo-
ciamento, investimentos e ação econômica mia brasileira nas últimas décadas, a des-
do Estado. Nesse sentido, os modelos que peito de importantes análises conjunturais,
analisam a redução da ineficiência alocativa deve-se fundamentalmente à nossa incapa-
(misallocation) se tornam aliados importan- cidade de reorganizar as relações virtuosas
tes por não se prestarem a qualquer tipo de entre o Estado Nacional - como planejador,
avaliação destes instrumentos. Ao contrá- coordenador, financiador, investidor e agen-
rio, oferecem um indicador pouco robusto e
224
te ativo na promoção das condições para o Mais do que isso, ignoram as possibilidades
avanço industrial - e o próprio investimento e desafios de uma estrutura em mudança,
privado no país. com avanço da internacionalização de gru-
pos chineses, e respostas assertivas de pa-
De certo, enfrentamos dificuldades de íses centrais para defesa de suas grandes
grandes proporções para refazer essas co- empresas e reposicionamento em um qua-
nexões. As condições de nossa estrutura in- dro de revigoramento global dos múltiplos
dustrial, hoje menos densa e integrada de instrumentos de coordenação de mercados.
maneira pouco virtuosa às cadeias globais
de valor, tornam mais complexas e especí- Do mesmo modo, a visão da equipe econô-
ficas as necessidades de política industrial. mica de que o ataque ao crédito direcionado
A força da concorrência internacional, espe- garantiria uma redução de ineficiências e
cialmente da estrutura produtiva asiática, um automático reposicionamento das insti-
impõe dificuldades soberbas, por vezes in- tuições privadas em relação ao financiamen-
transponíveis, em uma série de segmentos to do investimento ignora não somente as
importantes. As fragilidades de um Estado práticas adotadas em diversas experiências
fragmentado pelas soluções adotadas para internacionais exitosas de desenvolvimen-
enfrentar a crise dos anos 1980, e pela ado- to, mas as próprias fragilidades estruturais
ção, desde os anos 1990, de um receituário de nosso sistema financeiro.
neoliberal para a estabilidade inflacionária
como eixo central da política econômica, Como consequência, a incerteza nas condi-
tornam a construção de um novo projeto de ções de crédito tende a limitar o alcance do
desenvolvimento algo economicamente bas- investimento, tornando-o ainda mais instá-
tante complexo e politicamente custoso. vel e submetido às oscilações domésticas e
internacionais de mercado, em contexto de
Desde meados da década de 2010, um con- abertura e acirramento da competição fi-
junto de medidas de liberalização econômica nanceira.
radical vem sendo adotadas. Desde a adoção
da austeridade fiscal, passando pelas pro- A mesma instabilidade afeta, de maneira
postas da Ponte para o Futuro, patrocinadas dramática, as condições de um mercado de
pelo MDB já em sua fase golpista, e chegan- trabalho desestruturado e desregulamenta-
do às medidas recentemente apresentadas do. As consequências desta fragilização se
pelo governo Bolsonaro-Guedes, projetou-se tornaram evidentes ao longo das últimas dé-
um novo espectro de orientações teóricas e cadas, com especial intensidade nos últimos
de políticas públicas à indústria, ao merca- anos. A proliferação de atividades de baixa
do de trabalho e de crédito. qualificação, baixa remuneração e produti-
vidade, acompanha uma maior vulnerabili-
Como mostra este estudo, o conceito pre- dade da demanda esperada em cenários de
valecente nas instituições públicas, atual- retração cíclica.
mente, o da pertinência apenas de política
industrial horizontal, ignora os desafios de Em síntese, as medidas propostas pela re-
criar condições específicas para apropriação cente nota da Secretaria de Política Econô-
tecnológica em segmentos portadores de mica, a despeito de serem correlacionadas à
futuro. Ainda que possam contribuir para promoção de ganhos de produtividade, cer-
ganhos sistêmicos, contam com uma capa- tamente contribuirão para o aprofundamen-
cidade natural, e inexistente, das forças de to da instabilidade e da própria regressão de
mercado para promover mudanças em nos- nossa estrutura produtiva, amplificando o
sa estrutura industrial e posição geoestra- declínio econômico e social apresentado ao
tégica na divisão internacional do trabalho. longo das últimas quatro décadas.
225
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228
SUMÁRIO PARTE 3
11 Aperfeiçoamento das Normas

Fiscais Brasileiras
Assecor1 foram provocados a indicarem vantagens,

A busca por uma reforma administrati- desvantagens e medidas que seriam neces-
va de natureza republicana e democrática, sárias para potencializar oportunidades ou
voltada ao fortalecimento de um modelo de mitigar riscos associados a cada uma das
desenvolvimento nacional sustentável, in- seguintes alternativas de arranjo institucio-
clusivo, soberano, que tenha nas funções nal: (1) Manutenção das normas vigentes;
sociais de Estado e na valorização e profis- (2) Plano Mais Brasil; (3) Flexibilização do
sionalização dos servidores públicos um de Teto de Gastos; e (4) Revogação do Teto de
seus eixos principais, está diretamente rela- Gastos.
cionada à construção de um arcabouço fiscal A primeira alternativa se referiu à manu-
que seja funcional ao alcance desses propó- tenção das seguintes normas:
sitos, em sintonia com os objetivos funda- • Proibição de que o Banco Central finan-
mentais da República, estabelecidos no Art. cie o Tesouro Nacional (art. 164, § 1º da
3º da Constituição Federal. Constituição Federal);
É neste sentido que a presente edição da • Proibição de que a União realize despe-
série Cadernos da Reforma Administrativa sas correntes por meio do aumento da
apresenta os resultados da pesquisa realiza- dívida pública (a chamada “regra de
da pela Associação Nacional dos Servidores ouro”, nos termos do art. 167, inciso III
da Carreira de Planejamento e Orçamento da Constituição Federal);
(Assecor)2, com apoio do Fórum Nacional
Permanente de Carreiras Típicas de Estado • Proibição de que os entes federados re-
(Fonacate) e da Articulação Nacional das alizem despesas acima dos valores defi-
Carreiras Públicas para o Desenvolvimento nidos por metas de resultado primário
Sustentável (Arca), que teve como objetivo (art. 4º, § 1º da LRF); e
gerar subsídios para a análise de alternati- • Proibição, a partir de 2016, de que haja
vas de aperfeiçoamento das normas fiscais aumento real das despesas primárias
vigentes no Brasil. da União nos 20 anos seguintes (Emen-
O trabalho contou com a participação de da Constitucional nº 95/2016 – Teto de
23 especialistas, os quais, voluntariamente, Gastos).
1 Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento

2 A Assecor agradece a todos que contribuíram para a realização deste trabalho, eximindo-os de responsabilidade
por eventuais omissões decorrentes do esforço de síntese aqui apresentado.
229
A segunda tomou como referência as Pro- prestação de serviços públicos, pois
postas de Emenda à Constituição de nú- inviabiliza tanto a realização de novos
meros 186 (“emergencial”), 187 (“fundos investimentos quanto a adequada ma-
públicos”) e 188 (“pacto federativo”), apre- nutenção e a plena utilização dos in-
sentadas ao Congresso Nacional em novem- vestimentos já realizados.
bro de 2019, no âmbito do Plano Mais Brasil. • A necessidade de cumprir simultanea-
A terceira abordou a hipótese de aprovação mente todas as normas fiscais estimula
de uma emenda constitucional que possibi- práticas de contabilidade criativa e/ou
litasse: ampliar o Teto de Gastos da União demanda autorizações extraordinárias
de forma proporcional ao crescimento da do Congresso Nacional para o seu des-
economia, tendo em vista que o crescimen- cumprimento parcial, o que gera insta-
to econômico costuma ser acompanhado de bilidade político-institucional e inefici-
aumento da arrecadação tributária; e excluir ências na alocação de recursos.
as despesas com investimentos públicos do • A oferta de serviços públicos com a qua-
cálculo do Teto de Gastos, considerando o lidade e a abrangência necessárias para
seu potencial de estimular o crescimento a garantia de direitos constitucionais
econômico, especialmente em períodos re- básicos (como saúde, educação, traba
cessivos. lho e moradia) é prejudicada, mesmo
A quarta e última alternativa tratou de quando há recursos materiais suficien-
apresentar as vantagens da revogação do tes para que tais bens públicos sejam
Teto de Gastos, considerando que a flexibili- oferecidos sem pressão inflacionária.
zação da sua forma de implementação seria • Na prática o arcabouço normativo fiscal
solução parcial de problemas como a atua- brasileiro é perdulário ao concentrar-se
ção anticíclica em períodos de baixo cresci- apenas no resultado fiscal sem consi-
mento econômico, dentre outros. derar como princípio norteador a ple-
na utilização da capacidade produtiva
ALTERNATIVA 1 – MANUTENÇÃO DAS da economia, tendo como resultado o
NORMAS VIGENTES desperdício de recursos produtivos que
permanecem ociosos, principalmente
Vantagens: a força de trabalho involuntariamente
• Traz disciplina adicional ao conflito desempregada.
distributivo no orçamento. • A ação governamental anticíclica é to-
• Para os gestores privados da riqueza lhida, retirando do Estado importan-
financeira, sinaliza previsibilidade e é tes instrumentos de políticas públicas,
vista como crível. especialmente nos períodos de baixo
Desvantagens: crescimento econômico e alto desem-
prego.
• As normas fiscais excessivamente rígi-
das no Brasil estão em desacordo com • Há conflitos e contradições entre as
as boas práticas internacionais, dificul- próprias regras fiscais. Por exemplo, o
tam o planejamento plurianual e tor- Teto de Gastos desestimula os investi-
nam pouco transparentes os processos mentos, o que reduz a possibilidade de
de planejamento e gestão orçamentá- cumprimento da regra de ouro e a pos-
ria. sibilidade de que haja crescimento do
PIB, o que leva à baixa arrecadação, di-
• O excesso de rigidez num país em es-
ficultando a redução da relação dívida/
tagnação/depressão leva ao colapso na
PIB, gerando-se um círculo vicioso.
230
ALTERNATIVA 2 – PLANO MAIS BRASIL público nessas áreas.
Vantagens: • A redução de salários dos servidores

públicos, com redução proporcional
• Dentre os diversos temas tratados pelas nas jornadas de trabalho, resultará na
PEC 186, 187 e 188/2019, a ampla re- piora do atendimento aos cidadãos e
visão dos benefícios tributários é o que em insegurança jurídica (ao retomar
mais se aproxima da busca por um mo- matéria já apreciada pelo Poder Judi-
delo de desenvolvimento socialmente ciário), além de ser contraproducente
inclusivo e economicamente funcional. do ponto de vista fiscal, pois provoca-
Desvantagens: rá uma drástica redução da demanda
agregada (direta e indiretamente fi-
• Ao invés de buscar o aperfeiçoamento nanciada por rendimentos do trabalho
das capacidades estatais, as PEC 186, proveniente dos servidores públicos),
187 e 188/2019 antecipam os cortes ho- contribuindo para uma redução mais
rizontais de despesas previstos em caso que proporcional do consumo domésti-
de descumprimento do teto de gastos, co, do faturamento empresarial, do em-
ou seja, o Plano Mais Brasil acelera o prego privado e, consequentemente, da
colapso generalizado na oferta de ser- arrecadação tributária.
viços públicos, impactando especial-
mente os segmentos mais vulneráveis ALTERNATIVA 3 – FLEXIBILIZAÇÃO DO
da população. TETO DE GASTOS
• A regra de ouro, que tem se mostrado Vantagens:
inócua para a gestão orçamentária, será
transformada em um indicador central • Permitirá que o Governo Federal use o
da sanidade das contas públicas. investimento público como ferramenta
de gestão macroeconômica anticíclica.
• Será extinto o Plano Plurianual, atual-
mente o principal instrumento do pla- • Possibilitará que nos ciclos de cresci-
nejamento governamental brasileiro, mento econômico sejam ampliadas as
sem instituir em seu lugar outro ins- dotações orçamentárias necessárias
trumento de planejamento plurianual para a manutenção das políticas públi-
e integração das ações governamentais. cas.
• Serão extintos dezenas de fundos seto- • É uma alternativa mais simples de ser
riais, sem instituir em seu lugar outro pactuada politicamente do que a opção
mecanismo de financiamento das polí- de revogação completa do teto de gas-
ticas públicas por eles financiadas. tos.
• Haverá um aprofundamento das difi- Desvantagens:

culdades de cooperação federativa, em
• Manterá insuficiente a oferta de po-
razão das maiores restrições fiscais im-
líticas públicas fundamentais para o
postas aos entes federados.
desenvolvimento do País, como as de
• Em situações de recessão econômica, a saúde, educação e ciência, tecnologia e
capacidade estatal de implementar me- inovação, todas intensivas em pessoas.
didas anticíclicas será ainda mais redu-
• Retirando investimentos do Teto dos
zida do que a atual.
Gastos, o Governo Federal será incen-
• O financiamento da saúde e da educa- tivado a realizar novos investimentos,
ção cairá, levando à redução do gasto sem poder arcar com o custeio de sua
231
adequada utilização e manutenção. mitindo a ampliação dos gastos públi-
• A possibilidade de atuação anticíclica cos em períodos de recessão.
do Governo Federal será limitada às Desvantagens:
despesas contabilmente classificadas
como investimentos. • É politicamente mais difícil reunir os
votos necessários para revogar do que
• O limite aos gastos primários em si con- para flexibilizar o teto de gastos.
tinuará sendo procíclico, uma vez que
os gastos públicos só poderão aumen- CONCLUSÃO
tar quando houver crescimento econô- A manutenção do conjunto das normas fis-
mico. cais vigentes no Brasil é inviável no curto,
ALTERNATIVA 4 – REVOGAÇÃO DO TETO no médio e no longo prazo, tanto do ponto
de vista político-institucional quanto eco-
DE GASTOS
nômico e social. Se o objetivo do aperfeiçoa-
Vantagens: mento das normas fiscais for promover um
modelo de desenvolvimento socialmente in-
• Permitirá maior flexibilidade e trans- clusivo e economicamente funcional, ao me-
parência para o planejamento governos algumas das medidas indicadas a seguir
namental e a gestão orçamentária, precisarão ser adotadas nos próximos anos.
contribuindo para a estabilidade po-
lítico-institucional na medida em que Medidas emergenciais:
dispensará os poderes executivo e le-
• Na Lei de Diretrizes Orçamentárias da
gislativo de adotarem práticas de “con-
União para 2021:
tabilidade criativa” para atenderem
restrições fiscais excessivamente rígi- • Incluir prioridades e metas que
das. comprometam efetivamente a União
com o pleno cumprimento dos direitos
• Permitirá que os governos democrati-
e deveres estabelecidos na Constituição
camente eleitos recuperem as capaci-
Federal;
dades estatais de planejar e de gerir po-
líticas públicas, o que inclui utilizar os • Incluir, no Anexo de Ris-
planos plurianuais, as leis de diretrizes cos Fiscais, os montantes de recur-
orçamentárias e as leis orçamentárias sos necessários para o pleno cum-
anuais como instrumentos de promo- primento dos direitos e deveres
ção do desenvolvimento, mobilizando estabelecidos na Constituição Federal,
os recursos que forem necessários para informando os riscos sociais associa-
o pleno cumprimento dos direitos e dos a não disponibilização de dotações
deveres instituídos pela Constituição orçamentárias suficientes para que isso
Federal, sem que tais direitos e deve- ocorra; e
res sejam relativizados por limites de • Incluir dispositivo que autori-
gastos primários arbitrariamente defi- ze a criação de despesas na Lei Orça-
nidos. mentária da União que não serão com-
• Permitirá tanto a realização de novos putadas no cálculo do Teto de Gastos,
investimentos quanto a adequada utili- esclarecendo que a autorização para a
zação e manutenção dos investimentos efetivação dessas despesas será condi-
já realizados. cionada à aprovação de emenda cons-
titucional que amplie as excepcionali-
• Possibilitará que a ação governamental
dades previstas no art. 107, § 6º, do Ato
se adeque aos ciclos econômicos, per-
232
das Disposições Constitucionais Transi- limitar o gasto público para atender a
tórias. chamada “regra de ouro” e a meta de
• Na Lei Orçamentária da União para resultado primário de que trata a Lei de
2021, incluir emendas que ampliem Responsabilidade Fiscal.
as dotações orçamentárias de ações • Aprovar emenda constitucional que
selecionadas, que terão sua efetivação crie novas excepcionalidades ao cálcu-
condicionada à aprovação de emenda lo do Teto de Gastos da União.
constitucional que amplie as excepcio- • Instituir a Renda Básica de Cidadania,
nalidades atualmente previstas para o garantindo a todos os brasileiros condi-
Teto de Gastos. ções dignas de vida, o que demandará
• Utilizar as excepcionalidades já previs- a ampliação, e não apenas o agrupa-
tas no Ato das Disposições Constitucio- mento com outro nome fantasia, dos
nais Transitórias, art. 107, § 6º, espe- mecanismos de transferência de renda
cialmente os incisos I (transferências já existentes.
constitucionais), II (créditos extraordi-
nários) e IV (aumento de capital de em- Medidas estruturantes:
presas estatais não dependentes): • Instituir uma nova arquitetura fiscal,
• Ampliar as transferências garantindo a equidade e justiça dos
constitucionais para os estados e mu- gastos públicos.
nicípios (em complemento ao cancela- • Revogar a EC 95/2016 (teto de gastos
mento e/ou postergação do prazo de pa- primários da União), revogar a regra de
gamento de dívidas devidas à União), ouro (art. 167, inciso III da Constitui-
amenizando a expressiva queda veri- ção Federal) e alterar o art. 164, § 1º da
ficada na arrecadação tributária dos Constituição Federal, estabelecendo,
entes subnacionais, que ao contrário em seu lugar, critérios e mecanismos
da União não podem emitir a moeda por meio dos quais o Banco Central
estatal; possa financiar o Tesouro Nacional.
• Ampliar o uso dos créditos ex- • Esclarecer os parlamentares e a socie-
traordinários de que tratam o art. 167, § dade em geral que a revogação do teto
3º da Constituição Federal, para autori- de gastos contribui para a sustentabili-
zar despesas imprevisíveis e urgentes, dade fiscal, ao criar condições favorá-
como as decorrentes de guerra, como- veis para que as taxas de crescimento
ção interna ou calamidade pública; e econômico sejam superiores às taxas
• Ampliar o capital de empresas de crescimento dos gastos públicos, o
estatais não dependentes é outra pos- que contribuirá para o aumento da ar-
sibilidade a ser considerada, em um recadação tributária.
processo mais amplo de mobilização • Esclarecer os parlamentares e a socie-
dos bancos públicos e das empresas es- dade em geral que déficits públicos
tatais como indutores da retomada do equivalem a superávits privados. Isto
crescimento econômico. é, ao aumentarem seus gastos, além de
• Prorrogar o reconhecimento do estado ampliarem a oferta e a qualidade das
de calamidade pública (Decreto Legis- políticas públicas, os governos aumen-
lativo nº 6/2020), estimado inicial- tam a riqueza financeira das famílias e
mente apenas até 31 de dezembro de empresas, ocorrendo o contrário quan-
2020, de forma a dispensar a União de do os gastos públicos são reduzidos.
233
• Reforçar as capacidades estatais vol- ticas fiscal e monetária no controle da
tadas para o planejamento governa- inflação, buscando harmonizar a oferta
mental e a implementação de políticas e a demanda de bens e serviços nos di-
públicas, com base no planejamento versos setores da economia.
estratégico de longo prazo, territorial- • Instituir na Constituição Federal um
mente situado, fortalecendo a coope- programa de garantia de emprego com
ração federativa, integrando os pla- recursos suficientes para erradicar o
nejamentos setoriais e mobilizando a desemprego involuntário no Brasil.
iniciativa privada e a sociedade civil na
construção de uma agenda pactuada de • Aprovar reforma tributária com justiça
desenvolvimento. social, que reduza a tributação sobre a
produção e o consumo e a amplie so-
• Fortalecer o Plano Plurianual como bre o patrimônio e a renda, como fa-
instrumento efetivo de orientação da zem os países desenvolvidos, de forma
gestão orçamentária plurianual, da ar- que o lado das receitas contribua com
ticulação federativa e dos processos de o lado das despesas na construção de
monitoramento e avaliação das políti- uma gestão orçamentária socialmente
cas públicas. inclusiva e economicamente funcional.
• Garantir o financiamento adequado das
políticas de saúde, educação e assistên-
cia social.
• Aperfeiçoar a cooperação entre as polí-
234
SUMÁRIO PARTE 3
12 A Função Controle e a
Burocracia Profissionalizada
no Contexto Reformista
Marcus Vinicius de Azevedo Braga1 racionalidade de uma sociedade complexa

no século XXI, de um país de dimensões
continentais, plural, desigual social e regio-
Introdução nalmente, e com heranças de deveres olvida-
A expressão “reforma” povoa o noticiário dos no passado, frente a problemas futuros
político desde a década de 1980, como algo que se apresentam nos cenários prospecti-
polissêmico, como uma percepção intuiti- vos, além das incertezas dos grandes riscos
va de que tais reformas seriam a resposta globais, como ocorreu recentemente com a
imediata a uma insatisfação de uma parcela pandemia do novo coronavírus.
da população, frente a problemas, muitas Para se falar do objetivo de uma reforma,
vezes crônicos, que se apresentam, ou que nada melhor do que um dos seus mais em-
emergem por questões conjunturais. blemáticos estudiosos para se manifestar.
Essa situação de insatisfação se materiali- Segundo Przeworski (1998, p.39): “O objeti-
za mais frequentemente em um discurso de vo da reforma do Estado é construir institui-
libertação do leviatã intervencionista, de ções que deem poder ao aparelho do Estado
seu autoritarismo, e dos privilégios de seus para fazer o que se deve fazer, e o impeçam
agentes, compondo um rol de reclames que de fazer o que não deve fazer”, o que parece
reduz o Estado ao tamanho de seus proble- ser algo simples, mas que envolve questões
mas, jogando, ao feitio de antigo adágio2, a complexas.
criança fora junto com a água da bacia, após Nesse sentido, o presente texto procura
o necessário banho. Um Estado problema, apresentar subsídios para as discussões em
raiz de todos os males, que pode ter como curso sobre a reforma administrativa, fo-
efeito reformas com ar de demolição. cando em dois pontos especificamente: na
O clamor por reformas, um instrumen- função controle, que limita os abusos dos
to da modernidade, não pode abandonar a prepostos do Estado, e o capacita também
1 Doutor em Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento (PPED/IE/UFRJ). As opiniões expostas neste artigo
representam a visão do autor como pesquisador e não uma opinião de caráter institucional. Agradeço o apoio de diver-
sos colegas, servidores e pesquisadores, no processo de revisão.
2 Adágio Alemão datado de 1512, citado na obra “Narrenbeschwörung” (Conjurando tolos), de Thomas Murner.
235
pelo seu viés avaliador; e a profissionaliza- Uma ideia moderna à época, e que se mate-
ção da burocracia, que capacita esse Estado rializou de forma fragmentada.
a desempenhar as suas funções, e o limita Pinho e Sacramento (2009) retornam a
também , por propiciar uma base um tan- essa pauta, vinte anos depois, apontando
to apartada do jogo político. Pontos centrais que a situação avançou em relação ao cená-
que permitem adensar essas temáticas, por rio trazido por Campos (1990), mas tem-se
vezes esquecidos nas discussões reformis- ainda um contexto muito longe de construir
tas, quando não demonizados. uma verdadeira cultura de accountability.
O artigo inicia no seu primeiro tópico apre- Agora, passados trinta anos desse emblemá-
sentando a relação da função controle com tico texto de 1990, a percepção é que esse
os processos de reforma recente no Brasil, e conceito ainda não penetrou com a profun-
no segundo tópico trata da importância de didade devida no debate público, abalado,
uma burocracia estável e profissionalizada sem ainda ter nascido, pela crise atual da
para a efetividade das políticas públicas. democracia liberal e de seus pressupostos.
Objetiva, desse modo, analisar a importân- Governos accountables se caracterizam,
cia do controle e da burocracia em uma re- segundo Schedler (1999), por agentes pú-
pública de matriz democrática, apontando blicos responsáveis, sobre os quais a popu-
que as distorções desses dois estatutos não lação tem informações sobre a sua atuação,
invalidam a sua importância, de forma a sobre as justificativas de suas escolhas, e
inibir rompantes reformistas que queiram essa mesma população tem a capacidade de
jogar fora a bacia, a água e a criança. sancioná-los quando se desviam do pactu-
As discussões sobre o tamanho e a quali- ado. É muito mais do que transparência ou
dade da atuação desse Estado, necessário e prestação de contas, e sim uma limitação
suficiente, passam por essa tensão, e como dos abusos dos agentes, como garantia da
bem relembra Fukuyama (2018), antes que efetividade, e se aplica a esses agentes, in-
os governos possam ser limitados, eles pre- clusive, na sua relação com atores privados.
cisam ter a capacidade de fazer as coisas, O’Donnell (1998) traz essa conceituação
em uma intricada construção que suplanta para uma visão estrutural, de uma accou-
soluções simplistas e sedutoras, em especial
ntability em uma dimensão horizontal, em
nos dois tópicos centrais desse texto, e que
uma rede de agências especializadas com
serão explorados adiante: O Estado que fazcapacidade de supervisão e, se preciso,
e seus limites. sanção de outros agentes; e uma dimensão
1. Accountability, a injustiçada nos mo- vertical, da participação popular pelo voto
vimentos reformistas. ou pelo chamado controle social. A função
controle, com seus atores, instrumentaliza
1.1 - Accountability, traduzida como a accountability.
um jargão. Essa visão de arranjos, para a coordenação
O clássico texto de Campos (1990), anima- de atores como fonte de efetividade, sus-
da pelos seus estudos no exterior, desperta- tenta-se pelo fato do voluntarismo não ser
va, já naqueles tempos reformistas de outro- suficiente para a indução da cooperação e a
ra, a necessidade de trazer para a gramática redução de conflitos, em especial quando se
política nacional o conceito de accountabi- tratam de governos, havendo a necessidade
lity, como um determinante da qualidade de um conjunto de incentivos e controles
da relação do governo com os cidadãos, res- que façam os agentes estatais atuarem em
gatando a autora elementos da democracia prol da coletividade, fiel ao ideal liberal de
participativa como parte dessa construção. defender o cidadão do Estado e de seus abu-
236
sos, mas também vinculado a uma ideia de nicioso de per si. O bom controle da reforma
eficiência e inovação desse mesmo Estado. bresseriana era o “controle por resultados”.
Diante da crise que paira sobre a democra- Não um “controle focado nos resultados”.
cia liberal (CASTELLS, 2018), os extremis- Ou seja, controla-se a partir dos resultados
mos do Século XXI reduziram a accountabi- obtidos, em um modelo de grande autono-
lity a um jargão de luta contra a corrupção, mia ao gestor, e aferição de suas metas ao fi-
mas esse conceito transcende a detecção e nal de um ciclo, o que renovaria a contratu-
punição de subornos e fraudes, sendo um alização deste. Uma grande diferença, como
elemento de coordenação e ajuste entre os se verá a seguir.
atores sociais e governamentais, alinhados Essa visão, deixada bem clara nos docu-
com os interesses do cidadão, coibindo des- mentos reformistas, é de uma estrutura de
vios de finalidade e promovendo a efetivida- governança pautada na primazia da auto
de das políticas públicas. regulação, de mecanismos de coordenação
Entretanto, as reformas não trouxeram autônoma, que, segundo Fiani (2011), é um
esse tema da accountability como combate arranjo baseado exclusivamente em incenti-
a corrupção ou como responsividade. As re- vos, em um desenho que privilegie o chama-
formas recentes depositam sua fé em uma do mecanismo de preços, típico de mercados
accountability predominantemente baseada e que sem regras específicas ou especializa-
em efetividade pela concorrência, na auto ção, que são aplicados indistintamente a
regulação, uma visão que tem fragilidades, qualquer transação, sem a necessidade de
como se verá mais adiante. uma terceira parte que faça a verificação.
Nesse desenho, há uma cisão entre
a formulação e a execução, com a
1.2 Os movimentos reformistas e a ac-
descentralização da segunda (LUSTOSA DA
countability.
COSTA, 2010), e essa implementação das
As reformas patrocinadas na década de políticas públicas se daria pelo processo da
1990 e apresentadas no PDRAE-Plano Di- publicização, com a atuação de um setor
retor da Reforma Administrativa do Estado público não estatal, representado especifi-
(1995) foram injustas com a função contro- camente pelas Organizações Sociais, e que
le. E suas concepções ainda hoje inspiram agindo como em um mercado, receberiam
muito do atual movimento reformista, em recursos e metas, e seriam descredenciadas
uma visão de descasamento da efetividade caso não atingissem os resultados pactua-
em relação a ideia de accountability, como dos, com uma participação intensiva da po-
se o Estado não funcionasse por conta de pulação no controle social, em um foco no
controles que inibem a liberdade e a inova- controle a posteriori, dado que a reforma da
ção do gestor, contraposto a uma visão de década de 1990 tinha visíveis reservas com
controles como elementos de coordenação, o controle a priori.
de limites e de asseguração dessa efetivida- Uma análise baseada em Williamson
de frente aos riscos. (1996) indica fragilidades em um desenho
O controle, como apresentado no PDRAE de execução de políticas públicas apenas
3
(1995), era visto como burocrático e legalis- nesse arranjo pautado prioritariamente em
ta. Mais do que isso, era visto como algo per- incentivos. A racionalidade dos atores é li-
3 Autores como Garcia (2011), Castro (2009) e Olivieri (2010) indicam que as alterações do controle interno em
1994 se deram por conta de escândalos como o impedimento do ex-presidente Collor de Mello e o chamados anões do
orçamento, de grande repercussão, de forma descasada da discussão reformista, e com uma dependência de trajetória
do sistema contábil, com pouco diálogo com a gestão.
237
mitada, o que inibe o potencial de pressão pina na gestão das Organizações Sociais de
do controle social frente às metas, dado que Saúde (OSS) no Estado da Paraíba (INVES-
esses objetivos não têm o seu atingimento TIGADO, 2019). E em 2020, a CPI-Comissão
claramente verificado pelo público benefici- Parlamentar de Inquérito conduzida pela
ário, com graus de complexidade que impe- Assembleia Legislativa do estado do Ama-
dem essa percepção da qualidade dos servi- zonas (AMAZONAS, 2020) mostra situações
ços ofertados. suspeitas na relação das Organizações So-
Da mesma forma, a especificidade dos ati- ciais de Saúde (OSS) com o governo.
vos4 torna a substituição de Organizações Um conjunto de exemplos bem recentes,
Sociais, que não foram efetivas ao fim de um que demonstram que apenas um controle
ciclo, mais custosa, impedindo o uso desses por resultados a posteriori tem dificuldades
mecanismos como inibidores de desvios de de ser a única estrutura de governança de
finalidade. A mudança de um ator que pres- arranjos complexos, com problemas no atin-
ta determinado serviço é complexa, pois a gimento dos resultados, nos custos observa-
relação construída por ele durante o con- dos, no monitoramento e na prestação de
trato cria dependência por conta de saberes contas, o que traz prejuízos à gestão de uma
desenvolvidos, acesso a informações, rela- política pública que envolve valores indis-
ções informais, o que faz essa substituição poníveis, como a Saúde.
onerosa, em especial em serviços de maior A visão voluntarista da execução das po-
complexidade, como a Saúde. A pressão líticas públicas pode gerar mecanismos de
pela substituição que traz a eficiência pode accountability frágeis frente aos desvios, e
trazer perdas nos processos de gestão das ainda, tornar o estado refém de conglome-
políticas públicas. rados econômicos em políticas estratégicas,
Para além de uma discussão teórica de como a Saúde e a Educação, essenciais para
modelos de economia institucional, a fragi- qualquer sociedade, de caráter intergeracio-
lidade desses mecanismos de controle he- nal, sem o acréscimo de eficiência que esse
gemônicos nos incentivos, preconizados no modelo teoricamente traria pela sua flexibi-
PDRAE, se materializou nesses vinte e cinco lidade diante de um aparelho público, como
anos em exemplos concretos que serão lis- fonte de inovação e de economicidade.
tados a seguir, como exemplos ilustrativos, Uma visão, fruto das ideias reformistas, de
seja pela incapacidade de garantir a eficiên- que a causa dos males repousa na burocra-
cia, seja pela fraqueza em impedir abusos. cia e que a solução tem caráter totalizante
Tomando apenas exemplos bem recentes, na flexibilização. Um axioma que na práti-
os escândalos na gestão de Organizações So- ca tem trazido problemas, o que não inibe a
ciais de Saúde (OSS) no Rio de Janeiro, que necessidade de se discutir os problemas de
culminaram com o afastamento do gover- processos rígidos e ensimesmados de con-
nador no segundo semestre de 2020, apre- trole, a avaliação de resultados, bem como
sentaram um cenário de baixa efetividade e a busca de tornar a governança menos one-
de intenso patrimonialismo na gestão des- rosa, servindo-se, inclusive, de incentivos,
sas organizações que ofertavam serviços de como ocorre com a transparência em rela-
saúde (FRAUDES, 2020; RELATÓRIO, 2020). ção ao lucro político.
Os incentivos e o voluntarismo sofrem uma Warren (2014) reforça que a democracia
derrota retumbante para a corrupção. não se faz sem uma complexa rede de ac-
Da mesma forma, a Operação Calvário, countability entre os atores, pois a delega-
conduzida pela Polícia Federal (BRASIL, ção de poder em uma sociedade complexa
2019), apontou desvios e pagamento de pro- demanda mecanismos de responsividade, e
238
o fato dessa accountability ter custos e im- para Governo Aberto ou OGP (Open Govern-
putar ônus aos gestores, não significa que ment Partnership), lançada em 2011, tendo
ela é ruim por si só, mas sim que precisa o Brasil como fundador; a possibilidade de
ser modulada em relação às externalidades adesão do Brasil à OCDE- Organização para a
negativas que ela gera, voltando ao dilema Cooperação e Desenvolvimento Econômico,
central da bacia, da água e da criança. que tem uma presente agenda de promoção
da integridade, além de iniciativas internas
1.3- O resgate da função controle nes- que resultaram no fortalecimento dos ór-
ses vinte e cinco anos gãos de controle e a sua articulação, bem
como a advocacy desses temas.
Essa aversão das ideias reformistas em re-
lação ao controle joga para escanteio a ne- Essa ascensão da agenda anticorrupção re-
cessidade de mecanismos de controle insti- sultou em uma percepção de mais controle,
tucional, por meio de órgãos articulados e e um cenário que tensionou as polarizações
capacitados, em especial no que se refere à entre o controle e a gestão, na discussão de
contabilidade e à auditoria, bem como a pre- mais salvaguardas em oposição ao uso pre-
sença de mecanismos de controle social de dominante de incentivos6, mostrando que
forma integral, alimentados por uma ampla as discussões reformistas continuam pre-
cultura de transparência; e ainda, uma es- sentes, até por que esse florescimento do
trutura de governança dos órgãos públicos, controle não se deu tão alinhado a ideia de
baseada em um paradigma de avaliar-di- accountability, com matizes de outras con-
recionar-monitorar (BRASIL, 2014), como cepções, na qual a discussão dos resultados
mecanismos garantidores da entrega e da termina por, curiosamente, disputar espaço
integridade das políticas públicas. Traz a re- em relação à questão da integridade.
forma uma visão reducionista, por limitar o A cruzada contra a corrupção movida a
enforcement5 ao fato de ser descredenciado partir da Operação Lava Jato7 reforçou esse
após um período de insucesso. Uma visão entrincheiramento pela vilanização da polí-
frágil diante do que se vê em termos de tipo- tica e da gestão, e o heroísmo do bom buro-
logias de corrupção. crata, em especial dos chamados órgãos de
Entretanto, o mundo foi objeto de refor- controle. O ambiente de incerteza e de que-
mas também desde a década de 1990, com bra de confiança institucional leva o cida-
a entrada de agendas formais, como a Con- dão a buscar a segurança da burocracia pro-
venção da ONU Contra a Corrupção, promul- fissionalizada, gerando um tensionamento
gada no Brasil pelo Decreto Presidencial nº da autonomia necessária aos políticos e aos
5.687, de 31 de janeiro de 2006; a Convenção gestores, em relação a uma primazia da fun-
Interamericana contra a Corrupção da OEA, ção controle, e seus mecanismos burocráti-
promulgada pelo Decreto Presidencial nº cos.
4.410, de 7 de outubro de 2002; a Parceria Uma tensão que, segundo Braga e Bliache-
5 Diz-se do processo de fazer as pessoas obedecerem a uma lei ou regra.

6 Destaca-se a alteração da LINDB-Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro pela Lei nº 13.655, de 25 de
abril de 2018 e a lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019 (Lei de abuso de autoridade) como respostas institucionais
a essa percepção de hipertrofia do controle, em especial após a Operação Lava-Jato.
7 Operação Lava-Jato é o nome de uma investigação realizada pela Polícia Federal em conjunto com o Ministério
Público, cuja deflagração da fase ostensiva foi iniciada em 17 de março de 2014, com o cumprimento de mais de uma
centena de mandados de busca e apreensão, prisões temporárias, preventivas e conduções coercitivas, tendo como
objetivo apurar um esquema de lavagem de dinheiro e corrupção e que atingiu, além de empreiteiras, contratos da
Petrobras e de diversas outras estatais.
239
riene (2018), na discussão das inovações Século XXI uma accountability que tenha
trazidas pela Lei n° 13.655/2018, revela como característica ser “Pé no barro”, ou
uma disputa pela hegemonia da visão do seja, inserida nas políticas, alinhada com os
fenômeno da corrupção, com aspectos mais objetivos da gestão, para que não se conver-
épicos, que valorizam o fim da impunidade ta em uma accountabilty “Pé de barro”, fra-
e a ação sobre a conduta, em relação a uma gilizada pelo seu insulamento, pela visão da
visão com aspectos mais sistêmicos, com sociedade a partir dos pressupostos de seus
atenção à prevenção e à ampliação dos espa- atores, como se o fim do controle fosse ele
ços de participação popular e de diálogo do mesmo, argumentos que reforçam a visão
controle com a gestão. Visões que precisam negativa das reformas da função controle.
ser integradas, em especial na prática. Pois é daí que provém grande parte das crí-
Essa tensão entre a gestão e o controle, ticas, da ideia de um “apagão de canetas”
inexistente nas reformas da era Bresser, fruto da ação controladora, o que enseja que
pois o controle ali era visto como ausente, a função controle também precisa ser discu-
algo a ser evitado, assume seu lugar nas dis- tida e pensada, pois a crise de legitimidade
cussões reformistas, na qual a criança não do Estado vigente é alimentada pelo fenô-
pode ser jogada fora junto com a água, com meno da corrupção, mas pode ser potencia-
uma diferença a ser considerada, dado que lizada pela forma como se dá o mesmo en-
está se falando de um mundo de tecnologia frentamento dessa mazela social.
intensiva, um contexto que afeta a forma de O reformismo atual, em que pese beba da
se exercer o controle social e o institucional, água da década de 1990, se defronta com
o que pode tornar a accountability um one- um Brasil que tem outra percepção da cor-
roso panóptico8, de vigilância absoluta e pa- rupção, suas causas e remédios, sem espaço
ralisante. para uma visão de “controle por resultados”,
Existe uma visão reformista de que a pre- mas com espaço para avanços na discussão
sença de mais Estado, traz mais corrupção9, de uma agenda de “controle focado nos re-
na luta contra a ação de extração de rendas sultados”, que combine entregas com inte-
nessa relação com o Estado, sem a agrega- gridade, agregando agendas de participação
ção de valor (rent seeking). Bastaria reduzir e transparência, bem como mecanismos de
o aparelho estatal e não as funções públi- auditoria governamental e gestão de riscos
cas? A questão é que a atuação em prol do de caráter preventivo, sem esquecer a di-
interesse público, financiada pelos recur- mensão dos incentivos, de um controle que
sos orçamentários, traz riscos de corrupção, seja alinhado à gestão, traduzindo final-
mesmo se executada por agentes privados, mente o conceito de accountability.
dado que não existe corrupção sem corrup-
tor. Como diminuir a amplitude estatal, se o 2. Burocracia profissionalizada, quali-
cenário de desigualdade e déficits em aspec- dade do serviço público e reforma admi-
tos sociais no país enseja ações redistributi- nistrativa
vas, em um dilema real. 2.1. Burocracia e capacidades estatais
Para isso, não se precisa de menos con-
O segundo ponto aqui abordado, e que se
trole, mas de melhor controle. Espera-se no
8 Panóptico é um tipo de estrutura penitenciária concebida pelo pesquisador inglês Jeremy Bentham em 1785, na
qual um único vigilante consegue observar todos os prisioneiros, sem que estes possam saber se estão ou não sendo
observados.
9 Estudo empírico de Mendonça e Fonseca (2012), em diversos países, indica que a participação do governo em
uma economia não é relevante para explicar a incidência de corrupção.
240
relaciona também ao primeiro, é a ideia da capacidades, em especial em sistemas pre-
força de trabalho governamental, vínculos e dominantes de incentivos, que promovem a
características. O reformismo da década de rotatividade efetiva?
1990 não só subestimou as questões subja- A pandemia da Covid-19 foi uma prova
centes a accountability, como também, pela para as capacidades estatais de todos os go-
sua visão etapista, eleva a administração ge- vernos do mundo, pela sua capacidade de
rencial à condição de panaceia redentora do mobilizar recursos e assumir tarefas, dialo-
estatismo patrimonialista e do burocratismo gando e prestando contas à população, o que
(LUSTOSA DA COSTA, 2010), na solução pro- foi fator determinante de sucesso frente às
posta de um modelo privado e mercadológi- crises sanitária e econômica. A pandemia,
co de força de trabalho, desconsiderando ca- em termos de capacidades, foi um teste de
racterísticas dos sistemas públicos e de suas stress para os governos e seus arranjos.
lógicas de funcionamento, com mecanismos
de incentivo e controle próprios. Corpos funcionais qualificados, em apare-
lhos públicos organizados e regidos por um
Políticas públicas demandam capacida- conjunto normativo, submetido a regras, a
des estatais. A dicotomia simplificadora de sistemas de incentivos e controles, articu-
Osborne e Gable (1994), de um Estado que lados com a comunidade, lembrados pelos
navega e não rema, amedrontado pela cap- seus aspectos negativos de corporativismo,
tura pelas corporações10, ignora os riscos de se viram como protagonistas nas emergên-
captura por monopólios privados, pela tran- cias pela sua capacidade de reagir, partindo
sitoriedade de processos eleitorais e, ainda, de capacidades instaladas e da capilariza-
a perda de continuidade na atuação estatal ção junto a população, o que leva a reflexões
pelas mudanças naturais da política. Nem sobre a qualidade do serviço público, sua
tudo exige inovação de forma precípua, de- raiz, e os riscos de captura que ela enfrenta.
mandando em algumas políticas constância
para o seu sucesso. Essa visão olvida que o Campos (1990), no seu texto seminal da
comandante que navega um navio precisa presente discussão, traz que ao invés de uma
ter a tripulação qualificada e de prontidão burocracia forte acompanhada de mecanis-
para os desafios na vida no mar. Burocracia mos de controle, especializados e funda-
profissionalizada e governo eleito são pila- mentados na participação social, a opção de
res essenciais da democracia. uma burocracia fluida enfraquece o controle
social e aumenta a possibilidade de captura
Segundo Gomide e Pires (2014), os arran- do Estado. O patrimonialismo e a burocra-
jos determinam a capacidade de implemen- cia não são substituídos automaticamente,
tar as políticas públicas, capacidades essas como no sonho bresseriano, em especial por
que se dividem em técnico-administrativas, estarem relacionados a formas de relação
de profissionais qualificados e organizados do cidadão com o Estado antigas, e que ali
em sistemas; e uma dimensão política11, na encontraram formas de viabilização, no pa
capacidade de se expandir os canais de in- trimonialismo, que tem como filho o cliente
terlocução e negociação com a população. lismo, que aproxima as demandas sociais do
Como mobilizar, reter e aprimorar essas
10 Essa visão de captura por corporações públicas remonta a época das marchinhas. Em “Se eu fosse Getúlio”,
cantada por Nelson Gonçalves no carnaval de 1954, de autoria de Roberto Roberti e Arlindo Marques Jr, já se manifes-
tava essa aversão pelo funcionalismo, nos versos: “O Brasil tem muito doutor, muito funcionário, muita professora. Se eu
fosse o Getúlio, mandava metade dessa gente pra lavoura.” Soluções simplistas para problemas complexos remontam
de longa data.
11 Segundo Putnan (2006), no estudo sobre as regiões italianas, quanto mais participação cívica na região, mais
eficaz seu governo, demonstrando a importância do controle social e ainda, de competências políticas da burocracia.
241
governante; e a burocracia, como forma de os interesses do mercado, como promotora
organizar e impessoalizar o Estado. do desenvolvimento (LEOPOLDI, MANCUSO,
IGLECIAS, 2010), inclusive pela regulação
2.2 Arranjos para a qualidade dos ser- adequada.
viços públicos
O capital intelectual dos servidores, o ca-
Pensar a qualidade da atuação estatal pital social representado pela capacidade de
como um monopólio da execução pela via mobilização, a credibilidade, a capacidade
privada e a ineficiência como marca da atu- de ser pressionado por atos políticos e por
ação das burocracias é uma visão simplista representantes eleitos, são características
desta questão. A concorrência tem limites das organizações públicas, e que se constro-
claros para inibir abusos. Vouchers para que em, na linha de autores como Evans (2004)
o cidadão escolha as melhores escolas pode e Przeworski (2018), por arranjos que se
conduzir a sorteios para atrair as famílias organizam em burocracias encarreiradas,
ou à fraude com alunos fantasmas. Tabule- com sistemas de monitoramento, requisitos
tas na porta de escolas com a sua avaliação de seleção, fiscalização institucional, metas
desconsideram aspectos da especificidade claras com incentivos, e um custo de opor-
das instituições de ensino, esvaziando as tunidade de demissão12 que iniba ações ne-
piores e saturando as melhores, sem enten- gativas, na boa tradição weberiana.
der o contexto do sucesso ou insucesso.
As relações fluidas, naturais da execução
As ideias reformistas reduzem tudo a um privada, têm a vantagem da pressão da pos-
voluntarismo de falta de motivação dos bu- sibilidade de troca, mas que padece de uma
rocratas e de busca de rentismo pelos agen- volatilidade que pode trazer perdas nas re-
tes estatais, em uma visão minimalista da lações com a população, posto que os mer-
questão, enxergando o cidadão como um de- cados que suportariam essas trocas estão
cisor de racionalidade plena e sem emoções longe de serem perfeitos, com falhas, car-
ou vieses, e que pelo fato de ser uma gestão téis e outros problemas. Flexibiliza-se para
privada, se inibe a ocorrência de corrupção, a inovação e para se obter enforcement pela
o que contraria o histórico de escândalos em competitividade, mas essa estratégia, além
empresas de terceirização ou organizações de retornos superestimados no que se refe-
não governamentais, como como mostram re às peculiaridades da Administração Pú-
narrativas não quantitativas de Trevisan blica, pode trazer externalidades negativas,
(2003) e Vaz (2012). em especial no campo da probidade.
A relação estado-mercados-cidadãos se faz O mundo volátil de não se ter um emprego,
de forma complexa, e como apresenta Evans e sim um trabalho, na precarização, na cha-
(2004), necessita-se de uma autonomia in- mada uberização, tem efeitos no trabalho
serida do Estado na sociedade, rompendo governamental que podem atingir a qualida-
o insulamento, mediando a coordenação de da atuação dos chamados de burocratas
de agentes econômicos e a sociedade, evi- de nível de rua (Street Level Bureacracy), que
tando a captura por interesses privados. conforme Lipsky (1980), são profissionais
Uma burocracia capacitada e responsável que atuam na ponta da implementação das
perante a sociedade civil, e capaz de ouvir políticas, com autonomia que os faz adaptar
12 A volatilidade de laços precários pode ser um motivador da corrupção, pois diminui o prejuízo no cálculo
mental do custo (possível punição como demissão) e o benefício da infração (lucro ou vantagem), e ainda, conforme
estudos recentes de Ariely (2012), no qual a desonestidade deriva da racionalização que as pessoas fazem de sua
própria imagem, na busca pela manutenção da aparência de honestidade, vínculos mais fortes e perenes teriam esse
efeito dissuasório.
242
os objetivos das políticas as suas capacida- desenho de pesos e contrapesos.
des, interpretando regras e ajustando reali- Os burocratas profissionais têm um
dades com certo grau de inovação, e livres horizonte de tempo diferente. Eles es-
de uma supervisão mais frequente, fortale- tão interessados no serviço vitalício e
cendo inclusive a participação e a legitimi- reconhecem que servirão a muitos se-
dade na gestão local. nhores políticos diferentes ao longo de
Um ciclo eleitoral pode trazer a troca des- suas carreiras. Portanto, eles sofrerão
tes, e consequentemente, de seus vínculos um custo de longo prazo se se tornarem
com a população. Ou pode acontecer o que abertamente partidários e se apegarem
ocorre com as terceirizações de ações aces- apaixonadamente aos objetivos do atu-
sórias nos governos, no qual se troca a em- al gabinete. Em algum momento inde-
presa, mantendo a mesma força de traba- terminado no futuro, o gabinete perde-
lho, o que se converte, por vezes, em uma rá uma eleição, e o próximo grupo de
simulação da prestação de serviço, apenas políticos reinantes exigirá retribuição
com uma empresa para suportar os ônus aos burocratas que se comprometeram
burocráticos, mas tendo aquela força de tra- ostensivamente com a ideologia do re-
balho na verdade vinculada ao órgão, com gime anterior.
a diferença que a admissão por meios dire- Isso não significa que funcionários
tos facilita o nepotismo e a contratação dos de longa data irão responder aos seus
chamados cabos eleitorais, o que contraria atuais mestres com “obstrucionismo
todo o espírito de eficiência, proposto pelo burocrático”. Ao contrário, eles têm
reformismo. todos os motivos para esperar que ar-
A estabilidade não é uma panaceia e apre- rastar os pés acarretará custos ferozes
senta externalidades negativas, que preci- de curto prazo, já que o atual grupo de
sam ser mitigadas com mecanismos de ava- políticos reage com indignação se de-
liação e de punição diante de delitos, esse tectarem uma ameaça às suas próprias
último quesito com perceptíveis avanços, perspectivas de reeleição. Se a burocra-
em especial após o fortalecimento da ac- ta deseja evitar essas sanções, ela deve
countability no Brasil no século atual. Não é cultivar uma reputação de competên-
milagrosa, mas compõe uma estrutura equi- cia neutra. Quaisquer que sejam as me-
librada entre o jogo político situacional, e a tas estabelecidas pelo gabinete, o fun-
necessidade de sustentabilidade ao longo do cionário público sênior está pronto e
tempo, protegendo a gestão de rompantes ansioso para implementá-las (ACKER-
que podem ter prejuízos intergeracionais. A MAN, 2000, p.695). Tradução livre do
burocracia é um instituto dos estados mo- autor13.
dernos, com características próprias nesse
13 Do original: “Professional bureaucrats have a different time-horizon. They are inter-ested in life-time service and
recognize that they will be serving many dif-ferent political masters over their careers. Therefore, they will suffer a long-
term cost if they become overtly partisan and attach themselves pas-sionately to the present cabinet’s goals. At some
indeterminate time in the future, the cabinet will lose an election, and the next bunch of reigning politicians will exact
retribution on bureaucrats who have ostentatiously committed themselves to the ideology of the previous regime.
This does not imply that long-term officials will respond to their pre-sent masters with “bureaucratic obstructionism.” To
the contrary, they have every reason to expect that foot-dragging will exact ferocious short-term costs, as the present bunch
of politicos respond with outrage if they detect a threat to their own reelection prospects. If the bureaucrat is to avoid these
sanctions, she must cultivate a reputation for neutral compe-tence. Whatever goals have been established by the cabinet,
the senior civil servant stands ready and eager to implement them.”
243
Por oportuno que atividades de caráter Mas isso é diferente de colocar nesse a causa
acessório, e que podem ser terceirizadas, o de todas as mazelas da gestão pública, que
que desde a década de 199014 ocorre com a padece de problemas de gestão financeira,
limpeza, a manutenção e outros serviços, orçamentária, de ausência de uma cultura
não podem retroceder para a execução por de avaliação, de baixa capacitação, além de
servidores com suas necessárias prerrogati- uma desigualdade de capacidades entre as
vas. Mas há de se cuidar do vínculo de pro- esferas federal e a municipal/estadual16.
fessores, profissionais de saúde, e toda uma Muitos desses problemas de gestão ocorrem,
gama de serviços técnicos e administrativos, inclusive, em entes que não dispõem de bu-
o que em um país como o Brasil, com as suas rocracias organizadas e improvisam nos car-
características, são providos pelo Estado de gos comissionados (BATISTA, 2015), com a
forma direta ou subsidiada, para que essa compensação de correligionários eleitorais,
força de trabalho não troque a meritocracia por vezes.
do concurso público e do encarreiramento O corpo burocrático precisa sim de nor-
por contratações precárias via empresas ou mativos e mecanismos de avaliação, inter-
entidades do terceiro setor, nas quais a in- nos e externos, metas e compromissos, mas
dicação política15 pode ser o tom, em situa- também da proteção frente às flutuações
ções difíceis de impedimento pelo volunta- do cenário político. A accountability, trata-
rioso controle social associado a uma ideia da na primeira parte deste artigo, é um dos
de controle por resultados. mecanismos de limitação desse grupo fren-
Segundo apontado por Przeworski (1998), te à população e aos governos eleitos, grupo
a população controla o governante eleito, esse de burocratas que também precisam de
que controla a burocracia para obter lucro autonomia, em um equilíbrio de liberdade e
político, em um equilíbrio que permite a prestação de contas, que não implique insu-
sustentabilidade frente à volatilidade do lamento, mas também que não iniba a ini-
processo político e à perenidade necessária ciativa e as soluções inventivas17. Uma dis-
de políticas que atravessam gerações, como cussão que se aplica, inclusive, ao chamado
são a Saúde, a Educação e a Segurança, ape- núcleo estratégico, na visão reformista.
nas para exemplificar. Se a burocracia perde 2.3- A qualidade da atuação estatal afo-
a sua estabilidade de corpo funcional e qua- gada na pressão fiscal.
lificado, admitido por meios objetivos, com
estabilidade, assume protagonismo a vola- Assim como as reformas de accountability
tilidade dos processos políticos, e rompe-seno Brasil surgem na esteira de escândalos, a
esse equilíbrio. pressão que move reformas administrativas,
de um modo geral, decorre da crise fiscal. O
Não há dúvida que o Estado precisa se de-
próprio PDRAE (1995) traz esse diagnóstico
fender do corporativismo do funcionalismo.
inicial, de um Estado social mastodôntico
14 Desde o advento do Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997, revogado em 2018.

15 A discussão de uma burocracia qualificada, estendendo-se, inclusive, aos comissionados, surge recentemente
no Decreto nº 9.727, de 15 de março de 2019, que dispõe sobre os critérios, o perfil profissional e os procedimentos
gerais a serem observados para a ocupação dos cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores -
DAS e das Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE.
16 Evans (2004) aponta as dificuldades de se transformar a burocracia como um todo no Brasil, de modo que os
líderes políticos criaram “bolsões de eficiência” dentro da burocracia, citando o autor como exemplo o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDE), utilizado pelo Presidente Juscelino Kubitschek como instrumento de seu
desenvolvimentismo na década de 1950.
17 Para uma discussão mais aprofundada da tensão entre autonomia e accountability, recomenda-se a leitura de
Braga e Sabença (2020).
244
e que não tem como dar conta das deman- demandam arranjos de efetividade, e ainda,
das crescentes dos cidadãos, assumindo a que prevejam aspectos de sustentabilidade,
centralidade da redução de despesas, pelo como valores estratégicos de uma nação, e
deslocamento destas para o cidadão ou para isso se relaciona não só com a questão da
outros entes, ou no enxugamento de estru- burocracia, mas do seu papel no desenvolvi-
turas, sem por vezes vincular essas ações a mento (EVANS, 2004), sustentável frente ao
excelência dos serviços, sem ter a profun- risco de captura por grupos econômicos ou
didade de saber as dificuldades de se fazer pela transitoriedade de processos eleitorais.
cortes na esfera pública, de tendência ex-
pansionista, pela lógica orçamentária e tri- 3. Conclusão- Pelos caminhos que nos
butária. levem aonde queremos chegar
A pressão fiscal diminui a argumentação Chang (2004), na sua curiosa tese sobre
estratégica dos arranjos adotados para de- o desenvolvimento dos países, indica que
terminadas políticas, com o risco do Estado aqueles hoje desenvolvidos adotaram re-
se afastar de temas que seriam dele, man- ceituários diferentes dos que nos apregoam
tendo outros que deveria mudar o arranjo de atualmente. Uma discussão que nos faz que-
execução. Na lição de Fukuyama (2018), a brar paradigmas de soluções prontas, em
qualidade de um governo importa mais do países que têm características e históricos
que seu tamanho, e essa qualidade passa que ensejam esse exercício por aqueles que
também pelo foco no cidadão, na qualidade pensam esses futuros. Não existe mágica ou
das entregas, o que demanda capacidades solução importada, mas sempre é possível
estatais, inclusive públicas, que assegurem se aprender com os vizinhos e com o passa-
ambientes econômicos inclusivos, e isso não do.
se faz dissociado da ideia de accountability. Longe de defender que os governos nada
Entre o Estado fraco, que é predado por têm a aprender com os mercados. Mas é in-
interesses de corporações, e um Estado su- gênua a aplicação da lógica dos mercados
ficiente e efetivo, a literatura mostra (ACE- na estrutura político e administrativa do Es-
MOGLU, 2012) que países como os EUA e a tado de forma acrítica, na condução de seu
Coréia do Sul tem um Estado centralizado e mister, o que envolve complexidades de um
poderoso o bastante para fazer valer a lei e jogo de forças, de aspectos simbólicos, mas
a ordem, para dar sustentação a atividade que a despeito dessas peculiaridades, não
econômica, e pode-se acrescentar, para agir pode deixar de ter a qualidade dos serviços
com autonomia nos pontos essenciais ao prestados à população como uma meta qua-
desenvolvimento do país. Um Estado forte é se sagrada. A boa escola, o bom hospital, ní-
um Estado capaz de fazer o que precisa fazer veis de segurança, a efetividade da ação as-
e que a população tenha mecanismos para sistencial, a regulação adequada, a garantia
impedi-lo de fazer o que não deve. E isso é dos direitos de propriedade, um conjunto de
uma discussão de arranjo que passa por ca- atividades que o Estado faz e que delas de-
pacidades estatais e pela accountability. pende o sucesso dos mercados e a qualidade
As políticas públicas garantem o arca- de vida da população.
bouço para o desenvolvimento econômi- A tecnocracia, a política pública sem povo,
co, garantindo a condição de realização de insulada, opaca, não é caminho para essa
contratos (ACEMOGLU, 2012). Porém, um qualidade desejada. Mas também a ausên-
ambiente propício a negócios não se reduz cia de mecanismos de accountability de qua-
a uma atuação regulatória, envolvendo po- lidade, que promovam a prestação de con-
líticas de entrega concreta, como Saúde, tas e o enforcement, não são medidas que
Educação e Segurança, por exemplo, e que compactuam com essa qualidade. Assim
245
como uma burocracia pautada pela meri- estatal, e os mecanismos para atingi-la.
tocracia do concurso público, com metas, A percepção da crise fiscal que tem movido
encarreiramento, são um conjunto de me- ensejos reformistas nos últimos vinte e cin-
didas, que não constituem novidade para co anos, atualmente, é mesclada a uma per-
a democracia liberal, e que têm o potencial cepção do senso comum de uma crise moral,
de promover a qualidade que convive com a que enseja mais ordem. A ordem que é uma
perenidade das políticas e a transitoriedade aliada da burocracia, em um fenômeno que
dos políticos. Improvisação e precarização precisa ser equacionado pela combinação de
não parecem um bom caminho para o Esta- controles e incentivos, ferramentas postas
do que faz o que deve, e bem. nessa polarização, para fugir de extremos
A administração direta, de caráter estraté- tão comuns nessa época.
gico e supervisor, tendo a indireta de caráter O Estado precisa ter braços para conduzir
mais executivo e regulador, são estruturas a sua atuação por políticas públicas, olhos
relacionadas à política e à sua implemen- para supervisionar, vozes para prestar con-
tação, e na visão reformista de vinte cinco tas, e de dentes para promover o enforce-
anos atrás do PDRAE (1995), a segunda não ment. E sim, ele não dá conta disso tudo so-
demanda salvaguardas de estruturas mais zinho, em uma intricada estrutura de forças
estáveis, apenas mecanismos de credencia- e delegação. Mas cortar seus braços e seus
mento e descredenciamento. Desde a déca- dentes pode fazer dele um tagarela obser-
da de 1990, muitas discussões e ocorrências vador, reforçando o descrédito que o assola
ensejam reflexões sobre esse modelo propos- nesse início de século XXI.
to, em especial no que se refere a probidade.
Tanto a incompetência quanto a corrupção
são limitadores da efetividade dos governos
(FUKUYAMA, 2018), e essa tensão entre a
gestão efetiva e a gestão proba é central na
discussão atual de accountability, precisan-
do ser mediada por arranjos bem coorde-
nados e alinhados, para que não se tenha
controles onerosos e ensimesmados, mas
também para que a autonomia do gestor não
se converta em abuso de poder. Flexibilida-
de, inovação, probidade e sustentabilidade
precisam ser harmonizados no plano con-
creto.
Os tempos atuais nos impõem desafios. Os
mesmos movimentos reformistas que apon-
tam fragilidades das burocracias estáveis,
profissionalizadas, apostando suas fichas no
potencial da competição de gerar qualidade,
encontram, no final da segunda década do
Século XXI, um ambiente de descrença nos
governos, em uma onda de rejeição política
e de crise da democracia liberal (CASTELLS,
2018), que termina por endeusar esta mes-
ma burocracia, em sinais trocados que difi-
cultam a discussão da qualidade da atuação
246
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249
SUMÁRIO PARTE 3
13 Essencialidade do Planejamento
Público e Capacidade Governativa
no Brasil: aporias e utopias para
um mundo pós-pandêmico
J. Celso Cardoso Jr.1 governos em lidar com tais fenômenos.2

“Pode ser que esta catástrofe traga uma vantagem: Neste cenário, aprofundam-se vários pa-
descobriremos não apenas que o governo voltou, radoxos relativos à dominância do modo
mas também que a exigência de um governo sensato
tocado por pessoas competentes voltou. Isso não de produção capitalista, cada vez mais glo-
tornaria válida a experiência de ter passado por tal bal e financeirizado, ao mesmo tempo que
calamidade. Mas não se deve desperdiçar o valor de cada vez mais insustentável dos pontos de
uma crise.”
vista ambiental, produtivo e humano. Da
(Martin Wolf é editor e principal analista econômi- perspectiva das capacidades governativas,
co do Financial Times) quanto menos se valoriza ou se estrutura a
função planejamento governamental, mais
as economias e as sociedades parecem dela
1. Introdução. precisar.
O século XXI vem apresentando processos As primeiras impressões sobre o mundo
acelerados de complexificação das tendên- pós-pandêmico parecem indicar, portan-
cias sociais, econômicas e políticas, várias to, a necessidade de retomada dos estudos
delas de natureza disruptiva, tais como as e aprimoramento das técnicas relativas ao
engendradas pela crise financeira interna- planejamento e à prospecção estratégica,
cional de 2008, e agora pela profunda crise tanto em nível organizacional nos setores
econômica e social decorrente da pandemia público e privado, como em nível das polí-
do novo coronavírus em 2020. Em paralelo, ticas públicas e do próprio desenvolvimento
há grandes repercussões sobre as trajetórias nacional delas derivado.3
nacionais e as capacidades dos respectivos
1 Doutor em Economia pelo IE-Unicamp. Desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e desde 2019
é Presidente da Afipea-Sindical, condição na qual escreve este artigo. As opiniões, erros e omissões são responsabili-
dade do autor.
2 Uma pequena – mas representativa – amostra de textos recentes sobre tais questões e perturbações derivadas da
pandemia pode ser vista por este link da Afipea-Sindical: http://afipeasindical.org.br/noticias/o-mundo-pos-pande-
mico/, onde já se avolumam artigos, livros e propostas para o que vem sendo chamado, ainda que de modo impreciso,
de mundo pós-pandêmico.
3 A bem da verdade, tal movimento já teve início na Europa, América Latina, Brasil e, sobretudo, na China. Da
Europa, destaquem-se os trabalhos recentes de Cockshott e Nieto (2017) e Durand e Keucheyan (2020). Para a América
Latina, os trabalhos do ILPES-CEPAL, dentre os quais Mattar e Perrotti (2014) e Mattar e Cuervo (2017). No Brasil, os
esforços de De Toni (2016), Neto (2018), Mundim (2020) e Cardoso Jr. (2020). Finalmente, com relação à China, consi-
derem-se os trabalhos de Jabbour (2019) e Jabbour, Dantas e Espíndola (2020) sobre o que eles chamam – resgatando
Ignácio Rangel – de a nova economia do projetamento.
250
Isso já era uma exigência antes da crise 2. Aporias do presente: desenvolvi-
pandêmica, por decorrer da imensa hetero- mento, democracia e capacidade gover-
geneidade estrutural e crescente complexi- nativa
ficação dos processos decisórios e das pró-
prias sociedades contemporâneas, mas ficou Na contemporaneidade brasileira, até a
ainda mais patente agora, diante da notória ruptura institucional de 2016, e posterior
insuficiência e parcos resultados das ações eleição de Bolsonaro à presidência em 2018,
estatais contra a crise em curso na maioria havia ao menos três fenômenos simultâne-
dos países. os em curso, de cuja resolução poderia sair
o novo (ainda que não necessariamente
Desta feita, com o intuito de contribuir melhor!) desenho entre Estado, Sociedade
para esta reflexão e aportar proposições prá- e Mercado no século XXI, a saber: i) rede-
ticas a dirigentes públicos da política e da finições contemporâneas do conceito e do
alta burocracia estatal brasileira, este texto sentido de desenvolvimento; ii) multipli-
fará considerações prospectivas acerca da cação das formas e dos procedimentos de
importância da retomada do planejamento expressão social e vocalização de temas de
governamental de médio e longo prazos e relevância pública e tomada de decisões po-
sua imperiosa necessidade para a recupera- líticas; e iii) transformações na estrutura e
ção das condições mínimas ao desenvolvi- nas formas de atuação do Estado no domí-
mento brasileiro ainda no século XXI. nio econômico e em suas interações com a
Para tanto, após esta introdução, a seção 2 sociedade (atores econômicos, políticos e
tece considerações sobre as incertezas radi- sociais) na produção de políticas públicas.
cais – ou aporias – relativamente às redefini- Essas imbricações estão a exigir não só um
ções contemporâneas do conceito e do senti- aprofundamento das reflexões histórico-te-
do de desenvolvimento, à multiplicação das óricas acerca dos significados e alcances de
formas de expressão social e vocalização de cada um dos três fenômenos citados, como
temas de relevância pública e tomada de de- demandando novos arranjos sociopolíticos
cisões políticas, e às transformações na es- ou soluções institucionais para cada um
trutura e nas formas de atuação do Estado deles, sob pena de Estado, Sociedade e Mer-
em suas interações com os mercados e com cado não conseguirem, ao menos no Brasil,
a sociedade (atores econômicos, políticos e realizar seus ideais de desenvolvimento e de
sociais) na produção de políticas públicas, democracia neste restante de século XXI.
por meio do planejamento governamental.
Redefinições do conceito e do sentido de
A seção 3, por sua vez, busca vislumbrar
condições tecnopolíticas – ou utopias – para desenvolvimento.
a retomada da função planejamento em Em primeiro plano, quanto à reconceitua-
âmbito governamental, visando tanto o en- ção e ressignificação do desenvolvimento no
frentamento imediato da crise multidimen- século XXI, talvez já seja possível dizer que
sional em curso, como a superação positiva o desenvolvimento, hoje, já não é mais como
da mesma a futuro. A seção 4 apresenta as era antigamente.
condições necessárias para a reconfiguração
Ao longo do século XX, depois de ter nas-
do espaço institucional e do papel político
cido e crescido fortemente associado à dinâ-
do planejamento estratégico governamental
mica industrial do crescimento econômico,
em processos de governo de alta complexi-
o conceito de desenvolvimento foi sendo
dade, com vistas ao desenvolvimento nacio-
criticado e revisitado por diversos autores,
nal. Nas considerações finais, prescrevemos
escolas de pensamento e abordagens cientí-
uma nota de alerta – e algum otimismo –
ficas, de modo a romper-se tanto o reducio-
para as novas gerações.
251
nismo como o economicismo a ele original- desigualdades, pluralidade e necessidades,
mente correlacionados.4 enfim, é esta que definitivamente não cabe
Para tanto, muito ajudou o próprio fracas- no projeto em curso. Afinal, como reduzir a
so dos projetos e trajetórias nacionais de plêiade de manifestações, interesses e ne-
“desenvolvimento” centrados predominan- cessidades políticas, econômicas, sociais,
temente na dimensão econômica do cresci- culturais, raciais, sexuais, etárias, artísti-
mento pela via industrial, pois na maioria cas, religiosas, intelectuais, internacionais
dos casos – e a experiência concreta dos etc. de uma nação como a brasileira a um
países latino-americanos é sintomática a ideário ideológico elitista e excludente?!
esse respeito – elas vieram acompanhadas Então, a questão não é ajustar e restringir
de longos anos de autoritarismo e supressão artificialmente toda a grandeza e pujança
de direitos humanos, civis e políticos e/ou da sociedade brasileira a leis fiscais e pa-
produziram resultados deletérios em termos râmetros orçamentários como se leis e pa-
de sustentabilidade produtiva, ambiental e râmetros fossem imposições da natureza.
humana, materializados em indicadores A questão é justamente buscar os arranjos
crescentes ou elevados de heterogeneidade políticos, sociais, institucionais capazes de
estrutural da matriz econômica, degradação melhor compatibilizar capacidades estatais
do uso do solo, da água e do ar, bem como de e societais, instrumentos governamentais e
pobreza, indigência e desigualdades sociais de mercado, no sentido da ampliação demo-
e laborais de múltiplas dimensões. crática da nação, ao invés da sua castração.
Diante disso, torna-se cristalina a razão Para tanto, torna-se imprescindível rede-
pela qual o atual projeto de desenvolvimen- finir o papel do mercado e da acumulação
to, se é que se pode chamar de desenvol- capitalista em suas relações com o Estado
vimento o ideário liberal-conservador ora e o poder público instituído, algo que ape-
em curso no Brasil, é incompatível com as nas pode ser feito por meio da recuperação
necessidades econômicas, políticas e so- do planejamento público como função in-
ciais do país e com os anseios da esmaga- trínseca indelegável do ente estatal, e como
dora maioria de sua população. Em outras capacidade governativa estratégica para a
palavras, a discussão não é tanto saber se mobilização de recursos necessários ao de-
a Constituição de 1988 cabe ou não cabe no senvolvimento.5
orçamento nacional. Muito mais importante Neste sentido, é necessária uma reflexão
a constatar é que a própria sociedade brasi- que vincule o tema da Administração Pú-
leira, em sua heterogeneidade, diversidade, blica a um projeto de desenvolvimento e a
4 A este respeito, veja-se por exemplo a série de livros produzida pelo IPEA desde o final da primeira década
de 2000, a partir sobretudo do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro (https://www.ipea.gov.br/portal/
index.php?option=com_content&view=article&id=7186&Itemid=2), o qual trabalhou diagnósticos situacionais atua-
lizados e proposições de políticas públicas para sete campos da atuação governamental: i) macroeconomia do desen-
volvimento: estabilidade, crescimento e emprego; ii) inserção internacional soberana: geopolítica e projeção externa;
iii) infraestrutura econômica, social e urbana; iv) estrutura produtiva e tecnológica avançada e territorialmente inte-
grada; v) sustentabilidade ambiental, produtiva e humana; vi) proteção e promoção social, direitos e oportunidades;
vii) fortalecimento do Estado, das instituições e da democracia. Desde então, ainda que de maneira institucionalmente
não coordenada, vários dos eixos acima enraizaram-se como linhas de pesquisa aplicada, assessoramento governa-
mental e fontes de capacitação de servidores no âmbito das atividades corriqueiras do Ipea, gerando desdobramentos
e aperfeiçoamentos na forma de novos livros e outros produtos técnicos.
5 Sem dúvida, Karl Mannheim (1972), Tinbergen (1975), Carlos Matus (1996a e 1996b) e Yehezkel Dror (1999),
dentre outros autores e textos clássicos, estão entre os que mais longe chegaram na especificação da ideia de planeja-
mento estratégico público como parte das capacidades estatais fundamentais ao processo de governar nas sociedades
capitalistas e democráticas contemporâneas.
252
outra concepção de Estado. Isso é especial- flitos pelas vias formais. E com isso, difi-
mente importante para que a perspectiva cultando ou mesmo impedindo, em vários
de desempenho governamental caminhe na casos, a construção de consensos e soluções
direção de certa reativação do Estado para a negociadas nos intrinsecamente complexos
construção de um projeto de desenvolvimen- processos decisórios das políticas públicas.
to soberano, inclusivo e democrático. Neste Para tanto, é certo que muito ajudou o pró-
caso, remontar o sistema político nacional e prio processo de fragmentação e complexi-
aperfeiçoar as estruturas de planejamento e ficação da vida social, em que a multiplici-
gestão do Estado são tarefas essenciais para dade de atores, interesses, novas arenas e
mobilizar capacidades estatais e instrumen- agendas políticas em permanente interação
tos governamentais em prol de um projeto não encontram, nas instâncias tradicionais
político e social que atenda aos interesses dos sindicatos, partidos políticos e mesmo
da maioria da população. Este é o cerne de em muitas das organizações não governa-
uma reforma contemporânea do Estado e da mentais já cristalizadas da sociedade civil,
Administração Pública no Brasil e por onde os seus canais efetivos – e afetivos! – de
ela deveria começar. expressão, vocalização e representação de
Multiplicação das formas de expressão suas pautas. Sejam essas de natureza identi-
social e vocalização de temas de rele- tária ou cotidiana, sejam de natureza estru-
vância pública e tomada de decisões. tural ou de classes, o fato é que essas novas
agendas fragmentadas de interesse social,
Em segundo lugar, com respeito à multi- mesmo aquelas de notória relevância públi-
plicação das formas e procedimentos de ex- ca, tais como as de gênero, raça, juventudes
pressão e vocalização de temas de relevân- e territórios, têm dificuldade de se apresen-
cia pública, talvez também já seja possível tarem e transitarem de maneira crível nas
afirmar que a democracia, hoje, já não é instituições parlamentares, congressuais e
mais como era antigamente. legislativas clássicas da democracia repre-
Dito de outra forma: ao longo do século sentativa.
XX, depois de ter nascido e crescido forte- Por isso – e considerando ainda o vertigi-
mente associada a formas de representação noso desenvolvimento das novas tecnolo-
classista – vale dizer, sindicatos e partidos gias de informação, comunicação e intera-
políticos de filiação e vinculação tanto pa- ção social virtual em curso na modernidade
tronal como laboral –, a democracia repre- líquida e era digital na qual vivemos – ou-
sentativa clássica – e as diversas variantes tros canais e procedimentos legítimos de ex-
institucionais parlamentares, congressuais pressão e vocalização têm surgido e se proli-
e legislativas dela derivadas – foi perdendo ferado em nossa sociedade.6
capacidade política de explicitar e organizar
Por um lado, essa nova realidade agudiza a
os interesses crescentemente heterogêneos
crise da democracia representativa tradicio-
e muitas vezes antagônicos da sociedade,
nal e o anacronismo de suas instituições e
bem como de processar os respectivos con-
procedimentos formais; por outro, ela força
6 Do ponto de vista do planejamento estratégico público, por exemplo, abrem-se novas perspectivas de ressigni-
ficação e revalorização dessa função estatal, postas à prova por meio dos imensos bancos de dados e algoritmos hoje
disponíveis em escala transnacional. Se é verdade que a era digital em curso representa um risco iminente de captura
e uso manipulador das informações individuais por parte de conglomerados privados, marketing político e eleitoral e
mesmo governos autocráticos de inclinação autoritária, por outro, autores como Cockshott e Nieto (2017) e Durand e
Keucheyan (2020a e 2020b) chamam atenção para possibilidades civilizatórias de seu uso, caso reguladas pela lógica
da esfera pública, por arranjos institucionais não mercantis e por princípios substantivos da democracia participativa
ou deliberativa.
253
e tensiona o aparecimento de novas formas refletindo um interesse racional, coletivo ou
de convivência política em regimes demo- nacional –, não pode se movimentar para
cráticos frágeis, algo que tem sido chamado fora de alguns parâmetros definidores da
de democracia participativa – ou mesmo de- sua própria existência. Com maior ou me-
liberativa – para a árdua tarefa de organiza- nor intensidade ao longo do tempo e das
ção de interesses, explicitação de conflitos e circunstâncias, preponderam disputas polí-
produção de consensos coletivos. ticas no interior dos aparelhos estatais, dis-
Diante disso, também aqui o projeto em putas estas que, por sua vez, fazem variar
curso desde 2016 se mostra anacrônico e – também com o tempo e as circunstâncias
irrealizável. O imenso descolamento da de- – o grau de fragmentação institucional do
mocracia representativa brasileira frente à Estado e a própria heterogeneidade da ação
sociedade nacional pode ser rapidamente estatal.7
exemplificado por alguns contrastes notó- Não por outro motivo é que se assume aqui
rios: enquanto a sociedade brasileira possui que o Estado não é – como muitas vezes se
51% de mulheres, o parlamento as repre- supôs em teorias do Estado – um ente exter-
senta com apenas 9%; enquanto a socie- no e coercitivo aos movimentos da socieda-
dade contabiliza 60% de negros e pardos, de e da economia, dotado de racionalidade
o parlamento possui apenas 3%; enquanto única, instrumentos suficientes e capacida-
a sociedade tem 58% de jovens até 35 anos de plena de operação. É sim parte integran-
de idade, o parlamento tem apenas 7%. Por te e constituinte da própria sociedade e da
outro lado: enquanto a sociedade revela ter economia, que precisa se relacionar com ou-
apenas 3% de empresários, o parlamento os tros agentes nacionais e internacionais para
representa com 50%; enquanto a sociedade construir ambientes favoráveis à implemen-
possui 1% de proprietários rurais, o parla- tação de suas ações.
mento os abriga e defende com 30%. Com isso, entende-se que a fragmentação
Transformações na estrutura e nas for- dos interesses articulados em torno do Esta-
mas de atuação do Estado em suas indo e a frouxidão das instituições burocráti-
terações com o mundo econômico e a cas e processuais em termos da canalização
e resolução dos conflitos limitam a autono-
sociedade na produção de políticas pú-
mia efetiva das decisões estatais cruciais e
blicas. fazem com que o Estado brasileiro seja, si-
Em terceiro lugar, no que se refere às trans- multânea e paradoxalmente, o locus de con-
formações na estrutura e formas de atuação densação e processamento das disputas por
do Estado e em suas interações com a socie- recursos estratégicos (financeiros, logísti-
dade (atores econômicos, políticos e sociais) cos, humanos etc.) e o agente decisório últi-
na produção de políticas públicas, é preciso mo por meio do qual se materializam ou se
partir do reconhecimento de que o Estado viabilizam os projetos políticos dos grupos
pode muito, mas não pode tudo. Essa talvez vencedores.8
seja uma forma rápida de dizer que o Estado Dessa maneira, explicitar, multiplicar e
moderno, num ambiente capitalista, ainda institucionalizar canais outros de interação
que possua algum raio de manobra para im- entre Estado e sociedade no Brasil é tarefa
por seus próprios objetivos – supostamente
7 Tendo como referência o Estado brasileiro, esta discussão pode ser vista em detalhes em Cardoso Jr. e Bercovici
(2013).
8 Essa perspectiva está bem representada em Ianni (2009), Coutau-Bégarie (2010) e na coletânea organizada por
Sicsú e Reis (2010), publicações essas que oferecem abordagens bem diferentes sobre a mesma questão.
254
das mais importantes para, simultanea- mocrático, acreditamos serem os benefícios
mente, fortalecer a democracia e aprimo- vindouros muito superiores aos custos a
rar o modelo de desenvolvimento nacional. eles associados. Em definitivo, se a experi-
Neste diapasão, expressamos, por um lado, ência concreta recente ainda é por demais
a convicção da necessidade e da oportunida- incipiente e desafiadora, para fins de se
de do enraizamento da democracia, median- demonstrar a viabilidade tecnopolítica de
te o aperfeiçoamento de seus instrumentos congraçamento entre democracia substanti-
e práticas cotidianas, e, de outro, a necessi-va e planejamento para o desenvolvimento
dade de ampliar as bases de sustentação so- nacional, é certo que dos esforços governa-
ciopolítica do governo, tendo em vista certo mentais e societais nesta direção depende-
projeto nacional de desenvolvimento com as rão as chances de sucesso e durabilidade de
características até aqui apontadas. qualquer empreitada desenvolvimentista
Incorporar à cena política brasileira seg- em nosso continente.
9
mentos sociais diferenciados, dando-lhes 3. Utopias: considerações prospecti-

possibilidade de influência política mais vas para o desenvolvimento brasileiro.
equilibrada, de tal sorte que empresários,
lideranças sindicais, ativistas da cidadania Num mundo pandêmico e pós-pandêmico,
e de grupos étnicos, organizações da socie- a importância renovada do planejamento
dade civil, personalidades dos mundos aca- governamental, sobretudo em ambientes
dêmico, jurídico, artístico e esportivo sejam democráticos (ambientes estes que são,
chamados a se manifestar, em iguais condi- por excelência, complexos, incertos e di-
ções, sobre políticas e ações de governo, em nâmicos), reforça a crença nesta atividade
curso ou a serem adotadas. No debate livre do Estado como a única realmente capaz de
e no confronto de opiniões, de avaliações e transformar informação em conhecimento
de interesses, buscar construir entendimen- aplicado, e este em ação concreta e objetiva-
tos e, sempre que possível, gerar consensos da de governos.
a serem encaminhados à consideração da É a única função de Estado com poder de
Presidência da República. Inicia-se, assim, reduzir o mundo de incertezas radicais de
o rompimento da tradicional postura de nossas sociedades a riscos minimamente
confronto e de eliminação do outro, estabe- calculáveis do ponto de vista probabilístico.
lecendo-se, gradualmente, uma posição de Fazendo os governos, com isso, migrarem
colaboração com vistas ao ganho mútuo e ao da improvisação absoluta na condução da
interesse coletivo. Em outras palavras, fala- administração pública para o mínimo de
-se aqui da abertura do Estado, e, portanto, racionalização, tornando possível a busca
da própria função planejamento, além de pela tríade eficiência, eficácia e efetividade
outras – à participação social como princí- das ações governamentais.10
pio fundante da democracia substantiva, as-
sim como método efetivo de governo. Um sistema de planejamento, em suma,
é parte indissociável de um arranjo políti-
Não obstante os riscos inerentes a proces- co-institucional capaz de superar a situa-
sos de abertura política e adensamento de-
9 Para além do caso brasileiro sobre este assunto, retratado em Cardoso Jr. e Bercovici (2013) e Cardoso Jr. (2020),
indicamos também a consulta a dois importantes trabalhos do ILPES-CEPAL sobre o tema, os quais abordam a questão
da perspectiva latino-americana e caribenha: Mattar e Perrotti (2014); Mattar e Cuervo (2017).
10 Essa perspectiva analítica do planejamento como função intrínseca e indelegável dos Estados contemporâ-
neos, entendido, ademais, como capacidade tecnopolítica do processo de governar, quanto mais em sociedades demo-
cráticas complexas, está bastante bem desenvolvida em Matus (1996), Mattar e Perrotti (2014); De Toni (2016), Mattar
e Cuervo (2017) e Cardoso Jr. (2020), dentre outros, evidentemente.
255
ção fragmentada e competitiva que hoje se Em particular, destaque-se que o aumento
observa dentro dos governos, permitindo de concentração do poder econômico de pa-
uma convivência organicamente articulada íses líderes e de grandes corporações trans-
e cooperativa, seja entre ministérios, órgãos nacionais aumentará a heterogeneidade
e instâncias federativas, seja entre dirigen- estrutural das economias e as assimetrias e
tes políticos, burocracia pública e a própria fragilidades entre países. Além disso, o au-
sociedade civil organizada. O planejamento, mento de concentração do poder econômico
por fim, quando estruturado de modo sistê- levará o mundo a uma fase de mercadoriza-
mico e estratégico, é a única função de Esta- ção crescente do Direito Internacional, so-
do apta a conferir dinamicidade a governos bretudo no campo do domínio econômico,
inertes ou paralisados, fazendo as econo- colocando em risco os conceitos (e situa-
mias converterem especulação financeira ções) de soberania e de democracia no mun-
e rentismo, em investimentos produtivos e do.
socialmente úteis, assim permitindo às so- Do ponto de vista social, a prevalecer a
ciedades transitarem do passado a futuros continuidade das crises internacional e bra-
menos incertos e mais condizentes com as sileira, os processos recentes de desestrutu-
aspirações da civilização e da coletividade ração e flexibilização dos mercados laborais
na modernidade.11 reverterão os ganhos de regulação e estru-
É neste sentido realizador e transformador turação até então obtidos, com impactos
de realidades complexas que a função deletérios importantes sobre as condições
planejamento possui, como um de seus de vida, aumento das desigualdades e da
mais importantes instrumentos de trabalho, pobreza para grandes contingentes huma-
a abordagem e os métodos da prospectiva nos. Da perspectiva ambiental, a defasagem
estratégica. Mas a abordagem prospectiva entre o ritmo de ampliação da governança
não deve ser vista como um fim em si mes- internacional sobre o meio ambiente e re-
mo, pois apenas ganha sentido à medida em cursos naturais, e o ritmo de ampliação da
que esteja conectada a um projeto de desen- degradação ambiental (água, terra, atmos-
volvimento de país.12 Esta atividade se torna fera e espaço orbital), poderá gerar conflitos
ainda mais importante em um contexto de diplomáticos e bélicos entre países, além de
globalização e de crescimento da complexi- crises ambientais e sanitárias severas, so-
dade, como o verificado pela realidade pan- bretudo na periferia do capitalismo.
dêmica brasileira, que exige um novo pacto Por isso, a chamada convergência tecnoló-
sociopolítico em relação ao lugar em que gica (small BANG: bite, átomo, nano, gene,
queremos estar enquanto nação e à estraté- cogno) levará os países líderes a um novo
gia mais adequada para se chegar a tanto. e superior padrão técnico-produtivo, alta-
11 Este desenvolvimento possui como ápice a ideia de planejamento público como direito fundamental das socie-
dades contemporâneas, já que por meio dele é que tais agrupamentos humanos, organizados política e juridicamente
sob o manto de Estados nacionais, podem almejar a realização ou efetivação de seus outros direitos humanos, econô-
micos, sociais, culturais e ambientais (nos moldes da Plataforma DHESCA), tanto em nível individual como coletiva-
mente. Para tanto, ver Veloso (2014).
12 Os estudos de futuro são, assim, uma das ferramentas do planejamento governamental que permite vislum-
brar possibilidades, oportunidades, cenários, e identificar possíveis constrangimentos nacionais e internacionais ao
projeto de desenvolvimento politicamente majoritário. O instrumento é muito poderoso e útil para mapear o leque de
possibilidades que o país tem à sua disposição, possibilitando ao governo alocar recursos financeiros, humanos e tec-
nológicos em uma determinada direção. O uso dessa ferramenta estratégica pode se traduzir em ações concretas para
a população, nos territórios. Nas referências bibliográficas, os trabalhos citados de Godet (2000), Vásques (2000),
Vásques e Ortegón (2006), Marcial e Grumbach (2008), CEPAL (2013), Vásques, Becerra e Castaño (2014), Marcial
(2015), são exemplos elucidativos.
256
mente dependente do conhecimento e da externas. O tema é especialmente caro a
inovação como insumos fundamentais. E qualquer projeto de desenvolvimento que se
isso conduzirá a um aumento da heteroge- pretenda ou se vislumbre para o Brasil, de-
neidade estrutural entre países, aumento vido a, entre outras coisas, suas dimensões
das assimetrias globais e forte mercadoriza- territorial e populacional, riquezas naturais
ção (com apropriação privada) dos ganhos estratégicas, posição geopolítica e econômi-
do progresso técnico. Como repercussão ca na América Latina e pretensões recentes
militar, EUA e OTAN manterão grande supe- em âmbito global.
rioridade e assimetria militar relativamente Esta importante dimensão de análise está,
às demais áreas do mundo, com capacidade portanto, ordenada sob o entendimento de
de atuação global. Portanto, continuarão a que o movimento das forças de mercado por
empregar suas forças armadas em coalizões si só não é capaz de levar economias capi-
multinacionais, em qualquer parte do mun- talistas a situações socialmente ótimas de
do, sempre que entenderem necessário e emprego, geração e distribuição de renda.
militarmente praticável. Isso poderá incen- Ademais, em economias em desenvolvimen-
tivar soluções militares para os conflitos, na to, como a brasileira, emergem problemas
medida em que garante o sucesso no empre- como altos patamares de desemprego e de
go da força, com menores custos e baixas, precarização do trabalho, heterogeneidade
menores riscos políticos e maior impunida- estrutural, degradação ambiental, inflação
de aos agressores. e vulnerabilidade externa. Daí que o pleno
Em uma perspectiva prospectiva, portan- emprego dos fatores produtivos (como a ter-
to, embora não esgotem o conjunto de atri- ra, o capital, o trabalho e o conhecimento)
butos desejáveis de um ideal amplo de de- converte-se em interesse e objetivo coletivo,
senvolvimento para o Brasil, as dimensões apenas possível por um manejo de políticas
citadas abaixo certamente cobrem parte bas- públicas que articule virtuosamente os di-
tante grande do que seria necessário para versos atores sociais em torno de projetos de
garantir níveis simultâneos e satisfatórios desenvolvimento includentes, sustentáveis
de soberania externa, inclusão social pelo e soberanos.
trabalho qualificado e qualificante, produ- Sob tal perspectiva, uma nação, para en-
tividade sistêmica elevada e regionalmente trar em rota sustentada de desenvolvimen-
bem distribuída, sustentabilidade ambien- to, deve, necessariamente, dispor de auto-
tal e humana, equidade social e democracia nomia para decidir acerca de suas políticas
civil e política ampla e qualificada. Senão, internas, inclusive daquelas que envolvem
vejamos. o relacionamento com outros países e povos
Inserção internacional soberana e mado mundo. Para tanto, é necessário buscar
croeconomia para o desenvolvimento.13 independência e mobilidade econômica, fi-
nanceira, política e cultural, sendo capaz de
Em contexto de crescente internaciona- fazer e refazer trajetórias, visando reverter
lização dos fluxos de capitais, bens, servi- processos antigos de inserção subordinada
ços, pessoas, símbolos e ideias pelo mundo, para, assim, desenhar sua própria história.
está colocada para as nações a questão dos
espaços possíveis e adequados de soberania
(econômica, política, militar, cultural etc.)
em suas respectivas inserções e relações
13 Baseado em Cardoso Jr., Acioly e Matijascic (2009) e Vianna, Bruno e Modenesi (2010).
257
Produção e consumo com sustentabili- mentais para a redução das desigualdades
dade e inovação.14 e para o próprio desenvolvimento nacional.
Reforça-se a ideia de que as políticas de
No plano estritamente interno, outras desenvolvimento produtivo e tecnológico
questões de igual relevância manifestam-se. precisam ser econômica, social e ambien-
Os temas sempre presentes no centro das talmente sustentáveis, além de aderentes
discussões sobre o crescimento econômico às diferentes realidades regionais do país.
ganham novos enfoques, demandando que É necessário que a agenda pública priorize
sejam atualizados em seus próprios termos políticas de fomento, incentivo e regulação
e em face das demais dimensões cruciais do em favor da articulação de atores e regiões.
desenvolvimento. Está-se falando dos as-
pectos propriamente (micro)econômicos do Assim, a compreensão de que políticas e
crescimento, ligados às esferas da produção estratégias para a estruturação de um Sis-
(primária, secundária e terciária), da inova- tema Nacional de Inovação devem ser regio-
ção e da competitividade sistêmica e dinâ- nalmente articuladas e integradas faz com
mica das firmas e do próprio país. que temáticas ligadas à territorialização e à
regionalização do desenvolvimento adqui-
De modo patente, não se trata mais de ram centralidade na agenda pública. Essa
priorizar – em face de outras dimensões dimensão do desenvolvimento, então, pen-
igualmente relevantes do desenvolvimento sa na estrutura produtiva e tecnológica, na
– estratégias ou políticas que representem inovação e na competitividade como condi-
ganhos de produtividade com vistas apenas cionantes de trajetórias de desenvolvimento
à apropriação e à acumulação empresarial que enfrentem as desigualdades regionais
(seja de controle privado ou estatal, seja ao existentes no país.
nível individual ou setorial das firmas). Ao
contrário, tem-se já compreensão – mais te- Desenvolvimento territorial, federativo
órica que política, é bem verdade – de que e integração regional.15
ganhos sistêmicos e dinâmicos de produ-
Neste quesito está a compreensão de que
tividade só podem ser obtidos (e só fazem
temáticas ligadas à territorialização e à re-
sentido nessa nova conceituação de desen-
gionalização do desenvolvimento tenham
volvimento que se busca construir), se as
maior centralidade na agenda produtiva.
respectivas políticas ou estratégias de pro-
Aqui, é abordada ampla gama de velhas
dução, inovação e competitividade estive-
e novas questões que se fazem repercutir
rem concebidas e relacionadas à satisfação
sobre as perspectivas do desenvolvimento
também das condições postas pelas dimen-
nacional hoje, diante dos riscos crescentes
sões da soberania externa, coerência macro-
ligados à fragmentação regional brasileira,
econômica, regulação pública (no sentido
com suas implicações diretas e indiretas so-
estatal, institucional e democrática), sus-
bre os espaços urbanos e a sustentabilidade
tentabilidade ambiental, convergência re-
ambiental.
gional, equilíbrio campo/cidade, inclusão e
sustentação humana e social, entre outras A redução de desigualdades entre os dife-
dimensões e qualificativos. rentes espaços territoriais do país, por um
lado, e a configuração minimamente pla-
Em outras palavras, as atividades de ciên-
nejada das cidades e de sua infraestrutura
cia, tecnologia e inovação, territorialmente
social, com complementaridade entre ha-
articuladas, são concebidas como funda-
14 Baseado em De Negri e Almeida (2010) e Alvarez e Mota (2010).

15 Baseado em Oliveira e Magalhães (2010), Monteiro, Castro e Brandão (2017) e Affonso da Silva (2017).
258
bitação, saneamento e transporte público, dade social e sustentabilidade ambiental.
por outro lado, são algumas das questões
discutidas. A elas agregam-se os temas da Sustentabilidade ambiental, produtiva e
redução dos impactos ambientalmente de- humana.17
gradantes da atividade econômica e regula-
ção do avanço sobre o território em busca de Não é por outra razão, então, que sustenta-
suas riquezas, os quais se apresentam tam- bilidade ambiental é aqui afirmada como di-
bém como desafiadores para o país. mensão transversal inseparável das demais
(social e econômica), devendo os ativos am-
Infraestrutura econômica, social e urba- bientais ser preservados, geridos e recupe-
rados de forma harmônica e complementar
na.16
àquelas.
Algumas das questões diretamente rela- As políticas públicas devem dispensar es-
cionadas às dimensões regional, urbana e pecial atenção na criação de oportunidades
ambiental são abordadas por meio de ideias para populações tradicionais e grupos so-
que entendem ser a redução de desigual- cial e ambientalmente mais vulneráveis. O
dades espaciais, a complementação, em acesso à água potável e a condições sanitá-
espaços urbanos, dos componentes sociais rias adequadas são ativos fundamentais na
da infraestrutura (habitação, saneamento concepção de desenvolvimento que já se faz
e transporte público) e a concomitante re- imperativa entre os povos do mundo. A con-
dução de impactos ambientais em diversas servação das bacias hidrográficas, portanto,
ordens, imperativos categóricos do desen- deve ser compatibilizada com as atividades
volvimento. econômicas em geral e com os processos em
Em adição, a adequação e a logística de curso de urbanização no mundo.
base da infraestrutura propriamente econô- A gestão dos biomas, da biodiversidade e
mica (energia, comunicações e transportes) biotecnologia brasileiras representa aspecto
são outra dimensão fundamental do desen- econômico e político essencial ao desenvol-
volvimento, mas que necessitam estar per- vimento do país, motivo pelo qual este deve
meadas e orientadas pelas dimensões do ser pensado a partir de uma realidade de
regional, do urbano e do ambiental, já enun- recursos naturais exauríveis. As mudanças
ciadas. Assim, ganham destaque a discus- climáticas e o fenômeno do aquecimento
são sobre atualização da matriz energética global devem receber atenção especial e tra-
brasileira, com ênfase em fontes renováveis tamento prospectivo para que se conheçam
e segurança energética, e a discussão sobre seus efeitos sobre os biomas e sobre a pró-
revisão, expansão e integração adequadas pria humanidade e para que se formulem
das infraestruturas de telecomunicações e políticas preventivas em tempo hábil.
de transportes, considerada esta última em
todos os modais pertinentes ao Brasil. Um novo modelo de desenvolvimento, en-
fim, deve incorporar inovações sociais, ins-
O desenvolvimento nacional depende, por- titucionais e tecnológicas que conduzam ao
tanto, também de infraestrutura econômica, uso estratégico e sustentável desses ativos,
social e urbana – tudo em perspectiva cone- traduzido no aumento da eficiência produ-
xa – e de arranjos institucionais capazes de tiva, reaproveitamento de rejeitos e no es-
satisfazer e compatibilizar, em conjunto, os tabelecimento de padrões de produção e
reclamos por crescimento econômico, equi-
16 Baseado em Pego e Campos Neto (2010) e Morais e Costa (2010).

17 Baseado em Alvarez e Mota (2010) e Marques (2015).
259
consumo que respeitem as capacidades do Fortalecimento do Estado, das institui-
ecossistema. ções e da democracia.19
Todos os temas esboçados acima devem ser,
Proteção e promoção social, garantia de por sua vez, incorporados segundo a compre-
direitos e geração de oportunidades.18 ensão do Estado como ator estratégico funda-
mental em qualquer processo que se queira de
Há uma questão de extrema relevância na
desenvolvimento, pois é esse ente, em última
discussão sobre o desenvolvimento: a ideia
instância, o responsável por garantir a seguran-
de que garantir direitos, promover a prote- ça interna, ordenar o uso sustentável do terri-
ção social e gerar oportunidades de inclusão tório, regular, enfim, a atividade econômica e
são não apenas objetivos plausíveis, mas promover políticas públicas.
também condições necessárias a qualquer
Entende-se que, embora as economias e al-
projeto nacional naquele sentido. guns processos sociopolíticos estejam muito
Visto este movimento em perspectiva his- internacionalizados, importantes dimensões
tórica, percebe-se que a civilização ociden- da vida social permanecem sob a custódia das
tal constituiu um conjunto de parâmetros políticas nacionais, afiançando a ideia de o Es-
fundamentais de convívio e sociabilidade, tado ainda ser a principal referência quanto à
em torno dos quais se organizaram certos regulação de diversas dinâmicas sociais que se
desenrolam em seu espaço territorial.
direitos civis, políticos e sociais, balizado-
res da condição humana moderna. Conden- É claro que todas as dimensões prospecti-
sados na ideia forte de cidadania, o acesso vas citadas acima estão ainda no plano das rei-
ao conjunto de direitos passa a operar como vindicações teóricas, em estágio de maturação
critério de demarcação para a inclusão ou política bastante incipiente e muito distante
exclusão populacional em cada país ou re- do imaginário coletivo. Mas já se avizinham e
frequentam, todavia, os debates públicos e in-
gião, portanto, como critério adicional de
teressam à classe política, aos governantes, aos
demarcação para aferir-se o grau de desen- burocratas e aos cidadãos comuns. Nem todas
volvimento nacional em cada caso concreto. são questões exatamente novas, mas todas são
Em suma, inclusão e proteção social são igualmente urgentes.
elementos constitutivos cruciais para es- Por tais razões é que os temas da participa-
tratégias e trajetórias de desenvolvimento ção social, do planejamento governamental
com maior equidade. A expansão e a conso- e da gestão pública orientada à efetividade
lidação dos direitos civis, políticos e sociais, se tornam relevantes no debate contempo-
reunidos sob a ideia de cidadania, devem, râneo sobre o Estado e o desenvolvimento
portanto, orientar o planejamento, a pros- nacional. Neste diapasão, que reorientações
pecção estratégica, a implementação e a introduzir, em particular, na função plane-
avaliação das políticas públicas em geral. O jamento governamental, de tal sorte que em
processo mencionado requer participação e torno dele os âmbitos da participação e da
engajamento do poder público em todas as gestão se articulem e se fortaleçam no Bra-
suas esferas e dimensões, bem como da so- sil?
ciedade civil e setores produtivos.
18 Baseado em Cardoso Jr. (2013), Fonseca e Fagnani (2013) e Castro e Pochmann (2020).
19 Baseado em Cardoso Jr. e Bercovici (2013).
260
4. A Prospectiva do Planejamento critérios de organização institucional do Es-
Estratégico Público. tado e os valores e normas de funcionamen-
to das instituições e das próprias políticas
Entendido aqui como processo tecnopolí- públicas.
tico necessário e orientado para uma maior
e melhor capacidade de governar, o plane- Assim, os planos – como documentos for-
jamento não deve ser visto como panaceia, mais do planejamento – podem e devem ser
mas como parte da solução. Em outras pa- elaborados para explicitar, ratificar e aper-
lavras: não se deve falar de planejamento feiçoar o processo geral de planificação,
como algo utópico (embora planejamento se sempre tendo em conta que, até mesmo em
refira também, necessariamente, a utopias), função da cultura política brasileira, meca-
mas, sim, como função precípua e indelegá- nismos tecnopolíticos reais são muitas ve-
vel do Estado, função governamental cada zes diferentes dos formais. Isso quer dizer
vez mais necessária no mundo contemporâ- que talvez haja excesso de burocratismo e
neo, ainda mais em seu contexto pós-pan- formalismo tanto no desenho como na ope-
dêmico. racionalização das ações governamentais,
as quais são expressas por um conjunto
Não como panaceia, mas como parte de amplo de políticas públicas em si mesmas
soluções condizentes com a complexidade e heterogêneas e complexas. Por sua vez, a
heterogeneidade das questões sociais e eco- distância entre o real e o formal talvez seja
nômicas da sociedade. Recusar a alternati- ainda maior em contextos históricos mar-
va planejadora, seja em nome do mercado, cados por postura de ativação das funções
seja em nome das dificuldades intrínsecas governamentais, como as que recentemente
de estruturação e institucionalização desta vinham caracterizando e remodelando o Es-
atividade, é, no mínimo, falta de compre- tado brasileiro rumo a um perfil algo desen-
ensão de governantes sempre premidos por volvimentista.
soluções aparentemente rápidas e fáceis no
curto prazo. Situação essa que raramente De fato, o ideal é que essa distância fosse
será capaz de atingir a raiz dos problemas, menor do que concretamente é, ou que fosse
tampouco de aventar saídas estruturantes e diminuindo ao longo do tempo, mas, para
perenes para eles. tanto, se faz necessário reformar estruturas
arcaicas da ossatura estatal e da própria le-
Nesta perspectiva, planejamento não é gislação que (des)conecta o direito adminis-
plano, é política! Planejamento é um pro- trativo das funções típicas da administração
cesso cotidiano e dinâmico de condução do pública brasileira. Por mais complexa e in-
governo; não se confunde com documentos, trincada que seja, tal reforma deveria estar
livros e planos, ainda que estes, se bem ela- orientada, genericamente, pelos princípios
borados, ajudem como parte necessária ao da república (busca do bem comum e dos va-
registro documental, bem como na comu- lores da esfera pública sobre os privatismos
nicação interna e externa ao governo etc. e particularismos correntes), da democracia
Antes de tudo, planejamento é a arte da boa (respeito às diferenças, formatos e métodos
política. Logo, planejamento é processo tec- mais representativos, participativos e deli-
nopolítico – contínuo, coletivo e cumulativo berativos em torno da coisa pública) e do de-
– por meio do qual se dá concretude a proje- senvolvimento integral da nação brasileira.
tos políticos oriundos da sociedade, canali-
zados por grupos que disputam de forma le- Indo além, é possível listar, com base nas
gítima e democrática a condução das ações assertivas anteriores, cinco dimensões es-
de governo. Por isso, tanto melhor quanto truturantes e concretas a conformar o es-
mais republicanos e democráticos forem os paço e o papel do planejamento estratégico
governamental – e, por conseguinte, o da
261
participação social e o da gestão pública – deve assumir está ligada, de um lado, a um
em processos de governo de alta complexi- esforço grande e muito complexo de articu-
dade, mas ainda assim visando ao desenvol- lação institucional e, de outro lado, a outro
vimento nacional. São elas: esforço igualmente grande – mas possível –
de coordenação geral das ações de planeja-
Centralidade Política mento.
Para tanto, dotar a função planejamento O trabalho de articulação institucional
de forte conteúdo estratégico: trata-se de fa- é necessariamente complexo porque, em
zer da função planejamento governamental qualquer caso, deve envolver muitos atores,
o campo aglutinador de propostas, diretri- cada qual com seu pacote de interesses di-
zes, projetos, enfim, de estratégias de ação, versos e com recursos diferenciados de po-
que anunciem, em seus conteúdos, as poten- der, de modo que grande parte das chances
cialidades implícitas e explícitas, vale dizer, de sucesso do planejamento governamental
as trajetórias possíveis e/ou desejáveis para hoje depende, na verdade, da capacidade
a ação ordenada e planejada do Estado em que políticos e gestores públicos tenham de
busca do desenvolvimento nacional. realizar a contento este esforço de articu-
Qualquer iniciativa de planejamento, dada lação institucional em diversos níveis. Por
a sua natureza tecnopolítica crucial aos de- sua vez, exige-se em paralelo um trabalho
sígnios do país, apenas se fará crível se es- igualmente grande e complexo de coordena-
tiver institucionalmente situada e/ou forte- ção geral das ações e iniciativas de planeja-
mente referendada e amparada pelos mais mento, mas que, neste caso, porquanto não
altos escalões políticos e instâncias formais desprezível em termos de esforço e dedica-
da República brasileira. Qualquer iniciativa ção institucional, é algo que soa factível ao
de planejamento desenvolvida à margem Estado realizar.21
dessa condição, porquanto exigida constitu- Há certamente muita dificuldade tecno-
cionalmente, estará inevitavelmente fadada política, mas não necessariamente contra-
ao fracasso.20 É preciso, portanto, elevar ao dições insuperáveis, nas tarefas de formu-
máximo grau possível a centralidade dessa lação, implementação, monitoramento e
proposição, algo que depende diretamente avaliação de políticas públicas que levem
da visão de mundo, da ética da responsa- em justa e equivalente consideração as di-
bilidade e da postura político-institucional mensões tanto setoriais como espaciais das
ativa de altos dirigentes públicos e demais políticas públicas. Durante a maior parte
lideranças políticas da sociedade. da história do país, houve quase que abso-
luta primazia do setorial sobre o territorial.
Articulação e Coordenação
Não se trata de inverter, agora, essa prima-
Em segundo lugar, dotar a função planeja- zia, mas sim de estabelecer um princípio de
mento de forte capacidade de articulação e equilíbrio (ainda que intrinsecamente ins-
coordenação institucional: grande parte das tável) entre ambas as dimensões, cruciais a
novas funções que qualquer atividade ou qualquer política pública ou programa de go-
iniciativa de planejamento governamental verno. Para tanto, embora técnica e politica-
20 Em particular, ver a respeito Grau e Toro (2011) para uma discussão pertinente ao tema do fortalecimento do
alto governo, como condição necessária ao fortalecimento da própria função planejamento. E Cavalcanti e Gomide
(2018) para uma discussão sobre conceitos e arranjos institucionais do núcleo de governo no Brasil desde a CF-1988.
21 Sobre os temas da articulação e coordenação governamental de políticas públicas, com ênfase sobre o peso
e papel desempenhado pelas burocracias especializadas em nível federal, ver Gomide e Pires (2014) e Pires, Lotta e
Oliveira (2018).
262
mente muito custoso, talvez seja necessário Dessa maneira, restringir o seu principal
rever e reformar (ainda que gradualmente) instrumento formal – o PPA – a horizon-
a atual estrutura setorializada/departamen- te temporal apenas de curto prazo (quatro
talizada de atuação governamental, rumo a anos) é a senha certa para matar, ainda no
algum tipo de estrutura organizacional de nascedouro, qualquer iniciativa de planeja-
perfil matricial. mento condizente com a complexidade e he-
Na configuração atual, há muita hierar- terogeneidade dos tempos atuais.
quia e pouco comando. É preciso, portanto, É preciso, portanto, permitir que o PPA
despender esforços institucionais conside- (ou qualquer outro instrumento formal
ráveis nas tarefas de articulação e coorde- de planejamento que o substitua) se
nação, em vários níveis e simultaneamente: organize e opere segundo níveis diferentes
intra e interpolíticas, programas, ministé- de temporalidade e de direcionalidade
rios e órgãos; intra e interinstâncias fede- estratégica.23 As políticas públicas possuem
rativas; intra e interpoderes da República, tempos distintos de maturação, bem como
entre outros. priorização estratégica igualmente distin-
A lista é longa e complexa, mas é dessa ta. Ambas as dimensões – temporalidade
reforma profunda (de estruturas, processos e direcionalidade – precisam estar, a cada
e entregas) do setor público estatal que se nova rodada de planejamento, devidamente
necessita. Sem ela, ou apenas com medidas expressas nos documentos e nos respecti-
cosméticas de gestão, jamais se dará saltos vos arranjos de implementação e gestão das
de qualidade no quesito desempenho insti- políticas e programas governamentais. Essa
tucional agregado do Estado brasileiro. Em sugestão é não só factível como indispen-
linguajar técnico: jamais se sairá do debate sável para conferir maior dose de realismo,
pequeno sobre eficiência da gestão, para as flexibilidade e exequibilidade às distintas
categorias realmente relevantes da eficácia fases de maturação e de priorização das po-
e da efetividade das políticas públicas. Des- líticas públicas federais.
de logo, políticas públicas que transformam. Concretamente, trata-se aqui de permitir
que os horizontes temporais das diversas
Temporalidade e Direcionalidade políticas e programas governamentais se
expressem livremente dentro do mesmo ins-
O planejamento do desenvolvimento na- trumento de planejamento. Com isso, todos
cional é, por natureza, uma atividade de os planos setoriais considerados robustos e
curto, médio e longo prazo. Em outras pa- corretos, dos pontos de vista da política e da
lavras: o planejamento do desenvolvimento estratégia nacional de desenvolvimento, se-
nacional é atividade de natureza contínua, riam automaticamente incorporados ao pla-
coletiva e cumulativa; é processo incremen- no, independentemente do respectivo ho-
tal dinâmico, sistêmico e abrangente; requer rizonte temporal ou do grau de maturação
abordagem multi, inter e transdisciplinar, institucional em cada caso. As subfunções
temporalidades de formulação e execução de orçamentação, monitoramento, avalia-
variadas e direcionalidade tecnopolítica es- ção e controle levariam em conta, para suas
tratégica.22 respectivas atividades, a especificidade e a
22 Essa ideia fulcral sobre o planejamento governamental em sua perspectiva político-estratégica perpassa algu-
mas das principais referências históricas sobre o assunto, a saber: Matus (1996), Friedmann (2001), bem como os tex-
tos das coletâneas organizadas por Bromley e Bustelo (1982), Giacomoni e Pagnussat (2006), Martner e Mattar (2012).
23 Tais ideias de temporalidade e direcionalidade estratégicas para o PPA estão desenvolvidas em De Toni (2016),
Gimene e Couto (2017), Fortis e Gasparini (2017), Neto (2018), Mundim (2020) e Cardoso Jr. (2020).
263
temporalidade própria em cada caso. brasileira significa, em primeiro lugar,
reformar (para adensar) as estruturas e
Planejamento Participativo formas de funcionamento da democracia
representativa tradicional. Em segundo
Em quarto lugar, dotar a função planeja- plano, mas não menos importante, abrir o
mento de forte componente democrático- Estado à democracia participativa direta
-participativo: hoje, qualquer iniciativa ou (referendos, plebiscitos e iniciativas
atividade de planejamento governamental populares já previstas constitucionalmente)
que se pretenda eficaz, precisa aceitar – e e semidireta, conforme inovações recentes
mesmo contar com – certo nível de enga- em desenvolvimento por meio dos conselhos
jamento público dos atores diretamente de políticas públicas, conferências
envolvidos com a questão, sejam estes da nacionais, audiências e ouvidorias públicas,
burocracia estatal, políticos e acadêmicos, entre outras interfaces socioestatais possí-
sejam os próprios beneficiários da ação que veis e necessárias ao contexto presente e fu-
se pretende realizar. Em outras palavras, a turo da nação.
atividade de planejamento deve prever uma
dose não desprezível de horizontalismo em Entregas Efetivas à Sociedade
sua concepção, vale dizer, de participação
direta e envolvimento prático de – sempre É preciso que a implementação, a gestão
que possível – todos os atores pertencentes das políticas públicas e a entrega efetiva
à arena em questão.24 de bens e serviços do Estado à população
sejam os verdadeiros critérios de aferição
Qualquer iniciativa de governo, planejada
e perseguição do desempenho institucional
ou não, apenas se pode medir por seu grau
(setorial, territorial e agregado) do Estado
de exequibilidade, vale dizer, pelas condi-
brasileiro.25 Apenas desta maneira se pode-
ções tecnopolíticas de governabilidade sis-
rão, de fato, calibrar as ações de planejamen-
têmica e governança colaborativa do Esta-
to no sentido dos resultados intermediários
do. Condições essas que tanto garantem o
(medidos pela eficácia da ação governamen-
engajamento e o apoio político necessários
tal) e dos resultados finais (medidos pela
à efetivação do planejamento estratégico de
efetividade transformadora da ação) das po-
governo, como garantem os requisitos ad-
líticas públicas nacionais, rumo à consoli-
ministrativos (ou recursos de poder: finan-
dação de um projeto de desenvolvimento in-
ceiros e orçamentários, humanos e logísti-
tegral para o Brasil no século XXI. Trata-se,
cos, tecnológicos e normativos, simbólicos e
enfim, de dotar a função planejamento de
comunicacionais etc.) necessários à imple-
fortes conteúdos éticos, vale dizer: reforçar
mentação das diversas e heterogêneas polí-
e introduzir, cada vez mais, princípios da
ticas públicas pelo país.
república e da democracia como referências
É preciso, portanto, levar a reforma do fundamentais à organização institucional
Estado à própria sociedade, radicalizando do Estado e à própria ação estatal.26
a democracia social brasileira. Hoje,
É claro que da assunção – pelo Estado –
radicalizar (ou substantivar) a democracia
24 Os temas da gestão pública democrática e do planejamento participativo podem ser conferidos em Dagnino,
Cavalcanti e Costa (2016) e Cardoso Jr. (2020). Além desses, a dimensão democrática e participativa nas políticas pú-
blicas pode ser vista nas coletâneas organizadas por Loureiro, Abrucio e Pacheco (2010) e Menicucci e Gontijo (2016).
25 O tema da implementação das políticas públicas ganhou, recentemente, grande destaque na academia brasilei-
ra e, felizmente, também dentro do setor público federal. Em particular, ver Faria (2012), Pires (2019) e Lotta (2019).
26 As perspectivas ética e política do planejamento governamental e da gestão pública estão discutidas em Bres-
ser-Pereira, Grau, Garnier, Oszlak e Przeworski (2004) e Lascoumes e Galés (2012).
264
desta grande e complexa agenda de transfor- empresas transnacionais e o Brasil não está
mação, decorrerão inúmeros requerimentos neste rol de países hegemônicos. Esse pro-
operacionais para a sua efetivação no coti- cesso está ampliando a assimetria existen-
diano prático da ação governamental. Estes, te entre os países ricos, medianos e pobres,
porém, apenas farão sentido se deflagrados agravando a hierarquização de poder em
sob custódia e orientação geral das formu- escala mundial. Esta dinâmica tem conse-
lações anteriormente sugeridas, sem as quências nefastas para uma economia como
quais as possíveis inovações institucionais, a brasileira, que tenderá a perder graus de
ou novas medidas de gestão, simplesmente liberdade, sendo impedida de decidir mi-
perderão muito em eficiência, eficácia e efe- nimamente o que deseja ou pode fazer de
tividade. modo autônomo e soberano.
Do ponto de vista tecnológico, está em cur-
5. Considerações Finais.
so uma nova revolução: a da convergência
(nano)tecnológica. A ciência moderna de
O planejamento é uma das maiores conquistas liber- ponta conseguiu desmembrar a matéria nas
tárias que o homem pode almejar. Porque o plano é suas ínfimas unidades: a matéria física, no
a tentativa do homem para criar seu futuro; é lutar átomo; a matéria biológica, no gene. As com-
contra as tendências e correntes que nos arrastam;
binações que advirão dessa fronteira muda-
é ganhar espaço para escolher; é mandar sobre os
fatos e as coisas para impor a vontade humana; é re-
rão completamente a posição dos diversos
cusar-se a aceitar o resultado social que a realidade países na nova divisão internacional do
atomizada de infinitas ações contrapostas ofere- trabalho. Esse tipo de desenvolvimento re-
ce-nos anarquicamente; é rejeitar o imediatismo; é quer um investimento muito pesado em Ci-
somar a inteligência individual para multiplicá-la ência, Tecnologia, Inovação e Educação, re-
como inteligência coletiva e criadora. cursos que estarão disponíveis para poucos
países. Quanto mais essas tecnologias
[...] O planejamento é, portanto, uma ferramenta das estiverem concentradas em poucas nações
lutas permanentes do homem desde o alvorecer da ou empresas, tanto maior será a assimetria
humanidade, para conquistar graus de liberdade cada
de poder e de acesso a recursos entre elas.
vez maiores. (Carlos Matus, 1996, p. 182-184)
Nesse cenário, o Brasil tende a voltar a vi-
ver uma espécie de dependência tecnológi-
Mesmo se a democracia brasileira não es- ca radical que marcou o desenvolvimento da
tivesse sendo posta à prova, o cenário para sua economia nacional no começo do século
os próximos 20 ou 30 anos já seria suficien- XX e que, com muito esforço, estava sendo
temente desafiador. Estamos vivendo, em minimamente enfrentada até recentemen-
âmbito global, uma série de tendências que te. Mas o desafio atual é maior do que o do
independem da vontade de países e gover- passado porque não se trata mais de copiar
nos nacionais, mas que afetarão a forma de tecnologias e padrões industriais existen-
inserção de todos eles e do Brasil no cenário tes. Uma mudança de nível hierárquico nes-
internacional. se sistema depende da produção de inova-
Está em curso um movimento de hipercon- ção e de conhecimento de ponta, muito mais
centração econômica que se dá, preponde- difíceis de obter e dominar hoje em dia.
rantemente, junto aos países centrais, como Com isso, certamente aumentará a hetero-
os Estados Unidos, a Alemanha e a China, geneidade estrutural dentro do sistema inte-
que desponta como nova e poderosa potên- restatal capitalista.27 O setor financeiro está
cia. Essa concentração ocorre no nível das no centro de todas essas disputas por, ao
27 Sem dúvida, Fiori (2014 e 2018) é um dos mais altos expoentes do pensamento crítico mundial a elaborar sobre
265
mesmo tempo, impactar e ser influenciado na linha da inclusão e da universalização.
pelas grandes corporações transnacionais; Se o Estado não o fizer, não haverá quem o
depender e modular o campo da acumula- faça. Não serão os agentes privados que irão
ção capitalista. São problemas complexos promover a universalização da proteção la-
e difíceis de resolver. A sociedade brasilei- boral e previdenciária, da saúde, da educa-
ra é majoritariamente de baixa renda, não ção, da segurança pública.
tem acesso pleno à seguridade social e de- Desta maneira, quando falamos que o Es-
pende do sistema público. A proteção social tado é central no processo de desenvolvi-
é, portanto, uma exigência no país, dado o mento, também estamos dizendo que ele
perfil sociodemográfico e epidemiológico de precisa se organizar e funcionar de uma ma-
sua população. Por outro lado, tal sistema é neira diferente da atual. Para tanto, existem
altamente dependente de investimentos de três ideias fortes que pautam a reflexão so-
monta, algo que tem sido constrangido pe- bre Estado, planejamento e desenvolvimen-
los governos de forma aberta e infame desde to, as quais permeiam todas as seções deste
2016, e reforçado pelo governo Bolsonaro∕- trabalho.
Guedes desde 2019.
A primeira trata da necessidade de uma
Não por outra razão, a situação de ruptura reforma de natureza republicana, que traga
da ordem democrática afeta a configuração mais transparência aos processos decisó-
do Estado brasileiro e do seu poder de es- rios, no trato da coisa pública de modo ge-
tabelecer uma agenda de desenvolvimento ral. Isso precisa ser encampado como parte
inclusiva, democrática, soberana e susten- da reforma de Estado, direcionando a esfera
tável, como era a que estava em construção, pública para as necessidades vitais e uni-
não sem dificuldades, na primeira década versais da população.
de 2000. O consórcio político conservador
tenta convencer a população, por meio de A segunda ideia recupera a dimensão da
vários artifícios ideológicos, de que o esta- democracia. Não há como fazer uma mu-
do social brasileiro não cabe no orçamento dança dessa envergadura sem a participa-
nacional. Isto é uma falácia. A sociedade ção bem informada da maioria da popula-
brasileira – por sua heterogeneidade, com- ção. A democracia não é apenas um valor
plexidade, necessidades e carências – é que em si, mas também um método de governo,
não cabe no projeto liberal conservador que por meio do qual as vontades da maioria da
tenta se colocar como padrão de organiza- população se manifestam, eleitoral e pe-
ção do Estado e do desenvolvimento no país. riodicamente, mas também de modo mais
intenso e cotidiano por meio de formas e
Mas logo ficará claro para a população que mecanismos mais ou menos institucionali-
a única forma de o Brasil superar suas di- zados de interconexão Estado – Sociedade.
ficuldades e organizar um processo de de- Ou seja, para além da democracia represen-
senvolvimento que lhe sirva é ter o Estado tativa em crise, há elementos de uma demo-
no centro do processo. Não se está aqui afir- cracia participativa e mesmo deliberativa
mando que todas as soluções dependem e que pressionam por mais e melhores espa-
passam exclusivamente pelo papel do Esta- ços de existência e funcionamento.
do. Mas, no caso brasileiro, ele é, inevitavel-
mente, o agente central do processo de de- Por fim, a terceira proposição considera o
senvolvimento. Sem ele, o próprio mercado próprio desenvolvimento como carro-che-
não existe e não funciona no país. É sua fun- fe da ação do Estado. Ou seja, o Estado não
ção focalizar e capitanear a política pública existe para si próprio, mas como um instru-
esse tema e suas consequências sobre a América Latina e o Brasil.

266
mento para o desenvolvimento da nação. tradicional, retiram a burocracia estatal da
Nesse sentido, fortalecer as dimensões do sua zona de conforto e recolocam a função
planejamento, da prospecção, da gestão pú- planejamento no centro dos processos deci-
blica, da participação e do controle social – sórios de governo.
estratégias essas de organização e funciona- Tudo somado, portanto, sugere-se aos fu-
mento do Estado – é fundamental para que turos governos uma reflexão que vincule os
possamos dar um salto de qualidade ainda temas tratados por este texto a um projeto
no século XXI no Brasil. soberano, sustentável e includente de de-
Nesse sentido, é preciso trazer à senvolvimento, e a uma concepção progres-
consideração ao menos duas grandes lições sista e não minimalista de Estado. Diante
das experiências internacionais exitosas do tamanho e complexidade das questões
em termos do desenvolvimento nacional. envolvidas, é claro que riscos de diversas
A primeira tem a ver com a centralidade do ordens ameaçam a sustentabilidade tem-
Estado e do investimento público para a di- poral e programática de políticas públicas
namização da economia brasileira e para a relevantes à sociedade brasileira. Avançar,
transformação da sua estrutura produtiva. portanto, na explicitação e superação positi-
Neste particular, tendem a ser exitosos os va desses problemas, é condição primordial
esforços de mobilização das capacidades para, de fato, se poder destravar o potencial
estatais (sobretudo uma base tributária ro- intrínseco às capacidades estatais e aos ins-
busta e fontes de funding adequadas) e de trumentos governamentais à disposição do
alguns instrumentos governamentais (tais Estado brasileiro contemporâneo, com vista
como os bancos públicos, empresas estatais, a uma atuação planejada para o desenvolvi-
fundos públicos e fundos de pensão) no en- mento nacional.
frentamento dos efeitos nocivos e deletérios Para tanto, cabe à sociedade brasileira
da crise pandêmica que vem jogando para enfrentar, superar e virar a triste página
baixo o estado de confiança e as expectati- do momento situacional que assola a vida
vas futuras dos investimentos públicos e nacional desde 2016 e a eleição de Bolso-
privados. Ou seja: Estado e investimento naro em 2018. Não por outra razão, urge
público podem e devem desempenhar papel a realização de uma reforma do Estado de
contracíclico decisivo no enfrentamento e natureza republicana, democrática e desen-
superação da crise econômica, social e po- volvimentista, ainda no século XXI, tendo
lítica que se instalou no país, com especial em vista os dramáticos processos em curso,
gravidade, desde a eleição de Bolsonaro e a cujas consequências já visíveis pela maioria
instalação da pandemia de 2020. da população são a estagnação econômica e
A segunda grande lição relaciona-se justa- o retrocesso civilizatório no campo das polí-
mente com a capacidade de projetos estru- ticas sociais.
turantes de se conectarem com outras polí- Oxalá a comunidade internacional demo-
ticas públicas e outras dimensões setoriais crática e a sociedade brasileira consciente do
e territoriais do desenvolvimento nacional. perigo autoritário em curso possam rapida-
Para além do potencial mobilizador, indutor mente perceber a abrangência, a profundi-
e multiplicador dos investimentos capitane- dade e a velocidade dessa agenda retrógrada
ados por programas prioritários de investi- para então se reorganizarem coletivamente
mento, há reflexos positivos sobre as pró- e se reposicionarem politicamente com vis-
prias capacidades (financeiras, humanas, tas à recuperação das tendências recentes
jurídicas, tecnológicas, comunicacionais de construção da República, da Democracia
etc.) do Estado, as quais induzem a uma e do Desenvolvimento no espaço nacional.
espécie de auto-organização para desafios
que rompem o statu quo da gestão pública
267
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270
SUMÁRIO
Capítulo 14. O Ciclo Laboral no Setor Público Brasileiro.

Autores: Antônio Augusto de Queiroz e Luiz Alberto dos Santos
Capítulo 15. A Regulamentação do Direito de Negociação Coletiva e
de Greve no Setor Público.
Autora: Regina Coeli Moreira Camargos
Capítulo 16. Gestão e Avaliação de Desempenho no Setor Público
Brasileiro: aspectos críticos e discussão sobre as práticas correntes.
Autora: Elaine Rabelo Neiva
Capítulo 17. Gestão de Pessoas e Avaliação de Desempenho no Setor
Público Brasileiro: crítica à proposta fiscal-gerencialista da reforma
administrativa e diretrizes para um modelo de Estado orientado à
reflexividade, inovação e efetividade.
Autores: José Celso Cardoso Jr. e Roberto R. Pires
271
SUMÁRIO PARTE 4
14 O Ciclo Laboral
no Setor Público
Brasileiro
o serviço público, atacando todos os seus

Antônio Augusto de Queiroz1
Luiz Alberto dos Santos atrativos para o recrutamento de pessoal
2
qualificado, como são os casos da recente-

Introdução mente promulgada Emenda Constitucional
103/2019 (Reforma da Previdência) e das
O objetivo deste texto é tratar do Ciclo La- Propostas de Emenda à Constituição – PEC
boral no Serviço Público, que inclui desde o nºs 186 e 188, além da MP 922/2020.
dimensionamento de necessidade de força
Antes de analisarmos especificamente
de trabalho, o recrutamento e a seleção, a
cada uma das fases do ciclo, fundamental
capacitação e a alocação de servidores, pas-
quando se pensa em Administração Pública,
sando por remuneração, desenvolvimento
gostaríamos de tecer algumas considerações
na carreira (progressão/promoção), avalia-
de natureza crítica a respeito das motiva-
ção e estabilidade até a aposentadoria, bus-
ções que justificaram as reformas adminis-
cando contribuir com reflexões que possam
trativas “gerenciais” ou pós-burocráticas,
ajudar na construção de políticas de Recur-
em grande medida inspiradas nas reformas
sos Humanos ou de Gestão de Pessoas inte-
do governo Margaret Thatcher, nos anos 70,
gradas e orgânicas.
no Reino Unido, e em outros países de cul-
Trata-se de tema oportuno e fundamental, tura anglo-saxônica, como Estados Unidos,
especialmente no momento em que o gover- Nova Zelândia e Austrália, ao longo da déca-
no, em lugar de valorizar a melhoria da ges- da de 1980.
tão dos serviços públicos, propõe diversas
As reformas administrativas no mundo
reformas com o nítido propósito de esvaziar
desde a década de 1970, e com maior ênfase
1 Jornalista, consultor e analista político, mestrando em Políticas Públicas e Governo na FGV, diretor de Documen-
tação licenciado do Diap e sócio-diretor das empresas “Queiroz Assessoria em Relações Institucionais e Governamen-
tais” e “Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Púbicas”.
2 Doutor em Ciências Sociais, Mestre em Administração Pública, Advogado e Consultor Legislativo do Senado Fe-
deral. É também Professor da EBAPE-FGV e da ENAP. Ex-Subchefe da Casa Civil da Presidência da República.
272
a partir da experiência inglesa, sob o rótulo cidadãos, a satisfação de direitos coletivos
de “Nova Gerência Pública”, têm, como re- e difusos, e a responsabilização diante dos
gra, priorizado a dimensão da eficiência na parlamentos e dos eleitores. Como apon-
perspectiva econômica, com valorização da ta Beetham, “administração pública não é,
flexibilidade, da produtividade e da redução pois, uma questão de perseguir objetivos es-
de gastos, negligenciando os fins ou o senti- tabelecidos pelos políticos da maneira mais
do político que deve guiar a administração eficiente em matéria de custos. É uma ques-
pública. Trata-se de tentar transpor, para tão de administrar a política de acordo com
o serviço público, concepções da Teoria da os valores que a determinam, entre os quais
Escolha Racional, alicerce da economia po- as considerações sobre eficiência de custos
lítica, em especial a ideia da superioridade podem ter um lugar menor ou maior. Os fins
da gestão privada frente à burocracia públi- e os meios ligam-se entre si, por outras pa-
ca, e de que o indivíduo age apenas em seu lavras. A política e a sua administração não
próprio interesse, ou que, conforma ilustra são rigidamente separáveis”4.
Beetham “as pessoas só são levadas a traba-
lhar pelos objetivos de uma organização por A perspectiva de muitas das reformas ge-
meio de incentivos e sanções que alinham os rencialistas ou pós-burocráticas foi a redu-
interesses do indivíduo com o interesse ge- ção do gasto e da máquina pública, dentro
ral”, e que, na ausência desses “incentivos da lógica neoliberal de revisão do papel do
e sanções” ou de supervisores interessados Estado na economia e na área social, espe-
em sua aplicação, “os indivíduos fugirão ao cialmente no provimento de bens e serviços,
trabalho ou farão as suas próprias coisas”3. tanto que sempre foram apresentadas em
momento de escassez orçamentária e crise
Embora proposta em nome da melhoria fiscal. Mesmo quando pautadas por gover-
da eficiência (fazer mais com menos), da nos trabalhistas, como na Austrália, a partir
eficácia (atingir as metas) e da efetividade do governo trabalhista de Hawke, eleito em
(fazer a coisa certa ou atingir objetivos re- 1983, erigiram a “eficiência” para aperfeiço-
levantes) das políticas públicas, e até mes- ar a atuação do Estado e seus “burocratas”
mo de uma noção de ampliação do controle como seu objetivo maior5.
social, a partir da participação de organi-
zações externas ao Estado na prestação de Como regras, essas reformas não priori-
serviços públicos, a abordagem desconhe- zam a maximização do bem-estar, median-
ce as diferenças entre a gestão privada e a te políticas públicas em favor dos cidadãos,
gestão pública. Com efeito, ela negligencia das populações, dos territórios vulneráveis
questões-chave, como os próprios valores e dos desassistidos e nem estão focadas no
que orientam a ação da burocracia no setor combate às desigualdades regionais e de
público, que não se pauta pela maximização renda. Pelo contrário, seu objetivo nunca foi
do lucro, mas busca o atendimento de ne- o de assegurar equidade, justiça e partici-
cessidades sociais, a pacificação da ordem pação cidadã na formulação e execução das
social e o atendimento das aspirações dos políticas públicas, mas promover ajuste fis-
3 BEETHAM, David. A Burocracia. Lisboa: Ed. Estampa, 1987, p. 52-53.

4 BEETHAM, D. Op. Cit, p. 57-58.
5 Uma das marcas da reforma australiana foi, além da transferência da gestão de pessoal do Public Service Board
para o Ministério das Finanças e da adoção de uma gestão de políticas orientada para resultados, a criação de um Se-
nior Executive Service para aumentar a capacidade de formulação e implementação de políticas por meio de um corpo
de executivos públicos não vinculados a um departamento específico. Contudo, o viés tecnocrático desse corpo de ser-
vidores e o alinhamento incondicional com as medidas de ajuste fiscal adotadas acabou distorcendo suas finalidades.
273
cal, privatizar bens e serviços públicos e su- zação mais eficiente e efetiva nos países em
postamente melhorar a alocação de recursos desenvolvimento7.
públicos, evitando desperdícios. A experiên-
cia australiana, embora pouco conhecida, é Esse receituário com viés fiscal leva a que
emblemática: a inspiração “neogerencial”, os países e governos terceirizem atividades
econocrata (mais do que tecnocrata) e fis- e privatizem empresas e serviços do Esta-
calista promoveu a vulneração da ética do do, a partir da premissa de que ao estado
serviço público, politizou os escalões supe- deve caber “dirigir” ou “guiar” a prestação
riores, aumentou a captura do Estado pelos de serviços por meio de agentes privados, e
interesses econômicos, reduziu direitos, não executar ou prestar diretamente os ser-
congelou e reduziu despesas, reduziu a equi- viços. E, para tanto, utilizam uma narrativa
dade, a transparência e o compromisso dos que considera o servidor privilegiado, ine-
servidores com os direitos da população6. ficiente ou caro, além de responsabilizá-lo
E, como na experiência britânica sob a ges- por consumir recursos que poderiam ser
tão Thatcher, apostou no confronto com os destinados a políticas públicas clássicas, es-
servidores públicos, na sua antagonização pecialmente nas áreas de saúde, educação e
perante a sociedade e na sua desvalorização segurança, como se a realização desses ser-
enquanto parceiros de um projeto de desen- viços prescindisse de servidores.
volvimento, reforçando a sua subordinação
A lógica é reduzir o tamanho da máqui-
aos agentes políticos.
na pública e o prêmio salarial do servidor,
Esses modelos, baseados na lógica de mer- ou seja, aquilo que torna o serviço público
cado, não se sustentam na administração mais atrativo ao cidadão, em especial os de
pública e geralmente são questionados pe- melhor qualificação, em comparação com o
los usuários de serviços públicos, porque mercado de trabalho privado. No caso brasi-
adotam a lógica da relação cliente-consu- leiro, também não tem sido diferente.
midor, uma relação própria para o setor pri-
O diagnóstico dos técnicos do governo,
vado, mas inadequada para o setor público.
formuladores da reforma administrativa, é
A relação cliente-consumidor se pauta pela
de que o modelo de funcionamento da má-
demanda, numa transação de natureza mer-
quina pública entrou em colapso, especial-
cantil ou comercial de troca, enquanto a re-
mente em decorrência: 1) de suposto eleva-
lação cidadão se orienta pela necessidade.
do custo; 2) de suposta ineficiência; e 3) de
A lógica do setor público é a do conceito de
suposta incapacidade de garantir boa gestão
cidadão, que, além da eficiência, pressupõe
de pessoas.
equidade e justiça.
A consequência do atual modelo, na visão
Como apontam Dunn e Miller, desde a se-
desses técnicos, seria a combinação de su-
gunda metade dos anos 2000 é amplamente
posta baixa qualidade, com gasto elevado, e
aceito que a Nova Gerência Pública falhou,
de baixa produtividade, com desequilíbrio
na maior parte dos casos, em alcançar os
fiscal. E, para enfrentar esses problemas, se-
objetivos defendidos por seus defensores,
riam necessárias mudanças na máquina pú-
particularmente o de alcançar uma organi-
blica para: 1) retomar ferramentas de gestão
6 Ver THOMPSON, E. Democracy Undermined: Reforms to the Australian Public Service from Whitlam to Hawke.
The Australian Quarterly Vol. 63, No. 2 (Winter, 1991), pp. 127-142.
7 DUNN, William N. & MILLER, David Y. A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian State:
Advancing a Critical Theory of Administrative Reform Public Organiz Rev (2007) 7:345–358
274
de pessoas; 2) resgatar o conceito de merito- proposta em substituição à estabilidade no
cracia; 3) valorizar ações públicas voltadas emprego.
para resultados; e 4) deslocar o foco da má-
quina estatal para o cidadão. Esse desenho está fadado ao fracasso. Para
que o Estado tenha melhores condições de
A narrativa oficial e do mercado é sempre oferecer serviços, em qualidade e quantida-
no sentido de justificar as reformas com base de, ele precisa dispor de um quadro funcio-
numa suposta má alocação de recursos, em nal profissionalizado, adequado e suficien-
supostos desperdícios e ineficiências, e tam- te, o que pressupõe a adoção de critérios
bém numa postura baseada em preconceito transparentes de recrutamento, seleção, ca-
e desmoralização dos servidores públicos. pacitação, alocação, remuneração, progres-
Autoridades do governo chegam ao absur- são e preparação para aposentadoria.
do de associar o servidor a um “parasita”,
além de acusá-lo de ganhar muito e traba- Ou seja, deve articular as diversas etapas
lhar pouco, de ser preguiçoso e corrupto, do ciclo laboral, estimulando o ingresso no
bem como de estar capturado ou a serviço serviço público dos cidadãos dotados de ca-
das forças de esquerda. pacidade para tanto, e o seu desenvolvimen-
to na carreira até a inatividade.
A reforma administrativa em curso no atu-
al governo, portanto, tem duplo objetivo, Não se trata de novidades: em todas as
sendo um de natureza liberal/fiscal e outros tentativas de reforma esboçadas desde a dé-
de fundo ideológico. O primeiro busca satis- cada de 1930, começando pela “Lei do Rea-
fazer o mercado, com a redução da presença justamento”, de 1936, essas questões estive-
do Estado na regulação, na exploração da ram sobre a mesa e foram consideradas nas
atividade econômica e no fornecimento de suas formulações e no seu discurso. Mas,
bens e serviços à população, por meio do desem todas elas, evidenciou-se a incapacida-
monte da Administração Pública, da tercei- de de formulação e implementação de me-
rização e da privatização de bens e serviços didas compreensivas, capazes de superar a
públicos. E o segundo atende ao sentimento improvisação ou a incapacidade de supera-
revanchista, persecutório e de preconceito ção do clientelismo ou do patrimonialismo.
contra os servidores, considerados contrá- A história do serviço público no Brasil é a
rios à visão reacionária do governo. história das reformas inconclusas e das difi-
culdades de implementação de um sistema
A proposta de reforma administrativa em do mérito8.
debate no governo, infelizmente, está foca-
da na lógica da produtividade e da avaliação A Carta de 1988 foi a primeira a adotar so-
com caráter repressivo e não como forma de luções plenas para esses problemas, a come-
premiação ou valorização do mérito. A ideia çar pela exigência do concurso público para
é vigiar e punir, a exemplo da avaliação de ingresso em cargos e empregos públicos, ve-
desempenho para efeito de dispensa por dando o provimento derivado, a previsão de
insuficiência de desempenho, já aprovada regras sobre a estabilidade e regime jurídico,
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, a remuneração e a aposentadoria. Mas des-
mas até hoje não regulamentada, e cuja efe- de que entrou em vigor, foi diuturnamente
tiva implementação e ampliação está sendo atacada, burlada e negada, e tentativas de
8 Ver SANTOS, L. A. & SOUZA, R. L. S. Mérito, Desempenho, Transparência E Confiança No Brasil: O Ciclo Incom-
pleto. Disponível em https://politicapublica.wordpress.com/2019/04/17/merito-desempenho-transparencia-e-con-
fianca-no-brasil-o-ciclo-incompleto/
275
“reforma”, como a do Governo FHC, tenta- cada uma correspondem diversas formas de
ram retirar os “entraves” por ela estabele- seleção.
cidos. Quase 32 anos depois, a obra incom-
pleta que foi a sua implementação, mesmo A primeira, e mais flexível, é para o exercí-
com as reformas de 1998, requer que antes cio de cargos em comissão, ou de confiança,
de se passar a uma nova fase de “reformas”, de livre nomeação e exoneração. Para esses
os seus princípios sejam reconhecidos, ho- cargos, que somente podem ser usados para
menageados e valorizados. atividades de direção e assessoramento, a
nomeação pode se dar por indicação, que
pode utilizar o parâmetro técnico ou políti-
1. Recrutamento e seleção co, mas também podem ser usados proces-
sos seletivos, embora mais flexíveis, para
seleção de candidatos. A atual Constituição
O primeiro passo do ciclo laboral no ser- não delimita esses procedimentos, mas há
viço público é o processo de recrutamento e leis que estabelecem que determinados car-
seleção, que consiste em identificar pesso- gos somente podem ser exercidos por servi-
as capacitadas e vocacionadas para servir dores de carreira.
ao público, onde quer que elas estejam, e
atrai-las, oferecendo-lhe a oportunidade de O art. 37, V, da Constituição Federal, nunca
concorrer a uma vaga ou cargo no serviço regulamentado, prevê que as funções de con-
público, em troca de remuneração compa- fiança devem ser exercidas exclusivamente
tível com as qualificações exigidas e uma por servidores ocupantes de cargo efetivo,
carreira com perspectiva de crescimento na e os cargos em comissão deverão ser preen-
Administração Pública. chidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos
Como regra, a administração pública mo- em lei. Na ausência de uma lei com essa
derna, na formação ou reposição de seu definição, decretos têm fixado, em alguns
quadro funcional, utiliza os mecanismos casos, as regras para isso, como é o caso do
do recrutamento, para atrair candidatos à atual Decreto nº 9.727, de 15 de março de
ocupação dos postos de trabalho, e da sele- 2019, no âmbito do Poder Executivo Federal.
ção, que consiste em identificar, entre eles,
o candidato ideal. Ambos têm por objetivo, A segunda “porta de entrada” é para o
portanto, permitir que o Estado possa con- exercício de atividades que possam ser ca-
tar com o candidato ideal ou adequado às racterizadas como de caráter temporário,
necessidades ou ao modo de trabalho da or- em razão de necessidades de excepcional
ganização. Não são, assim, formas de gerar interesse público. Para essas contratações,
emprego, ou reduzir o desemprego, suprindo regidas pela Lei 8.745, de 1993, no âmbito
as falhas do mercado de trabalho na Federal, não é obrigatória a realização de
absorção da mão de obra, mas instrumento concurso, e algumas situações permitem a
de gestão para permitir que o Estado possa contratação direta, enquanto outras reque-
dispor de maneira eficiente de recursos rem processo seletivo simplificado.
escassos, contando com o melhor candidato
disponível para o atendimento de suas O caráter da temporariedade é dado pela
necessidades. lei, e depende da atividade. Se for atividade
de caráter permanente do órgão, só se ad-
Havendo o cargo vago a ser provido, e a mite a contratação temporária pelo tempo
necessidade desse provimento, existem três necessário à superação da carência de pes-
formas de ingresso no serviço público, e a soal, ou para a realização de concurso pú-
276
blico. Se a atividade for permanente, mas O recrutamento, no âmbito da contratação
a demanda ou volume de trabalho for sazo- temporária, que ficará limitado aos pou-
nal, a duração da contratação deve observar cos casos em que não for classificado como
essa variação. Em nenhum caso, porém, se emergência, será feito por processo seletivo
admite contratação temporária para exercí- simplificado, sem concurso público, e, de-
cio de atividades regulares e permanentes, e pendendo da área, o contrato temporário
em condições de normalidade. A Lei 8.745 já poderá ter duração de seis meses a quatro
foi alterada diversas vezes, sempre para am- ou cinco anos, com possibilidade de prorro-
pliar, e nem sempre de forma criteriosa, as gação de um ano. Mas, em pelo menos um
possibilidades de contratação sem concurso caso, os contratos poderão vigorar por até 8
e fora do sistema de carreiras. A mais recen- anos!
te alteração é a Medida Provisória nº 922,
de 2020, que ampliou desmesuradamente Entretanto, quando se tratar de calamida-
as possibilidades de contratação temporária de pública, emergência em saúde pública,
no Governo Federal, e que já antecipa algu- emergência e crime ambiental, emergência
mas das noções da “reforma administrati- humanitária e situação de iminente risco à
va” pretendida pelo atual Governo. sociedade prescinde-se de processo seletivo,
cabendo ao governo promover a imediata
A MP 922 é, com efeito, um preocupante contratação, sem qualquer outra exigência
exemplo de medida de burla às regras bá- de natureza legal.
sicas para a organização do serviço públi-
co9. Nos termos dessa medida provisória, a Além disso, a MPV prevê que servidores
contratação temporária, que deveria ficar aposentados poderão ser para exercer ativi-
limitada a situações realmente de excepcio- dades temporárias de excepcional interesse
nal interesse público, teve seu escopo am- público, nas alargadas hipóteses propostas
pliado, de tal modo que alcança diferentes pela própria MPV. Com isso, ela rompe não
situações, algumas delas de caráter emer- somente com o princípio do amplo e livre
gencial, enquanto outras por estarem asso- acesso a cargos, empregos e funções públi-
ciadas a de aumento do volume de trabalho, cas, e que não se coaduna com a reserva de
inclusive em atividade como tecnologia da vagas para quem tenha sido servidor públi-
informação, comunicação e revisão de pro- co, como gera uma situação de exploração
cessos de trabalho, pesquisadores e técnicos de servidores que, ao reingressarem, passa-
para o desenvolvimento de produtos e ser- ram a receber apenas 30% da remuneração
viços em projetos com prazo determinado a que faria jus outra pessoa não detentora
e até atividades relacionadas à redução de daquela condição.
passivos processuais. Além disso, ela per-
Por fim, temos o ingresso em cargos efe-
mite a contratação temporária para ativida-
tivos, que têm caráter permanente, e que
des “que se tornarão obsoletas no curto ou
será sempre por meio de concurso público
médio prazo, em decorrência do contexto de
de provas, ou de provas e títulos. Ele pode
transformação social, econômica ou tecno-
se dar para o ingresso em cargo de carreira,
lógica, que torne desvantajoso o provimento
ou para cargos isolados, mas sempre de pro-
efetivo de cargos em relação às contratações
vimento efetivo.
de que trata esta Lei”.
9 Ver QUEIROZ, A. A. & SANTOS, L. A. Governo faz minirreforma administrativa com contratação de temporários.
Disponível em https://congressoemfoco.uol.com.br/opiniao/colunas/governo-faz-minirreforma-administrativa-com-
-contratacao-de-temporarios/
277
O critério mais adequado para a Adminis- da realização de concursos e a redução do
tração Pública, sem dúvida, é o do concur- livre provimento de cargos em comissão e as
so público, porque permite um tratamento regras antinepotismo, além de outros me-
impessoal e igualitário aos interessados, canismos, como a garantia de vagas às pes-
democratizando o acesso ao serviço público soas com deficiência e a Lei de Cotas, essa
pelo critério do mérito, evitando a apadri- situação tende a ser menos presente.
nhamento.
Assim, o concurso público é, nos dias de
Embora a noção de “meritocracia” não se hoje, um efetivo instrumento de promoção
esgote na aferição da capacidade do can- social e acesso amplo de todas as camadas
didato para exercer o cargo público no mo- sociais ao serviço público, e essa capacida-
mento do ingresso, devendo estar presente de precisa ser potencializada com a adoção
em todo o percurso da vida profissional, de políticas que reduzam a desigualdade so-
trata-se de aspecto essencial, evitando o fa- cial, promovam a melhoria da qualidade da
voritismo e o clientelismo. No passado, era educação e do acesso ao ensino superior. Em
comum a contratação de pessoal sem con- sentido inverso, o retorno a regras que vigo-
curso, mediante apadrinhamentos ou em raram no passado, favorecendo o provimen-
decorrência de filiações político-partidárias, to derivado, como os “concursos internos”,
como ocorria nos EUA, largamente, quando ou a adoção de carreiras onde a “promoção”
vigorava o “sistema de despojos” que a Lei poderia facilitar o acesso a cargos superio-
Pendleton, de 1883, tentou eliminar, com res, de natureza e requisitos de formação
relativo sucesso. No Brasil, até a vigência da distintos, e com competição limitada ao pú-
Carta de 1988, vigoravam diferentes formas blico interno, tenderia a reduzir essa capaci-
de recrutamento que permitiam que indiví- dade, criando reservas de mercado que não
duos ingressassem no serviço público sem são compatíveis com o princípio da ampla
qualquer aferição do mérito em bases im- acessibilidade aos cargos públicos.
pessoais.
O desenho do concurso, entretanto, deve
Um sistema do mérito assim concebido, e ser cuidadoso para encontrar o perfil ideal,
isolado de políticas para a superação das de- de acordo com as competências desejadas
sigualdades existentes na sociedade, pode, e as funções a serem desempenhadas. Nes-
em certos contextos, agravar a desigualda- sa perspectiva deve ir além do domínio de
de, e resultar numa barreira ao próprio con- conteúdos e da capacidade de interpretação,
ceito de meritocracia. No Reino Unido, a es- acrescentando outros critérios de seleção,
magadora presença nos escalões superiores entre os quais vocação, probidade, respon-
de candidatos egressos de universidades de sabilidade, afinidade com as atribuições e
elite, e integrantes de famílias abastadas, competências do cargo ou carreira.
é um exemplo disso. Mesmo no Brasil, car-
reiras tidas como “meritocráticas”, e cujo No âmbito Federal, vigora o Decreto nº
ingresso se dava por concurso, foram, por 9.739, de 28 de março de 2019, que dispõe
muito tempo, praticamente reserva de mer- sobre algumas regras, ente elas a clareza
cado para a elite. quanto ao limite de aprovados em cada sele-
ção, e o critério (nota mínima) para a aprova-
Com o aumento do acesso ao ensino supe- ção, a possibilidade de realização do concur-
rior no Brasil, e o aumento da mobilidade so em duas etapas, sendo a segunda etapa o
social, com o maior acesso das mulheres ao programa de formação, de provas orais, de
ensino superior, associado à regularidade aptidão física, de conhecimentos práticos
278
específicos, e a avaliação psicológica, a ser ciativa privada, numa verdadeira traição do
sempre realizada após a aplicação das pro- ideal de um servidor público.
vas escritas, orais e de aptidão física, quan-
do houver. Os requisitos psicológicos para As provas, que devem ser diferenciadas
o desempenho no cargo serão estabelecidos em função da natureza e complexidade dos
previamente, por meio de estudo científico cargos ou empregos públicos, precisam le-
que considere as atribuições e responsabili- var em consideração as competências dese-
dades, a descrição das atividades e tarefas jadas para o desempenho dos processos de
e a identificação dos conhecimentos, habili- trabalho, em conformidade com a missão
dades e características pessoais necessários do órgão ou entidade que promove o recru-
para sua execução, além da identificação de tamento. Deve ser valorizada a experiência
características restritivas ou impeditivas prévia, seja no serviço público, seja em ati-
para o cargo. vidades privadas, mas que sejam relevantes
para o cargo a ser exercido. Exames psico-
Aguarda votação pela Câmara dos De- técnicos, que avaliem o perfil dos candida-
putados o Projeto de Lei nº 6004/2013, já tos, sua capacidade de resposta a situações
aprovado pelo Senado, estabelecendo regras reais de trabalho e solução de problemas,
detalhadas sobre a realização de concursos devem ser adotados, sempre que possível,
públicos. Contudo, sua tramitação está pa- para que seja selecionado o melhor candida-
ralisada na Câmara desde 2013, e foi apen- to para a situação real que será enfrentada
sado a um Projeto de Lei aprovado Senado no dia a dia.
em 2003 (PL 252/2003), também paralisa-
do. As eventuais falhas do processo de recru-
tamento e seleção devem ser corrigidas com
Infelizmente, a ausência de uma regula- a capacitação, que não pode nem deve se li-
mentação adequada do instituto do concur- mitar ao período do estágio probatório.
so público tem favorecido o “concurseiro”,
que é o sujeito preocupado apenas e exclusi-
vamente com a remuneração, sem qualquer 2. Capacitação
vocação ou compromisso com a missão pú-
blica. O segundo passo do ciclo, é a capacitação,
que inicia logo após a admissão, com os cur-
Apesar de recrutado em bases competiti- sos de formação, e que deve ser permanen-
vas, mas por concursos públicos que apenas te. Esse processo, naturalmente, valoriza o
aferem conhecimentos teóricos, em regra, conceito de competência e é desenvolvido
esse tipo de servidor troca de cargo como se considerando as atribuições do cargo, que
troca de camisa. Não tem real compromisso devem ser amplas a ponto de permitir a evo-
com a função pública ou identificação com lução ou promoção do servidor nos diversos
o cargo que exerce, e vive permanente estu- níveis de responsabilidade e complexidade
dando para passar em outro concurso que ao longo da carreira. Contudo, não podem
remunere melhor. Isto quando não acontece ser tão amplas que inutilizem o concurso
o fenômeno da porta giratória, evidenciada como forma de recrutamento para uma fun-
pela ocupação de cargo público apenas com ção específica, onde as atribuições possam
o objetivo de adquirir competências e conser suficientemente diferenciadas e caracte-
tatos necessários para se credenciar a ser rizem, de fato, uma carreira.
consultor ou vir a atuar como executivo ou
mesmo lobista nos setores lucrativos da ini- A EC 19/98 inseriu na Constituição a pre-
visão de que a União, os Estados e o Distrito
279
Federal manterão escolas de governo para a carreira, porquanto o ingresso ou a investi-
formação e o aperfeiçoamento dos servido- dura em cargo efetivo, no caso brasileiro, só
res públicos, constituindo-se a participação é possível mediante concurso público. O pró-
nos cursos um dos requisitos para a promo- prio conceito de “Carreira” pressupõe que as
ção na carreira, facultada, para isso, a ce- classes em que as carreiras são escalonadas
lebração de convênios ou contratos entre os reflitam complexidade e responsabilidade
entes federados. crescentes, mas não uma “desnaturação” do
cargo, ou seja, o desenvolvimento em carrei-
Esse mandamento constitucional, contu- ra não implica em ingressar num cargo X, e
do, tem sido largamente ignorado; a maior por meio desse mecanismo, passar a exercer
parte das Carreiras não condiciona a pro- com atribuições totalmente distintas.
moção à aprovação em cursos de aperfeiço-
amento. E mesmo quando há essa previsão, Por outro lado, o desenho de uma carreira
raramente ela é cumprida de forma satisfa- não pode se dar de forma a que seus con-
tória. As Escolas de Governo, quando exis- teúdos atributivos sejam excessivamente
tentes, tem programação irregular, muitas limitados, como se a ultra-especialização
vezes apenas voltada a cumprir formalida- numa tarefa altamente complexa, ou mes-
des, e não, efetivamente, a qualificar o ser- mo de pequena complexidade, seja capaz de
vidor para os desafios de sua atuação profis- justificar a sua existência. Esse é o grande
sional. desafio dos sistemas de carreira: desenhar
carreiras cujos conteúdos atributivos sejam
Assim, a capacitação não se destina suficientemente específicos para justificar
apenas aos servidores com desempenho o provimento em bases técnicas, mas sufi-
insuficiente ou insatisfatório, mas a todos cientemente amplos para evitar que haja
que desejem uma melhor qualificação, e de- desmotivação ou desperdício de capacida-
veria ser um pré-requisito para o desenvol- des que possam ser desenvolvidas ao longo
vimento na própria Carreira. da própria carreira. Cargos genéricos, aos
quais possam ser atribuídas quaisquer ta-
Além de corrigir eventuais falhas no pro-
refas, não atendem a esses pressupostos, e
cesso de recrutamento e seleção, ela também
tornam inviável a própria gestão de um sis-
oferece oportunidade de desenvolvimento
tema de oportunidades em bases impesso-
de competências, concomitantemente à evo-
ais e meritocráticas.
lução na carreira.
A política de capacitação, mediante treina-
A capacitação, como o próprio nome diz,
mento, também se destina a identificar ta-
destina-se a preparar o servidor para exe-
lentos na administração pública, que devem
cutar tarefas mais complexas, inclusive
ser aproveitados ou alocados de acordo com
cargos ou funções de chefia ou assessoria,
as necessidades dos setores, órgãos ou ins-
reduzindo, inclusive, a necessidade de que
tituições, exigindo um sistema de gestão de
o Governante recorra ao livre provimento,
oportunidades de acesso a funções de chefia
que ocorre quando um cargo de direção ou
ou assessoramento, que devem, tanto quan-
assessoramento é provido por quem não é
to possível, ser atreladas aos critérios de
servidor efetivo.
promoção na Carreira. A ausência de uma
Entretanto, mesmo possibilitando a ocupa- política permanente para essa finalidade
ção de postos de chefia e de assessoramento, acaba tornando o servidor excessivamente
alguns até de livre provimento, a capacitação dependente de seu capital de relações ou re-
não assegura a mudança de cargo dentro da des de contatos, para exercer cargos ou fun-
280
ções de direção e assessoramento e, assim, vo, com servidores motivados e detentores
vulnerável a processos de captura e até mes- de competências para prestar bons serviços
mo à corrupção. Ademais, a inexistência de à sociedade. Por isso, o processo de alocação
regras claras que assegurem, como ocorre deve considerar os conhecimentos, as habi-
na Carreira militar, ao servidor promovido lidades e atitudes dos servidores, evitando
em sua carreira o exercício de atribuições a subjetividade e minimizando as influên-
cujo nível de responsabilidade seja alinhado cias políticas, de sorte a reunir pessoas, em
com a sua experiência e qualificação, acaba quantidade e qualidade, capazes de atender
por vezes levando ao subaproveitamento e às expectativas do setor, órgão ou institui-
ao desestímulo, quando não à acomodação, ção e sua clientela: o cidadão que depende
do servidor. Essa situação é o verdadeiro daquele serviço.
“túmulo” do sistema do mérito, revelando
desperdício de recursos, incapacidade de A mobilidade geográfica, ou entre institui-
gestão e até mesmo a clientelização da má- ções, deve ser gerida de forma a valorizar
quina pública. o mérito e potencializar o melhor aprovei-
tamento dos indivíduos, mas sem gerar si-
tuações de favorecimento individual. Gerir
3. Alocação adequadamente as remoções e transferên-
cias, assim, é um aspecto essencial dessa
A alocação adequada é um dos pressu- questão. Já a mobilidade interinstitucional
postos para a otimização dos processos de dependerá do perfil do cargo e do servidor:
trabalho, na medida em que potencializa o ela será, necessariamente, limitada em fun-
desempenho das funções e da própria insti- ção do caráter do cargo. Cargos generalistas,
tuição. Além disso, contribui para disponi- como os de Executivos Públicos, à semelhan-
bilizar servidores com perfil compatível com ça dos Senior Executives dos EUA, Canadá e
a tarefa ou função, evitando tanto a inade- Austrália, ou dos Gestores Governamentais
quação entre o servidor e sua tarefa, quanto do Governo Federal e de vários Governos Es-
a contratação desnecessária de novos servi- taduais, no Brasil, assim como cargos admi-
dores. Com isto, supera ou supre eventuais nistrativos, cujas atribuições são comuns a
insuficiência em setores-chave do órgão ou muitos órgãos, devem ter flexibilidade em
entidade da administração pública. sua alocação e movimentação, precisamen-
te porque seu aproveitamento é facilitado
Dimensionar a força de trabalho a partir pelas suas competências. Já profissionais da
de perfis e necessidades vinculadas aos ma- educação, ou da saúde, ou da Administração
croprocessos de trabalho e que atendam às Tributária, ou da segurança pública, terão
mudanças tecnológicas e às novas deman- alocações mais restritas, ou mesmo exclusi-
das oriundas do sistema político e da socie- vas, sob pena de desvirtuamento da própria
dade, de forma a permitir a sua adequada natureza de seus cargos.
alocação, é uma tarefa complexa, e que re-
quer atualização permanente. É esse plane- Nessa perspectiva, a adoção de carreiras
jamento que evita o subaproveitamento do com regras muito rígidas ou perfis atributi-
servidor, o inchaço dos quadros ou, no outro vos excessivamente limitados pode dificul-
extremo, a sobrecarga de trabalho e os ele- tar ou impedir a distribuição de servidores
vados níveis de estresse associados. de acordo com a necessidades do órgão e a
vocação individual do servidor.
A definição de processos racionais e trans-
parentes de alocação é fundamental para um Assim, as carreiras horizontais são as que
ambiente de trabalho eficiente e cooperati-
281
mais possibilitam a mobilidade, na medida neratório” como um tema central, inclusive
em que combinam as vocações e interesses com a perspectiva de crescimento ao longo
dos servidores com as exigências ou neces- da jornada laboral.
sidades profissionais dos setores, órgãos ou
instituições do serviço público. Seu uso, po- Como regra, os parâmetros para a defini-
rém, é limitado, e jamais substituirá cargos ção de salário são buscados no setor priva-
ou carreiras específicas ou especializadas, do, e, na ausência de atribuição semelhante
constituídas para atender necessidades sena iniciativa privada, a referência passa a
toriais e indelegáveis. ser a complexidade e responsabilidade do
Nesse sentido, é fundamental se discutir cargo ocupado pelo servidor. A Constituição
estratégias que superem a rigidez imposta determina, no art. 39, § 1º, que a fixação dos
por algumas carreiras, notadamente em áre- padrões de vencimento e dos demais compo-
as-meio, que dificultam a alocação, inclusi- nentes do sistema remuneratório observará
ve temporária, de servidores para o exercício a natureza, o grau de responsabilidade e a
de suas funções, via de regra determinadas complexidade dos cargos componentes de
por uma visão segmentada de planos de car- cada carreira; os requisitos para a investi-
gos ou carreiras por órgão ou entidade, mas dura; e as peculiaridades dos cargos. No en-
que não se justificam à luz da necessidade tanto, esses princípios não têm sido obser-
de especialização. vados, o que leva a inaceitáveis distorções
na política remuneratória, em desrespeito
4. Remuneração ao princípio de que a trabalho igual deve
corresponder salário igual.
Em países em desenvolvimento, como o A política remuneratória deve, necessaria-
Brasil, em que a renda média do trabalho é mente, estar integrada a todo ciclo laboral,
muito baixa, a remuneração é um dos prin- com uma estrutura que incentive a evolução
cipais atrativos na Administração Pública, na carreira para preservar os bons quadros.
tanto para o processo de recrutamento e se- O salário tem natureza alimentar e como tal
leção de servidores, quanto para a perma- deve ter seu poder de compra permanente-
nência do servidor em atividade até a apo- mente preservado, com garantia de reajus-
sentadoria. te periódico, sem prejuízo de progressões e
Já em países desenvolvidos, a atrativida- promoção, decorrentes dos méritos do ser-
de do serviço público costuma ser menor. A vidor.
existência de um mercado de trabalho pri- Para esse fim, deve ser preservada a garan-
vado mais competitivo, com renda média tia da revisão geral anual, que o art. 37, X da
mais alta, e um patamar de desenvolvimen- Constituição estabelece. No regime estatu-
to econômico e social mais elevado, leva a tário, os vencimentos e vantagens somente
que muitos indivíduos considerem pouco podem ser criados ou elevados por lei, asse-
atrativa a carreira pública. gurada a irredutibilidade do valor da remu-
Assim, em países como o Brasil, e particu- neração, computadas as parcelas de caráter
larmente no âmbito subnacional, qualquer permanente.
política de recursos humanos ou de gestão Essa revisão, porém, depende tanto das
de pessoas deve considerar o “sistema remu- condições fiscais, como recentemente deci-
282
diu o STF10, como da iniciativa do Chefe do de trabalho e níveis de qualificação. Dispari-
Poder Executivo. Sem que ele envie ao Poder dades, por certo, existem dentro do próprio
Legislativo um projeto de lei, nada ocorre e serviço público, mas elas resultam antes
a inflação acaba por corroer os valores das das falhas de formulação e implementação
parcelas remuneratórias. Como o servidor de uma política remuneratória permanente,
não tem direito, no regime estatutário, a dis- ou até mesmo do descumprimento de regras
sídio coletivo, o Poder Judiciário não pode ar- vigentes, do que de limitações ou obrigações
bitrar essa correção salarial na “data base”, constitucionais, ou de características intrín-
como ocorre na esfera privada. E o próprio secas do setor público.
direito de greve, embora assegurado pela
Constituição, mas até hoje não regulamen- Não se pode, porém, ignorar o fato de que
tado, é condicionado e até mesmo vedado, a inadequada solução do problema da apli-
em alguns casos, dada a necessidade de ga- cação do “teto” remuneratório tem causado
rantir a prestação de serviços essenciais e a desgastes à imagem dos servidores. Apesar
atuação em caráter permanente das institui- de há 22 anos a Constituição definir com
ções públicas. maior clareza e precisão tetos remunerató-
rios, sendo a remuneração dos Ministros do
A reforma do atual governo, ao contrário, STF o teto absoluto de remuneração do ser-
tem por objetivo reduzir o prêmio salarial do vidor público, por ser a mais alta função a
servidor, reduzindo jornada e salário, e sus- que um servidor de carreira pode legitima-
pendendo promoção e reajuste, que é mera mente aspirar, essa questão ainda está pen-
reposição de poder de compra do salário. dente de regulamentação, com a ausência
de critérios para o pagamento de vantagens
A proposta sob discussão passa pela pre- extratexto, de caráter indenizatório, e a roti-
missa de que os salários iniciais são exagera- neira busca de “brechas” que permitem pa-
damente elevados frente ao setor privado, o gamentos exagerados, sempre justificados
que é uma meia-verdade, dado que tais com- em interpretações criativas da legislação11.
parações devem levar em conta situações
específicas, e o fato de, no longo prazo, as
tabelas salariais sofrem períodos de profun- 5. Desenvolvimento na Carreira
da depressão. Assim, ao longo da “carreira”, (Progressão e promoção)
são muitos os períodos de “vale” e poucos os
períodos de “pico” salarial. Comparar mé- Conceitualmente, a progressão e promo-
dias salariais de servidores públicos entre ção são inerentes à própria definição de
si ou com a média salarial do mercado não “carreira” no serviço público, e uma forma
é um argumento honesto, dadas as dispari- de incentivo ao desenvolvimento profissio-
dades de composição das forças de trabalho nal do servidor, que se materializa median-
nos três níveis de governo, suas condições te capacitação, acúmulo de competência e
10 No julgamento do RE 565089, em 25.09.2019, o STF adotou o entendimento, por maioria de votos, de que, não
obstante o disposto no art. 37, X da CF, o Poder Executivo não é obrigado a conceder revisões gerais anuais no venci-
mento de servidores públicos. Para descumprir a norma, porém, o chefe do Executivo deve apresentar uma justifica-
tiva ao Legislativo. A tese de repercussão geral então firmada foi assim definida: “O não encaminhamento de projeto
de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto no inciso X do art. 37 da CF/1988, não gera
direito subjetivo a indenização. Deve o Poder Executivo, no entanto, se pronunciar, de forma fundamentada, acerca
das razões pelas quais não propôs a revisão”.
11 Ver SANTOS, L. A. O teto remuneratório na Constituição Federal e sua regulamentação: finalmente a chance
de sua implementação? Disponível em https://politicapublica.wordpress.com/2018/11/20/o-teto-remuneratorio-na-
-constituicao-federal-e-sua-regulamentacao-finalmente-a-chance-de-sua-implementacao/
283
avaliação de desempenho. exercício de 12 a 18 meses; a promoção, co-
mumente, depende do cumprimento 4 ou 5
A progressão se caracteriza pela passagem padrões numa mesma classe. Assim, uma
do servidor para o padrão imediatamente carreira composta por 20 padrões, dividi-
superior dentro da classe ou categoria de dos em 4 classes, determinaria um mínimo
seu cargo ou carreira, enquanto a promoção de 20 anos para o seu percurso, podendo
se caracteriza pela passagem do servidor de chegar a 30 anos ou mais.
uma classe ou categoria para uma classe ou
categoria imediatamente superior do cargo A progressão e a promoção, pelo menos
ou carreira. Em carreiras estruturadas em no plano teórico, não devem ser automá-
padrões, o percurso de todas as referências ticas, por tempo de serviço, mas condicio-
que integram a classe é pressuposto para nadas a desempenho e qualificação, até
que possa ocorrer a promoção. porque devem estar vinculadas ao mérito.
Isto, entretanto, não autoriza a condicioná-
A progressão e a promoção acontecem -la ao conceito de produtividade, uma vi-
com a mudança de um nível ou padrão para são mais adequada ao setor privado. Não se
outro dentro da tabela de remuneração do trata de reconhecer, assim, que o servidor é
cargo ou carreira, porém sem permitir a “improdutivo”, mas que o seu desempenho
mudança de cargo. Algumas carreiras são deve ser aferido não em bases quantitati-
compostas por classes com denominações vas ou resultados materialmente mensurá-
diferentes, mas que integram, como tal, veis, mas, muitas vezes, a partir de valores,
a mesma carreira. Daí não ser admissível como a prevenção ou eliminação de riscos
que haja ingresso direto em cargo final da sociais.
carreira, e o ingresso sempre se dará, por
concurso, na classe inicial da mesma. A A adoção de mecanismos adequados de
promoção para classes superiores, é a úni- avaliação, com critérios justos e transpa-
ca hipótese de provimento derivado cons- rentes, é fundamental para que não haja
titucionalmente admitida, ou de mudança favorecimentos, nem perseguições. O ser-
de cargo admissível sem a realização de vidor, ao longo da Carreira, não deve es-
novo concurso. A investidura em cargo de tar preocupado em agradar o Chefe, mas
outra carreira, ainda que com igual nível em cumprir as suas atribuições com zelo,
de qualificação ou remuneração, requer a probidade, eficiência, regularidade e com-
aprovação previa em concurso público. petência. Assim, deve ser protegido de si-
tuações em que, para honrar a sua missão,
O número de classes ou categorias e, den- deve até mesmo contrariar seus superiores,
tro delas, o número de níveis ou de padrões principalmente quando enfrentar situa-
da tabela de remuneração do cargo deve ser ções de irregularidade ou improbidade.
o suficiente para permitir a evolução em
seu interior, sob pena de completo desesti-
mulo do servidor. Assim, a tabela não deve
ser tão curta que o servidor chegue ao últi-
mo nível com menos de metade do tempo
de contribuição exigido para aposentadoria
nem tão longa que não consiga chegar ao
final antes da inatividade.
Tradicionalmente, a progressão entre pa-

drões ou referências exige um tempo de
284
6. Estabilidade ção por crimes ou atos de improbidade, por
exemplo, e, também, por infrações adminis-
Ao ingressar na Carreira pública, o servi- trativas, mediante processo administrativo
dor efetivo passa a cumprir um estágio pro- em que lhe seja assegurada ampla defesa. E
batório, que é o período durante o qual sua mesmo depois de aposentado pode ser pu-
aptidão para o cargo deve ser aferida. Se- nido com a cassação de aposentadoria.
gundo o art. 41 da Constituição, ao longo de
3 anos de estágio probatório o servidor deve Além disso, ele também pode ser desli-
ser objeto de avaliação especial de desem- gado por desempenho insuficiente, aferi-
penho por comissão instituída para essa fi- do mediante procedimento de avaliação
nalidade. periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
A ausência de regulamentação desse dis- Passados 22 anos da vigência da EC 19/98,
positivo ainda hoje faz com que, em grande porém, também esse instituto não foi regu-
parte dos casos, a estabilidade seja adquiri- lamentado, e as proposições discutidas pelo
da por mero decurso de prazo. Assim, é um Legislativo, como o PLS 116/2017, não logra-
instituto que ainda não foi adequadamente ram consenso suficiente para sua aprova-
disciplinado, o que leva ao seu descrédito. ção, dadas as suas fragilidades conceituais.
Uma vez estável, o servidor não pode ser Apesar dos diversos problemas que dificul-
demitido livremente. Segundo a Constitui- tam a aplicação desses institutos, segundo
ção, porém, ele não é indemissível. dados apurados pela Controladoria-Geral
da União, entre 2003 e 2019, nada menos
O servidor público estável pode perder o do que 7.900 servidores estatutários foram
cargo em virtude de sentença judicial tran- punidos com a perda do cargo:
sitada em julgado, decorrente da condena-
2003 a
Fundamento* 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Total
2013
Ato Relacionado à Corrupção 3.081 363 332 344 336 423 322 5.201
Abandono de Cargo, Inassiduidade ou
1.024 126 138 158 125 161 161 1.893
Acumulação Ilícita de Cargos
Proceder de Forma Desidiosa 137 11 9 10 19 21 22 229
Participação em Gerência ou Adminis-
51 3 15 2 6 6 5 88
tração de Sociedade Privada
Outros 279 44 46 36 20 32 32 489
Total 4.572 547 540 550 506 643 542 7.900
Fonte: Controladoria-Geral da União. http://paineis.cgu.gov.br/corregedorias/index.htm
Por fim, na forma do art. 169 da CF, o servidor estável poderá perder o cargo, desde
vidor estável poderá ser demitido se houver que ato normativo motivado de cada um dos
excesso de despesas com pessoal, que não Poderes especifique a atividade funcional, o
possa ser superado por meio de medidas órgão ou unidade administrativa objeto da
como a redução em pelo menos vinte por redução de pessoal.
cento das despesas com cargos em comissão
e funções de confiança e a exoneração dos Desde 1998, quando essa possibilidade foi
servidores não estáveis. Nesse caso, o ser- inserida na Carta Magna, nunca ocorreu a
285
demissão de servidores estáveis, até porque, civil, penal ou administrativamente por dar
na esfera Federal, a despesa com pessoal ciência à autoridade superior ou, quando
tem se situado em patamar bastante inferior houver suspeita de envolvimento desta, a
ao máximo permitido pela Lei de Respon- outra autoridade competente para apuração
sabilidade Fiscal. Em 2019, a despesa com de informação concernente à prática de cri-
pessoal atingiu na União apenas 35% da re- mes ou improbidade de que tenha conheci-
ceita corrente líquida, ou 58,3% do limite mento, ainda que em decorrência do exer-
previsto. No nível dos Estados, em 2019, 4 cício de cargo, emprego ou função pública.”
Estados (Acre, Minas Gerais, Rio Grande do
Norte e Mato Grosso) ultrapassaram o limite Sem a garantia da estabilidade, o servidor
de despesas com pessoal; outros 2 (Paraí- se torna refém dos dirigentes políticos, que
ba e Goiás) ultrapassaram o limite pruden- têm atuação transitória e orientada por in-
cial. Outros 14 Estados dispenderam mais teresses de curto prazo. Embora seja sujeito
de 50% da sua receita corrente líquida com à autoridade do governante eleito e de seus
pessoal12. Assim, se a situação não for supe- Ministros de Estado e dirigentes superiores,
rada mediante aumentos de arrecadação ou mais do que um cumpridor de ordens, o ser-
redução da despesa total, alguns entes po- vidor precisa ser, muitas vezes, um guar-
derão vir a ser obrigados a adotar essa me- dião do interesse público, que transcende a
dida extrema. duração de um governo.
Todavia, nenhuma dessas possibilidades 7. Aposentadoria

afasta a necessidade ou a indispensabili-
dade da estabilidade, que é uma medida de A aposentadoria representa duas situ-
proteção do servidor contra o arbítrio, a cor- ações: ela segue o “ápice” da carreira, e,
rupção e o patrimonialismo. A estabilidade é muitas vezes, vem após o cumprimento de
essencial para a preservação da integridade uma longa jornada, que pode ultrapassar,
pública, protegendo o servidor de pressões facilmente, 35 anos de atividade. Mas ela é,
indevidas e conferindo-lhe meios para cum- também, um instrumento de renovação do
prir o seu papel sem o temor de retaliações. serviço público, permitindo que, cumpridas
Ainda que ela não seja proteção absoluta, as condições para tanto, novos servidores
ela preserva o servidor da perda do cargo, e substituam aqueles que já deram a sua con-
permite que, até mesmo, possa valer-se de tribuição e fazem jus ao merecido repouso
outras garantias legais para enfrentar arbi- ou redirecionamento de suas atividades
trariedades. para a vida em família ou outras de seu in-
teresse.
Assim como o art. 116, VI da Lei nº 8.112,
de 1990, que é o Estatuto do Servidor, pre- A gestão desse processo de renovação é
vê que o servidor tem o dever de “levar as quase sempre negligenciada; o servidor que
irregularidades de que tiver ciência em ra- deixa o cargo, ao se aposentar, raramente
zão do cargo ao conhecimento da autoridade transmite a outro as experiências que ad-
superior ou, quando houver suspeita de en- quiriu ao longo da carreira.
volvimento desta, ao conhecimento de outra
As políticas de recursos humanos ou de
autoridade competente para apuração”, a
gestão de pessoas no serviço público brasi-
mesma lei prevê no seu art. 126-A que “ne-
leiro nunca se preocuparam em preparar o
nhum servidor poderá ser responsabilizado
12 Ver SANTOS, L. A. Por que a redução salarial dos servidores é um tiro no pé. Disponível em https://congres-
soemfoco.uol.com.br/opiniao/forum/por-que-a-reducao-salarial-dos-servidores-e-um-tiro-no-pe/
286
servidor para a inatividade, fato que tem le- e) redução de preconceitos com relação ao
vado ao adoecimento de muitos servidores trabalho do idoso, e f) melhora no transpor-
após se aposentarem. Isso precisa ser ur- te público.
gentemente corrigido, especialmente após a
nova reforma da previdência que ampliou a Essa necessidade decorrerá de um novo
permanência do servidor em atividade. perfil de servidor, e de um novo perfil de so-
ciedade, com maior proporção de idosos e
A aposentadoria do servidor corresponde demanda por serviços públicos.
ao fechamento de ciclo da vida, que deve se
encerrar com muita dignidade, e ao início Essa “transição demográfica” será o gran-
de outro, que deve ser vivido com muito pra- de desafio do Século XXI, mas também é vis-
zer. Isso requer, no primeiro caso, uma preta como uma “oportunidade”, na medida em
paração para a inatividade, e no segundo, que, nos próximos anos, poderá haver um
uma remuneração que mantenham o poder grande número de aposentadorias no servi-
de compra anterior, afinal se trata do coroa- ço público. Essa situação permitirá, na vi-
mento de toda uma trajetória funcional de- são reformista, uma “renovação” do serviço
dicada ao serviço público. público, em bases distintas das que até aqui
orientaram a sua composição.
Muitos países adotam políticas públicas
para assegurar dignidade ao idoso em ativi- As vagas decorrentes, na perspectiva do
dade produtiva. governo, não serão integralmente preenchi-
das; grande parte das tarefas será exercida
Com as recentes mudanças nas regras de por aplicativos, inteligência artificial e au-
aposentadoria, trazidas pela EC 103/2019, tosserviço, e os novos servidores a serem
haverá um prolongamento ainda maior do recrutados deverão adequar-se a um novo
tempo de permanência no cargo. O fim da perfil, onde as garantias tradicionais, a “ri-
aposentadoria integral aos 60 anos de ida- gidez” do sistema de carreiras, das regra de
de, para o homem, e 55 para a mulher, tra- desenvolvimento e remuneração, estarão
zido pela EC 41/2003, foi agravado com a em xeque.
elevação da idade para 65 e 62 anos, com
regras de cálculo de proventos que exigirão Mesmo nesse novo desenho, que ainda não
pelo menos 40 anos de contribuição para a está claramente definido, e que não se sabe
integralização da média remuneratória de se responderá, efetivamente, às necessida-
toda a vida profissional. Assim, para evitar des da sociedade da informação, as políticas
o rebaixamento de renda na aposentadoria, de gestão deverão estar preparadas para ge-
ou mesmo para adquirir o direito, o servidor rir os processos de trabalho considerando os
terá que trabalhar muito mais. efeitos da aposentadoria como última etapa
do ciclo laboral.
Segundo Ana Amélia Camarano , o aumen-
13
to da idade mínima, que leva à permanência

do trabalhador por mais tempo no mercado
de trabalho, exigirá políticas públicas de: a)
inclusão digital, b) capacitação continuada,
c) saúde ocupacional, d) adaptações no local
de trabalho como cargos e horários flexíveis,
13 CAMARANO, A. Perspectivas de Crescimento da População Brasileira e Algumas Implicações. In CAMARANO,

Ana Amélia (Org.) Novo regime demográfico: uma nova relação entre população e desenvolvimento? Rio de Janeiro:
Ipea, 2014.
287
Considerações finais chantagens dos governantes de plantão.
Qualquer reforma administrativa digna A partir das noções que foram esboçadas,
desse nome deve estabelecer como premis- de forma simplificada, neste estudo, pode-
sa o atendimento adequado às necessidades mos sintetizar a discussão ora em curso na
da população por serviços públicos de qua- forma a seguir, considerando o que o atual
lidade e para tanto não pode prescindir de marco constitucional e legal estabelece, o
uma máquina pública com servidores orga- que o Governo pretende, a partir das decla-
nizados em carreira, com remuneração ade- rações e documentos já divulgados, e o que
quada e estabilidade para desenvolver suas julgamos serem as melhores formas de en-
habilidades, sem estar sujeito a pressões ou frentar esse debate:
CF e LEGISLAÇÃO
PROPOSTA GOVERNO O QUE DEVE SER FEITO
EM VIGOR
Manter a regra atual e regula-

Concurso de provas ou provas e Flexibilização do concurso, com
mentar o instituto do concurso
títulos como forma exclusiva de possibilidade de concurso de títu-
público, de modo a assegurar
ingresso em cargos e empregos los apenas, ou ingresso mediante
maior aderência entre candidatos
públicos permanentes. processo seletivo simplificado.
aprovados e perfis desejados.
Manter a regra atual.

O desenho de carreiras poderá
Carreiras estruturadas com base Modelos mais amplos de carrei- ser simplificado, com a adoção
em atribuições; promoção classe ras, facilitando mobilidade entre de cargos com atribuições mais
a classe dentro da mesma car- elas e mecanismos de promoção amplas, mas sem prejuízo do
reira, respeitada a identidade interna mais flexíveis. princípio da especialidade.
atributiva, como única forma de
Redução radical do número de Carreiras devem ter identidade
provimento derivado admitida.
carreiras existentes. profissional e conteúdos atributi-
Vedação de concursos internos.
vos que permitam a seleção para
cargos específicos quando neces-
sário.
Promoção e progressão na carrei- Alongar curso das carreiras para Fixar cursos de carreira que per-
ra com base no tempo de servi- que ninguém chegue ao final da mitam chegar ao final de carreira
ço, qualificação e avaliação de carreira antes de 25 anos. após 15 ou 20 anos.
desempenho. Restringir direito a progressão e Regulamentar desenvolvimento
Não há critérios para fixar o promoção. das carreiras associado a avalia-
tempo de percurso mínimo na Suspender progressões em caso ção do mérito a cursos de aperfei-
carreira. de déficit público çoamento.
288
Manter a regra constitucional, re-
Criação de escolas de Governo Não há menção ao tema. gulamentar processos de forma-
para formação e aperfeiçoamento ção e aperfeiçoamento e valorizar
dos servidores. Vinculação da Tendência a converter escolas de escolas de Governo. Orientar
promoção a cursos de aperfeiço- governo em instituições acadê- formação e aperfeiçoamento para
amento. micas. a solução de problemas concretos
da gestão pública.
Fim do RJU. Manter regime estatutário para

servidores de carreiras exclusivas
Instituição de múltiplos regimes e de atividades acessórias a elas.
Regime jurídico único para todos
de contratação.
os servidores Permitir a introdução do regime
Regime estatutário limitado a de emprego em atividades hoje
carreiras exclusivas de Estado. sujeitas a terceirização.
Contratação temporária para Manter a regra constitucional

Ampliar possibilidades de contra-
necessidades de excepcional inte- atual e revisar legislação, já ex-
tação temporária (e.g. MPV 922)
resse público cessivamente permissiva.
Criação de regime de ingresso Manter a regra em vigor.

Estabilidade após 3 anos, condi- com status de trainee por 3 anos,
cionada a avaliação do desempe- e estabilidade apenas após 5 ou Regulamentar a avaliação de de-
nho suficiente 10 anos de serviço após efetiva- sempenho para fins de aquisição
ção. da estabilidade.
Demissão do servidor estável Regulamentação da demissão Regulamentação da demissão

condicionada a insuficiência de por insuficiência de desempenho por insuficiência de desempenho
desempenho, prática de crimes de forma flexível, aumentando o com base em critérios transpa-
ou má conduta do servidor. poder das chefias. rentes e com direito a recurso.
Permitir redução de salários em

Irredutibilidade remuneratória caso de déficit público ou excesso Manter a regra atual.
de despesas.
Regulamentar de forma restritiva Regulamentação do teto para

Teto remuneratório com base exceções ao teto remuneratório. eliminar absurdos e burlas, mas
na remuneração do Min do STF,
assegurando direito a parcelas
excluídas parcelas indenizatórias Adotar controle rigoroso de situa-
ções de acumulação de cargos. indenizatórias.
289
Extinção do direito à revisão ge-
Revisão geral anual das remune-
ral. Vedação de reajustes a serem
rações. Manutenção da revisão geral
concedidos de forma parcelada
obrigatória e seu cumprimento.
Reajustes dependem de lei, desde ou com efeitos retroativos.
que autorizados pela Lei de Dire- Reajustes mediante lei, mas com
Reajustes somente por lei de ini-
trizes Orçamentárias e tenham regulamentação da negociação
ciativa do Governo. Congelamen-
dotação suficiente na Lei Orça- coletiva no serviço púbico.
to da folha em caso de excesso de
mentária.
gastos ou déficit público.
Liberdade para o Governo decidir

sobre as remunerações, mantida Aplicação dos princípios da CF
Remuneração vinculada a a reserva legal. e equiparação de remunerações
complexidade dos cargos e suas entre cargos com iguais atribui-
responsabilidades e requisitos Rebaixamento de salários para ções e responsabilidades em cada
aproximação de valores com o Poder.
mercado privado.
Revisão da EC 103/06 para

Redução da despesa previden- restabelecer regras de cálculo de
Aposentadoria vinculada ao ciária, com redução do valor benefício da EC 41/03.
regime próprio, com previdência das aposentadorias a conceder Revogação de contribuições pre-
complementar. e arrocho sobre aposentados e videnciárias confiscatórias.
pensionistas.
Reposição de inativos não sujeita Adoção de mecanismos de
ao teto de despesas da EC 95. Reposição limitada do pessoal preparação para aposentadoria
aposentado. e planejamento do ingresso de
novos servidores.
A síntese acima já evidencia a complexida- atual crise causada pela pandemia do Coro-
de do problema, e a diversidade de alternati- navírus, em todo o mundo.
vas para seu enfrentamento. O objetivo, po-
rém, não pode ser outro, senão assegurar ao Nessa perspectiva, em lugar do desmonte
Estado, e por conseguinte ao cidadão, meios dos serviços e perseguição aos servidores,
para ser eficiente, mas sobretudo eficaz, efe- a sociedade exige medidas de profissionali-
tivo, responsivo e responsável. zação e valorização dos serviços e dos ser-
vidores públicos, de um lado, com políticas
É preciso preservar um Estado capaz, públicas que protejam os mais vulneráveis,
responsivo, dotado de meios para responder, e, de outro, com políticas de recursos hu-
com agilidade e segurança, aos desafios manos ou de gestão de pessoas que contem-
da governabilidade e da governança, plem todo o ciclo laboral.
formulando e implementando políticas,
ou coordenando e gerindo parcerias com a Uma política de recursos humanos ou de
sociedade, a partir da noção de que sua au- gestão de pessoas que deseje um serviço pú-
sência não poderá jamais ser suprida pela blico eficiente, eficaz e efetivo, requer ações
“mão invisível” do mercado, como mostra integradas e articuladas de todas as fases de
290
ciclo laboral, que, conforme detalhado neste Promover a implementação de uma buro-
texto, inclui a seleção, a capacitação, a alo- cracia meritocrática é essencial para que o
cação, a remuneração, a progressão e a pro- Estado supere a fase predatória. Como apon-
moção, a estabilidade até a aposentadoria. tam autores como Peter Evans14, o recruta-
mento meritório e uma carreira de longo
Mas ela não pode prescindir de valores prazo criam um compromisso e um sentido
tais como ética, equidade, orientação para de coerência corporativa. E permitem que
o cidadão e a sociedade, integridade e res- o Estado seja conectado aos principais ato-
ponsabilidade. O servidor não é “senhor”, res sociais, cabendo aos seus servidores, ou
nem “mestre” da sociedade, mas como diz “burocracia autônoma” atuar com vistas
o nome, está a seu serviço. Mas por estar ao interesse da sociedade e promover o de-
investido numa missão, ele tem também a senvolvimento, conectando o Estado com a
responsabilidade de ajudar a conduzir os sociedade. E, como apontam, entre outros,
negócios públicos, a orientar a própria ação Rauch e Evans15, Estados que contam com
do Estado e, sobretudo, agir em seu nome. O um serviço público profissionalizado e me-
servidor é a personificação do Estado. ritocrático tem melhor capacidade de pro-
mover o desenvolvimento econômico e apre-
Essa “máquina” que é a Administração Pú-
sentar soluções para os problemas sociais.
blica é muito mais do que as “peças” que as
compõem. Ela tem uma cultura, um ethos e Daí não ser admissível, ou aceitável, que
um papel social. Mais do que ser, como apon- o servidor público se torne a cobaia de ex-
tava Max Weber, um instrumento a serviço perimentos privatistas, ou que seja despido
do capitalismo, ou como apontava Marx, a de quaisquer capacidades ou prerrogativas
serviço da burguesia, o servidor público do para exercer a sua função, em um ambiente
Século XXI é, na verdade, uma expressão da altamente politizado, sujeito a orientações
democracia, visto que a composição do ser- muitas vezes confusas ou conflitantes, mis-
viço público, recrutado meritocraticamente, sões muitas vezes intangíveis, e cujos resul-
é o meio mais adequado para a constituição tados não podem ser medidos pela eficiên-
de uma “burocracia representativa”, que es- cia ou pela busca do lucro.
pelhe a composição da própria sociedade.
Reformar e modernizar o Estado e o servi-
Ela não é mais um espaço “elitizado”, e po- dor público, portanto, como tarefa perma-
líticas de ação afirmativa poderão ter forte nente dos gestores públicos, requer mais do
impacto na sua democratização, a exemplo que fórmulas matemáticas, mas clareza de
da Lei de Cotas (Lei nº 12.990, de 2014), que propósitos e honestidade de objetivos. Caso
reserva aos negros 20% das vagas oferecidas contrário, o fracasso é inevitável e os prejuí-
nos concursos públicos para provimento de zos para a sociedade, enormes.
cargos efetivos e empregos públicos no âm-
bito da administração pública federal, pelo
prazo de 10 anos, que vem sendo replicada
em todos os níveis da Federação.
14 EVANS, Peter. Autonomia e Parcerias: Estados e Transformação Industrial. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2004.
15 RAUCH, James. E. & EVANS, Peter B. Bureaucratic structure and bureaucratic performance in less developed
countries. Journal of Public Economics 75 (2000) 49 –71. Ver, também, DAHLSTRÖM, C; LAPUENTE, V. & TEORELL,
J. (2011) Dimensions of bureaucracy II: A cross-national dataset on the structure and behaviour of public adminis-
tration. QoG WORKING PAPER SERIES 2010:6. THE QUALITY OF GOVERNMENT INSTITUTE - Department of Political
Science. University of Gothenburg, July 2011.
291
SUMÁRIO PARTE 4
15 A Regulamentação do Direito de
Negociação Coletiva e de Greve
no Setor Público
Regina Coeli Moreira Camargos1 tros de contratação, gestão, remuneração e

dispensa dos empregados e reduzir os custos
1. Introdução das empresas com a folha de pagamentos.
Tais ideias, de algum modo, estão contidas,
O atual governo pretende enviar ao Con- também, na proposta de Reforma Adminis-
gresso Nacional uma proposta de Reforma trativa que o governo pretende encaminhar
Administrativa em linha com as reformas ao Congresso Nacional, de acordo com o es-
realizadas desde 2016, após o impeachment tudo supra citado, que nela identificou qua-
da ex-presidente Dilma Rousseff. tro eixos estruturantes, a saber:
Conforme o estudo “Reforma Administra-

tiva do Governo Federal. Contornos, Mitos “1°) reduzir despesas com o funcionalismo
e Alternativas”, elaborado pela Frente Par- civil, o que envolve: adiamento por tempo
lamentar Mista em Defesa do Serviço Pú- indefinido de concursos; priorização de for-
blico, com apoio de diversas entidades do mas de contratação via terceirização e con-
funcionalismo federal e da sociedade civil, tratos temporários (Decreto 9.507/2018);
os principais elementos dessa reforma são rebaixamento dos salários de entrada, com
a redução do tamanho e do papel do Estado alinhamento em relação ao setor privado;
na economia e na proteção social e a com- revisão das tabelas de progressão, no sen-
pressão do gasto público.2 Esses elementos tido se estendê-las no tempo e impedir que
também estão presentes na Reforma Traba- todos os servidores cheguem ao topo remu-
lhista (Lei 13.467/17), na Emenda Consti- neratório; possibilidade de redução forçada
tucional 95 (“Teto de Gastos”) e na Refor- de jornada, com diminuição proporcional de
ma da Previdência (Emenda Constitucional salários (PEC 438/2018);
103), recentemente aprovada. 2°) flexibilizar a estabilidade dos servido-
Quanto à Reforma Trabalhista, as ideias res, mediante uma nova regulamentação da
centrais foram reduzir a regulação estatal e dispensa por insuficiência de desempenho
sindical das relações de trabalho, ampliar o (PLS 116/2017);
poder empresarial para definir os parâme-
1 Bacharel em Ciências Econômicas pela FACE/UFMG (1987), doutora em Ciência Política pela FAFICH/ UFMG
(2008), pesquisadora em pós-doutorado no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Econômico no CESIT/
IE/ Unicamp (fevereiro 2019 a março de 2020). Economista do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos
Socioeconômicos - DIEESE (1993 a 2018), com atuação nas áreas de negociação coletiva, educação e assessoria sindi-
cal e pesquisas relacionadas ao mundo do trabalho. Consultora de relações de trabalho. Autora do livro “Negociação
Coletiva: trajetória e desafios” - Ed. RTM, Belo Horizonte, 2009. Link para acesso ao C. Lattes: http://lattes.cnpq.
br/1846541179701776
2 Frente Parlamentar Mista em Defesa do Serviço Público. Reforma Administrativa do Governo Federal. Contor-
nos, Mitos e Alternativas. 1ª ed. – Brasília: FONACATE, 2019.
292
3°) enxugar radicalmente o número de car- na administração pública (este último pen-
reiras: reduzir o número de carreiras do Exe- dente de regulamentação em lei específica),
cutivo, das cerca de 310 atuais para 20 ou a Constituição de 1988 não assegurou expli-
30; centralizar a gestão do RH, ampliando a citamente o direito de negociação coletiva.
disciplina sobre a força de trabalho; facili- Isso criou um vácuo jurídico nas relações
tar a mobilidade entre órgãos; trabalhistas entre os servidores e o Estado,
4°) obstaculizar a organização e a atuação embora a Lei 8.112/1990, que dispõe sobre
sindical: proibição do desconto em folha da o regime jurídico dos servidores federais,
contribuição voluntária sindical e associa- preveja garantias para o exercício da ativi-
tiva dos servidores (MP 873/2019, que não dade sindical e aluda à negociação coletiva.
prosperou no Congresso, mas que ensejou a E que também vigore no país, desde março
apresentação do PL 3.814/2019, no mesmo de 2013, a Convenção 151 da Organização
sentido); exigência de compensação do pon- Internacional do Trabalho (OIT), que trata
to, em caso de ausência motivada por ativi- do tema.
dade sindical (Instrução Normativa 2 SGP/ Esse vácuo ensejou constantes dificul-
MPDG/2018).” 3
dades e tensões na relação entre governos
Os quatro eixos revelam que “a Reforma e servidores. Entretanto, a vigência de um
Administrativa é condicionada pela ideolo- ambiente mais democrático, até recente-
gia do Estado mínimo e pelas políticas de mente, favoreceu a solução dos conflitos,
austeridade centradas nos cortes de despe- ainda que às custas de processos de negocia-
sa, que dificultam a retomada dos inves- ção bastante morosos e de longas greves. A
timentos e do crescimento, desprotegem falta de regulamentação dos direitos de ne-
quem mais precisa dos serviços públicos de gociação e de greve do funcionalismo, por-
saúde, educação e assistência, e desorgani- tanto, não impediu o diálogo e a construção
zam, ao invés de aperfeiçoarem, a adminis- de alternativas para a solução dos conflitos
tração governamental4”. trabalhistas no setor público.
O quarto eixo, a exemplo do que foi feito Entretanto, atualmente, os espaços de di-
na Reforma Trabalhista, explicita o objeti- álogo e concertação, inclusive no âmbito
vo de dificultar a organização dos servido- parlamentar, se encontram fortemente limi-
res federais e a atuação de suas entidades tados ou mesmo inacessíveis ao movimento
representativas. Caso seja contemplado na sindical dos servidores. Assiste-se, com fre-
Reforma Administrativa, haverá completa quência, a ataques de ministros de Estado
reversão dos esforços que vinham sendo re- e do próprio presidente da República aos
alizados, desde o início da década de 2000, servidores, em todos os níveis da adminis-
pelas entidades representativas do funcio- tração pública federal, inviabilizando qual-
nalismo federal e por parlamentares de di- quer tentativa de diálogo. Nesse contexto, a
versos partidos políticos, para regulamentar ausência de regulamentação dos direitos de
plenamente os direitos sindicais dos servi- negociação e greve acirrará os conflitos en-
dores, cujos fundamentos foram delineados tre governo e servidores, com consequências
no Artigo 37, incisos VI e VII da Constituição danosas para a sociedade.
Federal de 1988. Esta Nota Técnica compreende que a regu-
Apesar de mencionar expressamente os di- lamentação do direito de negociação e greve
reitos de livre associação sindical e de greve no setor público é parte essencial de uma
3 Idem, p. 10-11
4 Idem, p.11
293
proposta democrática e republicana de Re- tado.
forma Administrativa, que vise ao aprimo- Esse vácuo legal não impediu que os servi-
ramento da gestão pública. dores, em todas as esferas - federal, estadu-
Seu objetivo é oferecer subsídios às ais e municipais -, realizassem negociações
entidades que compõem o Fórum Nacional coletivas e movimentos grevistas. Entretan-
das Carreiras Típicas de Estado – FONACATE to, tornou esses processos excessivamente
-, para a formulação de propostas alternati- conflituosos e morosos, com consequências
vas ao viés fiscalista e autoritário que deve danosas para os servidores e a sociedade -
caracterizar a proposta do governo. especialmente sua parcela mais vulnerável.
A Nota Técnica será estruturada em três Ademais, ensejou distorções nos proces-
partes. sos habituais de negociação coletiva que,
na maioria dos casos, foram precedidos da
Na primeira, serão discutidas as especifici- deflagração de greves, muitas vezes pro-
dades da negociação coletiva e da greve no longadas, como forma de pressão para a
setor público e as controvérsias existentes simples abertura das negociações. Tal fato
sobre a constitucionalidade do direito de ne- mostra que a ausência de regulamentação
gociação dos servidores. do direito de negociação coletiva e de gre-
Na segunda, serão apresentados os proje- ve gera tensões desnecessárias na relação
tos recentes de regulamentação do direito de trabalhista entre o Estado e os servidores,
negociação coletiva e greve no setor público, comprometendo-se, dessa forma, a gestão
entre eles a Proposta de Emenda Constitu- pública.
cional (PEC 196/19), que trata da Reforma Há, certamente, várias especificidades nas
Sindical. Será também apresentada a pro- relações trabalhistas entre os servidores e
posta de regulamentação da Convenção 151 entes públicos, que tornam mais complexa
da OIT formulada pelas Centrais Sindicais, a tarefa de regulamentação do direito de
em 2012. greve e negociação. Entre elas, destacam-se:
Na última parte serão indicados alguns diferentemente da iniciativa privada, o
elementos para a elaboração de propostas empregador (Estado) não aufere lucros com
para a regulamentação do direito de nego- suas atividades. Seus recursos são sempre
ciação coletiva e greve no setor público, à escassos diante das necessidades da popu-
luz dos projetos que atualmente tramitam lação e são objeto de disputa entre os diver-
no Parlamento sobre o tema. sos setores da sociedade, por ocasião da ela-
boração da Lei de Diretrizes Orçamentárias
2. O Direito de Negociação Coletiva e de – LDO - e da aprovação da Lei Orçamentária
Greve no Setor Público: especificidades Anual – LOA -;
e controvérsias. o Poder Público tem, constitucionalmen-
2.1 Especificidades da negociação cole- te, o dever de observar o “princípio da lega-
lidade”, pelo qual o Executivo só pode reali-
tiva e da greve no setor público.
zar despesas se autorizado pelo Legislativo,
através da LOA. Esse princípio faz com que
Como dito, a legislação sindical brasileira uma eventual negociação tenha que incor-
não prevê explicitamente o direito de nego- porar, necessariamente, o Parlamento, o
ciação coletiva aos servidores públicos, em- que torna o processo de negociação no setor
bora tenha estendido a eles, com a Consti- público muito mais complexo que na inicia-
tuição de 1988, o direito de sindicalização e tiva privada;
de greve, esse último ainda não regulamen-
o Poder Executivo tem que observar os dis-
294
positivos da Lei de Responsabilidade Fiscal relativa à remuneração, o que torna bastan-
(LRF), aprovada em 2.000 (Lei Complemen- te complexa a elaboração de pautas comuns
tar 101), que prevê rígidos limites para o e formação de consensos políticos. A pul-
gasto com o funcionalismo público, que, verização de interesses e demandas entre
no caso dos Estados e Municípios, não pode categorias e entidades representativas difi-
superar 60% da Receita Corrente Líquida e, culta a unificação dos processos de negocia-
no âmbito da União, 50% da RCL5; ção e mobilização. Portanto, o instituto da
a Emenda Constitucional 95 (Teto de Gas- data-base existente na negociação coletiva
tos) adicionou restrições às possibilidades dos trabalhadores na iniciativa privada di-
de negociação dos servidores no tocante ficilmente se aplicaria à realidade dos ser-
aos reajustes remuneratórios, ao congelar vidores.
os gastos públicos por 20 anos. A chamada Em relação ao direito de greve, as espe-
“PEC Emergencial”, por sua vez, dificultará cificidades se relacionam basicamente às
ainda mais a negociação sobre questões que noções de “atividades essenciais” e “neces-
envolvam qualquer aumento de despesa; sidades inadiáveis”. Em se tratando de ser-
a negociação coletiva no setor público re- viços prestados e atividades realizadas pelo
quer a atuação das entidades sindicais dos Estado, pode-se dizer, em tese, que quase
servidores nos diferentes momentos do todos se encaixam nessas noções. Os que
ciclo orçamentário, desde a apresentação criticam esse direito baseiam-se na visão
do Plano Plurianual (PPA), passando pela estreita de que uma greve de servidores en-
apreciação da LDO e encerrando com a vo- traria em conflito com a própria missão do
tação da LOA. setor público para com a sociedade.
Adicionalmente, cabe considerar em qual- Com base nessa visão, o direito de greve
quer proposta de regulamentação da nego- foi negado aos servidores por muitas déca-
ciação coletiva e da greve no setor público das pela legislação constitucional e ordiná-
as seguintes questões: ria. Entretanto, a Constituição Federal de
1988 estendeu esse direito aos servidores,
a negociação dos servidores envolve - além deixando sua regulamentação para a lei or-
dos servidores, suas entidades representati- dinária.
vas e os gestores públicos - diversos atores,
entre eles, parlamentares e organizações da Que princípios e parâmetros devem orien-
sociedade civil, além dos destinatários dos tar a elaboração de uma lei de greve espe-
serviços oferecidos à população; cífica para os servidores, considerando a
natureza peculiar de suas atividades e a
em muitos casos, a autonomia dos gesto- missão social do serviço público? Como
res públicos na negociação é bastante redu- a greve nesse setor, muitas vezes, impõe
zida, pois os orçamentos de cada órgão são mais ônus à sociedade que aos gestores pú-
rígidos e admitem pequena margem para blicos, gerando potenciais conflitos entre
realocação de recursos; servidores e cidadãos, que mecanismo legal
há disputas entre os diversos órgãos e car- poderia ser criado para resolver ou mitigar
reiras nas diversas esferas do Poder Execu- conflitos decorrentes dos movimentos pare-
tivo pela apropriação da cota orçamentária distas?
5 União: 37,9% para o Executivo; 6% para o Judiciário; 3% para ex-territórios e DF; 2,5% para o Legislativo (in-
cluído o Tribunal de Contas da União) e 0,6% para o Ministério Público da União. No caso dos Estados: 49% para o
Executivo; 6% para o Judiciário, 3% para o Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Estado) e 2% para o Ministé-
rio Público Estadual. No caso dos municípios: 54% para o Executivo e 6% para o Legislativo (incluído o Tribunal de
Contas, quando existente).
295
Tais questões devem ser contempladas em e) de ajuizamento, individual e coletiva-
qualquer proposta de regulamentação do mente, frente à Justiça do Trabalho, nos
direito de greve no setor público. termos da Constituição Federal. (Brasil, Lei
8.112, 1990).”
2.2 As controvérsias sobre a negociação O PGR alegou que esses dispositivos con-
coletiva e a greve no setor público. trariavam os artigos 37, 41 e 114 da Consti-
tuição Federal7 e argumentou que: a) o di-
2.2.1 A regulamentação da negociação reito de negociação coletiva previsto na Lei
coletiva. nº 8.112/90 era “incompatível com a siste-
mática adotada pela Constituição Federal,
A regulamentação da negociação coletiva principalmente quanto ao disposto nos seus
no setor público também suscita um rumo- artigos 37 a 41, já que qualquer vantagem
roso debate jurídico sobre sua constituciona- atribuída ao servidor há de ser conferida
lidade6. A Lei 8.112/1990, que dispõe sobre por lei”; b) no que se refere à competência
o regime jurídico dos servidores federais, da Justiça do Trabalho para o julgamento
aludiu à possibilidade de negociação cole- de dissídios individuais e coletivos de ser-
tiva para esses trabalhadores. Entretanto, a vidores não regidos pela CLT, argumentou
maioria dos ministros do STF se manifestou, que o STF já havia decidido que o Artigo 114
em 1992, pela procedência da Ação Direta da Constituição Federal “apenas diz respei-
de Inconstitucionalidade (ADI- 492), reque- to aos dissídios pertinentes (...) ao pessoal
rida pelo então Procurador Geral da Repú- regido pela Consolidação das Leis do Traba-
blica (PGR), Aristides Junqueira Alvarenga, lho.”8
contra as alíneas “d” e “e” do Art. 240 da Apenas o ministro Marco Aurélio Mello jul-
referida Lei, cujo conteúdo é o seguinte: gou improcedente a ADI 492. Em seu voto, o
“Art. 240 - Ao servidor público civil é as- ministro declarou:
segurado, nos termos da Constituição Fede- “O que se mostra paradoxal é a existência
ral, o direito à livre associação sindical e os de norma constitucional expressa prevendo
seguintes direitos, entre outros, dela decor- a sindicalização e, mais do que isto, o direito
rente: à greve, para, a seguir, em interpretação de
a) ............................ preceito constitucional diverso, dizer-se
que o Estado está protegido pela couraça da
b) .............................
proibição de dialogar, ainda que objetivando
c) ............................. o envio de projeto ao Legislativo, para que
d) de negociação coletiva; este, na voz abalizada dos representantes
6 Uma análise detida sobre a questão da (in)constitucionalidade da negociação coletiva no setor público consta
em: Vieira Junior, R.J.A. A constitucionalidade da negociação coletiva no setor público brasileiro. Textos para Discus-
são 135, agosto/2013. Senado Federal. Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa.
7 Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
(...)”.
Art. 41. São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de concurso público.
Art.114. Compete à Justiça do Trabalho conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e
empregadores, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos Muni-
cípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União, e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes da relação de
trabalho, bem como os litígios que tenham origem no cumprimento de suas próprias sentenças, inclusive coletivas.
8 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 492-1. Distrito Federal. Pp. 81 e 82. http://redir.stf.jus.br/paginador-
pub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266382
296
dos Estados - os Senadores - e do povo - os Humanos do Ministério do Planejamento,
Deputados, diga da procedência do que rei- Orçamento e Gestão (MPOG). Os resultados
vindicado e negociado, não só considerados dos processos de negociação ocorridos na
os interesses coletivos dos servidores, como MNPN foram formalizados em Termos de
também os da sociedade como um todo.”9 Acordo, que eram documentos que “consoli-
(grifos da autora) dam entendimentos construídos em proces-
Da leitura completa do voto do minis- sos de negociação realizados entre Governo
tro Marco Aurélio,10 é possível vislumbrar Federal e Organizações Sindicais representa-
as linhas gerais de uma “regulamentação tivas das categorias de servidores da admi-
temperada” do direito de negociação nistração pública federal direta, autárquica
coletiva para os servidores públicos que e fundacional, com o compromisso de serem
contemplasse as previsões constitucionais encaminhados por meio de Projeto de Lei12”.
( artigos 37, 41 e 1140) e infraconstitucio- A instituição desse mecanismo de nego-
nais (Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Or- ciação com os servidores federais foi for-
çamentária Anual e outras que estabelecem malizada num protocolo que apresenta as
parâmetros legais para revisão dos valores justificativas para sua criação, seus princí-
das remunerações dos servidores). Ou seja, pios fundamentais e o objeto da negociação.
o direito de negociação coletiva dos servido- Quanto a esse último aspecto, dadas as res-
res deveria ser garantido e regulamentado, trições colocadas pela ADI 492 e pela Súmu-
embora de uma forma diferente dos traba- la 679, foi definido genericamente como “a
lhadores na iniciativa privada. Essa intepre- busca de soluções negociadas para os inte-
tação foi considerada em diversos projetos resses manifestados por todas as partes e a
de lei que trataram do tema ao longo da dé- celebração de acordos que externem as con-
cada de 2.000, que serão analisados na pró- clusões dos trabalhos, comprometendo-se
xima seção. cada uma delas com o fiel cumprimento do
Em 2003, o STF consolidou seu entendi- que for acordado, respeitados os princípios
mento sobre a matéria em questão ao editar constitucionais que regem a Administração
a Súmula 679, segundo a qual, Pública.” 13
“A fixação de vencimentos dos servidores Tendo em vista também as restrições

públicos não pode ser objeto de convenção impostas pelas referidas ADI e Súmula, o
coletiva.”11 protocolo afirma que a Mesa Nacional Per-
manente de Negociação se apoia nos seguin-
A despeito disso, o Executivo federal insti- tes princípios e garantias constitucionais:
tuiu, naquele mesmo ano, a Mesa Nacional
Permanente de Negociação (MNPN) com a 1) Da legalidade, segundo o qual faz-se ne-
representação sindical dos servidores fede- cessário o escopo da lei para dar guarida às
rais, coordenada pela Secretaria de Recursos ações do administrador público;
9 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 492-1. Distrito Federal. P. 14 http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/pagi-

nador.jsp?docTP=AC&docID=266382
10 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 492-1. Distrito Federal. P.12 a 23
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266382
11 http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=3632
12 http://www.planejamento.gov.br/assuntos/relacoes-de-trabalho/termos-de-acordo
Em maio de 2016 foi celebrado o último Termo de Acordo entre governo e entidades nacionais de servidores, logo
após a Câmara dos Deputados aprovar a admissibilidade do processo de impeachment da ex-presidenta Dilma Rous-
seff.
13 http://www.planejamento.gov.br/assuntos/relacoes-de-trabalho/mesa-nacional-de-negociacao-permanente
297
2) Da moralidade, por meio do qual se exi- 2.693/2003, que criava o Sistema Democrá-
ge probidade administrativa; tico de Negociação Permanente (SINP) e as
3) Da impessoalidade, finalidade ou in- Mesas de Negociação Permanente. Em sua
disponibilidade do interesse público, que Exposição de Motivos, o PL 2.693 tecia os se-
permitem tão somente a prática de atos que guintes argumentos:
visem o interesse público, de acordo com os “A Constituição Federal de 1988 assegurou
fins previstos em lei; aos servidores públicos os mais radicais ins-
4) Da qualidade dos serviços, pelo qual trumentos de defesa de interesses corpora-
incumbe à gestão administrativa pública tivos: a organização sindical e o direito de
preceito constitucional da eficiência, con- greve. Ao assegurar esses direitos, o legis-
ceito que inclui, além da obediência à lei, lador constituinte reconheceu a legitimida-
a honestidade, a resolutividade, o profissio- de dos conflitos decorrentes das relações de
nalismo e a adequação técnica do exercício trabalho no setor público, disponibilizando
funcional no atendimento e na qualidade instrumentos democráticos universais de
dos serviços de interesse público; defesa de interesses dos assalariados. Por
outro lado, face a natureza das suas ativi-
5) Da participação, que fundamenta o Es- dades que, em síntese, destinam-se a asse-
tado Democrático de Direito e assegura a gurar direitos fundamentais de cidadania,
participação e o controle da sociedade sobre há que se entender o exercício dos direitos
os atos de gestão do governo; sindicais dos servidores públicos no contex-
6) Da publicidade, pelo qual se assegura to mais amplo que envolve o caráter demo-
a transparência e o acesso às informações crático do Estado brasileiro e os interesses
referentes à Administração Pública; públicos indisponíveis visados constitu-
cionalmente pela administração pública. É
7) Da liberdade sindical, que reconhece
nesse contexto que se insere a presente con-
aos sindicatos a legitimidade da defesa dos
tribuição que, se efetivada, preencherá um
interesses e da explicitação dos conflitos de-
vácuo jurídico decorrente de interpretações
correntes das relações funcionais e de traba-
restritivas quanto à aplicação do instituto
lho na Administração Pública, assegurando
da negociação coletiva no setor público. Tais
a livre organização sindical e o direito de
interpretações ferem o princípio elementar
greve aos servidores públicos, nos termos
de direito segundo o qual quem pode o mais
da Constituição da República Federativa do
pode o menos. Com efeito, como podem os
Brasil.14
servidores públicos instituir pessoas jurídi-
O protocolo destacava também que um dos cas de natureza específica (sindicatos), ar-
objetivos da MNPM era a “elaboração e a re- recadar fundos, descontar mensalidades em
gulamentação legal de um sistema de nego- folhas de pagamento e licenciar dirigentes
ciação permanente”15, ou seja, pretendia-se, para desenvolver atividades sindicais, onde
no âmbito desse mecanismo de negociação, se inclui o direito de greve, sem terem aces-
debater e propor a regulamentação do direi- so à negociação com a contraparte? Deve
to de negociação coletiva dos servidores. prevalecer a lógica do confronto em detri-
Tendo em vista esse objetivo, os então de- mento da tentativa de composição dos con-
putados federais Maurício Rands (PT/PE), flitos? Não se observaria aqui o princípio
Roberto Gouveia (PT-SP) e Cláudio Vignat- administrativo da razoabilidade?”
ti (PT-SC) apresentaram o Projeto de Lei
298
Entendendo a negociação como prerrogati- públicas, na medida em que não lhes sejam
va inerente ao exercício da atividade sindi- aplicáveis disposições mais favoráveis de
cal deve afigurar-se como parte constitutiva outras convenções internacionais do traba-
desse direito (...).16 lho.
Esse projeto tramitou até janeiro de 2007, 2. A legislação nacional determinará o
quando foi arquivado. modo pelo qual as garantias previstas pela
É importante mencionar que a MNPM se presente Convenção se aplicarão aos traba-
inspirou na experiência bem sucedida e lhadores da Administração Pública de alto
inédita do Sistema de Negociação Perma- nível, cujas funções são normalmente con-
nente da Prefeitura Municipal de São Paulo sideradas de formulação de políticas ou de
– SINP-PMSP - que vigorou durante a gestão direção ou aos trabalhadores da Administra-
da ex-prefeita Marta Suplicy (2001-2005).17 ção Pública cujas responsabilidades tenham
um caráter altamente confidencial.
Os esforços para regulamentar a negocia-
ção no setor público ganharam novo alento 3. A legislação nacional determinará o
em 2010, quando o Congresso Nacional ra- modo pelo qual as garantias previstas pela
tificou a Convenção 151 e a Recomendação presente Convenção se aplicarão às forças
159 da Organização Internacional do Traba- armadas e à polícia.
lho – OIT -, aprovadas em junho de 1978 na Artigo 2
64ª Conferência Anual do órgão, que trata Para os efeitos da presente Convenção, a
especificamente das relações de trabalho no expressão “trabalhadores da Administração
setor público.18 Pública” designa toda e qualquer pessoa a
Geralmente, as convenções da OIT são que se aplique esta Convenção, nos termos
bastante genéricas, pois visam a abarcar do seu Artigo 1.
contextos e realidades nacionais bastante Artigo 3
diversas. Para que vigorem plenamente re-
querem regulamentação por meio de legis- Para os efeitos da presente Convenção, a
lação nacional, embora definam parâmetros expressão “organização de trabalhadores da
que devem ser observados na aplicação das Administração Pública” designa toda a or-
normas e implementação dos direitos sobre ganização, qualquer que seja a sua composi-
as/os quais dispõem. ção, que tenha por fim promover e defender
os interesses dos trabalhadores da Adminis-
Cabe aqui destacar alguns artigos da Con- tração Pública.
venção 151 da OIT:
(...)
“Artigo 1
Artigo 6
1. A presente Convenção aplica-se a todas
as pessoas empregadas pelas autoridades 1. Devem ser concedidas garantias aos re-
16 Projeto de Lei 2.693/2003. Pp 12 e 13

https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=42E2FB23EAB042B4D42191E-
7D10B4801.proposicoesWebExterno2?codteor=188186&filename=PL+2693/2003
17 Uma avaliação sobre essa experiência consta em:
- DIEESE. Projeto DIEESE-SINP/PMSP.Institucionalização do Sistema de Negociação Permanente da Prefeitura do
Município de São Paulo - SINP/PMSP. Relatório III. Planejamento do Sistema de Negociação Permanente - 2004 SINP/
PMSP. https://www.dieese.org.br/relatoriotecnico/2004/planejamentoSistema.pdf
18 Sobre a ratificação da Convenção 151 da OIT ver:
- DIEESE. As Relações de Trabalho no Setor Público: Ratificação da Convenção 151. Nota Técnica N° 60. Fevereiro de
2008. https://www.dieese.org.br/notatecnica/2008/notatec60RatificacaoConvencao151.pdf
299
presentantes das organizações reconhecidas Os trabalhadores da Administração Públi-
de trabalhadores da Administração Pública, ca devem usufruir, como os outros trabalha-
de modo a permitir-lhes cumprir rápida e dores, dos direitos civis e políticos que são
eficientemente as suas funções, quer duran- essenciais ao exercício normal da liberdade
te as suas horas de trabalho, quer fora delas.
sindical, com a única reserva das obrigações
2. A concessão dessas garantias não deve referentes ao seu estatuto e à natureza das
prejudicar o funcionamento eficiente da Ad- funções que exercem.”
ministração ou do serviço interessado. É interessante notar que o Artigo 9 e o item
3. A natureza e a amplitude dessas garan- 2 do Artigo 6 sugerem que a ação sindical
tias devem ser fixadas de acordo com os mé- dos servidores públicos - nela incluída a
todos mencionados no Artigo 7 da presente negociação coletiva, objeto da referida Con-
Convenção ou por quaisquer outros meios venção - tem peculiaridades, dada a nature-
adequados. za das atividades que executam, que visam
ao atendimento de necessidades e deman-
Artigo 7 das do conjunto da sociedade e não apenas
Devem ser tomadas, quando necessário, de um grupo específico de consumidores ou
medidas adequadas às condições nacionais clientes.
para encorajar e promover o desenvolvimen- A Convenção 151 e a Recomendação 159 da
to e utilização plenos de mecanismos que OIT, que tratam das Relações de Trabalho na
permitam a negociação das condições de Administração Pública, passaram a vigorar
trabalho entre as autoridades públicas inte- no país em 06/03/2013, mediante promul-
ressadas e as organizações de trabalhadores gação do Decreto n° 7944 da Secretaria Ge-
da Administração Pública ou de qualquer ral da Presidência da República.20 Até hoje,
outro meio que permita aos representantes essa Convenção não foi regulamentada, em-
dos trabalhadores da Administração Pública bora tenha sido objeto de vários projetos de
participarem na fixação das referidas condi- lei e propostas21 - que serão comentados de-
ções. talhadamente na próxima seção.
Artigo 8 Entretanto, existem entendimentos sobre
A solução de conflitos surgidos em razão a aplicação automática das Convenções da
da fixação das condições de trabalho será OIT, uma vez ratificadas, conforme disposto
buscada de maneira adequada às condições no Parágrafo 2° do Artigo 5° da Constituição
nacionais, por meio da negociação entre as Federal que prevê:
partes interessadas ou por mecanismos que “Art. 5º
deem garantias de independência e impar-
cialidade, tais como a mediação, a concilia- (...)
ção ou a arbitragem, instituídos de modo § 2º - Os direitos e garantias expressos
que inspirem confiança às partes interessa- nesta Constituição não excluem outros de-
das.19 correntes do regime e dos princípios por ela
Artigo 9 adotados, ou dos tratados internacionais em
19 https://www.ilo.org/brasilia/convencoes/WCMS_236160/lang--pt/index.htm
20 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D7944.htm
21 Entre elas, a formulada pelas Centrais Sindicais, em 2012, apresentada à Casa Civil do governo no primeiro
mandato da ex-presidente Dilma Rousseff. A proposta consta em:
https://www.condsef.org.br/images/minutaPLNegociaoColetiva.pdf
300
que a República Federativa do Brasil seja to Federal e dos Municípios obedecerá aos
parte.”22 princípios de legalidade, impessoalidade,
Esse entendimento, tal como o da (in) moralidade, publicidade e, também, ao se-
constitucionalidade do direito de negocia- guinte:
ção coletiva no setor público já comentado, (...)
é objeto de fortes controvérsias jurídicas.
VII - o direito de greve será exercido nos
termos e nos limites definidos em lei com-
2.2.2 A regulamentação do direito de plementar.”
greve.
A exigência de regulamentação em lei
complementar foi relaxada pela Emenda
O direito de greve para os trabalhadores na Constitucional nº 19, de 1998, passando o
iniciativa privada e nas empresas estatais, inciso VII do Artigo 37 a vigorar com a se-
por sua vez, encontra-se previsto de forma guinte redação:
ampla no Artigo 9º da Constituição:
“VII - o direito de greve será exercido nos
“Art. 9º - É assegurado o direito de greve, termos e nos limites definidos em lei espe-
competindo aos trabalhadores decidir sobre cífica.”
a oportunidade de exercê-lo e sobre os in-
teresses que devam por meio dele defender. Com essa mudança, a regulamentação pas-
sou a depender de lei ordinária e não mais
§ 1º - a lei definirá os serviços ou atividades de lei complementar, com a redução do quó-
essenciais e disporá sobre o atendimento das rum para sua aprovação. Essa regulamenta-
necessidades inadiáveis da comunidade. ção, contudo, inexiste até o momento. Esse
§ 2º - os abusos cometidos sujeitam os vácuo legislativo foi ocupado, em 2007, por
responsáveis às penas da lei.”23 decisão do Supremo Tribunal Federal, que
estendeu à greve de servidores públicos, “no
A Constituição de 1988 estendeu o direito que couber”, os dispositivos da Lei 7.783/89,
de greve aos servidores públicos, o que cons- do setor privado, enquanto não existir lei es-
titui um grande avanço, já que esse direito pecífica.24
lhes foi negado pela legislação constitucio-
nal e infra constitucional desde a promulga- Cabe comentar que a Lei 7.783, de 28 de ju-
ção da CLT, em 1943. nho de 1989, em vigor, restringe claramente
o direito de greve em todos os setores – ao
O Artigo 37 da Constituição Federal, em invés de se deter na identificação dos ser-
sua redação original, dispunha que: viços ou atividades essenciais e na garantia
“Art. 37 - A administração pública direta, do atendimento das necessidades inadiáveis
indireta ou fundacional, de qualquer dos da comunidade, em caso de greve.
25
Poderes da União, dos Estados, do Distri-
22 https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641425/paragrafo-2-artigo-5-da-constituicao-federal-de-1988
23 https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10640964/artigo-9-da-constituicao-federal-de-1988
24 http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=75355
25 Além de exigir uma série de procedimentos para que a greve se inicie – em claro confronto com o caput do arti-
go 9º da Constituição Federal -, a Lei 7.783 atribui ao Procurador Regional do Trabalho, no caso de greve de trabalhado-
res na inciativa privada, a prerrogativa de instaurar dissídio coletivo na Justiça do Trabalho à revelia das partes. Com o
dissídio, a greve, mesmo se considerada legal (não abusiva, nos termos atuais), deve ser interrompida imediatamente
após a decisão do Tribunal do Trabalho sobre o mérito das reivindicações, sob pena de se tornar abusiva a partir daí
e com isso sujeitar os trabalhadores e seus sindicatos a uma série de penalizações, como demissões por justa causa
301
Em 2001, a então deputada federal Rita Municípios):
Camata (PMDB-ES), propôs o Projeto de Lei
“(...) O projeto de lei (...) tem por base,
4.497 que dispunha sobre os termos e limi-
quando pertinentes, os dispositivos da lei
tes para o exercício do direito de greve no
n° 7.783, de 28-6-1989, que dispõe sobre “o
setor público.26
exercício do direito de greve, define as ativi-
Cabe citar alguns trechos da Exposição de dades essenciais, regula o atendimento das
Motivos do PL 4.497/2001, para que se te- necessidades inadiáveis da comunidade, e
nha uma ideia geral do seu conteúdo: dá outras providências”. Entretanto, sendo
esta norma legal aplicável apenas aos tra-
“(...) continua de fundamental importân-
balhadores sujeitos ao regime regido pela
cia regulamentar o exercício do direito de
CLT, regulamentando o direito de greve a
greve dos servidores públicos, previsto na
eles reconhecido também por força do art.
Constituição Federal, em seu art. 37, VII.
9° da Constituição, existem muitos aspectos
Sua inexistência tem dado margem a atitu-
próprios do serviço público que exigem a re-
des unilaterais por parte dos servidores e
dação de dispositivos específicos. (grifos da
da Administração, exarcebando os conflitos
autora)
trabalhistas entre as partes e causando da-
nos à população que depende dos serviços A proposição que submetemos à aprecia-
públicos. ção dos nobres Pares define o direito de gre-
ve dos servidores públicos; obriga, quando
A inexistência de norma jurídica que regu-
da deflagração da greve, a comunicação da
lamente a matéria faz com que os servidores
data do seu início pelo menos com 72 horas
interpretem o exercício do direito de greve
de antecedência; determina os direitos dos
sem quaisquer limites, e por algumas vezes,
servidores em greve; veda à Administração
sem resguardar os interesses da população,
Pública qualquer ameaça de punir o exer-
que em última instância, é seu patrão ime-
cício do legítimo direito de greve; pune os
diato.” (grifos da autora)
servidores que abusarem do direito de greve
Por outro lado, a Administração Pública, com suspensão e demissão; veda demissão
deduz, da inexistência da lei, a própria ne- de servidores enquanto durar o período de
gação do direito constitucional de greve, por greve; permite à Administração contratar
mais justos que sejam seus motivos. serviços de terceiros, por tempo determina-
do, enquanto durar a paralisação dos servi-
O adiamento do disciplinamento legal do dores.
direito de greve dos servidores públicos re-
sulta de omissão tanto do Poder Executivo, Por fim determina também que os dias de
quanto do Legislativo. A lei em tela não se greve serão contados como de efetivo exer-
destina exclusivamente aos servidores da cício, inclusive remuneratório, desde que,
União, caso em que estaria. sujeita à inicia- encerrada a greve, as horas não trabalhadas
tiva privativa do Presidente da República, sejam repostas de acordo com cronograma
trata-se de lei com aplicação nacional, e não estabelecido conjuntamente pela Adminis-
apenas federal, reguladora de direitos dos tração e pelos servidores; define os abu-
servidores públicos de todas as esferas de sos ao direito de greve, incluindo a recusa
Governo (União, Estados, Distrito Federal e à prestação de serviços indispensáveis ao
e vultosas multas diárias às entidades sindicais. Mesmo que, no limite, a decisão de mérito do Tribunal contrarie to-
talmente os pleitos que suscitaram a greve.
26 Projeto de Lei 4.497/ 2001. P. 38-41
http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD20ABR2001.pdf#page=38
302
atendimento das necessidades inadiáveis apenas de dificuldades formais e legais, mas
do interesse público e a manutenção da de forte resistência da classe política e do
greve após celebração de acordo ou decisão Poder Executivo à regulamentação democrá-
judicial. Assegura ainda, ao servidor que tica e republicana das relações de trabalho
for suspenso a garantia de ter sua punição no setor público. Enquanto as relações de
cancelada, decorridos três anos sem cometi- trabalho nesse setor se basearem em expe-
mento de nova infração disciplinar. dientes semi-informais, haverá espaço para
“trocas de favores” entre governantes, ges-
Esses são os pontos principais da propo-
tores, parlamentares e determinados seg-
sição, que esperamos, seja aprovada pelos
mentos do corpo funcional estatal, ensejan-
ilustres colegas.
do a cristalização de nichos privilegiados no
Sala das Sessões, 17 de abril de 2001. - De- âmbito do funcionalismo.
putada Rita Camata.”27
A ausência de regulamentação do direito
O trecho grifado da Exposição de Motivos de negociação torna pouco transparente a
enfatiza a necessidade de se considerarem alocação de recursos do orçamento destina-
as especificidades do setor público na regu- da ao pagamento do funcionalismo, propi-
lamentação do direito de greve dos servido- cia a constituição e manutenção de “castas”
res, de forma a “resguardar os interesses da funcionais; gera conflitos permanentes com
população, que em última instância, é seu a sociedade – induzida a ter uma visão dis-
patrão imediato”. torcida dos servidores como privilegiados,
quando, na verdade, apenas uma pequena
Esse projeto tramita desde então e a ele já parcela tem remunerações elevadas -; e difi-
foram apensados 13 outros que tratam da re- culta a gestão racional de recursos humanos
gulamentação do direito de greve e de nego- e carreiras, deixando-a ao sabor de casuís-
ciação coletiva dos servidores. A última ação mos.
legislativa referente a esse projeto ocorreu
em junho de 2018, quando seu relator, de- A ausência de regulamentação do direito
putado Betinho Gomes (PSDB-PE), deu pare- de greve, por sua vez, causa insegurança às
cer favorável quanto à sua constitucionali- entidades de servidores sobre a decisão de
dade, juridicidade e técnica legislativa. exercer ou não um direito previsto na Cons-
tituição Federal e compromete a rápida so-
Como se viu nessa seção, a tentativa de re- lução de conflitos trabalhistas. Ademais, a
gulamentação do direito de negociação co- ausência de regulamentação do direito de
letiva e de greve no setor público vem se ar- negociação coletiva distorce o papel da gre-
rastando desde o início da presente década, ve no setor público, que se converte num
sem previsão de solução imediata. instrumento de pressão sobre os governan-
As controvérsias jurídicas sobre a (in)cons- tes para obrigá-los a iniciarem as negocia-
titucionalidade do direito de negociação e a ções.
pertinência de se estender aos servidores a Todas essas consequências recaem, direta
Lei 7.783/1989, dadas as particularidades ou indiretamente, nos segmentos da socie-
das atividades e serviços públicos, expli- dade que mais necessitam dos serviços pú-
cam, em parte, a morosidade do Parlamento blicos.
em resolver definitivamente a questão.
Entretanto, suspeita-se que não se trate
27 Idem, pp 40-41.

303
3. Regulamentação do Direito de Nego- vidores e o Poder Executivo.
ciação Coletiva e Greve no Setor Públi- Além desses projetos de lei, cabe citar as
co: projetos e propostas. seguintes propostas de Emenda Constitu-
cional (PEC), que visaram/visam à regula-
3.1 Histórico.
mentação da negociação coletiva no setor
público:
Como visto, o debate e a proposição de
• PEC 129/2003, também de autoria do ex-
projetos e propostas sobre a regulamen-
-deputado federal Maurício Rands (PT-PE),
tação do direito de greve e negociação no
que alterava o Artigo 37 da Constituição Fe-
setor público teve início com o Projeto de
deral para estender o direito de negociação
Lei 4497/2001, de autoria da então Depu-
coletiva aos servidores. Em 2004, foi feito
tada Federal Rita Camata (PMDB-ES), ao
um apensamento por meio da PEC 251, do
qual foram apensados 13 outros projetos28.
ex-deputado federal Devanir Ribeiro (PT-
Esse projeto dispunha sobre a regulamen-
-SP). Ambas foram arquivadas.
tação do direito de greve dos servidores em
todas esferas da Administração Pública. • PEC 314/2004, de autoria do Deputado
Até hoje, existem projetos tramitando no Federal Ivan Valente (PSol-SP), que dispu-
Parlamento que, em alguma medida, são nha sobre a organização sindical e a nego-
desdobramentos do PL 4497/2001, entre ciação coletiva no setor público, mediante
eles o PL 4795/2019, que será comentado a alteração dos artigos 7°, 8°, 9°, 11, 37, 103
mais adiante. e 114 da Constituição Federal
Outro importante projeto de lei que tra- • PEC 196/ 2019, de autoria do deputado
mitou no início da década de 2000 foi o federal Marcelo Ramos (PL-AM), sobre a
PL 2.693/2003 do ex-deputado Maurício Reforma Sindical e que estabelece prazo de
Rands (PT-PE), em coautoria com os ex-de- 180 dias, após sua aprovação, para que o
putados Roberto Gouveia (PT-SP) e Cláudio Congresso Nacional regulamente a Conven-
Vignatti (PT-SC), cujos aspectos gerais fo- ção 151 e a Recomendação 159 da OIT, que
ram comentados na seção anterior. Trata- tratam da Negociação Coletiva e das Rela-
va-se de uma tentativa de regulamentar a ções do Trabalho no Serviço Público.
negociação coletiva no setor público, por A efetiva regulamentação da negociação
meio da criação do Sistema Democrático de coletiva no setor público poderia ter ocorri-
Negociação Permanente (SINP) e das Mesas do em 2017, com a sanção presidencial do
de Negociação Permanente. PLS 397/2015, de autoria do senador An-
O objetivo desse projeto era regulamentar tônio Anastasia (PSDB-MG), aprovado em
experiências como o Sistema Permanente 2015, pelo Senado Federal e, em 2017, pela
de Negociação da Prefeitura Municipal de Câmara dos Deputados.
São Paulo – SINP/PMSP –, criado em 2001 Entretanto, o projeto foi inteiramente ve-
e a Mesa Nacional Permanente de Nego- tado pelo então presidente da República,
ciação do Governo Federal - MNPN, criada Michel Temer, em dezembro de 2017, após
em 2003. Tais experiências constituíram consulta ao Ministério da Justiça e Seguran-
importante aprendizado institucional no ça Pública e à Advocacia-Geral da União. O
campo da negociação coletiva entre os ser- presidente justificou o veto, argumentando
28 Apensados ao PL 4.497/2001: PL 5662/2001; PL 6032/2002; PL 6141/2002; PL 6668/2002; PL 6775/2002; PL

1950/2003; PL 981/2007; PL 3670/2008; PL 4276/2012; PL 4532/2012; PL 7205/2014; PL 4792/2019; PL 4795/2019
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=27779
304
que o projeto invadia a competência legis- inciso VII, do Artigo 37 da Constituição Fe-
lativa de estados e municípios, não caben- deral e está em tramitação na Comissão de
do à União estabelecer regra sobre nego- Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do
ciação coletiva aplicável aos demais entes Senado Federal.
federados. Vejamos, na segunda parte dessa seção,
Argumentou, também, que o PLS 397 alte- as linhas gerais desses projetos, além da
rava o regime jurídico do servidor público proposta apresentada pelas Centrais Sin-
e, por isso, seu autor teria que ser a Pre- dicais, em 2012, para a regulamentação da
sidência da República e não o Congresso Convenção 151 da OIT.
Nacional. Novamente, prevaleceu a inter-
pretação da incompatibilidade entre o Re-
3.2 Propostas recentes para regulamen-
gime Jurídico Único dos Servidores (Lei nº
tar o direito de negociação coletiva e de
8.112/90) e a negociação coletiva como me-
canismo de gestão das relações de trabalho greve no setor público.
no setor público. 3.2.1 Projeto de Lei 4795/2019 do
É provável, também, que o veto presiden- Deputado Federal Prof. Israel Batista
cial ao PLS 397 tenha considerado as restri- (PV-DF).
ções impostas pela Emenda Constitucional
95 (Teto de Gastos), aprovada em novem- O Projeto de Lei 4795, apresentado à Câ-
bro de 2016. mara dos Deputados em 03/09/2019, tra-
Por fim, faltava apenas um ano para o ta-se, na verdade, de uma tentativa de rea-
término do mandato “tampão” do ex-presi- presentação do PLS 397/2015, vetado pelo
dente Temer e o veto pode ter considerado, ex-presidente Michel Temer. Ambos, portan-
também, fatores de natureza política. to, possuem o mesmo conteúdo. Vejamos, a
seguir, suas linhas gerais.
O veto presidencial ao PLS 397/2015 foi
apreciado pelo Congresso Nacional no iní- A Justificação do projeto se inicia esclare-
cio de 2018. No Senado Federal, foi derru- cendo exatamente que:
bado por unanimidade e, na Câmara dos “Trata-se do PLS nº 397, de 2015, apre-
Deputados, teve 236 votos contrários, não sentado no início da Legislatura anterior,
tendo sido atingido o mínimo de 257 votos aprovado naquele mesmo ano pelo Senado
necessários para sua rejeição. Federal e em 2017 por esta Câmara dos De-
Em 2019, foi apresentado à Câmara dos putados. Lamentavelmente, o presidente da
Deputados o Projeto de Lei 4795/2019, de República vetou o projeto, sem considerar a
relevância da matéria e o apoio dos mem-
autoria do deputado federal Prof. Israel Ba-
tista (PV-DF), cujo conteúdo é idêntico ao bros de ambas as Casas do Congresso Na-
do PLS 397/2015. Também no Senado Fede- cional, evidenciado tanto pelo apoio total
ao projeto durante sua tramitação regular,
ral, o PLS 397/2015 voltou a tramitar, sob a
forma do PL 711/2019. como pelo voto unânime dos Senadores e de
236 Deputados no sentido da derrubada do
Em relação ao direito de greve, o projeto
veto (apenas 69 votaram pela manutenção
mais recente é o PLS 375/2018, do senador
do veto).”29
Dalírio Beber (MDB/SC), que regulamenta o
29 Projeto de Lei 4795/2019

https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=05BC0D55E0704DB680DBFE-
C9634EACEC.proposicoesWebExterno2?codteor=1801109&filename=PL+4795/2019
305
O texto prossegue enfatizando a relevân- tária Anual (LOA) e os limites fixados pelo
cia de regulamentar a negociação coletiva caput do Art. 169 da CF e pelos arts. 19 e 20
no setor público visando “à modernização e da Lei de Responsabilidade Fiscal.
democratização das relações entre o Estado, A partir dos argumentos que constam no
em sentido lato, e seus servidores.”30 voto do Ministro Marco Aurélio, prossegue o
Destaca-se que a ausência de regulamenta- texto, era possível que o STF se posicionasse
ção gera distorções nas relações de trabalho pela adoção de um “modelo temperado” de
no setor público, principalmente “a solução negociação coletiva no setor público, não se
extrema da greve que, além de esgarçar as decidindo, peremptoriamente, pela sua in-
relações entre os servidores e o Estado, gera constitucionalidade.
prejuízos incalculáveis à população usuária Ademais, a própria Convenção 151 da OIT,
de serviços públicos.”31 Essa distorção, con- internalizada no país por meio do Decreto
forme comentado, se revela no fato de que nº 7.944, de 2013, fixa parâmetros a serem
a realização da greve, frequentemente, an- considerados pelo poder público na regula-
tecede a negociação no setor público, sendo mentação da negociação coletiva, em cada
utilizada como um instrumento para se con- país. Tais parâmetros constam dos artigos
trapor à intransigência do Poder Executivo, 7° e 8° da referida Convenção, citados na se-
em todos os níveis, em negociar com os ser- ção anterior.
vidores e suas entidades representativas.
A Justificação do PL 4795 conclui pela pos-
Em seguida, a Justificação trata do deba- sibilidade e necessidade de regulamentar
te jurídico-constitucional sobre o tema - co- a negociação coletiva dos servidores, com
mentado na seção anterior dessa Nota Téc- base numa alternativa normativa “consti-
nica - e propõe a seguinte pergunta: tucionalmente sustentável, apta a lidar com
“Seria possível extrair desses parâmetros as situações concretas vivenciadas nas ad-
normativos e jurisprudenciais a interpreta- ministrações públicas de todos os níveis da
ção peremptória quanto à inconstituciona- federação em que os servidores e seus re-
lidade da previsão, na legislação ordinária, presentantes sindicais pleiteiam uma maior
da negociação coletiva aplicável ao setor pú- participação na conformação das normas
blico?” 32 que regem suas vidas funcionais, respeita-
A resposta é que, apesar da ADI 492, aqui das, obviamente, as determinações consti-
mencionada e comentada, ter se posiciona- tucionais.”34
do pela inconstitucionalidade da negocia- Em seu Artigo 7°, o PL 4795 estabelece os
ção dos servidores, “foi feita tábula rasa limites constitucionais e legais que devem
do argumento manejado no alentado voto ser observados na negociação coletiva do se-
divergente do Ministro Marco Aurélio, que tor público, quais sejam:
concluía pela constitucionalidade da adoção “Art. 7º
da negociação coletiva no setor público, na
linha de sua harmonização com os demais I – o princípio da reserva legal;
preceitos constitucionais,33 quais sejam, o II– a prerrogativa de iniciativa do Presi-
princípio da reserva legal, a Lei Orçamen- dente da República nas leis que disponham
30 Idem, p.7

31 Idem, ibidem
32 Idem, p. 8
33 Idem, p. 9
34 Idem, p.13
306
sobre as matérias tratadas no inciso II, do § qualquer outra que convier ao respectivo
1º art. 61 da Constituição, e seus similares ente federado.
nas Constituições Estaduais e Leis Orgâni- Art. 10. A abrangência da negociação co-
cas Municipais e Distrital; letiva será definida livremente pelos re-
III – as prerrogativas de iniciativa estatuí- presentantes dos servidores e empregados
das nos arts. 51, inciso IV; 52, inciso XIII; 96, públicos e dos entes estatais envolvidos na
inciso II; 127, § 2º; e 134, §§ 3º e 4º; todos negociação. Parágrafo único. A negociação
da Constituição, e seus similares, quando poderá abranger:
houver, nas Constituições Estaduais e Leis I – um único órgão e/ou entidade;
Orgânicas Municipais e Distrital;
II – um conjunto de órgãos e/ou entidades;
IV – os parâmetros orçamentários previs-
tos na Constituição, em especial, as regras III – todos os órgãos e/ou entidades de um
contidas em seu art. 169; ente federado.
V – as regras relativas às despesas com Art. 11. São objeto de negociação coletiva
pessoal previstas na Lei Complementar nº todas as questões relacionadas aos servido-
101, de 4 de maio de 2000, em especial, res e empregados públicos, incluindo:
seus arts. 18 a 23; I – planos de carreira;
VI – outras restrições previstas em leis es- II – criação, transformação e extinção de
pecíficas.” 35
cargos, funções e empregos públicos;
O Artigo 17, por sua vez, também mencio- III – remuneração;
na os parâmetros que devem ser observados
IV – revisão geral anual das remunerações,
na formalização de cláusulas do Termo de
de que trata o art. 37, X, da Constituição;
Acordo resultante da negociação coletiva,
que dependam dos limites estabelecidos no V – regime jurídico;
Artigo 7° acima citado. Essas cláusulas se- VI – estabilidade e avaliação de desempe-
rão encaminhadas ao Poder Legislativo via nho;
projeto de lei, para que sejam apreciadas e
VII – condições de trabalho;
aprovadas, desde que observem as balizas
orçamentárias e constitucionais. VIII – planos de saúde;
É importante citar os artigos 9° ao 12 do IX – planos de capacitação;
Capítulo III do PL 4795, que definem a es- X – aposentadoria e demais benefícios pre-
trutura e o processo de negociação coletiva videnciários;
no setor público, isto é, os procedimentos
formais, os participantes e os objetos da ne- XI – organização sindical;
gociação. XII – qualidade dos serviços públicos pres-
“Art. 9º Cada ente federativo definirá a for- tados;
ma como a negociação coletiva será adotada, XIII – política de recursos humanos;
assim como o órgão ou entidade responsável XIV – estrutura e funcionamento da admi-
por dar suporte à sua realização. nistração pública direta, autárquica e fun-
Parágrafo único. A negociação coletiva dacional.
poderá ter a forma de mesa de negociação, Art. 12. Participam, de forma paritária, do
conselho, comissão, grupo de trabalho, ou processo de negociação coletiva os represen-
35 Idem, p.12

307
tantes sindicais dos servidores públicos e Finalmente, cabe mencionar os artigos
dos empregados públicos e os representan- 16, 18 e 19 que tratam, respectivamente, do
tes do ente estatal respectivo. instrumento que formaliza os resultados da
§ 1º Cabe às entidades sindicais dos negociação, denominado Termo de Acordo
servidores e empregados públicos, na – e não acordo coletivo, para diferenciá-lo
forma de seu estatuto, a designação de seus do instrumento normativo resultante da ne-
representantes, assim como a definição de gociação coletiva no setor privado – e das
seu posicionamento sobre as questões que formas de solução de conflitos - mediação,
serão tratadas no processo de negociação conciliação ou arbitragem -, caso ocorra im-
coletiva. passe ou acordo parcial na negociação.
§ 2º Os representantes do ente estatal 3.2.2 Projeto de Lei 711/2019 do Senador
no processo de negociação coletiva serão Antônio Anastasia (PSDB-MG).
designados pelo titular do órgão ou entidade O PL 711/2019,37 como dito, constitui a re-
que detenha a competência de coordenar e edição do PLS 397/2015 e ambos possuem o
gerir o respectivo sistema de pessoal civil. mesmo conteúdo do PL 4795/2019 comenta-
§3º Os representantes dos servidores e do no item anterior. O Projeto está tramitan-
empregados públicos e os dos entes estatais do e encontra-se na Comissão de Constitui-
envolvidos na negociação devem possuir o ção, Justiça e Cidadania do Senado Federal,
conhecimento necessário sobre as matérias sendo a relatoria de responsabilidade do
objeto de negociação, assim como autonomia Senador Jacques Wagner (PT-BA). A última
para negociar. movimentação na tramitação do projeto
§ 4º Os representantes dos servidores e ocorreu em 12/02/2020, quando foi devolvi-
empregados públicos e dos entes estatais do ao relator para reexame do relatório. Em
envolvidos na negociação elaborarão o 21/02/2020 encerrou-se o prazo para apre-
cronograma dos trabalhos, podendo ainda sentação de Emendas, por tratar-se de pro-
estabelecer regimento interno que disponha jeto terminativo. A consulta pública sobre a
sobre os procedimentos da negociação e matéria encontra-se aberta.38
detalhamento de suas responsabilidades. 3.2.3 Projeto de Lei 375/2018 do Sena-
§ 5º A participação no processo de dor Dalírio Beber (PSDB-SC).
negociação não é remunerada. Esse projeto dispõe sobre o exercício do di-
§ 6º Nas hipóteses em que a negociação reito de greve pelos servidores públicos, de
ultrapasse os limites de autonomia que trata o inciso VII do Art. 37 da Constitui-
concedidos aos representantes, a reunião ção Federal39. Encontra-se em tramitação,
será suspensa para que se colha o mas ainda não tem relator e a última mo-
posicionamento oficial da entidade sindical vimentação ocorreu em 21/12/2018, na Co-
e do ente público respectivo, necessário para missão de Constituição, Justiça e Cidadania
o prosseguimento das tratativas.”36 da Câmara dos Deputados. A consulta públi-
36 Idem, p. 3-4

https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7917418&ts=1581531909580&disposition=inline
38 A situação da tramitação do projeto encontra-se em:
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/135225
https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7868300&ts=1567527931204&disposition=inline
308
ca sobre a matéria encontra-se aberta40. Até de cadáver, exame de corpo de delito e de
o momento, existem 26 emendas propostas funerária;
ao projeto. X – a segurança pública;
Segue análise do texto inicial do projeto, XI – a educação;
que se inicia com a seguinte afirmação:
XII – a defesa civil;
“Art. 2º O direito de greve é preceito consti-
tucional essencial ao processo de democra- XIII – o serviço de controle de tráfego aéreo
tização das relações de trabalho no âmbito XIV – o transporte coletivo;
da Administração Pública e relaciona-se, de
XV – as telecomunicações;
forma indissociável aos direitos de livre as-
sociação sindical e de negociação coletiva.”41 XVI – os serviços judiciários e do Ministé-
rio Público;
Entretanto, como veremos a seguir, esta-
belece uma série de restrições ao exercício XVII – a defensoria pública;
desse direito, em seus artigos 7° a 9°. XVIII – a defesa judicial da União, dos Es-
O Artigo 7° indica 22 serviços públicos ou tados, do Distrito Federal e dos Municípios
atividades estatais essenciais. O conceito e das suas respectivas autarquias e funda-
de essencialidade define aqueles serviços ções;
ou aquelas atividades “que afetem a vida, a XIX – a atividade de arrecadação e fiscali-
saúde e a segurança dos cidadãos, em espe- zação de tributos e contribuições sociais;
cial.”42 (grifo da autora):
XX – o serviço diplomático;
“I – a assistência médico-hospitalar e am-
XXI – os serviços vinculados ao processo
bulatorial;
legislativo; e
II – os serviços de distribuição de medica-
XXII – o processamento de dados ligados a
mentos de uso continuado pelo Serviço Úni-
serviços essenciais.”43
co de Saúde;
Além de indicar um rol bastante extenso
III – os serviços vinculados ao pagamento
de serviços e atividades, o caput do Artigo 7°
de benefícios previdenciários;
inclui a expressão em especial, que pode en-
IV – o tratamento e o abastecimento de sejar interpretações excessivamente abran-
água; gentes sobre o conceito de essencialidade.
V – a captação e o tratamento de esgoto e O Artigo 8°, por sua vez, estabelece que,
lixo; durante a greve, os servidores ou suas en-
VI – a vigilância sanitária; tidades representativas devem manter um
percentual “mínimo” de 60% de servido-
VII – a produção e a distribuição de ener-
res em atividade. No caso das atividades e
gia elétrica, gás e combustíveis;
dos serviços definidos nos incisos I, II, III,
VIII – a guarda de substâncias radioativas X e XI do Artigo 7°, o percentual “mínimo”
e equipamentos e materiais nucleares; é de 80% e, em se tratando de serviços ou
IX – as atividades de necropsia, liberação atividades não essenciais, é de 50% - não
40 A situação da tramitação do projeto encontra-se em:

https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/134198
41 Idem, p.2
42 Idem, p.4
43 Idem, ibidem
309
se menciona quais são os serviços e as ati- tenham atividades consideradas essenciais,
vidades dessa natureza. A definição desses os servidores, sob a coordenação de sua en-
percentuais visa a “assegurar a regular con- tidade sindical ou de comissão de negocia-
tinuidade da prestação dos serviços públi- ção ficam obrigados a garantir a prestação
cos ou atividades estatais indispensáveis ao dos serviços indispensáveis ao atendimen-
atendimento das necessidades inadiáveis to das necessidades inadiáveis de interesse
da comunidade.”44 público.”46
O Artigo 9°, por fim, define que o não cum- Em relação aos serviços ou atividades es-
primento dos percentuais “mínimos” defini- senciais, o PL 4497/2001, em seu Artigo 7°,
dos no Artigo 8° resultará na declaração da adicionava outros seis itens, além daqueles
ilegalidade da greve pelos órgãos do Poder previstos na Lei 7783/1989, totalizando,
Judiciário competentes em cada esfera da portanto, 20 serviços e atividades dessa na-
Administração Pública - Justiça Federal, no tureza.47
âmbito Federal, e Justiça Comum no caso de Considerando os dois projetos de lei sobre
Estados, Distrito Federal e Municípios, con- regulamentação do direito de greve no setor
forme determinado no Artigo 16 do PL em público e a lei em vigor – que foi estendida
análise. Se, decorridas 48 horas da declara- aos servidores, em 2007, pelo STF – nota-se
ção de ilegalidade da greve, os servidores e um indisfarçável objetivo de restringir seu
suas entidades não cumprirem os percentu- pleno exercício, sob a justificativa, ao nosso
ais “mínimos”, o Poder Público poderá rever legítima, de preservar os interesses dos
alizar contratação de servidores por tempo cidadãos e atender suas necessidades bási-
determinado, em regime de urgência. cas.
Os três artigos, portanto, restringem for- O Comitê sobre a Liberdade de Associação
temente o exercício do direito de greve no e o Comitê de Peritos da OIT, tendo em vista
setor público, inclusive, ampliando as limi- a complexidade envolvida na regulamen-
tações impostas pela atual lei de greve (Lei tação do direito de greve tanto no setor pú-
7783/1989), pois ela não determina percen- blico como no privado, estabeleceu alguns
tuais mínimos para o quadro de servidores princípios que devem ser observados na ela-
que deve ser mantido durante a greve - em- boração de leis nacionais sobre a questão.48
bora indique um rol de atividades essen- Para os fins dessa Nota Técnica destacare-
ciais, mesmo assim, menor que o previsto mos aqueles que, no nosso entendimento,
no PL 375/2018.45 mais afetam o setor público:
Da mesma forma, o Projeto de Lei 1. Reconhecimento geral do direito
4497/2001, comentado na seção anterior, de greve dos trabalhadores nos setores
não estipulava esses percentuais. Apenas público e privado, com a possível exce-
mencionava, no caput do seu Artigo 8°, que: ção dos membros das forças armadas e da
polícia, dos servidores públicos que exer-
“Durante a greve em órgãos públicos que çam autoridade em nome do Estado e dos
44 Idem, p.5

45 Em seu Artigo 10, a Lei 7783/1989 define 14 atividades consideradas essenciais
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7783.HTM
47 Idem, p. 39
48 GERNIGON, B.; ODERO, A.; and GUIDO, H. ILO Principles concernig the right to strike
http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publication/wcms_087987.pdf
310
trabalhadores em serviços essenciais no go rol de atividades e serviços essenciais e
sentido estrito do termo (serviços cuja in-
percentuais do quadro de servidores a ser
terrupção possa colocar em risco a vida, a
mantido durante a greve, o projeto poderia
segurança ou a saúde de toda ou de parte remeter essas questões aos referidos Obser-
da população) ou em situações de aguda vatórios, que as definiriam em cada caso
crise nacional.
concreto. Essa seria uma forma democrática
2. Um serviço mínimo de seguran- de tentar conciliar, da melhor forma possí-
ça deve ser imposto em todos os casos de vel, o mais amplo direito de greve com os
greves, sempre que tais serviços mínimos interesses e necessidades da sociedade.
se destinem a garantir a segurança de pes-
soas, a prevenção de acidentes e a segu- 3.2.4 A proposta das centrais sindicais
rança de máquinas e equipamentos. para regulamentação da Convenção 151
3. Um serviço operacional mínimo da OIT.
deve ser estabelecido (na empresa ou ins-Em 2012, as Centrais Sindicais apresen-
tituição em questão), no caso de greves em
taram à Casa Civil do governo, durante o
serviços de utilidade pública ou em servi-
primeiro mandato da ex-presidente Dilma
ços públicos de fundamental importân-
Rousseff, uma proposta de regulamentação
cia; as organizações de empregadores e de
trabalhadores e as autoridades públicasda Convenção 151 da OIT, ratificada pelo
devem participar na determinação deste Congresso Nacional em 2010, que trata das
serviço mínimo. relações de trabalho no setor público, aí in-
cluídos os direitos de organização sindical,
4. A convocação de trabalhadores de
uma empresa ou instituição na ocorrên-
negociação coletiva e greve.49
cia de uma greve é admissível somente no Os Capítulos II e III da proposta tratam,
caso de uma greve em serviço essencial ou respectivamente, do direito de negociação
sob circunstâncias de máxima gravidade coletiva e de greve no setor público. Serão
ou em situações de aguda crise nacional. destacados, a seguir, os principais aspectos
A contratação de trabalhadores para subs- da proposta das Centrais.
tituírem grevistas prejudica seriamente o Em relação ao direito de negociação coleti-
direito de greve, sendo aceitável somente no va, a proposta prevê, em seu Artigo 10, que
caso de greves em serviços essenciais ou em “a negociação coletiva, mediante pauta es-
situações de aguda crise nacional. tabelecida entre as partes, realizar-se-á por
Em relação ao terceiro princípio, cabe meio de sistema permanente de negociação
mencionar que o PL 375/2018, em seu Arti- entre a Administração Pública e as entida-
go 14, prevê a criação de Observatórios das des sindicais, formalmente constituído e
Relações de Trabalho no Serviço Público, de com regimento próprio, conforme delibera-
caráter tripartite – servidores e suas enti- ção das partes.”50
dades, gestores públicos e representantes O Parágrafo Único desse artigo estipula
da sociedade - que terão, entre suas atribui-
a periodicidade mínima anual, sempre na
ções, avaliar projetos de auto-regulamenta-
mesma data, “para a revisão geral dos sub-
ção de greve. sídios, vencimentos, proventos, pensões
Portanto, em vez de pré-definir um lon- e salários, de modo a preservar-lhes o seu
49 O documento das Centrais Sindicais se encontra em:

50 Idem, p. 2
311
valor real.”51 Entretanto, não menciona que ríodo da greve, do porte de arma por parte
essa revisão terá que observar os princípios dos policiais que aderirem ao movimento
legais que regem a fixação de valores e re- grevista.”53 Tanto a Lei 7.783/1989 quanto
ajustes para as remunerações dos servido- os Projetos de Lei 4497/2001 e 375/2018 ve-
res, tal como previsto nos Projetos de Lei dam o exercício do direito de greve a esses
4795/2019 e 711/2019 aqui analisados. servidores.
O Artigo 11 prevê que “o sistema de nego- Em síntese, a proposta das Centrais de re-
ciação coletiva será exercido por meio de gulamentação da Convenção 151 da OIT é
Mesas de Negociação Permanente, a serem bastante genérica.
instituídas no âmbito dos Poderes da União, No caso da negociação coletiva, a propos-
dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni- ta não considera suas especificidades no
cípios”52 e se inspira nas experiências dos setor público, dadas pela necessidade de
servidores federais (Mesa Nacional Perma- observância de princípios constitucionais e
nente de Negociação) e do município de São infra constitucionais que regem a fixação e
Paulo (Sistema de Negociação Permanente) reajuste das remunerações e os critérios de
e no Projeto de Lei 2693/2003, já menciona- progressão e promoção. Sem isso, e em face
do e comentado. da interpretação do STF sobre a inconstitu-
Em relação ao direito de greve, a proposta cionalidade da negociação coletiva no setor
das Centrais menciona a necessidade de que público, firmada no julgamento da ADI 492,
a entidade sindical que convocar a greve no- essa proposta dificilmente teria chances de
tifique o movimento ao órgão ou à institui- progredir no Congresso Nacional.
ção pertinente, com o prazo mínimo de 72 Em relação à regulamentação do direito
(setenta e duas) horas, a partir da aprovação de greve, a proposta visa, legitimamente,
pela assembleia geral da deflagração da gre- superar o viés coercitivo e formalista da
ve (Artigo 25). Lei 7.783/1989. Entretanto, não menciona a
Menciona, também, que os grevistas deve- real necessidade de compatibilizar o exercí-
rão garantir a manutenção de 30% (trinta cio desse direito com o atendimento às ne-
por cento) dos serviços e atividades consi- cessidades inadiáveis da sociedade, ainda
derados inadiáveis, destinados a garantir que restrita ao mínimo possível, de modo
as necessidades da população (Artigo 26). a não comprometer a eficácia do movimen-
Por necessidades inadiáveis da população to paredista. Sem considerar essa questão,
entende-se aquelas que, se não atendidas, qualquer proposta de regulamentação do
coloquem em perigo iminente a sobrevivên- direito de greve no setor público pode gerar
cia, a saúde ou a segurança da população. conflitos desnecessários com a sociedade,
Não existe indicação dos serviços e ativida- especialmente com sua parcela mais vulne-
des considerados inadiáveis, tal como defi- rável e dependente dos serviços públicos.
nido na Lei 7.783/1989 e nos Projetos de Lei
3.2.5 Proposta de Emenda Constitucio-
4497/2001 e 375/2018.
nal 196/2019.
Por fim, a proposta menciona que o exer-
cício do direito de greve pelos contingentes
Em novembro de 2019, o deputado federal
de forças policiais armadas “fica condicio-
Marcelo Ramos (PL/ AM) enviou à Comissão
nado à suspensão temporária, durante o pe-
51 Idem, ibidem

52 Idem, ibidem
53 Idem, p.4
312
de Constituição, Justiça e Cidadania da Câ- VI - é obrigatória a participação das entida-
mara dos Deputados uma Proposta de Emen- des sindicais na negociação coletiva de suas
da Constitucional (PEC 196/2019), que trata respectivas representações, que será custea-
da chamada “Reforma Sindical.”54 da por todos os seus beneficiários e descon-
Essa PEC, basicamente, altera o Artigo 8° tada em folha de pagamento;
da Constituição Federal, que passaria a vi- VII – ninguém será obrigado a filiar-se ou
gorar com a seguinte redação: manter-se filiado a sindicato;
“Art. 8º - É assegurada a liberdade sindical, VIII - é vedada a dispensa do trabalhador
observado o seguinte: sindicalizado a partir do registro da candi-
I – o Estado não poderá exigir autorização datura e, se eleito, ainda que suplente, até
para fundação de entidade sindical, ressal- um ano após o final do mandato, salvo se
vado o registro dos atos constitutivos no Re- cometer falta grave nos termos da lei.”
55
gistro Civil de Pessoas Jurídicas, vedadas ao A PEC também cria o Conselho Nacional
Poder Público a interferência e a interven- de Organização Sindical (CNOS), entidade
ção na organização sindical; nacional bipartite (trabalhadores e empre-
II – os trabalhadores e empregadores, gadores) e paritária, cuja atribuição seria a
sem distinção de qualquer espécie, poderão de regular as relações de trabalho no Brasil.
constituir organizações sindicais de sua es- No que tange à regulamentação das re-
colha, bem como o direito de se filiar a es- lações de trabalho no setor público, a PEC
sas organizações, sob a única condição de se 196/2019 se limita a mencionar, em seu Ar-
conformar com os estatutos das mesmas; tigo 2°, parágrafo 5° que:
III – a organização de trabalhadores e em- “Art. 2º - Em até cento e oitenta dias será
pregadores, nas respectivas entidades sindi- regulamentada pelo Congresso Nacional a
cais, será definida por setor econômico ou Convenção 151 da OIT e a Recomendação
ramo de atividade, sendo que a base terri- 159 da OIT.”
56
torial do sindicato será definida pelos tra- 4. Regulamentação do Direito de Nego-

balhadores ou empregadores interessados, ciação Coletiva e de Greve no Setor Pú-
não podendo ser inferior a área de um mu- blico: um processo inconcluso, mas pos-
nicípio; sível.
IV - O sistema de organização sindical bra- Vimos, até agora, que a regulamentação do
sileiro será composto por: a) representação direito de greve e de negociação coletiva dos
dos trabalhadores: Centrais Sindicais, Con- servidores tem sido um processo extrema-
federações, Federações e Sindicatos; e b) re- mente moroso que se arrasta há várias déca-
presentação dos empregadores: Confedera- das no Parlamento brasileiro e constitui um
ções, Federações e Sindicatos. tema bastante polêmico.
V - às entidades sindicais cabe a defesa dos Em relação à negociação coletiva, parte
direitos e interesses coletivos ou individu- das dificuldades decorre da interpretação
ais no âmbito da representação, inclusive majoritária do STF sobre sua inconstitucio-
em questões judiciais e administrativas; nalidade, conforme a ADI 492/1992. En-
54 Proposta de Emenda Constitucional 196/2019

https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=9BE288C310375F5A68EE-
B7A902848633.proposicoesWebExterno2?codteor=1831736&filename=PEC+196/2019
55 Idem, p.1-2
56 Idem, p. 5
313
tretanto, essa interpretação não impediu a existência dessas balizas é o elemento que
proposição e tramitação de projetos sobre caracteriza o modelo “temperado” de nego-
o tema, sendo os mais recentes os Projetos ciação coletiva, compatível com os termos da
de Lei 4.795/2019 (Câmara dos Deputados) Convenção nº 151 da OIT e com a Constitui-
e 711/2019 (Senado Federal). Esses projetos ção de 1988.
visam a efetivar a Convenção 151 da OIT, ra- Vieira Jr. também pondera que:
tificada pelo Congresso Nacional em 2010 e
vigente desde 2013. Ambos se manifestaram “O modelo temperado de negociação co-
por um “modelo temperado” de negociação letiva (...) é fiel à solitária e corajosa mani-
coletiva. festação do Ministro Marco Aurélio no julga-
mento da ADI nº 492, em que sustentava a
Quanto ao direito de greve, o PL 375/2019 possibilidade de interpretação conforme a
visa à sua regulamentação no setor público, Constituição para admitir a negociação cole-
previsto no inciso VII, Artigo 37 da Constitui- tiva no setor público, harmonizada com os
ção Federal. demais preceitos constitucionais relaciona-
Segundo Vieira Jr. (2013), em estudo fundos às prerrogativas do Estado na condução
damental sobre a regulamentação do direito das questões referentes aos servidores públi-
de negociação coletiva no setor público, “a cos.”59
negociação coletiva pura, transportada da O autor prossegue dizendo que “o debate
experiência trabalhista privada, é inconsti- sobre a negociação coletiva no setor públi-
tucional quando aplicada ao setor público.”57 co está definitivamente inserido na agenda
No setor privado, empregados e empregados Poderes Executivo, Legislativo e Judici-
dores possuem mais liberdade para definir ário”,60 e que, portanto, “trata-se de buscar
os parâmetros do acordo resultante, pois o uma alternativa normativa viável, consti-
objetivo do negócio empresarial é a obtenção tucionalmente sustentável, que fomente a
de lucro - que pode ser “distribuído” entre os autocomposição dos conflitos, densifique os
empregados conforme a situação econômi- direitos sociais dos servidores públicos e re-
ca e financeira da empresa - e a capacidade duza a judicialização dessas demandas.”61
de pressão dos sindicatos e trabalhadores. A Finalmente, VIEIRA JÚNIOR (2013) conclui:
Reforma Trabalhista de 2017, inclusive, per-
mite que os acordos prevaleçam sobre a lei, “Não é razoável supor que a CF tenha
ainda que prevejam condições menos favo- admitido, expressamente, o direito à livre
ráveis. associação sindical dos servidores, em seu
art. 37, inciso VI, o direito de greve no inciso
Na visão de Vieira Jr., “é inadmissível e VII do mesmo artigo, e não tenha admitido
insustentável constitucionalmente (...) a a negociação coletiva, obedecidas as balizas
adoção, sem qualquer ponderação, da nego- constitucionais. Fosse verdadeira essa
ciação coletiva, desconsiderando as balizas construção, estaria desmontado o clássico eixo
constitucionais referentes ao princípio da que sustenta as relações trabalhistas, e, por
reserva legal, ao equilíbrio orçamentário extensão, as relações jurídico-estatutárias,
financeiro e à responsabilidade fiscal.”58 A composto por: livre organização sindical,
57 Vieira Junior, R. J. A. “A constitucionalidade da negociação coletiva no setor público brasileiro”. Textos para
Discussão 135 Agosto/2013. Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa. P. 26
58 Idem, ibidem, P.26
314
negociação coletiva e direito de greve. É tícias veiculadas e manifestações de gestores
imperiosa, portanto, a construção de base públicos e porta-vozes do mercado, terá um
normativa que: i) reafirme a possibilidade viés eminentemente fiscalista, em sintonia
de livre organização dos servidores para com as reformas realizadas desde 2016. Ou
reivindicar o que consideram seus direitos; seja, tratar-se-á de mera redução de gastos e
ii) crie espaço possível de negociação, sub- imposição de fortes restrições à contratação
metido aos limites constitucionais e legais; de servidores e valorização de seu trabalho,
e, por fim, iii) viabilize o exercício do direito
ensejando impactos negativos para a socie-
de greve, na hipótese de as negociações re- dade quanto ao volume e à qualidade dos
sultarem infrutíferas.”62 serviços prestados pelos diversos órgãos es-
A regulamentação do direito de negociação tatais.
coletiva dos servidores, portanto, é desejável Outras propostas de Reforma Administrati-
e cabível do ponto de vista legal, existindo va têm sido debatidas pelas entidades repre-
em trâmite dois projetos de igual teor que sentativas dos servidores e concretizada em
poderiam ser apreciados e aprovados na atu- diversos documentos, entre os quais o inti-
al legislatura. tulado “Reforma Administrativa do Governo
Tendo em vista a regulamentação do direito Federal. Contornos, Mitos e Alternativas”, ci-
de greve, entretanto, cabem muitas reservas tado no início dessa Nota Técnica.
quanto ao projeto mais recente (375/2018) Essas propostas apontam para uma Refor-
que claramente restringe e constrange seu ma Administrativa que persiga a democrati-
exercício pelos servidores. Trata-se de maté- zação das relações entre Estado e Sociedade
ria extremamente complexa e sensível que e entre Estado e servidores e a republicani-
deve considerar, ao mesmo tempo, o legíti- zação das relações entre os diversos órgãos e
mo exercício de um direito constitucional in- instituições estatais, o parlamento e a socie-
dissociável do direito de negociação coletiva dade, aqui entendida como a prevalência de
e da mais ampla liberdade de organização preceitos técnicos, impessoais e transparen-
sindical bem como as necessidades da socie- tes na gestão pública.
dade em relação aos serviços prestados pelo A regulamentação do direito de greve e de
Estado que são financiados por ela por meio negociação coletiva dos servidores se insere
de impostos. O Projeto de Lei 375/2018, in- nesses objetivos, pois permitirá aos servido-
felizmente, não contempla essas premissas res e ao Estado previsibilidade e segurança
e contém indisfarçável viés restritivo das li- em relação à evolução dos gastos com a fo-
berdades sindicais. lha de pagamentos, evitará a cristalização
Por fim, cabe ponderar que a regulamenta- de “castas funcionais” em detrimento da
ção do exercício desses direitos deveria ser melhoria das condições de vida e trabalho
objeto de um único projeto de lei, entendo-se da ampla maioria dos servidores, sinalizará
que ambos estão intrinsecamente relaciona- à sociedade uma gestão profissional e trans-
dos, pois, negociação coletiva e greve são as- parente da gestão de recursos humanos no
pectos centrais de um sistema democrático setor público, reduzirá a conflitividade das
de relações de trabalho. relações de trabalho entre Estado e servido-
res e os custos sociais de greves que pode-
Considerações Finais riam ser evitadas pela existência de negocia-
A Reforma Administrativa pretendida pelo ções permanentes.
atual Governo Federal, a se considerar as no-
62 Idem, ibidem,P.28

315
Regulamentação do direito de greve e de negociação coletiva no
setor público: projetos parlamentares recentes.
Projeto de Lei 4.795/2019 do Deputado Federal Prof. Israel Batista (PV-DF)63

Tema: Regulamentação do direito de negociação coletiva
Resumo do conteúdo Principais proposições
• Concede autonomia aos entes federativos para

definir a forma como a negociação coletiva será
Propõe “modelo temperado”, observadas balizas
adotada (Art. 9°);
constitucionais e infra constitucionais (artigos 7°;
9° ao 12 e 17). Esse modelo supõe que a negociação • A abrangência da negociação coletiva será defini-
coletiva no setor público deve observar pressu- da livremente pelos representantes dos servidores
postos que não existem no setor privado, pois os e empregados públicos e dos entes estatais envol-
serviços prestados e as atividades realizadas pelo vidos na negociação (Art. 10);
Estado não visam ao lucro. Além disso, o orçamen-
• São objeto de negociação coletiva todas as ques-
to público tem diversas destinações, muitas delas
tões relacionadas aos servidores e empregados
previstas na CF e as despesas com pessoal devem
públicos (Art.11)
observar a LRF
• Propões formas alternativas de solução dos
conflitos trabalhistas surgidos na negociação entre
servidores e entes federativos (artigos 18 e 19)
Projeto de Lei 375/2018 do Senador Dalirio Beber (PSDB-SC)64

Tema: Regulamentação do direito de greve
• Reconhece o direito de greve como um preceito

constitucional essencial ao processo de demo-
cratização das relações de trabalho no âmbito da
Administração Pública que relaciona-se, de forma
indissociável, aos direitos de livre associação sin-
• Prevê a criação de Observatórios das Relações de
dical e de negociação coletiva. Esse reconhecimen-
Trabalho no Serviço Público, de caráter tripartite
to representa um avanço, pois o direito de greve
– servidores e suas entidades, gestores públicos e
tem sido sistematicamente negado aos servidores.
representantes da sociedade - que terão, entre suas
Entretanto, restringe bastante o exercício desse
atribuições, avaliar projetos de auto-regulamenta-
direito ao definir um extenso rol de atividades
ção de greve (Artigo 14).
essenciais (Artigo 7°) e percentuais elevados para
manutenção de quadro de servidores durante a
greve (artigos 8° e 9°). Mais restritivo que a atual
Lei de Greve (Lei 7783/1989) estendida pelo STF
aos servidores em 2007
63 https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=05BC0D55E0704DB680DBFE-
C9634EACEC.proposicoesWebExterno2?codteor=1801109&filename=PL+4795/2019
64 https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7868300&ts=1567527931204&disposition=inline
316
Projeto de Lei 711/ 2019 do Senador Antônio Anastasia (PSD-MG)65
Tema: Regulamentação do direito de negociação coletiva
Idem PL 4795/2019 Idem PL 4795/2019
Proposta de Emenda Constitucional 196/2019 do Deputado Federal Marcelo Ramos (PL/AM)66

Temas: Reforma da legislação sindical/ regulamentação do direito de negociação coletiva no setor público
• Proposta de Emenda Constitucional que trata

da chamada “Reforma Sindical”. Basicamente,
altera o Artigo 8° da Constituição Federal67. cria
o o Conselho Nacional de Organização Sindical
(CNOS), entidade nacional bipartite (trabalhadores
e empregadores) e paritária, cuja atribuição seria a • Estabelece prazo para regulamentação da Con-
de regular as relações de trabalho no Brasil. No que venção 158 da OIT, que trata da negociação coletiva
tange à regulamentação das relações de trabalho no setor público
no setor público, se limita a mencionar, em seu
Artigo 2°, parágrafo 5° que: “Em até cento e oitenta
dias será regulamentada pelo Congresso Nacional
a Convenção 151 da OIT e a Recomendação 159 da
OIT”.
65 https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7917418&ts=1581531909580&disposition=inline
66 https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=9BE288C310375F5A68EE-
B7A902848633.proposicoesWebExterno2?codteor=1831736&filename=PEC+196/2019
67 Art. 8º - É assegurada a liberdade sindical, observado o seguinte:
I – o Estado não poderá exigir autorização para fundação de entidade sindical, ressalvado o registro dos atos consti-
tutivos no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização
sindical;
II – os trabalhadores e empregadores, sem distinção de qualquer espécie, poderão constituir organizações sindicais
de sua escolha, bem como o direito de se filiar a essas organizações, sob a única condição de se conformar com os
estatutos das mesmas;
III – a organização de trabalhadores e empregadores, nas respectivas entidades sindicais, será definida por setor
econômico ou ramo de atividade, sendo que a base territorial do sindicato será definida pelos trabalhadores ou empre-
gadores interessados, não podendo ser inferior a área de um município;
IV - O sistema de organização sindical brasileiro será composto por: a) representação dos trabalhadores: Centrais
Sindicais, Confederações, Federações e Sindicatos; e b) representação dos empregadores: Confederações, Federações
e Sindicatos.
V - às entidades sindicais cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais no âmbito da representa-
ção, inclusive em questões judiciais e administrativas;
VI - é obrigatória a participação das entidades sindicais na negociação coletiva de suas respectivas representações,
que será custeada por todos os seus beneficiários e descontada em folha de pagamento;
VII – ninguém será obrigado a filiar-se ou manter-se filiado a sindicato;
VIII - é vedada a dispensa do trabalhador sindicalizado a partir do registro da candidatura e, se eleito, ainda que
suplente, até um ano após o final do mandato, salvo se cometer falta grave nos termos da lei.
317
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei 4.497/2001

_______. Projeto de Lei 2.693/2003
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=42E-
2FB23EAB042B4D42191E7D10B4801.proposicoesWebExterno2?codteor=188186&filena-
me=PL+2693/2003
________. Projeto de Lei 4.795/2019 https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mos-
trarintegra;jsessionid=05BC0D55E0704DB680DBFEC9634EACEC.proposicoesWebExter-
no2?codteor=1801109&filename=PL+4795/2019
__________. Proposta de Emenda Constitucional 196/2019
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=9BE288C-
310375F5A68EEB7A902848633.proposicoesWebExterno2?codteor=1831736&filena-
me=PEC+196/2019
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641425/paragrafo-2-artigo-5-da-constituicao-
-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10640964/artigo-9-da-constituicao-federal-
-de-1988
BRASIL. Lei 7783/1989 (Lei de Greve)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7783.HTM
BRASIL. Lei 8.112/1990 (Regime Jurídico Único dos Servidores Federais)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm
BRASIL. Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Mesa Nacional
de Negociação Permanente.
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/relacoes-de-trabalho/mesa-nacional-de-ne-
gociacao-permanente
BRASIL. Secretaria Geral da Presidência da República. Decreto n° 7.944/2013
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D7944.htm
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei 375/2018
https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7868300&t-
s=1567527931204&disposition=inline
______. Projeto de Lei 711/2019
https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7917418&ts=1581531909580&-
disposition=inline
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acão Direta de Inconstitucionalidade nº 492-1. Dis-
trito Federal
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266382
318
________. Súmula 679
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=3632
________. Supremo determina aplicação da lei de greve dos trabalhadores privados aos ser-
vidores públicos
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=75355
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES FEDERAIS – CONDSEF. Proposta das Cen-
trais Sindicais para regulamentação da Convenção 151 da OIT
DIEESE. Projeto DIEESE-SINP/PMSP.Institucionalização do Sistema de Negociação Perma-
nente da Prefeitura do Município de São Paulo - SINP/PMSP. Relatório III. Planejamento do
Sistema de Negociação Permanente - 2004 SINP/PMSP
https://www.dieese.org.br/relatoriotecnico/2004/planejamentoSistema.pdf
_______.As Relações de Trabalho no Setor Público: Ratificação da Convenção 151. Nota Téc-
nica N° 60. Fevereiro de 2008.
https://www.dieese.org.br/notatecnica/2008/notatec60RatificacaoConvencao151.pdf
Frente Parlamentar Mista em Defesa do Serviço Público. Reforma Administrativa do Go-
verno Federal. Contornos, Mitos e Alternativas. 1ª edição – Brasília: FONACATE, 2019
Gernigon, B.; Odero, A.; and Guido, H. ILO Principles concernig the right to strike
http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publication/
wcms_087987.pdf
Organização Internacional do Trabalho – OIT. Convenção 151.
https://www.ilo.org/brasilia/convencoes/WCMS_236160/lang--pt/index.htm
Vieira Junior, R.J.A. A constitucionalidade da negociação coletiva no setor público brasi-
leiro. Textos para Discussão 135, agosto/2013. Senado Federal. Núcleo de Estudos e Pesqui-
sas da Consultoria Legislativa.
319
SUMÁRIO PARTE 4
16 Gestão e Avaliação de
Desempenho no Setor Público
Brasileiro: aspectos críticos
e discussão sobre as práticas
correntes
Elaine Rabelo Neiva1 cativa do gasto público, como se esta fosse

a dimensão correta ou exclusiva de gestão e
1. Introdução.
avaliação do desempenho no setor público.
Os documentos em voga que atualmente
Segundo membros da Secretaria Nacional
abordam o desempenho e a produtividade
de Desempenho de Pessoal, a gestão de de-
no serviço público estão quase todos cen-
sempenho será feita por meio de feedbacks
trados numa visão fiscalista do orçamento
constantes e dinâmicas que identifiquem os
e da atuação estatal. Por essa razão, fazem
melhores servidores e quais necessitariam
referência à suposta necessidade de reduzir
de melhorias. Caso o funcionário público
salários e o número de servidores públicos
não entregue o esperado, em última instan-
em atuação (PEC 186 e 188; MP 922/2020).
cia, poderá ser exonerado, conforme previs-
Para tanto, os documentos defendem uma
to na Constituição, mas sem regulamentação
revisão das práticas de avaliação de desem-
atual. Outra informação em voga diz respei-
penho com a finalidade precípua de opera-
to ao fato do servidor público ser avaliado
cionalizar e viabilizar a demissão/exone-
pela população, de modo que a concessão
ração/desligamento de servidores públicos
da estabilidade será efetuada se o servidor
ativos.
for bem avaliado pelo serviço que presta aos
Em textos divulgados recentemente pelo respectivos públicos beneficiários das pres-
governo federal e boa parte dos chamados tações estatais. Não há ainda uma proposta
“especialistas”, os quais possuem, diga-se formal de reforma, nem de documento que
de passagem, muito respaldo e repercussão institua a avaliação de desempenho nos ter-
pelos meios de comunicação, há menções a mos acima indicados, mas a ideia está for-
propostas de avaliação regular de desempe- temente lançada. Considerando esse cená-
nho dos servidores para identificar aqueles rio, é imperiosa a necessidade de discussão
que “entregam tudo que lhes é demanda- acerca dos temas afeitos à gestão e à avalia-
do”, diferenciando-os daqueles que “não o ção de desempenho no contexto do serviço
fazem da forma ou no ritmo” considerados público, bem como a apresentação de propo-
adequados por mecanismos de mensuração, sições orientadoras sobre essa questão.
via de regra, centrados, primordialmente: i)
O objetivo deste texto é apresentar defini-
na dimensão individual da atuação estatal,
ções, gerar discussões sobre o pensamento
proveniente de critérios importados do setor
que norteia a gestão e a avaliação de desem-
privado; e ii) na dimensão da eficiência alo-
1 Universidade de Brasília: A autora agradece os comentários e sugestões de José Celso Cardoso Jr., isentando-o
pelos erros e omissões remanescentes no texto.
320
penho no serviço público brasileiro e fazer a saber:
proposições sobre as possibilidades de re- • contexto extra-organizacional: situa-
visão e aplicação alternativas de seus usos. ção econômica do país, oferta de mão-
Na seção seguinte, apresentam-se conceitos -de-obra, oferta de empregos, legisla-
e definições básicas sobre avaliação de de- ção trabalhista e similares;
sempenho. Na seção 3, repete-se o mesmo
procedimento para tratar da gestão do de- • características organizacionais: políti-
sempenho. Finalmente, nas seções finais, cas e práticas de gestão e de adminis-
intenta-se uma primeira sistematização de tração de recursos humanos, sistemas
questões e proposições alternativas. de recompensas/punições, sistema
de promoções funcionais e similares,
mecanismos de controle utilizados na
2. Conceitos e Definições Básicas: organização, relações de poder, clima
desempenho, resultados, meritocracia e e cultura organizacionais, resultados
formas de aferição. esperados pela organização como um
Um dos grandes desafios das organiza- todo, atuação gerencial;
ções públicas é julgar em que medida os • ambiente de tarefas: características e
funcionários (em última instância, cada um escopo do trabalho, meios disponíveis
deles) contribuem para a organização – e para atuação na organização, quali-
por extensão para a sociedade – e merecem dade da comunicação com as chefias,
o suporte e o reconhecimento que pode ser relacionamento interpessoal do grupo
proporcionado para seus membros. As con- de trabalho, competição entre grupos,
tribuições e/ou realizações dos membros suporte organizacional, adequação do
das organizações, no caso, servidores públi- ambiente físico, habilidades e equipa-
cos, são denominadas desempenho. mentos;
Desempenho é a ação ou conjunto de ações • atributos pessoais: fatores intrínsecos
observáveis e orientadas a um dado resul- ao trabalhador como aparência pesso-
tado (TORO, 1992, p.1) que não pode ser al, personalidade, motivações, atitu-
confundido com atributos associados a ele. des, idade, conhecimentos, sexo, es-
Muitas concepções de desempenho são im- colaridade, estilo cognitivo e demais
buídas de confusões entre desempenho e características do trabalhador etc.
atributos pessoais, como: cooperação, ini-
ciativa, responsabilidade e criatividade, que Os procedimentos usados para julgar e
podem facilitar, mas que não são o desem- aferir se o desempenho do indivíduo atende
penho, estando por isso a ele associados. ao que se espera dele e ao que a organiza-
Esse conjunto de ações ou comportamentos ção precisa para alcançar seus resultados e
orientados para resultados, no contexto or- sua sobrevivência são regularmente chama-
ganizacional, é passível de julgamento do dos de avaliação de desempenho. Uma das
quanto são adequados, satisfatórios, aten- grandes questões subjacentes às propos-
dem ao esperado no contexto da organiza- tas de avaliação de desempenho são quais
ção, contribuem para o alcance de resulta- as bases, critérios e parâmetros sociais ou
dos maiores da organização ou ainda são organizacionais serão usados para julgar
passíveis de recompensas ou atribuições de esse conjunto de comportamentos e ações
mérito. Esse julgamento requer a noção de orientados para resultados. Esses critérios,
padrão de desempenho esperado. padrões e parâmetros são socialmente cons-
truídos e imbuídos de todos os possíveis vie-
Para que um padrão de desempenho seja ses de julgamento social. Numa abordagem
alcançado, vários fatores estão concorrendo, mais ampla, os sistemas de avaliação de de-
321
sempenho – SAD – consistem em conjunto de riam ser – intrinsecamente orientados para
normas e procedimentos que possibilitam o resultados. Contudo, o resultado nem sem-
diagnóstico e a gestão de desempenho e for- pre fornece uma perspectiva individual da
necem informações para outros sistemas de ação, mascarando diferenças de contribui-
gestão de pessoas. Assim como o desempe- ções e prejudicando a aferição de mérito. Há
nho, os SADs podem ter seu funcionamento ainda a dificuldade de aferição de resulta-
influenciado por variáveis pertencentes ao dos individuais em atividades e processos
ambiente extra-organizacional, ambiente de trabalho cujo resultado é inerentemen-
intra-organizacional e ambiente de tarefas. te coletivo. Pela avaliação da autora, nesse
Fatores externos à organização, tais como a caso, corre-se o risco de esvaziamento da
situação de mercado, a cultura da nação, va- ação individual e seus resultados, conside-
lores e normas sociais etc. podem limitar a rando processos de trabalho cujo resultado
atuação dos avaliadores quanto a propostas depende de uma grande conexão de ações
de desenvolvimento funcional e de progres- envolvendo vários indivíduos em momentos
são funcional. diferenciados.
Em termos de objeto da avaliação de de- Assim, é importante frisar que a men-
sempenho, os métodos de avaliação geral- suração dos comportamentos não deve
mente enfatizam a dimensão comporta- desconsiderar os resultados na medida em
mental como definidor do desempenho, que a díade comportamento-resultado é
mensurando essas ações em termos do seu que fornece o escopo do que é alcançado no
grau de proficiência, nível de contribuição contexto organizacional. Além disso, é preci-
em relação aos objetivos da unidade ou or- so diferenciar bem os comportamentos e/ou
ganizacionais etc. Uma outra implicação da ações realizados de atributos ou caracterís-
definição comportamental de desempenho ticas pessoais que favorecem um desempe-
diz respeito a sua diferenciação frente a ou- nho adequado. Por exemplo, um indicador
tros termos como resultado e eficiência (SON- de avaliação denominado disciplina parece
NENTAG, 2002) O resultado diz respeito às mais descrição de característica ou atributo
consequências do desempenho. A eficiência pessoal que necessariamente uma descrição
diz respeito ao julgamento do resultado do de comportamentos observáveis.
desempenho em que são postas ações por Outra ideia que está diretamente associa-
parte dos indivíduos ou grupos que geram da à avaliação de desempenho é o conceito
modificações no ambiente, nas pessoas, nas de mérito – avalia-se para atribuir mérito
coisas. Essa avaliação da eficiência perpas- àqueles que apresentam contribuições di-
sa todos os processos humanos de intera- ferenciadas, dentro ou acima do esperado e
ção social e criação de sentidos, mediados tomam-se outras medidas com aqueles que
por dispositivos organizacionais, o que gera não o são. A meritocracia requer que seja
inúmeros parâmetros, nem sempre objeti- válido o princípio consagrado nas organiza-
vos, de avaliação individual. ções modernas de que toda e qualquer ação
Outra implicação da avaliação diz respei- de avaliação das pessoas, além do processo
to à identificação de quais comportamentos de distribuição de recompensas, devem ser
são capazes de gerar resultados relevantes orientadas pelo seu desempenho na reali-
para a organização. Para facilitar o proces- zação das tarefas que lhes foram alocadas.
so, muitas vezes existe a opção de não ava- Uma situação inicial que garante uma igual-
liar o desempenho na perspectiva compor- dade de oportunidades para todos é exigida
tamental ou de ações. A opção é por avaliar com base em critérios e regras previamente
o resultado desse desempenho, na medida estabelecidas e conhecidas de todos os par-
em que tais comportamentos são – ou deve- ticipantes. As diferenciações que resultarem
322
desse momento inicial são interpretadas seria responsável pela cobrança maior de
como consequência do conjunto de habilida- resultados e desempenho dos funcionários.
des e talentos de cada um, medido por meio A responsabilização dos indivíduos é rejei-
de sistemas de avaliação de desempenho tada numa argumentação em que parte das
(BARBOSA, 2014). razões pelos resultados recai sobre fatores
Alguns advogam que existem propostas externos ao sujeito, envolvendo desde a ge-
para implantar uma cultura de meritocra- rência direta ao governo da ocasião, todos
cia e responsabilização no contexto do ser- responsáveis por fornecerem os instrumen-
viço público brasileiro. Há uma admissão tos necessários para que o trabalho seja re-
implícita de que, embora existam sistemas alizado de maneira satisfatória (BARBOSA,
de avaliação de desempenho, as pessoas jul- 2014).
gam que não existe uma meritocracia fun- Para muitos, a implantação de uma
cionando no contexto nacional. Se existis- cultura meritocrática, centrada em va-
sem princípios meritocráticos refletidos nas lores que ressaltem a contribuição das
práticas organizacionais, não haveria neces- pessoas, é a solução imaginada para o
sidade de se demandar a sua implantação. aumento dos resultados organizacionais e
(BARBOSA, 2014). a sobrevivência da organização. A forma de
Existem pensamentos correntes no conse alcançar os resultados organizacionais é
texto das organizações brasileiras, princi- estabelecer com clareza e cobrar as entregas
palmente nas do setor público: o discurso dos funcionários, com base no que foi
meritocrático e o antimeritocrático. O cerne previamente planejado e acordado com su-
do discurso meritocrático reside na impor- periores, além de alinhar os resultados in-
tância atribuída ao valor do reconhecimen- dividuais com o planejamento estratégico
to dos resultados individuais para o alcance da organização. O cerne do pensamento que
dos resultados da organização. A promoção defende o desenvolvimento de uma “cultura
de injustiças, a acomodação, a desmoraliza- organizacional com valores de meritocracia”
ção das cobranças, a insatisfação, o desestí- é a reformulação do sistema de avaliação de
mulo e a inobservância dos planejamentos desempenho como condição fundamental
previstos nas organizações são considerados nesse processo de implantação da merito-
decorrentes da falta de reconhecimento cracia.
e da premiação indevida às atuações dos Considerando a reformulação como central
membros organizacionais. Os indivíduos nesse processo de avaliar e julgar o desem-
são recompensados por fazer mais e me- penho, duas questões centrais são levanta-
lhor com recompensas pecuniárias, mas das pela pesquisa na área e pelas deman-
também simbólicas. As pessoas sentem-se das práticas da atuação. Primeiro, tornar as
recompensadas pelos esforços despendidos metas as mais objetivas e mensuráveis. Se-
e gratificadas pelo seu reconhecimento pú- gundo aspecto enfatiza a articulação entre o
blico no âmbito organizacional e fora dele trabalho que se realiza e a sua contribuição
(BARBOSA, 2014). para o resultado final da organização (BAR-
O discurso antimeritocrático se caracte- BOSA, 2014).
riza pela construção social de que valores Aqueles que criticam a valorização da me-
meritocráticos seriam uma ameaça externa ritocracia advogam que a meritocracia pode
trazida pelo neoliberalismo e um tipo de reforçar exclusões e injustiças, especial-
imposição cultural. A meritocracia é vista mente em situações como a brasileira, de
como desagregadora do ambiente de traba- muitas heterogeneidades e desigualdades
lho, pois estabelece a competição e troca de prévias, arraigadas na estrutura social. Em
quantidade por qualidade. A meritocracia virtude disso, de acordo com Cardoso Jr. e
323
Pires (2020), o critério weberiano-merito- objetivo é elevar o nível de desempenho de
crático de seleção de quadros permanentes um indivíduo, grupo e da própria organiza-
e bem capacitados (técnica, emocional e mo- ção, enquanto a avaliação de desempenho
ralmente) para o Estado dependeria de con- reúne os mecanismos usados para identifi-
dições objetivas ainda longe das realmente car o nível de desempenho de determinada
vigentes no Brasil, quais sejam: ambiente pessoa ou grupo (DENISI, 2000). A gestão de
geral de homogeneidade econômica, repu- desempenho está preocupada com o proces-
blicanismo político e democracia social. so e, neste caso, a avaliação de desempenho
Apenas diante de tais condições é que, ideal- consiste em uma etapa e pode viabilizar a
mente, o critério meritocrático conseguiria realização de uma apreciação sistematizada
recrutar as pessoas mais adequadas (técni- da execução das tarefas, das responsabilida-
ca, emocional e moralmente), sem viés do- des, dos resultados e do desempenho do in-
minante ou decisivo de renda, da posição divíduo, dependendo do método. De acordo
social e/ou da herança familiar ou influên- com Brandão e Guimarães (2001, p.12):
cia política (CARDOSO Jr.; PIRES, 2020). (...) a gestão de desempenho faz parte
De qualquer forma, é importante salientar de um processo maior de gestão organi-
que, caso os valores característicos da me- zacional, uma vez que permite rever es-
ritocracia não existam no ambiente organi- tratégias, objetivos, processos de traba-
zacional brasileiro, existem critérios para lho e políticas de recursos humanos, entre
atribuição de recompensas que sinalizam outros, objetivando a correção de desvios
as formas de ascensão profissional e ganhos e dando sentido de continuidade e sus-
advindos da relação de trabalho. Embora tentabilidade à organização.
possa não existir uma valorização da meri- A avaliação do desempenho e o gerencia-
tocracia, recompensas em termos de cargos, mento de desempenho são tópicos clara-
pecúnia, prêmios e reconhecimento profis- mente relacionados, mas não são idênticos.
sional são distribuídas. O que precisa estar A avaliação de desempenho refere-se a um
claro são quais critérios são usados nessa processo formal pelo qual os funcionários
distribuição e se eles são considerados jus- são avaliados por algum avaliador (geral-
tos. Muitas vezes a demonstração de fideli- mente um supervisor) que avalia o desem-
dade é bastante recompensada em grupos penho do funcionário em um determinado
de trabalho. Assim, não se pode dizer que conjunto de dimensões, atribui uma pontu-
não existem critérios. É necessário avaliar ação a essa avaliação e geralmente informa
se recompensar os que contribuem mais e o funcionário de sua classificação formal.
melhor é a maneira considerada justa entre As organizações normalmente podem base-
todos os funcionários. Outros critérios de ar parcialmente uma variedade de decisões
justiça também podem ser considerados, relativas ao funcionário nessa classificação.
como o da igualdade ou necessidade, por
exemplo. Por sua vez, o gerenciamento de desem-
penho refere-se a grande variedade de ativi-
dades, políticas, procedimentos e interven-
3. A Gestão do Desempenho.
ções projetadas para ajudar os funcionários
Considerando as dificuldades inerentes a melhorar seu desempenho. Esses progra-
ao exercício da avaliação de desempenho mas começam com avaliações de desempe-
no contexto organizacional, muitos auto- nho, mas também incluem feedback, esta-
res ampliaram a proposta para o conceito belecimento de metas e treinamento dos
de gestão do desempenho (BRANDÃO; GUI- avaliadores e avaliados, além de sistemas
MARÃES, 2001). A gestão do desempenho de recompensa. Em outra perspectiva mais
compreende o conjunto de atividades cujo ampla, a gestão do desempenho pode ser
324
definida como “um processo contínuo de uma teoria que fundamente as ações para
identificação, medição e desenvolvimento do gestão e avaliação do desempenho (SCHLEI-
desempenho de indivíduos e equipes e alinha- CHER; BAUMANN; SULLIVAN;YIM, 2019) e
mento do desempenho com os objetivos estra- propõem debates recentes sobre a necessida-
tégicos da organização” (AGUINIS, 2013, p. de ou não de gestão de desempenho formal
2). Portanto, os sistemas de gerenciamento (ADLER et al., 2016). Para se considerar os
de desempenho começam com a avaliação efeitos desse tipo de intervenção no ambien-
de desempenho como um ponto de partida te organizacional, é necessário considerar o
e, em seguida, se concentram em melhorar o contexto em que a avaliação será́ realizada e
desempenho individual de maneira consis- uma série de fatores inter-relacionados que
tente com os objetivos estratégicos e com o determinam o sucesso do processo. Contu-
objetivo final de melhorar o desempenho da do, em recentes revisões de literatura, “não
empresa (AGUINIS; PIERCE, 2008). está claro que a gestão do desempenho leve a
Tendo em perspectiva a noção de proces- organizações mais eficazes. Identificar como
so, o objetivo da avaliação deve estar dire- (se é que existe) a qualidade e a natureza
tamente associado à gestão do desempenho dos programas de avaliação de desempenho
como momento de um mecanismo que con- contribuem para a saúde e o sucesso das or-
tribui para: ganizações é uma prioridade crítica” (DENI-
SI; MURPHY, 2017, p. 429).
• o planejamento e estabelecimento de
expectativas, metas e padrões de de- O contexto social tem efeitos importantes
sempenho acordados entre chefes, pa- sobre o processo da avaliação de desempe-
res e subordinados; nho e a ideia de efetividade da avaliação de
desempenho deve incluir análise das carac-
• o monitoramento e acompanhamento terísticas e qualidade dos procedimentos
do desempenho enquanto expressão elencados, a influência de variáveis como
das competências do empregado; cultura organizacional, estratégia de gestão
• a realização de um diagnóstico dos as- de pessoas, estilo de atuação dos gestores,
pectos que interferem (positiva ou ne- o efeito das condições econômicas, do am-
gativamente) no desempenho. biente externo, análise das reações dos ava-
liados e feedback sobre os resultados das
Todo esse processo ocorre para assegurar
avaliações.
o alcance dos resultados planejados (ODE-
LIUS, 2000): “O desempenho pode ser ana- Os fatores que influenciam o processo de
lisado em diferentes níveis – organizacional, avaliação de desempenho são classificados
de equipes e individual –, os quais são inter- em distais e proximais. Os fatores distais são
dependentes e se influenciam mutuamente.” contextuais e abrangem: fatores econômicos
Além disso, “no processo de gestão de de- externos, avanços tecnológicos, composição
sempenho, há a necessidade de estabeleci- e formação da força de trabalho, cultura da
mento de múltiplos avaliadores como parte sociedade a qual pertence a organização. Os
do processo e possibilidade de redução de fatores proximais se referem àqueles que
injustiças causadas por vieses de avaliação. têm impacto direto na maneira como o pro-
Assim, o processo envolveria várias fases, cesso de avaliação de desempenho é condu-
com presença de mais de um avaliador e ado- zido, incluindo itens como relacionamento
ção da perspectiva de subsidiar a atuação de entre avaliador e avaliado. As variáveis pro-
gestores e equipes de trabalho no dia a dia de ximais estruturais estão relacionadas com
trabalho.” a configuração, procedimentos ou compo-
sição da avaliação e incluem itens como di-
Muitos autores apontam a inexistência de
mensões e critérios de avaliação, frequência
325
de realização, treinamento específico para tes aos servidores e não objeto de avaliação
avaliação, documentação utilizada, entre para fins de promoção (ODELIUS, 2000).
outros (LEVY; WILLIAMS; 2004). Alguns pesquisadores identificaram pro-
3.1 Deficiências, dificuldades e expe- blemas na associação entre avaliação de
riências de avaliação de desempenho no desempenho e distribuição de gratificações,
setor público: o problema dos usos da em particular o efeito negativo da distribui-
avaliação. ção forçada de resultados da avaliação para
fins de premiação. Esse efeito consistia na
O dilema do setor público com os sistemas falta de justiça na realização da avaliação;
de avaliação de desempenho remonta há na existência de rodízio entre os servidores
pelo menos três décadas, na medida em que que seriam avaliados positivamente ou me-
as primeiras diretrizes para sua aplicação fo- dianamente; na inexistência do desempe-
ram instituídas em 1936 (Lei n. 284/1936). nho efetivamente observado, de modo a não
Até 1995 foram regulamentados, no míni- prejudicar a remuneração a médio e longo
mo, três outros sistemas de avaliação (1966, prazos; no peso da parcela variável (gratifi-
1977 e 1980), mas os resultados alcançados cação) no total da remuneração; na falta de
têm sido bastante questionados, atrelados feedbacks aos envolvidos; e no despreparo
a pouco uso dos conhecimentos adquiridos dos avaliadores (ODELIUS; SANTOS, 2007).
sobre o assunto para a estruturação dos no- A partir da análise da política de recursos
vos sistemas (OCDE, 2010). humanos adotada no período 1995-2002, o
O documento da Reforma do Estado, com governo federal identificou – em 2002 – as
a EC (Emenda Constitucional) n. 19/98 atri- seguintes demandas para tornar efetivo o
bui à avaliação de desempenho o caráter de uso da avaliação de desempenho:
instrumento para identificar a insuficiência • necessidade de realização de estudos
de desempenho para fins de perda de cargo mais estruturados para se avaliar o im-
público. Nos anos 1990/2000, a associação pacto das gratificações no desempenho
do mecanismo de avaliação de desempenho individual e dos órgãos e na motivação
com a distribuição de ganhos pecuniários dos servidores;
foi bastante enfatizada (ODELIUS; SANTOS;
2007), mas, a partir de 2002, a avaliação de • necessidade de vinculação dos resulta-
desempenho individual vincula-se a metas dos da avaliação ao programa de capa-
institucionais, rompendo prática anterior citação;
associada aos ganhos individuais de pro- • aperfeiçoamento das metodologias
gressão, promoção ou recebimento de grati- para definição, ajustes e aferição das
ficação. metas institucionais;
Em 2010, o governo federal resolveu edi- • aperfeiçoamento das metodologias
tar norma padronizadora (o Dec. Fed. n. para definição, acompanhamento e afe-
7.133/10) com objetivo de fornecer um efe- rição do desempenho individual; e
tivo norte às futuras iniciativas. Anterior-
• desenvolvimento e capacitação dos res-
mente, as avaliações enfatizaram critérios
ponsáveis por equipes em processos
como “pontualidade, assiduidade, capacida-
avaliativos (BRASIL, 2002, p. 84).
de, eficiência, espírito de colaboração, ética
profissional, compreensão dos deveres e qua- Cabe ressaltar que as recomendações fei-
lificação para o desempenho profissional” tas pelo documento indicado não foram
para promoção na carreira dos servidores. alcançadas pela grande maioria dos ór-
Tais critérios relacionados a traços disposi- gãos públicos (OCDE, 2010). A Lei Fed. n.
cionais que, a priori, deveriam ser ineren- 11.784/08 reestruturou o Plano de Cargos
326
do Poder Executivo e instituiu a gratificação dem ser de difícil mensuração, mas existe
de desempenho por meio da Avaliação de a necessidade de evitar a subjetividade no
Desempenho Individual – ADI. A avaliação processo avaliativo e de garantir um proces-
de desempenho no serviço público federal, so justo e que responda aos propósitos para
foi novamente regularizada pelo Decreto o qual foi instituído. A subjetividade pode
n. 7.133/2010 que estabelece procedimen- ser amenizada por meio de um planejamen-
tos gerais para os processos avaliativos de to estratégico e sistemático que considere a
desempenho, indicando diretrizes para o definição dos critérios de avaliação de for-
pagamento das respectivas gratificações de ma objetiva e observável, estabelecidos em
desempenho aos servidores do Poder Execu- conjunto com os envolvidos no processo, o
tivo Federal. O referido Decreto dispõe que que diminuiria as chances de a percepção
as avaliações deveriam ser utilizadas como do avaliador interferir no momento da ava-
instrumento de gestão, cuja perspectiva é a liação (CAETANO, 1996).
identificação de aspectos do desempenho De acordo com os documentos elaborados
que possam ser melhorados por meio de no âmbito da legislação de avaliação de de-
treinamentos, capacitação e do aperfeiçoa- sempenho no Brasil, os critérios deveriam
mento profissional (BRASIL, 2010). refletir as competências do servidor aliadas
Partindo da constatação de que o sistema ao cumprimento das metas de desempenho
de avaliação de desempenho processado nas individual e institucional (texto do Decreto
instituições federais não cumpre o papel a n. 7.133/2010 – Brasil, 2010) e sua defini-
que se destina, na medida em que prêmios ção pressupõe analisar as peculiaridades
de desempenho passaram a fazer parte do das carreiras ou grupos de carreiras. Contu-
salário regular dos servidores, vários docu- do, a subjetividade dos critérios, que sempre
mentos ressaltam a perda do significado ori- existirá em algum nível, não responde sozi-
ginal de recompensa ao desempenho consi- nha pelos problemas nos sistemas de avalia-
derado excepcional (OCDE, 2010). Esforços ção de desempenho. A literatura a respeito
foram empenhados na promoção da ava- do tema aponta diversos outros problemas
liação de desempenho individual no servi- na operacionalização de sistemas de avalia-
ço público, contudo, a sua prática enfrenta ção de desempenho no setor público:
desafios e resistências oriundos de uma cul- • uso de indicadores comportamentais
tura organizacional dissociada da implan- para avaliação com falta de conexão
tação de rotinas de aferição de desempenho entre avaliação de desempenho indivi-
mais efetivas (BERGUE, 2010). dual e avaliação institucional;
Um dos problemas relacionados aos meca- • uso de indicadores de desempenho
nismos de avaliação diz respeito aos crité- com definições vagas e relacionadas a
rios. As pesquisas mostram que os sistemas traços individuais;
de avaliação que funcionam partem de crité-
rios claros e mensuráveis que sustentam tal • falta de instrumentos e procedimentos
avaliação (ADLER et al., 2016). Os critérios sistemáticos que permitam uma análi-
deveriam ser, idealmente, mensuráveis e se do desempenho dos servidores;
condicionados a um planejamento e obser- • definição de indicadores de desempe-
váveis como mecanismo para minimizar os nho para avaliação com base em cargos
efeitos da subjetividade na avaliação e per- genéricos e não no trabalho realizado;
mitir uma associação entre o individual e
• não uso de indicadores de desempenho
os propósitos organizacionais. Em muitas
relacionados a produtos identificáveis
situações, especialmente relacionadas às
ou resultados da execução das tarefas
instituições públicas, muitos aspectos po-
327
dos postos de trabalho; • avaliação baseada somente em único
• uso de um único método de avaliação julgamento (por exemplo, da chefia);
para diferentes grupos de cargos ou • predominância de erros nas avaliações:
exagero no uso de múltiplos formu- leniência, halo, tendência central,
lários; severidade, similaridade e contraste
• presença de medidas de desempenho (ODELIUS, 2000).
satisfatório e insatisfatório definidas De maneira geral, o problema mais con-
de maneira intuitivas sem discussão tundente dos sistemas de avaliação e ges-
ou envolvimento dos ocupantes dos tão do desempenho diz respeito a propó-
cargos; sitos e usos inadequados do sistema e de
• uso de avaliações gerais para compara- seus resultados. Os usos apontados para a
ção de desempenho que não permitem avaliação de desempenho têm sido o forne-
distinguir os diferentes níveis de de- cimento de informações relevantes para:
sempenho apresentado pelo avaliado identificação de necessidades de treinamen-
em cada uma das dimensões compo- to e desenvolvimento; decisões relativas a
nentes dos postos de trabalho; aumento de salários; recomendações para
promoções, transferências, demissões, etc.;
• durante o processo de avaliação, não identificação de talentos a serem desenvol-
consideração de variáveis do contexto vidos no avaliado; feedback sobre o desem-
em que o trabalho é realizado e que in- penho e identificação de aspectos que estão
fluenciam o desempenho; interferindo no desempenho do empregado;
• inadequação da periodicidade do mo- definição de planos de ação para melhoria
nitoramento e do acompanhamento do do desempenho considerado insuficiente ou
desempenho (período de tempo entre o inadequado. Alguns dos usos da avaliação
desempenho e a avaliação muito curto de desempenho são mais freqüentes do que
ou muito longo); outros. O uso da avaliação para a definição
de aumentos salariais é muito mais frequen-
• desenvolvimento de sistemas de ava-
te quando comparado com propósitos mais
liação que desconsideram o contexto
adequados como a identificação de aspectos
de trabalho, a natureza e as condições
que estão interferindo no desempenho do
para realização do trabalho;
empregado e a definição de planos de ação
• resistências e descrenças quanto à ava- para superá-los, que são menos utilizados
liação/insatisfação por parte dos servi- (ODELIUS, 2000).
dores;
O grande problema dos usos da avaliação
• falta de preparo de avaliadores e ava- remete a conflitos e objetivos que não pro-
liados para utilizar o sistema de avalia- movem o sucesso do processo, na medida
ção; em que podem facilitar reações de boicote e
• falta de comunicação e/ou comunica- descrédito por parte daqueles que serão sub-
ção deficiente entre avaliadores e ava- metidos aos procedimentos. As avaliações
liados; de desempenho são frequentemente usa-
das por várias razões e essas razões podem
• falta de tempo do avaliador para acom-
levar a objetivos conflitantes de avaliação.
panhar o desempenho e conhecer os
Os objetivos declarados ou subliminares co-
empregados;
nhecidos dos sistemas de avaliação e gestão
• inexistência de clara decisão política de desempenho direcionam o julgamento
da diretoria sobre a necessidade de al- do avaliador, direcionam o teor das infor-
gum processo formal de avaliação; mações procuradas, e como essas informa-
328
ções são usadas para tomar decisões. Por avaliação possa conciliar e obter resultados
exemplo, a meta do avaliador no momento válidos para diferentes objetivos propostos.
da avaliação (demitir empregados) afeta os E permanece a pergunta: em que medida,
resultados da avaliação, bem como os graus as pessoas não realizam pactos de lealda-
de fidedignidade e confiabilidade adota- de, sobrevivência e proteção para que pos-
dos durante a execução dos procedimentos sam ter ganhos salariais e sofrerem menor
(ODELIUS, 2000). represália por ineficiências organizacionais
A avaliação de desempenho foi aplicada no causadas por fatores externos à atuação do
setor público, principalmente por necessi- próprio servidor e sua equipe?
dade do cumprimento de uma determinação Uma questão que parece consensual na li-
legal e/ou, também, com objetivos voltados teratura é que o foco da comparação intra
mais à progressão na carreira e distribuição e entre indivíduos deve ocorrer a partir de
de pecúnia, numa ótica pretensamente me- parâmetros objetivos e voltados ao trabalho.
ritocrática (BARBOSA, 2010). É importante Ao assumir desempenho como a ação ou
questionar em que medida os reais objetivos conjunto de ações observáveis, orientadas
da avaliação de desempenho estariam sen- a um dado resultado e a avaliação de
do alcançados, pois os resultados obtidos desempenho como conjunto de normas e
nem sempre são utilizados pelas institui- procedimentos que possibilita o diagnóstico
ções para melhorá-las como um todo (DE- e a gestão de desempenho, fornecendo in-
NISI; MURPHY, 2017). Mesmo com perspec- formações para outros sistemas de adminis-
tivas de melhoria de desempenho descritas tração de pessoas, muitos assumem que o
nos decretos, as avaliações funcionam como foco é o trabalho e as comparações a serem
cumprimento de obrigações legais, meca- feitas devem estar pautadas no trabalho e
nismos de distribuição de pecúnia e respal- seus resultados (ODELIUS, 2000).
do para o discurso de valorização do servi- Seria possível comparar resultados em
dor. Uma outra lacuna diz respeito ao fato diferentes postos de trabalho, uma vez que
de as pessoas que participam da avaliação os critérios e os objetivos de desempenho
desconhecem, via de regra, seus reais objeti- são estabelecidos para cada empregado ou
vos, situando-os, muito mais, como algo que contexto específico de trabalho? Pode ocor-
serve de parâmetro para aumentos salariais rer, por exemplo, que as metas e padrões de
(BARBOSA, 2010). desempenho estabelecidos pelas chefias e
A incompatibilidade entre objetivos ocor- empregados ocupantes de um mesmo car-
re provavelmente quando sistemas de ava- go em diferentes áreas sejam diferentes, o
liação ou gestão de desempenho permitem que dificulta a comparação de resultados.
que os indivíduos sejam avaliados de acor- Esse tipo de comparação pode ser possível
do com critérios muito diferentes e tendo quando se estabelecem parâmetros para ní-
objetivos muitas vezes incompatíveis (por vel de alcance de resultados diferentes con-
exemplo, proporcionar aumentos salariais, siderando diferentes contextos de trabalho.
alavancar os resultados da organização, re- Na verdade, em quaisquer circunstâncias,
alocação de servidores, etc.). A percepção do o parâmetro para comparação de desempe-
uso de diferentes critérios de avaliação por nho deve ser o trabalho: qual é o trabalho a
parte dos avaliados pode levar à insatisfa- ser realizado, como ele deve ser realizado e
ção quanto ao sistema e à organização, além quais são os padrões esperados quanto aos
de gerar conflitos entre avaliadores e avalia- resultados obtidos em termos de quantida-
dos, situações essas que, provavelmente, le- de, qualidade e prazo.
varão ao fracasso do sistema. Existe o ques- A comparação entre comportamentos ge-
tionamento de que um mesmo sistema de rais e atributos individuais pode levar a uma
329
dificuldade de associação entre o que real- dor.
mente é apresentado pelo indivíduo e sua O sistema de avaliação individualizado
contribuição efetiva para os resultados da atende a propósitos especiais de orientação
unidade, do grupo, e da organização como do trabalho do gestor, mas pode ser questio-
um todo. A comparação de comportamen- nado na medida em que o teor do trabalho é
tos genéricos e de traços de personalidade de natureza inerentemente coletiva. Em que
demanda precaução em função da subjetivi- medida esse sistema de avaliação individu-
dade associada a estes critérios e isso pode alizado favorece a aferição de desempenho
fazer com que a avaliação de desempenho satisfatório ou excepcional no âmbito do se-
caia em descrédito. A observação de com- tor público que possui, em essência, uma na-
portamentos relacionados ao trabalho pode tureza diferenciada, pouco tangível em ter-
minimizar a subjetividade da avaliação, as- mos de aferição de quantidade e qualidade
sim como a avaliação baseada no alcance de nas formas efetivas de realização? Os órgãos
objetivos/resultados. públicos geralmente possuem processos de
Quando se definem programas de desenvol- trabalho formalizados em instruções legais
vimento para os indivíduos, o foco também que requerem análises e instruções que en-
deve ser o indivíduo no trabalho – quais os volvem várias etapas e ações coletivas de
resultados alcançados e como o profissional vários profissionais. Além disso, a avaliação
está realizando o trabalho – porque tais pro- externa pelos usuários seria capaz de atri-
cedimentos permitem identificar o que ele buir eficiência e efetividade à atuação de
deveria ter desenvolvido para, no mínimo, um servidor específico que faz parte de uma
realizar o trabalho nos padrões definidos engrenagem maior cuja pequena parte pode
anteriormente. Para completar a proposta ser vista pelo usuário? É possível associar
de gestão de desempenho, há a necessida- uma avaliação de um cidadão que compare-
de de incorporação de procedimentos que ceu a uma instituição para solicitar um do-
identifiquem os fatores que influenciam o cumento como parte da avaliação do quanto
desempenho e que deverão ser analisados, aquela unidade, ou quem sabe, aquele órgão
tais como: fornecimento dos meios e condi- está alcançando os propósitos para os quais
ções necessárias à realização dos trabalhos
ele foi criado?
e padrão de comportamento apresentado Há grandes questionamentos sobre o uso
pelos profissionais em sua realização. de recompensas pecuniárias, gratificações
O foco de um programa de gestão de de- e aumentos salariais associados à avaliação
sempenho é auxiliar o gestor a realizar as de desempenho na medida em que essas
atividades de gestão dos indivíduos que são possam gerar uma desvirtuação do proces-
inerentes ao seu cargo: planejar o trabalho, so que passa a ser usado para conseguir re-
negociar comportamentos, metas e resul- cursos financeiros e não mais melhoria do
tados a serem alcançados, orientar o su- desempenho (RYNES; GERHART; PARKS;
bordinado na realização do trabalho e dar 2005). Existe alta probabilidade dos siste-
feedback sobre o que foi realizado, enfati- mas de avaliação e gestão de desempenho
zando os ajustes e reconhecendo o sucesso não serem vistos como justos, principal-
alcançado. Para que um sistema de avalia- mente, quando têm como objetivo a defini-
ção e gestão de desempenho possa atender a ção de recompensas (PAZ, 1995). Para esses
múltiplos objetivos seria necessário que os propósitos a grande indicação é o diagnós-
critérios utilizados para avaliação focassem tico dos resultados de trabalhos alcançados
aspectos relacionados ao trabalho: o próprio pelo profissional para decidir se ele deve
trabalho, as condições e os meios para rea- ou não receber um aumento de salário por
lizá-lo e a postura profissional do trabalha- ter resultados superiores aos previamen-
330
te estabelecidos. Outra recomendação para de manipulação do processo e a percepção
área de gestão de pessoas é procurar evitar de injustiça por parte dos empregados. A
o uso das classificações de desempenho que percepção de injustiça pode resultar em con-
visem decisões administrativas, ou usá-las flitos e, para evita-los é necessário que um
com o máximo de cuidado, não só porque os conjunto de regras estabeleça os critérios
resultados das avaliações são artificialmen- para recompensa, os direitos e deveres dos
te altos, mas também porque é provável que empregados e da organização, assegurando
haja restrições na classificação, ou a utiliza- um acordo entre as partes. Esse conjunto de
ção de critérios seriamente contaminados. regras deve ser público, negociado e aceito
De maneira geral, a comparação de resul- como legítimo pelos membros da organiza-
tados de trabalhos obtidos por diferentes ção. É importante lembrar que mesmo com
profissionais não é recomendada, tendo em esses cuidados, podem ocorrer conflitos
vista que, para melhoria de desempenho, a e usos indevidos do sistema de avaliação
comparação do indivíduo com ele mesmo ao (ODELIUS, 2000).
longo do tempo oferece bases para uma dis- 3.2 Avaliação periódica de desempenho
tribuição mais justa. A utilização de avalia- e a efetivação do princípio da eficiência
ção de desempenho para subsidiar decisões na administração pública brasileira.
sobre aumentos salariais é muitas vezes jus-
tificada, apesar do risco de a avaliação ser A partir da década de 80, vários países co-
benevolente quando é considerada a situ- meçaram a adotar medidas para aperfeiçoar
ação de ausência de avaliação formal para a eficiência e melhorar a eficácia e a efeti-
prover decisões sobre aumentos salariais. vidade do serviço público. Essas medidas
Na ausência de informações sobre o desem- foram justificadas pelo argumento de que o
penho, é provável que o gestor seja mais le- Estado era pautado por intervenção excessi-
niente devido à proximidade com o funcio- va na economia, pela expansão dos serviços
nário e ao impacto que essa decisão pode ter de bem-estar social e pelo funcionamento
no seu relacionamento. nos moldes do modelo burocrático weberia-
no. Em virtude de ações pautadas pelo mo-
Quando os objetivos do sistema de avalia- delo do New Public Management foi iniciado
ção de desempenho consistem em subsidiar um processo de renovação, tendo como ca-
decisões administrativas, os avaliadores racterística principal a busca pela eficiência
tenderiam ser mais lenientes para: evitar do serviço público.
ter de dar feedback negativo ao empregado e
afetar o relacionamento com ele; evitar con- A reforma administrativa de 1998 foi um
sequências negativas associadas a avalia- marco para a reorganização do serviço públi-
co, com o acréscimo do princípio da eficiên-
ções mais acuradas (ex.: não concessão de
cia na administração pública. Desde então,
aumento de salário) ou obter consequências
não basta legalidade na prestação dos ser-
positivas (ex.: aumento de salário) e motivar
a melhoria do baixo desempenho. Quando o viços, é preciso que se alcancem os resulta-
dos para os quais foram criados (STASSUN;
objetivo das avaliações é o treinamento e o
desenvolvimento dos empregados, os ava- WIPPEL, 2013). Entre as mudanças enseja-
liadores tenderiam a ser menos lenientes e das pelo movimento da administração ge-
rencial, encontra-se uma caracterização de
mais precisos para poder identificar e corri-
gir deficiências de desempenho. como deveria ser o perfil do servidor público,
do qual se espera produtividade, competiti-
Assim, a literatura recomenda que os pro- vidade, efetividade, eficiência e habilidades
pósitos da avaliação e gestão de desempe- muitas vezes comparáveis àquelas dos tipos
nho sejam claros e conhecidos por todos os idealizados de empregados do setor privado.
envolvidos, para que se evite a percepção
331
Nesses processos de modernização da admi- usuário (STASSUN; WIPPEL, 2013).
nistração pública, uma ferramenta indicada No contexto do pensamento gerencial, o
para buscar melhores índices de produtivi- princípio da eficiência está no cerne da in-
dade é a gestão do desempenho nos vários trodução e admissão da avaliação de desem-
níveis da organização – institucional, de penho, pois é o instrumento gerencial que
equipes e individual (OCDE, 2002). A apli- permitiria descobertas e potencialidades,
cação de métodos de avaliação vinculados identificados desempenhos insatisfatórios
à remuneração de funcionários públicos e realizadas ações para aprimorar o desem-
está inserida em um conjunto de práticas penho de servidores públicos. A partir da
de gestão que buscam promover no serviço identificação de pontos fortes e fracos no
público uma mudança estrutural que o tor- desempenho, seria possível que esses resul-
ne mais efetivo e mais accountable (OCDE, tados subsidiassem seleções, recrutamen-
2002; Beecher, 2003). tos e programas de treinamentos, bem como
A partir do pensamento gerencial, a avalia- premiassem aqueles que se destacassem
ção ganhou contornos de relevância técnica, no cumprimento de suas atividades. Há o
impulsionada pelo argumento da necessi- destaque de que o concurso público oferece
dade de aumento da eficiência na prestação apenas uma seleção dos indivíduos, e existe
dos serviços e um foco maior da atuação do uma responsabilidade do órgão público em
Estado voltado para o atendimento das ex- criar mecanismos para a adaptação e capa-
pectativas e necessidades de todas as partes citação do servidor para o bom desempenho
envolvidas (PINTO, 2011). Seguindo essa no seu cargo.
lógica, o princípio da eficiência à gestão O argumento central do gerencialismo, en-
pública requer a implantação de métodos fim, é que o grau de eficiência de uma or-
de avaliação periódica de desempenho dos ganização depende do desempenho indivi-
servidores públicos, o que asseguraria à po- dual e da atuação de cada pessoa no grupo
pulação o direito de questionar a qualidade ou equipe de trabalho. Assim, para que os
dos serviços públicos prestados pelo Estado. objetivos organizacionais possam ser alcan-
Até a Emenda Constitucional n. 19, de çados, o processo de avaliação de desempe-
04/06/98, que alterou o artigo 41 da Consti- nho deve estar continuamente preocupado
tuição Federal, os servidores públicos, após com o desempenho individual, o acompa-
três anos de efetivo exercício e de cumprir nhamento e os resultados de seus colabora-
o estágio probatório, não precisavam ser dores. Para muitos, a demanda por eficiên-
submetidos a mecanismos de avaliação de cia situa a produtividade como o principal
desempenho no cargo. Com a emenda, os fator na determinação do desempenho de
servidores estáveis passaram para uma um ente público. Há o reconhecimento de
condição de perda do cargo em virtude do que o melhor método para alcançar o incre-
mau desempenho. O pressuposto adotado mento da produtividade (presumivelmente
é o de que, ao estender a avaliação de de- não existente) se sustenta na promoção da
sempenho para além dos três anos de está- melhoria contínua da qualidade do serviço
gio probatório, o Estado contribui para que prestado. A busca pela melhoria permanen-
o servidor público esteja sempre motivado, te do serviço público passa a ser elemento
não se acomode e continue comprometido primordial para que exista a satisfação das
com suas atribuições. Com servidores mais necessidades dos administrados.
pressionados e mais preparados, prestando Existe uma presunção – evidentemen-
serviços com mais eficiência, a finalidade te equivocada como regra geral – de que o
normativa e social da atividade pública se servidor público, após a garantia de esta-
concretizaria, resultando na satisfação do bilidade, não teria motivos para apresen-
332
tar um desempenho satisfatório e não teria ferenciados ou entes diferentes que sejam
compromisso com o alcance dos resultados minimamente passíveis de comparação. A
organizacionais. Aqui cabe uma pergunta: produtividade de diferentes categorias pro-
quais fatores afetam o compromisso do ser- fissionais pode ser comparada por indica-
vidor público? O compromisso com o bem dores específicos de suas áreas de atuação,
público e seu alcance não seria suficiente o que permitiria comparar a efetividade
para garantir uma atuação satisfatória nes- tendo este padrão como referência, o que
se contexto profissional? A suposta acomo- requer definir medidas comparáveis para
dação com a estabilidade ocorreria em todas os padrões considerados adequados de pro-
as situações? Os problemas de desempe- dução (FRANCO; SERRANO, 2018). O difícil
nho no setor privado são solucionados com é indicar qual o padrão mais adequado para
a demissão? Outra grande questão está na comparação, pois, de qualquer forma, esse
presunção de que somente a atuação do padrão considerado adequado de produção
servidor público garante a produtividade, a também é suscetível a julgamentos valora-
eficiência, eficácia e a efetividade da admi- tivos e sociais.
nistração pública. E como já sabemos, a pro- No nível da unidade e da organização,
dutividade da instituição pública está sujei- parece mais fácil criar modelos matemáti-
ta a fatores econômicos, sociais e políticos cos para comparar a capacidade produtiva
que a tornam muito diferenciada e comple- quando a referência são trabalhos com pro-
xa. Existe, portanto, grande necessidade de cessos industrializados, produtos especifi-
produzir ou instigar estudos de qualidade cados, atividades tangíveis e naturalmente
que definam a produtividade no setor públi- contabilizáveis. Quando há menção a or-
co, suas dimensões, determinantes e formas ganizações públicas, como podem ser defi-
de mensuração (FRANCO; SERRANO, 2018), nidas métricas comparáveis? Em segundo
tais que se possa discutir (e comparar, tal- lugar, como definir padrões adequados de
vez) se existe uma baixa produtividade na produção? As unidades organizacionais no
atuação das instituições públicas. setor público podem atender à sociedade
Outro questionamento é em que medi- dentro das especificações desejadas e dos
da a aferição de contribuições individuais, prazos determinados, os quais foram ideal-
desconectadas do contexto de trabalho, são mente estabelecidos quando da criação do
válidas numa situação em que os resulta- órgão? E com a evolução social, esses pa-
dos dependem de uma sinergia de ações e râmetros continuam estáveis? No atual ce-
fatores que não podem ser considerados nário no qual os cidadãos possuem acesso
separadamente. Com resultados e ações in- fácil e rápido a diversos produtos e serviços,
terdependentes, um processo de trabalho a agilidade com que os órgãos públicos dis-
inerentemente coletivo pode levar a supe- ponibilizam seus serviços à sociedade pode
ravaliações ou subavaliações de indivíduos ser vista como um dos fatores determinan-
específicos que não atuam sozinhos nessa tes para o sucesso da máquina pública e um
realidade do serviço público, por exemplo. indicador para avaliação da eficácia e efeti-
Em qualquer ferramenta gerencial para vidade dessas instituições? (FRANCO; SER-
avaliar vários tipos de trabalhos e resulta- RANO, 2018)
dos associados a indivíduos, grupos, unida- Considerando a discussão sobre a produti-
des, é fundamental definir produtividade vidade, os termos eficácia, eficiência e efeti-
em seus vários níveis de alcance: individu- vidade são comuns na análise de natureza
al, grupal, organizacional. Produtividade, científica e prática que envolve o trabalho
via de regra, é uma medida comparativa en- no setor público. Comparando os conceitos,
volvendo um mesmo ente em momentos di- a eficiência está relacionada à produção de
333
produtos diretos e a efetividade está relacio- estimadas geralmente por métodos algébri-
nada ao valor agregado para proprietários e cos de otimização (WÖBER, 2007) ou por
usuários. A eficiência diz respeito a fazer as modelos paramétricos (BATTESE; COELLI;
coisas da maneira certa e é uma medida com 1995). No caso das fronteiras de produção,
foco interno. A efetividade pode estar rela- as unidades mais eficientes são identifica-
cionada ao fazer as coisas certas, sendo um das inicialmente e, em seguida, é feita uma
tipo externo de medição. A efetividade pode análise de comparação com as restantes
ser vista também como a capacidade da or- (FRANCO; SERRANO, 2018). A mensuração
ganização de satisfazer os requisitos, objeti- da efetividade é a mais complexa entre as
vos e prioridades relacionados aos clientes, três, exigindo uma variedade muito maior
aos principais proprietários do projeto, por de técnicas de mensuração (FRANCO; SER-
exemplo. A efetividade é um conceito com RANO, 2018). Muitas técnicas matemáticas
definição mais frouxa, flutuante e variada. para mensuração da efetividade pressu-
A efetividade mede a realização do objetivo põem o estabelecimento prévio de uma meta
do projeto ou as consequências a longo prazo e usar alguma medida de distância, como a
do projeto. Essa é a perspectiva do proprie- distância euclidiana (CHA, 2007), para veri-
tário do projeto e dos usuários. No entan- ficar quais parâmetros mais se aproximam
to, existem várias definições, abordagens dessa meta. No caso da análise da efetivida-
e usos diferentes dos termos “eficiência” e de, o foco deve ser na quantidade de traba-
“efetividade”, bem como o termo relaciona- lho desejável para que o órgão alcance sua
do à “eficácia”. No entanto, pode-se enten- missão, metas e resultados associados a ela
der que a eficácia é usada como sinônimo (FRANCO; SERRANO, 2018).
de efetividade para uma grande maioria dos Não existe uma definição ou regra que
autores (ZIDANE; OLSSON, 2017). diga exatamente como mensurar a produ-
Para resumir, eficácia é a capacidade de ção máxima possível (i.e., a capacidade
produzir uma quantidade pretendida de um produtiva) de uma unidade de trabalho ou
produto ou serviço desejado. Eficiência é a organização. Essa mensuração da produção
capacidade de fazer as coisas com o melhor máxima possível ou da capacidade produti-
controle e uso dos insumos de produção. va depende fundamentalmente de como são
Efetividade é executar o trabalho correto estabelecidos indicadores para quantificar
para alcançar os resultados (metas e objeti- o trabalho. Dessa forma, é possível apenas
vos) programados, considerando, principal- fazer estimativas dessa produção máxima,
mente os stakeholders do projeto, programa as quais são dependentes da forma que
ou ação. Cada um desses aspectos (eficácia, se mensura a produtividade e a capacida-
eficiência e efetividade) reflete uma dimen- de produtiva; por medidas de eficácia, efi-
são distinta na avaliação da produção de ciência ou efetividade. Manter o nível de
qualquer tipo de trabalho (FRANCO; SERRA- produção ótimo da capacidade produtiva é
NO, 2018). praticamente impossível, visto que as orga-
Em termos de análises utilizadas, princi- nizações, públicas ou privadas, trabalham
palmente as matemáticas, para se mensu- com uma capacidade contextual, sensíveis
rar tais aspectos, a dimensão da eficácia é às limitações reais do contexto de trabalho,
a mais simples. Ela envolve simplesmente a e que geralmente as situam abaixo da capa-
contagem de repetições ou resultados como cidade produtiva projetada antes do início
a quantidade de produtos feitos ou a quan- das atividades (FRANCO; SERRANO, 2018).
tidade de horas gastas em uma atividade. A Por isso, alguns autores defendem que sis-
mensuração da eficiência geralmente se dá temas de recursos humanos devem ser con-
pela estimação de fronteiras de produção, cebidos, conceitualizados e gerenciados no
334
nível da equipe para abordar adequadamen- critérios distintos de avaliação. Em alguns
te o resultado da interação entre seus mem- casos, é fácil estipular metas, número de
bros (SCHNEIDER; SMITH; SIPE, 2000; KO- atendimentos por dia, número de proces-
ZLOWSKI; KLEIN, 2000). O resultado gerado sos analisados, número de e-mails respon-
por uma unidade é um produto complexo, didos, etc. Mas, na maioria das situações,
fruto da ação dos indivíduos que a com- não dá para usar esses critérios. Unidades
põem, de ações conjuntas de várias equipes como assessorias de comunicação e impren-
de trabalho e de fatores externos à organiza- sa, por exemplo, funcionam por demanda e
ção, como a situação econômica, política ou algumas medidas legais e procedimentais
social do país, isso torna fundamental que são publicadas considerando interesses
existam ferramentas comparáveis, válidas políticos e articulações sociais específicas.
e fidedignas de mensuração do trabalho e Alguns processos judiciais carecem da cons-
seus resultados (CUNHA; IWAMA; FRANCO; trução de um contexto político para que se-
KOSLOSKI, 2018). jam avaliados e aprovados, o que depende
Acima de tudo, é preciso definir o conceito de uma análise contextual associada ao pa-
de produtividade na esfera pública, consi- recer emitido pelo ente ou pela instituição
derando que a atuação do setor público está responsável. Nem sempre há um planeja-
sujeita a inúmeros fatores que o diferenciam mento, preparação ou avaliação que permi-
dos demais. Em casos de organizações de tam estabelecer indicadores de compara-
vendas, por exemplo, é possível determinar ção da atuação de um servidor ao longo do
resultados individuais e vincular tais tempo. Nem sempre a demanda é definida
resultados a determinado resultado mensal. para cada tipo de trabalho, o que requer que
Na maioria dos casos, é complicado avaliar o acompanhamento da produtividade deve
a quantidade de pessoas atendidas por dia levar em consideração a realidade de cada
num órgão público, por exemplo, e o quanto ramo setorial. Além disso, em determinados
esse resultado pode ser melhorado. Ainda, trabalhos, existe a possibilidade de esvazia-
em que medida resultados sociais podem mento do sentido em virtude da comparação
ser banalizados e minimizados quando se com o propósito geral da unidade e do ór-
aplica o quantitativo de processos a serem gão como um todo. No exemplo clássico, em
analisados e sentenciados, desconsideran- que medida o profissional de serviços gerais
do o teor e suas implicações sociais, políti- contribui para o alcance das metas e resul-
cas e humanas ali presentes. A melhoria da tados da unidade e da organização?
eficiência no serviço público não depende Outro fator que precisa ser considerado,
apenas da informatização ou de aumentos além da dificuldade de definir graus de pro-
salariais. Em boa parte das atividades no dutividade no serviço público, é a natureza
setor público, como a Receita Federal, por predominantemente social das atividades
exemplo, o recolhimento de impostos não em que o processo de trabalho envolve mui-
depende só do trabalho de fiscalização, mas tas ações coletivas, orquestradas de manei-
do comportamento da economia. Assim, não ra simultânea para alcançar objetivos so-
se pode atribuir ao servidor a responsabili- cialmente relevantes, com inegável ganho
dade pela eficiência, eficácia e efetivida- social a ser identificado. Além disso, quais
de do órgão público, e muito menos, nesse fatores estão associados à produtividade do
exemplo, da função arrecadação tributária. servidor público? Fatores como uso dos seus
Desta maneira, o conceito de produtivida- potenciais, e a probabilidade percebida de
de é difícil de ser definido no serviço público. contribuir para os destinos da organização
Por não estarem sujeitos às mesmas regras podem ser fatores diretamente associados
do setor privado, os servidores precisam de ao engajamento que este manifesta na exe-
335
cução de sua função e, consequentemente, à identificar e isolar as variáveis relevantes
produtividade do servidor público. A criação mínimas necessárias ao cômputo da produ-
de bons ambientes de trabalho e de meca- tividade (individual ou agregada) no setor
nismos para medir os resultados sociais do público, argumenta-se que as propostas ge-
serviço público parecem ser essenciais para rencialistas são, como um todo, incompatí-
elevar a produtividade dos servidores (MÁ- veis com a essência pública do Estado e suas
XIMO, 2012). necessidades de planejamento, gestão e ad-
Todas as informações apresentadas no ministração. O aumento de produtividade
texto até o momento são oriundas priorita- e a melhoria de desempenho institucional
riamente de pesquisas sobre avaliação de agregado do setor público será resultado de
desempenho em contexto internacional, na um trabalho difícil e demorado de profissio-
maioria das vezes se referindo a empresas nalização da burocracia pública. Algo muito
privadas. Se, em situação de empresas com distinto da lógica liberal-gerencialista que
processos e produtos do trabalho mais deli- prima pela oferta de incentivos individuais
mitados, ainda permanecem questionamen- à capacitação do servidor, induzindo-o a um
tos sobre o grau em que os procedimentos processo de especialização acrítica e a uma
de gestão e avaliação do desempenho são lógica concorrencial nefasta de progressão
passíveis de promover avaliações justas, funcional na carreira.
contribuir para organizações mais eficazes No setor público, a cooperação interpes-
e saudáveis, é ainda mais plausível ampliar soal e intra/interorganizações emerge como
esse questionamento quando se considera o corolário dos atributos e fundamentos ante-
contexto das instituições públicas. Um ar- riores, colocando-se – ao invés da competi-
gumento a ser levantado diz respeito à na- ção – como critério substancial de atuação
tureza do trabalho colaborativo que precisa da administração pública e método primor-
ser implantado em instituições públicas que dial de gestão do trabalho no setor público.
são orientadas pelo bem-comum. No setor privado, a competição, disfarçada
De acordo com Cardoso Jr. e Pires (2020), de cooperação, é incentivada por meio de
pela simples razão de que critérios priva- penalidades e estímulos individuais pecuni-
dos ou meramente técnicos não podem ser ários (mas não só) no ambiente de trabalho,
transpostos automaticamente para o setor em função da facilidade relativa com a qual
público. O aumento da competição laboral se pode individualizar o cálculo privado da
interna, ainda que possa redundar em maio- produtividade e dos custos e ganhos mone-
res indicadores de produtividade individu- tários por trabalhador. No setor público, ao
al, raramente significará melhores condi- contrário, a operação de individualização
ções de sanidade e salubridade em locais de das entregas (bens e serviços) voltadas di-
trabalho que primam pela cooperação como reta e indiretamente para a coletividade é
fundamento da ação coletiva, nem tampou- tarefa metodologicamente árdua (CARDOSO
co significará maior eficiência, eficácia ou Jr; PIRES., 2020).
efetividade da ação pública de modo geral. 4. Gestão de Desempenho e outras
Metodologicamente, ainda segundo Car- práticas de Gestão de Pessoas: uma vi-
doso Jr. e Pires (2020), dadas as imensas são integradora.
diferenças qualitativas que existem entre Considerando o exposto até aqui, alguns
as funções de natureza pública (cuja ra- tópicos mencionados abaixo devem ser con-
zão última é de índole sociopolítica) e as siderados na construção de uma proposta de
de motivação privada (cuja razão última é avaliação e gestão de desempenho no con-
de índole econômica, facilmente mensurá- texto do serviço público brasileiro. Em par-
vel quantitativamente), e sendo dificílimo
336
ticular: implantação de um programa de avaliação
4.1 evitar critérios desenvolvidos a par- e gestão do desempenho, é necessário en-
tir de atributos individuais (por exemplo, tender os processos de trabalho (fluxos de
proatividade) que nem sempre podem ser atividades interconectadas) e o desenho
aplicados a realidades de trabalho buro- do trabalho (características das atividades
cráticas e padronizadas, e retirar o foco de realizadas por uma única ocupação), ava-
propostas com culpabilização do indivíduo liando em que medida existe uma interde-
pelo não alcance dos resultados agregados pendência nas atividades e nos resultados
ou institucionais dos órgãos públicos; dessas atividades. Os processos de traba-
4.2 identificar quais fatores efetivamente lho prioritariamente coletivos são muito
podem estar associados ao não alcance de interdependentes em termos de atividades
resultados, metas e propostas da missão e resultados a serem alcançados. Não há
em órgãos públicos e desenvolver progra- possibilidade de se realizar tais atividades
mas para solucionar tais fatores. A maior e alcançar resultados sem a colaboração
parte dos sistemas de gestão e avaliação de de indivíduos que as realizam. Assim, a
desempenho geram informações que não avaliação de desempenho desses indiví-
são usadas para reformular e gerar melho- duos (mesmo em caráter individual) re-
rias contínuas para todo processo de tra- quer que se considere o contexto de todos
balho e são criados no contexto da desar- os envolvidos na construção dessa avalia-
ticulação com propostas de avaliação de ção, o grau de convergência na realização
resultados e desempenho gerais do órgão. do trabalho. A ideia aqui é a de que qual-
O conhecimento dos vários fatores que po- quer implantação de sistema de gestão e
dem afetar o alcance de resultados e con- avaliação de desempenho deve ser antece-
cretização da missão em órgãos públicos dido de uma análise de todo o processo de
em vários níveis (individual, grupal, seto- trabalho a ser realizado naquela organiza-
rial e organizacional) permite identificar ção e do nível de interdependência de ta-
as reais deficiências dos órgãos, sem ape- refas e resultados aos quais os servidores
lar para especulações genéricas de cunho estão submetidos para então propor me-
político, desconectadas da realidade e fre- canismos que considerem essa realidade.
quentemente apresentadas pelos atores Propor sistemas de avaliação etéreos com
políticos); avaliações genéricas e muitas vezes desco-
nectadas das atividades a serem realizadas
4.3 retirar o foco de propostas de avalia- são fadados a “boicotes/acordos” por parte
ção que visem somente a recompensa sados servidores;
larial de servidores públicos, na medida
em que estas possibilitam arranjos que 4.5 priorizar a avaliação de desempenho
desvirtuam o processo de gestão e de ava- inserida em propostas de ciclos de gestão
liação. com sua inserção como mecanismo de
desenvolvimento gerencial (o foco de um
4.4 avaliar em que medida os processos programa de gestão de desempenho é au-
de trabalho nos órgãos públicos são ine- xiliar o gestor a realizar as atividades de
rentemente coletivos (com objetivos que gestão dos indivíduos que são inerentes
podem ser alcançados de maneira inter- ao seu cargo: planejar o trabalho, nego-
dependente de tarefas e resultados), o ciar comportamentos, metas e resultados
que advoga para uma avaliação de desem- a serem alcançados, orientar o subordina-
penho prioritariamente coletiva com pado na realização do trabalho e dar feedba-
drões de desempenho coletivos, mesmo ck etc.). O grande desafio dos programas
que existam comportamentos individuais de gestão e avaliação de desempenho diz
a serem alcançados. Antes de qualquer
337
respeito à proposta de “ensinar” funcio- dores. Esse conhecimento permite propor
nários a realizar sua função – a orientar, ações efetivas para aprimorar a atuação
monitorar, cobrar e recompensar aqueles dos órgãos e permite gerenciar o desem-
que trabalham sob sua supervisão. Os ges- penho daqueles que são responsáveis pelo
tores em organizações (quer sejam públi- alcance de resultados e concretização da
cas ou privadas) não “nascem prontos”. É missão do órgão. Os procedimentos de ava-
necessário um grande investimento para liação e gestão do desempenho não podem
desenvolver as habilidades necessárias se constituir em um fim em si mesmo, eles
aos gestores para atuar no contexto do precisam se constituir em mecanismo de
ciclo e do processo de trabalho (ou parte melhoria contínua do trabalho e da atua-
dele) sob sua responsabilidade. Gestores ção dos servidores. Assim os propósitos da
precisam conhecer o processo de trabalho gestão e avaliação do desempenho deixam
sob sua responsabilidade e direcionar a de se caracterizar pela manipulação políti-
atuação dos servidores sob sua responsa- ca e passam a compor o processo de gestão
bilidade e isso exige: planejar o trabalho a global do órgão em questão;
ser realizado, negociar os comportamentos 4.7 priorizar sistemas de gestão e avalia-
dos servidores que são fundamentais para ção de desempenho interligados com os
que esse trabalho seja realizado, estipular mecanismos de gestão de pessoas dos ór-
e negociar metas e resultados a serem al- gãos públicos. Nas instituições públicas, o
cançados pela equipe de trabalho, o que que impera em gestão de pessoas são ações
demanda especificar as responsabilida- desconectadas que não subsidiam outras
des e habilidades a serem apresentadas ações. Por exemplo, o sistema de avaliação
por cada um em sinergia com os demais, de desempenho deveria ser conectado ao
orientar o subordinado na realização do sistema de treinamento, desenvolvimento
trabalho, avaliar verbalmente o que está e educação corporativa para prover infor-
sendo feito, dar feedback (individuais e co- mações e identificar os candidatos a ações
letivos) sobre o que está sendo realizado e de treinamento e desenvolvimento;
por fim, recompensar formalmente, infor-
malmente, simbolicamente o que se apre- 4.8 priorizar a adoção de sistemas de ava-
senta como positivo nesse ciclo e propor liação e gestão de desempenho que pos-
alterações para o próximo ciclo; etc.). Esse sam atender a múltiplos objetivos com cri-
tópico resume o que se compreende por ci- térios de avaliação centrados no trabalho,
clo de gestão, resume a natureza do que é nas condições e nos meios para realizá-lo
gerenciar e resume a proposta de progra- e na postura profissional dos servidores.
mas de gestão e avaliação do desempenho Apesar da literatura reconhecer que obje-
de inspiração não-gerencialista; tivos conflitantes oriundos de manipula-
ção podem ser fatais para o fracasso dos
4.6 incorporar procedimentos que iden- sistemas de avaliação, todos os programas
tifiquem os fatores que influenciam o de- de gestão e avaliação do desempenho po-
sempenho e propor ações que concretizem dem atender a diferentes propósitos: gerar
melhorias de desempenho. A análise do informações para os demais sistemas de
trabalho requer que se compreenda todos gestão de pessoas; fornecer subsídios para
os fatores importantes para a realização geração de planos de melhoria; recompen-
dos processos de trabalho característicos sar os indivíduos que alcançam padrões de
do órgão público em questão e o alcance desempenho diferenciados; etc. Após uma
dos resultados propostos a um indivíduo análise do trabalho, uma proposta de ges-
ou grupo requer que as condições necessá- tão e avaliação do desempenho deve gerar
rias ao trabalho sejam providas aos servi- critérios de avaliação centrados no traba-
338
lho, nas formas de realizá-lo, nas condi- reflexo da qualidade dos serviços prestados
ções e nos meios necessários para realizá- e da eficiência do servidor público, vários
-lo e na postura fundamental do servidor fatores precisam ser considerados, tal como
para realização do trabalho sob sua res- prescrevem muitos autores do pensamento
ponsabilidade. Os critérios devem incluir crítico.
aspectos comportamentais e de resultado, A primeira questão diz respeito a quanto
além de conceber o trabalho como compo- os processos de avaliação de desempenho e
nente de todo o circuito de funcionamen- gestão de desempenho refletem o que ocorre
to da organização, sem desconsiderar sua com os servidores de determinada área ou
complexidade. ocupação. Os processos de gestão e avalia-
5. Considerações Finais. ção de desempenho foram realizados de ma-
neira fidedigna? Os propósitos e objetivos
A partir da análise do material apresen-
são aqueles que garantem a lisura do pro-
tado, é importante entender que o argu-
cesso e proporcionam o alcance da eficiên-
mento central da existência da avaliação
cia, eficácia e efetividade do funcionamento
periódica de desempenho, caracterizando
da administração pública? Ou seja, os pro-
tal avaliação como uma representação da
cessos de gestão e avaliação de desempenho
concretização do princípio em questão, é ex-
permitem o alcance dos resultados organi-
tremamente questionável. Muitas questões
zacionais e contribuem para que a estraté-
são levantadas acerca do grau em que ela
gia e a missão das organizações sejam de-
realmente reflete a ineficiência do servidor
senvolvidas? Os métodos escolhidos são os
público ou a insuficiência em qualidade do
mais adequados para aferir o desempenho
serviço prestado.
e foram aplicados de maneira isenta de er-
Há uma culpabilização do servidor público ros ou vieses de tratamento? Os resultados
por uma suposta “ausência” de resultados da avaliação de desempenho refletem o que
que muitas vezes sequer são dimensionados é considerado justo do ponto de vista da
para avaliar em que medida esses resulta- maioria dos atores envolvidos? A partir da
dos realmente não estão sendo alcançados. detecção de insuficiências, todas as circuns-
Além disso, vários fatores podem contribuir tâncias que podem sanar as deficiências de
para o não alcance de resultados nas orga- desempenho foram consideradas?
nizações públicas e estes muitas vezes estão
Se o propósito dos processos de gestão e
além do controle da ação específica de um
avaliação de desempenho for apenas possi-
servidor ou grupo de servidores.
bilitar a demissão de servidores públicos,
Grandes questionamentos também podem com objetivos meramente fiscais no curto
ser feitos em relação ao processo de gestão e prazo, o movimento estará fatalmente fa-
avaliação de desempenho, considerando as dado ao fracasso. Assim, a introdução de
reais evidências de que ele contribui real- instrumentos e modelos de avaliação e de
mente para o sucesso, para a saúde organi- gestão do desempenho continuará contabi-
zacional e para a consecução dos propósitos lizando avanços e recuos por meio de inicia-
sociais das instituições públicas. tivas isoladas e erráticas, com prejuízos ao
Qual o grau em que a avaliação de desem- erário e com ondas de insegurança, frustra-
penho ou seus resultados refletem a efici- ções e descontentamento entre os envolvi-
ência da prestação de serviços no contexto dos.
da administração pública? Para que os re-
sultados de um processo de avaliação e ges-
tão do desempenho sejam considerados um
339
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342
SUMÁRIO PARTE 4
17 Gestão de Pessoas
e Avaliação de
Desempenho no Setor
Público Brasileiro:
crítica à proposta fiscal-
gerencialista da reforma
administrativa e diretrizes
para um modelo de Estado
orientado à reflexividade,
inovação e efetividade1 recolocando a economia brasileira na rota da
eficiência, da produtividade e do crescimen-
to.
José Celso Cardoso Jr.2
Roberto R. Pires3 Desta forma, o debate corrente sobre a re-
forma administrativa, que voltou ao centro
das discussões públicas desde o início do go-
1. Introdução. verno Bolsonaro/Guedes em 2019, tem um
Após trinta anos (1988 a 2018) de tentati- mérito e vários problemas. O mérito está em
vas frustradas de implementação, com certo recolocar um tema de fato importante – para
momento mais efusivo de contestação entre o próprio Estado brasileiro e sua população
2004 e 2014, estão de volta ao cenário nacio- – no rol de prioridades governamentais. No
nal a ideologia do Estado mínimo e a reforma entanto, infelizmente, isso tem sido feito sob
administrativa de orientação fiscalista e ge- influência de tantos problemas estruturais
rencialista que a acompanha. de compreensão teórica e histórica acerca
Seu contexto mais amplo remete à crise de do assunto, bem como de visão de mundo
múltiplas dimensões pela qual passa o país distorcida sobre a essência e as funções do
desde 2015 e às tentativas de respostas dos Estado nacional e dos servidores públicos na
governos que desde então se sucederam, contemporaneidade, que vem praticamente
orientadas, primordialmente, pela redução anulando as possibilidades de diálogo e de
do papel do Estado na vida nacional e des- avanço institucional a futuro.
tinos do país, e pela compressão do gasto Os documentos que atualmente abordam
público. No discurso oficial, a melhoria do o desempenho e a produtividade no serviço
ambiente de negócios e o ajuste fiscal resga- público estão quase todos centrados numa
tariam a confiança e o investimento privado, visão fiscalista e gerencialista da atuação
1 Este texto reelabora trechos antes publicados em Pires (2010), Afipea-Sindical (2019), Cardoso Jr. e Cerqueira
(2019 e Cardoso Jr. (2020), com a permissão dos autores. Nesta versão, erros e omissões são de responsabilidade dos
autores.
2 Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e pro-
fessor dos Mestrados Profissionais em Políticas Públicas e Desenvolvimento (IPEA) e Governança e Desenvolvimento
(ENAP). Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
3 Doutor em Políticas Públicas pelo Massachusetts Institute of Technology – MIT, Técnico de Planejamento e Pes-
quisa do IPEA e professor dos Mestrados Profissionais em Políticas Públicas e Desenvolvimento (IPEA) e Governança
e Desenvolvimento (ENAP).
343
estatal. Por essa razão, fazem referência à Em particular, é crucial que reformas ou mo-
suposta necessidade de reduzir salários e o delos alternativos e mais promissores se pro-
número de servidores públicos em atuação jetem além dos modelos atuais baseados em
(PECs nºs 186 e 188; MP 922/2020). Para metas quantitativas expressas em indicado-
tanto, os documentos defendem uma revisão res aparentemente simples, rápidos e fáceis
das práticas de gestão de pessoas e de ava- de serem construídos. Via de regra, eles es-
liação de desempenho com a finalidade prin- condem enormes problemas metodológicos e
cipal de viabilizar a demissão de servidores dificuldades de implementação ou de explici-
públicos ativos, em especial os concursados tação de dimensões realmente relevantes ao
e relativamente estáveis.4 julgamento do desempenho individual e ins-
Em textos divulgados recentemente pelo go- titucional em ambientes complexos e dinâ-
verno federal e boa parte dos chamados “es- micos. Além disso, é crucial que tais modelos
pecialistas” que dominam as mídias e redes alternativos – que aqui serão chamados de
sociais, há menções a propostas de avaliação modelos reflexivos da administração públi-
regular de desempenho dos servidores para ca – possam medir a ação governamental de
identificar aqueles que “entregam tudo forma mais completa, qualitativa e sensível
que lhes é demandado”, diferenciando-os às variações de contextos, induzindo maiores
daqueles que “não o fazem da forma ou no impactos expressos nas transformações das
ritmo” considerados adequados. As métricas condições de trabalho e produção, e das reali-
para tanto utilizadas estão centradas, via de dades sociais e econômicas, combinando pro-
regra, em duas dimensões: i) na dimensão dutividade e desempenho com aprendizado e
individual da atuação dos servidores, prove- inovação institucional constantes.
niente de critérios importados do setor priva- Para tanto, após essa introdução, o texto
do; e ii) na dimensão da eficiência alocativa aborda – na seção 2 – alguns dos principais
do gasto público, como se esta fosse a dimen- mitos e problemas das propostas em voga
são correta ou exclusiva da gestão de pessoas para a reforma da administração pública fe-
e da avaliação do desempenho no setor pú- deral brasileira, situando-a como uma das
blico. sete dimensões relevantes do processo em
curso de desmonte do Estado no Brasil atu-
Portanto, em função dessas e outras defi- al. Na seção 3, por sua vez, discorremos so-
ciências das abordagens governamental e bre alguns dos principais fundamentos teó-
acadêmica dominantes, torna-se necessária ricos e históricos da ocupação e do próprio
uma melhor contextualização do problema desempenho individual no setor público,
como um todo, bem como uma revisão crítica condicionando a discussão sobre desempe-
acerca dos sentidos do desempenho no setor nho institucional numa perspectiva analítica
público, com indicações teóricas e práticas que o relaciona menos a modelos quaisquer
alternativas para requalificar o debate pú- de gestão de pessoas e mais a fatores estru-
blico e as perspectivas de implementação de turantes da ocupação e atuação das pessoas
reformas administrativas voltadas a ganhos no setor público, ou seja, aos próprios funda-
de desempenho individual e institucional no mentos ali discutidos. Nas seções 4 e 5, mer-
âmbito estatal. gulhamos na discussão aplicada aos sentidos
4 Para uma contestação plena relativa a cada uma dessas falácias, os Cadernos da Reforma Administrativa e
demais publicações do Fonacate (http://afipeasindical.org.br/noticias/cadernos-sobre-reforma-administrativa/) des-
montam – e apresentam alternativas a – praticamente todos os argumentos governamentais e do Instituto Mille-
nium (https://campanha.institutomillenium.org.br/wp-content/uploads/2020/08/Reforma-administrativa-Vers%-
C3%A3o-final.pdf) sobre o assunto, este último largamente propagandeado pela mídia oligopolista, diretamente
interessada no desmonte do Estado brasileiro.
344
e implicações do desempenho nos modelos Partindo de visão ideologizada (vale dizer:
dominantes e alternativos disponíveis, refor- pouco fundamentada seja na história brasi-
çando, de modo propositivo, a necessidade e leira ou das demais nações, seja nas teorias
a oportunidade de deslocar o debate público mais adequadas acerca desse objeto comple-
para um patamar mais elevado de discussão xo e multidimensional) e negativa (vale di-
acerca de modelos de índole reflexiva do de- zer: preconceituosa e maledicente) acerca do
sempenho individual e institucional, como peso e papel que o Estado deve ocupar e de-
parte de uma compreensão mais ampla e sempenhar em suas relações com os mundos
complexa dos determinantes e das formas econômico e social no país, os ideólogos e
de organização e funcionamento do Estado propagandistas dessa agenda ancoram seus
e da administração pública de modo geral. dados e argumentos em conclusões infunda-
Nas considerações finais, resumimos alguns das e falaciosas, as quais supõem ser o Estado
argumentos e apresentamos um roteiro de brasileiro: i) contrário aos interesses do mer-
propostas para uma reforma administrativa cado ou do capitalismo como modo de pro-
de natureza e orientação republicana, demo- dução e acumulação dominante nas relações
crática e desenvolvimentista no setor público econômicas no país; ii) grande ou inchado
brasileiro ainda no século XXI. em termos de pessoal ocupado e respectivo
gasto total; iii) caro ou ineficiente em termos
2. Reforma administrativa, mitos lide desempenho institucional; iv) falido em
berais e o desmonte do Estado no Bra- termos de sua capacidade própria de finan-
sil. ciamento e endividamento; e v) dependente
Os detalhes específicos da reforma admi- das reformas da previdência, administrativa
nistrativa ainda não são totalmente conhe- e microeconômicas para recuperar a confian-
cidos. No entanto, suas linhas mestras estão ça dos investidores privados, o crescimento e
sendo explicitadas em uma série de entrevis- o emprego.5
tas de autoridades, artigos de opinião e docu- A premissa liberal-fundamentalista afirma
mentos oficiais ou oficiosos sobre o assunto. que o gasto público real seria a fonte de todos
Sinteticamente, a nova orientação do RH do os males nacionais. Nada se fala sobre o gas-
serviço público visa incrementar a produti- to financeiro. Sob o mantra de que o Estado
vidade por meio de estímulos individuais à brasileiro gasta muito e gasta mal se esconde
concorrência no interior da máquina, e, ao a razão de fundo e o objetivo último de toda
mesmo tempo, combater supostos privilé- e qualquer medida do atual governo desde o
gios, tais como a estabilidade no cargo. Na princípio. Apesar do discurso oficial, o fato
prática, a reforma administrativa é condi- é que são pífias ou inexistentes as preocu-
cionada pela ideologia do Estado mínimo e pações com o desempenho governamental
pelas políticas de austeridade centradas nos (setorial ou agregado) ou com a melhoria das
cortes de despesa que dificultam a retomada condições de vida da população brasileira,
dos investimentos e do crescimento, despro- esta, aliás, vista ou como inimigo interno ou
tegem quem mais precisa dos serviços pú- como empecilho à acumulação de capital.
blicos de saúde, educação, assistência etc., e
desorganizam – ao invés de aperfeiçoar – a Nesse sentido, é preciso ter claro que o que
administração governamental. está em jogo no atual contexto nacional não
são, simplesmente, reformas paramétricas
5 Em adição à nota de rodapé anterior, ver os livros: i) Mitos Liberais acerca do Estado Brasileiro e Bases para um
Serviço Público de Qualidade. Brasília: Afipea-Sindical, 2019; e ii) Desmonte do Estado e Subdesenvolvimento: riscos e
desafios para as organizações e as políticas públicas federais. Brasília: ARCA (Articulação de Carreiras Públicas para
o Desenvolvimento Sustentável), 2019.
345
a ajustar, ao gosto liberal, a estrutura e o de construção nacional ou de fortalecimento
modo de funcionamento do Estado brasilei- do Estado para este fim. Não há qualquer re-
ro em suas relações com os mercados e com ferência ao desenvolvimento da nação como
imensos segmentos de populações aqui re- objetivo último de suas reformas, mas tão
sidentes. Trata-se, desde logo, de um amplo somente o entendimento de que a consolida-
conjunto de diretrizes ideológicas e medidas ção e a valorização capitalista de mercados
governamentais a transformar qualitativa- autorregulados poderia engendrar algum
mente, estruturalmente, enfim, de maneira tipo de “desenvolvimento”, que em termos
paradigmática, a natureza e o funcionamen- do liberalismo econômico em voga significa
to do Estado em suas relações com a socieda- coisas como maximização das rentabilidades
de e com os mercados capitalistas atuantes empresariais de curto prazo, crescimento
em território nacional. microeconômico eficiente dos empreendi-
Bem ao contrário das ondas anteriores de mentos etc. Ora, de diversas maneiras já foi
reformas econômicas ou administrativas vi- demonstrado que o somatório de empreendi-
venciadas pelo país, trata-se agora de uma mentos empresariais eficientes e rentáveis
transformação sem precedentes na histó- do ponto de vista microeconômico não é ga-
ria republicana brasileira. Trata-se de uma rantia (na verdade, não há evidência empí-
transformação que se caracteriza por ser ao rica alguma) de que engendrarão resultados
mesmo tempo abrangente – por afetar pra- agregados (mesmo que setoriais) eficazes ou
ticamente as grandes e principais áreas de efetivos do ponto de vista macroeconômico,
atuação governamental –, profunda – por ainda mais se olhados tais resultados sob a
promover modificações estruturais, e não ótica dos empregos, rendas e tributos gera-
apenas paramétricas, nos modos de funcio- dos para os demais agentes econômicos en-
nar das respectivas áreas – e veloz – já que volvidos nesse tipo de regime de acumulação
processada em ritmo tal que setores da pode capital em bases estritamente privadas.
lítica e mesmo analistas especializados mal Em segundo lugar, a agenda liberal atual
conseguem acompanhar o sentido mais geral é também disruptiva em relação ao futuro.
das mudanças em curso. Essas três carac- Ao pretender alterar de forma estrutural o
terísticas, por sua vez, apenas se explicam modo pelo qual a classe trabalhadora deve
pelo contexto e estado de exceção a que estão doravante se comportar e agir para se inse-
submetidas as instituições, a grande mídia, rir e sobreviver nos mundos do trabalho e
a política, a economia e a própria sociedade da proteção social – baseada em condições
(des)organizada, desde a destituição da Pre- e circunstâncias estritamente individuais e
sidenta Dilma Rousseff em 2016. tremendamente assimétricas ou desiguais
É somente em função desse estado de ex- para tanto –, a agenda atual promete promo-
ceção que se pode entender a ousadia (e até ver mudanças estruturais – para pior – nas
aqui, o sucesso relativo) do projeto liberal- formas de sociabilização básica entre as pes-
-fundamentalista em seguir implementan- soas, em todas as fases de suas vidas, e em
do, sem encontrar maiores resistências ou suas capacidades e possibilidades de susten-
desavenças, a sua agenda disruptiva, enten- tação e reprodução das condições mínimas
dida em dupla chave de análise. Em primei- de sobrevivência ao longo do tempo. Serão
ro lugar, a agenda proposta é disruptiva em reforçados o individualismo como forma pre-
relação ao passado. Em termos históricos, dominante de conduta e o consumismo como
trata-se de uma agenda diferente das ondas ideal de realização pessoal.
anteriores de reformas econômicas e admi- Pois para viabilizar tal projeto em sua en-
nistrativas porque não há no atual projeto li- vergadura, há, portanto, ao menos sete di-
beral-fundamentalista qualquer perspectiva mensões a serem destacadas para entender
346
melhor o processo em curso de desmonte do de brasileira. O assédio institucional possui
Estado, do aparato público brasileiro e da uma vertente organizacional e outra moral,
própria CF-1988, a saber:6 mas em ambos os casos, trata-se da forma
1. Subalternidade Externa: a ideia de sobe- dominante de relacionamento entre distin-
rania nacional é trocada pela ideia de acordos tas instâncias ou organizações hierárquicas
bilaterais de natureza predominantemente em cada poder da União e nível da federação.
econômica. Esse processo, que poderia ser Alguns exemplos são eloquentes contra Uni-
chamado de “renúncia de soberania”, impli- versidades e Institutos Federais, Ibge, Bndes,
ca em perda de protagonismo e de autonomia Cnpq, Capes, Finep, Funai, Inpe, Inep, Ipea,
no plano internacional, reduzindo a atuação Fiocruz, Anvisa, Ancine, Ibama, Icmbio e até
do Estado brasileiro a um patamar quase que mesmo contra organizações e carreiras do
meramente comercial e financeiro, que trata chamado núcleo administrativo ou estraté-
tão somente de identificar e viabilizar negó- gico de Estado, representado pelo Fonacate
cios rentáveis entre capitais privados nacio- (Fórum Nacional Permanente das Carreiras
nais e estrangeiros, sem maiores preocupa- Típicas de Estado). Nesta perspectiva, ele
ções com estratégias de internacionalização pode ser considerado um método de gover-
ou com a geopolítica do entorno estratégico no, cuja escala já alcançada de situações de-
brasileiro, redundando daí grande perda de monstra que o fenômeno deixou de ser algo
status e de poder no plano internacional. esporádico ou acidental, como no passado,
para se tornar algo patológico, uma prática
2. Inversão e Reversão do Estado Democrá- intencional com objetivos claramente defini-
tico de Direito: também conhecida como des- dos, a saber: i) desorganizar – para reorien-
democratização, essa dimensão do processo tar pelo e para o mercado – a atuação estatal;
em curso de desmonte do Estado de Direito ii) deslegitimar as políticas públicas sob a
no Brasil consiste, fundamentalmente, em égide da CF-1988; e iii) por fim, mas não me-
certa “institucionalização” de formas pelas nos importante, desqualificar e negativar os
quais a soberania popular – e o povo como próprios servidores públicos, mormente os
ator político legítimo e soberano – são alija- estatutários, sob guarida do RJU criado tam-
dos dos processos decisórios fundamentais bém na CF-1988.
da república e até mesmo suas formas de
participação política e reivindicações sociais 4. Privatização do Setor Produtivo Estatal:
são denunciadas, desconsideradas e, por fim, privatizações descabidas, realizadas a preços
criminalizadas e reprimidas em nome da lei e condições aviltantes, que implicam em: i)
e da ordem. A lei e a ordem passam a ser im- desnacionalização patrimonial e perda de
postas pelas classes dominantes ao país, por soberania nacional; ii) perda de densidade
meio de um governo que, declaradamente, e articulação das cadeias produtivas; iii) de-
assume governar em prol apenas de interes- sarticulação dos investimentos públicos in-
ses empresariais, religiosos dogmáticos e mi- dutores e multiplicadores dos investimentos
litarizados. privados e do próprio crescimento econômico
setorial e agregado; e iv) enfraquecimento do
3. Assédio Institucional: intimamente rela- potencial indutor de inovações estratégicas
cionada à desdemocratização está este fenô- das estatais junto a segmentos a montante e
meno sociológico e jurídico novo e perturba- à jusante das respectivas cadeias produtivas.
dor, até o momento negligenciado no debate
público, mas com consequências desastrosas 5. Privatização de Políticas Públicas Ren-
para o ente estatal e para a própria socieda- táveis: esta outra forma de privatização em
6 Para um detalhamento maior de cada uma das referidas dimensões, ver Cardoso Jr. (2020, no prelo).
347
curso opera de forma silenciosa e quase im- constitucionais (das quais a EC 95/2016 do
perceptível, por dentro de políticas e pro- teto de gastos e a PEC 187/2019 dos fundos
gramas públicos, visando a introdução de públicos são bastante expressivas), bem
atores e interesses privados, sobretudo em como infraconstitucionais (por exemplo:
áreas rentáveis para a acumulação de capital Lei nº 9.249/95, Lei nº 11.803/20 e Lei
e a consolidação de mercados lucrativos em 13.506/2017, esta que blinda o sistema fi-
áreas tais como: previdência, trabalho, saú- nanceiro brasileiro da punição criminal so-
de, assistência, educação, esportes, cultura, bre os ilícitos financeiros cometidos, tais
segurança, meio ambiente, ciência, tecnolo- como evasão de divisas, fraudes e remessas
gia, inovação, comunicações etc. Por meio de a paraísos fiscais). Todos esses regramentos
discursos e práticas de inversão do espírito, representam a flexibilização sem limite supe-
princípios e diretrizes originais da CF-1988, rior e a blindagem do gasto público financeiro,
opera-se um conjunto de alterações constitu- justamente o oposto do tratamento que vem
cionais, tanto através de emendas formais, sendo conferido ao gasto primário real do se-
como também por meio de reinterpretações tor público brasileiro.
do texto constituinte, que juntas, desfiguram Portanto, ao chamarmos o processo acima
a Constituição e permitem a privatização por de privatização das finanças públicas, que-
dentro de políticas públicas que, em essên- remos com isso chamar atenção para o fato
cia, deveriam seguir o rumo da universalida- de que, por detrás dos mecanismos econômi-
de, integralidade, gratuidade etc. co-financeiros subjacentes, aparentemente
6. Privatização das Finanças Públicas: por neutros ou simplesmente técnicos, existe na
meio da financeirização da Dívida Pública realidade um processo extraordinariamente
Federal e da sua gestão pelas autoridades desigual de apropriação e enriquecimento
monetária (BACEN) e fiscal (STN), trata-se de financeiro. Este processo favorece apenas
processo paulatino e simultâneo, pelo qual determinados segmentos da sociedade, nu-
se vão consolidando, desde a CF-1988, duas mericamente minoritários na população, ge-
situações antagônicas. ralmente travestidos de agentes econômicos
De um lado, normativos constitucionais tais como bancos comerciais, bancos de in-
(tais como as EC 01/1994, EC 10/1996, vestimento, seguradoras, corretoras, fundos
EC 17/1997, EC 27/2000, EC 56/2007, EC de pensão e agentes estrangeiros, os quais
68/2011, EC 93/2016, EC 95/2016, além das são não apenas os maiores operadores desse
PEC 186 - Emergencial, PEC 187 - Fundos processo, como também os seus principais
Públicos, PEC 188 - Pacto Federativo, todas beneficiários diretos.
editadas em novembro de 2019 e ainda em 7. Reforma Administrativa: amparada ideo-
tramitação legislativa), como infraconstitu- logicamente por entrevistas de autoridades,
cionais (LRF/2000 e vários dispositivos de artigos de opinião, documentos oficiais e
controle e punição aplicados quase que anu- postura agressiva da grande mídia a favor do
almente por meio das LDO e LOA) que pri- assunto, consiste em 4 eixos complementa-
mam pelo enrijecimento e criminalização do res, a saber:
gasto público real, de natureza orçamentária, • Redução de estruturas, carreiras e car-
justamente aquele que é responsável pelo gos: reduzir o número de carreiras do
custeio de todas as despesas correntes, tanto Executivo das cerca de 310 atuais para
as intermediárias/administrativas, como as 20 ou 30; centralizar e racionalizar a
finalísticas destinadas à implementação efe- gestão do RH; facilitar a mobilidade en-
tiva das políticas públicas federais em todas tre órgãos.
as áreas de atuação governamental.
• Redução de remunerações e do gasto glo-
De outro lado, outros tantos normativos
348
bal com pessoal: adiamento por tempo mejado ajuste fiscal estrutural do setor públi-
indefinido de concursos; priorização de co, deve na verdade intensificar a contração
formas de contratação via terceirização da demanda agregada (direta e indiretamen-
e contratos temporários; rebaixamento te financiada pela massa de rendimentos do
dos salários de entrada com alinhamen- trabalho proveniente dos servidores públi-
to em relação ao setor privado; revisão cos) e, portanto, contribuir para a redução
das tabelas de progressão no sentido de mais que proporcional do consumo domésti-
estendê-las no tempo e impedir que to- co, do faturamento empresarial, do emprego
dos os servidores cheguem ao topo re- privado e da arrecadação tributária direta
muneratório; possibilidade de redução e indiretamente dependente e derivada da
forçada de jornada com diminuição pro- mesma massa de rendimentos). Ademais,
porcional de salários. uma medida desse porte, se concretizada,
• Avaliação de desempenho para demis- deve induzir um processo de fuga de talen-
são: nova regulamentação da demissão tos do setor público para o setor privado, até
por insuficiência de desempenho. mesmo para fora do país, bem como um pro-
cesso de desestímulo ao trabalho, com con-
• Cerceamento das formas de organização, sequências deletérias sobre a própria capa-
financiamento e atuação sindical: proibi- cidade e qualidade das políticas públicas em
ção do desconto em folha da contribui- atender, adequadamente, a população bene-
ção voluntária sindical e associativa dos ficiária em cada caso concreto.
servidores (MP 873/2019, que não pros-
perou no Congresso, mas que ensejou a A PEC 187, por sua vez, tem como princi-
apresentação do PL 3.814/2019 no mes- pal objetivo eliminar os fundos públicos vi-
mo sentido); exigência de compensação gentes e com isso provocar uma repactuação
do ponto em caso de ausência motivada fiscal-federativa em larga escala, já que boa
por atividade sindical. parte dos tais fundos se organizam e ope-
Não por outra razão, a postura discursiva ram com base em sistemas federativos de
dos altos escalões do governo federal e o pa- políticas públicas, repasses fundo a fundo,
cote de propostas legislativas em curso atu- atribuições compartilhadas entre os 3 entes
almente no Brasil, no que tange aos temas do federativos etc. Ainda que uma parte desses
Estado, suas organizações, instituições e ser- fundos existam apenas em termos contábeis
vidores públicos concursados possui em co- ou possuam pouco ou nenhum impacto eco-
mum a mesma sanha reducionista de preços nômico e social que os justifiquem, há vários
e quantidades, persecutória contra organiza- fundos (passíveis de extinção pela PEC 187)
ções e pessoas não alinhadas ao mesmo ideá- que, ao contrário, existem como produto de
rio e práxis político-ideológica e criminaliza- pactos sócio-políticos e arranjos setoriais e
dora da própria atuação governamental e de federativos específicos, ademais com impac-
parte dos seus servidores (cf., por exemplo, a tos econômicos e sociais importantes, cuja
LRF/2000, a EC 95/2016, e as PECs 186, 187 extinção representará severa crise de sub-
e 188 que conformam o chamado Plano Mais financiamento ou mesmo colapso setorial
Brasil). e federativo de monta para várias políticas
públicas relevantes e deles (dos pactos e ar-
A PEC 186 tem como principal objetivo cor- ranjos) dependentes. O agravante dessa situ-
tar gastos públicos de pessoal, por meio da ação é que a PEC 187 possui apenas o objetivo
redução de 25% dos vencimentos de servi- fiscal de desobrigar, desindexar e desvincu-
dores públicos federais, mas potencialmente lar recursos dos fundos para livre uso pela
aplicáveis também aos estados e municípios. União (leia-se: federalização e abatimento da
Essa medida é completamente contraprodu- dívida pública federal), oferecendo em troca
cente, pois ao invés de contribuir para o al-
349
nada mais que promessas não fundamenta- menos no Brasil, ao que parece!
das e nada claras de realocação federativa Em segundo, do ponto de vista da lógica
dos mesmos. Vale dizer, sem projeto algum jurídica, não faz sentido constitucionalizar
de reinvestimento, priorização de gastos ou – algo que representará uma espécie de petrifi-
menos ainda – de desenvolvimento regional cação das finanças públicas brasileiras, uma
ou de qualquer outro tipo sobre o qual se pu- verdadeira normalização da exceção, a insta-
desse talvez ancorar a referida justificativa lar, essa sim, uma situação futura de emer-
de extinção dos atuais fundos. gência fiscal permanente, na medida em que
Por fim, a PEC 188 tem como destino, além os critérios contábeis auto impostos de aferi-
da extinção do PPA (único instrumento for- ção e cumprimento das atuais regras fiscais
mal destinado a orquestrar o processo de brasileiras são inexequíveis na prática e ina-
planejamento governamental nos 3 níveis dequadas teoricamente.
da federação) e do mesmo corte de venci- Tudo somado, essas são as razões gerais pe-
mentos de servidores públicos já previsto na las quais o chamado Plano Mais Brasil (PECs
PEC 186, a inclusão de um parágrafo único n. 186, 187 e 188) e a reforma administrativa
ao artigo 6º da CF-1988, prevendo que “será que o acompanha estão assentados em dog-
observado, na promoção dos direitos sociais, mas ideológicos não referenciados, de modo
o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional”. substantivo, nem na economia do mundo
Se aprovado, isso representará uma forma de real, nem na história das experiências inter-
relativização ou severa restrição dos direitos nacionais ou brasileira de todos os tempos.
sociais fundamentais, ao condicioná-los ao Por isso, nada assegura que a reforma ad-
“equilíbrio fiscal intergeracional”, mesmo ministrativa, da qual as PECs 186, 187 e 188
sendo este um conceito teórica e empirica- são parte, todas centradas em redução de di-
mente questionável. reitos e redução de entregas de bens e ser-
Em primeiro lugar, a noção de equilíbrio in- viços à população, em arrocho salarial e em
tergeracional traz em si uma visão estática demissões diretas de servidores (e indiretas
de um fenômeno que é intrinsecamente di- de trabalhadores cujas rendas dependem dos
nâmico. Ao submeter, constitucionalmente, gastos daqueles) melhorem este quadro. Pelo
a realização dos direitos sociais ao tal equi- contrário, devem agravá-lo, ou na melhor das
líbrio fiscal contábil intergeracional de longo hipóteses instaurar a estagnação com retro-
prazo, a malfadada proposta estará, na ver- cesso social como o novo normal brasileiro.
dade, comprometendo as possibilidades de Desta maneira, ao invés de trabalhar para
sucesso e realização das gerações futuras, as elevar e homogeneizar o padrão de vida da
quais terão que (sobre)viver para satisfazer população residente no país, o governo Bol-
os regramentos inexequíveis da lei, ao invés sonaro/Guedes age para nivelar por baixo o
de a lei servir para fazer cumprir os direitos padrão histórico brasileiro de condições e
sociais da população. Tal regramento é tam- relações de trabalho, lançando também os
bém estático no sentido de que sequer conce- trabalhadores do setor público ao patamar e
be a possibilidade de novas demandas e ne- práticas milenares da sociedade escravocra-
cessidades sociais decorrentes das mutações ta nacional.7
que naturalmente acontecem nos padrões
demográficos, epidemiológicos, sanitários, 3. Fundamentos da ocupação e do
educacionais e civilizacionais ao longo do desempenho institucional no setor pú-
tempo em qualquer lugar do mundo – mas blico.
7 Para não dizer que não há preocupação alguma com o Estado, suas organizações, funções e servidores, veja-se
que tanto na reforma da previdência como nesse conjunto de PEC’s 186, 187 e 188, é conferido tratamento diferencial
350
No Brasil, o regime jurídico dos servidores social. Neste sentido, há pelo menos cinco
públicos civis (RJU) consiste em um conjun- fundamentos históricos da ocupação, tam-
to de regras de direito público que trata dos bém responsáveis, em última instância, pelo
meios de acessibilidade aos cargos públicos, bom desempenho institucional agregado no
da investidura em cargo efetivo e em comis- setor público, presentes em maior ou menor
são, das nomeações para funções de confian- medida nos Estados nacionais contemporâ-
ça, dos deveres e direitos dos servidores, da neos, que precisam ser levados em conside-
promoção e respectivos critérios, do sistema ração para uma boa estrutura de governança
remuneratório, das penalidades e sua aplica- e por incentivos corretos à produtividade e a
ção, do processo administrativo e da aposen- um desempenho institucional satisfatório ao
tadoria. longo do tempo. São eles:
Desta feita, o emprego público tende a ser • estabilidade na ocupação, idealmente
não apenas um emprego de qualidade e digni- conquistada por critérios meritocráticos
dade elevadas no espectro total de ocupações em ambiente geral de homogeneidade
em uma sociedade emergente como a brasi- econômica, republicanismo político e
leira, como ainda se reveste de atribuições democracia social, visando a proteção
e competências algo distintas daquelas que contra arbitrariedades – inclusive polí-
prevalecem no mundo das contratações pri- tico-partidárias – cometidas pelo Esta-
vadas. De um lado, sendo o Estado o empre- do-empregador;
gador em primeira instância, há obviamente • remuneração adequada e previsível ao
a necessidade de que se cumpram todos os longo do ciclo laboral;
requisitos legais e morais mínimos à con-
tratação e manutenção desses empregos sob • qualificação elevada e capacitação per-
sua custódia e gestão. Requisitos esses que manente no âmbito das funções precí-
dizem respeito, basicamente, às condições puas dos respectivos cargos e organiza-
gerais de uso (jornada padrão), remuneração ções;
(vencimentos equânimes), proteção (saúde, • cooperação – ao invés da competição –
segurança e seguridade nas fases ativa e pós- interpessoal e intra/inter organizações
-laboral), representação (sindicalização e de- como critério de atuação e método pri-
mais direitos consagrados pela OIT) e acesso mordial de trabalho no setor público.
à justiça contra arbitrariedades porventura
• liberdade de organização e autonomia de
cometidas pelo Estado-empregador.
atuação sindical, no que tange tanto às
De outro lado, há distinções claras relativa- formas de (auto)organização e funcio-
mente aos empregos do setor privado, dada namento dessas entidades, como no que
a natureza pública dessas ocupações que se se refere às formas de representação, fi-
dão a mando do Estado e a serviço da coleti- nanciamento e prestação de contas jun-
vidade, cujo objetivo último não é a produção to aos próprios servidores e à sociedade
de lucro, mas sim a produção de bem-estar de modo geral.8
e privilegiado justamente ao núcleo militar-policial-judicial-repressivo do Estado: “O pacote econômico do governo,

elaborado pela equipe do Ministro Paulo Guedes para diminuir os gastos públicos, prevê a criação do estado de emer-
gência fiscal, acionado quando União, Estados ou Municípios estiverem em situação de aperto para pagar suas contas.
O governo pode reduzir a jornada e o salário dos servidores por um período determinado, e fica impedido de abrir con-
cursos, dar reajustes, criar cargos ou promover funcionários. Neste caso, porém, não estão incluídos juízes, membros
do Ministério Público, militares e pessoal do serviço exterior, como diplomatas. Servidores dessas categorias continuam
podendo ser promovidas.” Veja essa matéria completa em: https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2019/11/13/
pec-emergencial-promocao-juizes-militares.htm
8 Este é o único dos fundamentos que não será tratado neste texto. Para tanto, ver Camargos (2020).
351
3.1. A estabilidade funcional dos servi- recrutamento, remuneração, capacitação e
dores nos cargos públicos cooperação junto ao seu corpo funcional.
Este, gradativamente, foi deixando de estar
Começando pelo tema da estabilidade na
submetido exclusivamente às ordens feu-
ocupação, é preciso ter claro que ela remon-
dais e reais, para assumir, crescentemente,
ta a uma época na qual os Estados nacio-
funções estatais permanentes e previsíveis,
nais, ainda em formação, precisaram, para
em tarefas ligadas às chamadas funções
sua própria existência e perpetuação (isto é,
inerentes dos Estados capitalistas modernos
consolidação interna e legitimação externa)
e contemporâneos, cf. Quadro 1 abaixo.
transitar da situação de recrutamento mer-
cenário e esporádico para uma situação de
Quadro 1: Atributos intrínsecos da ocupação para desempenho institucional adequado
do setor público e seus contrários de natureza liberal-gerencialista.
Fundamentos Burocracias Atributos Intrínsecos para

Receituário Liberal
Históricos dos desempenho institucional
Especializadas Gerencialista
Estados Nacionais adequado
• Flexibilidade quantitativa
• Estabilidade e proteção por meio da possibilidade de
contra arbitrariedades. demissão.
• Remuneração adequada e • Remuneração flexível e bônus
Monopólio da previsível. por desempenho.
Diplomacia
representação externa • Qualificação elevada e • Responsabilização individual
capacitação permanente. pela capacitação e progressão.
• Cooperação interpessoal e • Competição interpessoal e con-
intra/inter organizacional. corrência intra/inter organiza-
cional.
• Estabilidade. • Flexibilidade quantitativa.

Forças Armadas, For- • Remuneração. • Remuneração flexível.
Monopólio do uso da
ças Policiais, Poder
força física • Qualificação. • Responsabilização individual.
Judiciário
• Cooperação. • Competição interpessoal.

Monopólio da formula- Parlamento: classe • Remuneração. • Remuneração flexível.
ção e implementação política e burocracia
das leis parlamentar • Qualificação. • Responsabilização individual.

Burocracia econômi-
Monopólio da imple- • Remuneração. • Remuneração flexível.
ca: emissão e gestão
mentação e gestão da
monetária e funções • Qualificação. • Responsabilização individual.
moeda
derivadas
Fisco: fiscalização, • Estabilidade. • Flexibilidade quantitativa.

arrecadação e fun-
Monopólio da tributa- ções derivadas, tais • Remuneração. • Remuneração flexível.
ção / arrecadação como orçamentação, • Qualificação. • Responsabilização individual.
planejamento, ges-
tão, controle. • Cooperação. • Competição interpessoal.
Fonte: Elaboração própria.

352
Tais funções, estruturantes dos Estados Administração.” No Brasil, consolidou-se a
modernos, e posteriormente outras fun- estabilidade do servidor público com a Lei
ções derivadas de novas áreas de atuação nº 2.924 de 1915. Constitucionalmente, a
governamental na modernidade,9 estão to- estabilidade foi recepcionada em 1934, e
das dotadas desse mesmo atributo original de lá para cá tem sido mantida em todas
e essencial, qual seja, o da indispensabili- as Constituições, até na de 1988, ainda for-
dade da estabilidade do corpo funcional do malmente vigente.
Estado como forma de garantia da provisão O inverso disso, ou seja, o receituário li-
permanente e previsível das respectivas fun- beral-gerencialista em defesa da flexibili-
ções junto ao próprio ente estatal, nos territó- dade quantitativa como norma geral, por
rios sob suas jurisdições e suas populações. meio da possibilidade de contratações e de-
Olhando da perspectiva histórica, Praze- missões rápidas e fáceis no setor público,
res (mimeo, s/d), esclarece que: “Este mo- insere os princípios da rotatividade e da in-
delo possui como princípios a profissionaliza- segurança radical não apenas para os ser-
ção, a organização dos servidores em carreira, vidores, que pessoalmente apostaram no
a hierarquia funcional, a impessoalidade e o emprego público como estratégia e traje-
formalismo. Este tipo de administração públi- tória de realização profissional, como tam-
ca foi desenvolvido com o objetivo de distin- bém introduz a insegurança na sociedade e
guir o público do privado e, também, separar no mercado, pelas dúvidas e incertezas que
o político do administrador.” (s/pg). E com- a rotatividade e a insegurança acarretam à
plementa Silva (mimeo, s/d): “O Princípio capacidade do Estado em manter a provi-
da Estabilidade nasceu nos Estados Unidos são de bens e serviços públicos de forma
para barrar um costume desumano e imoral, permanente e previsível ao longo do tem-
sem contar o fato de que bania completamente po. Portanto, permanência e previsibilidade
a democracia da Administração Pública, em são duas características fundamentais das
virtude da usual e costumeira troca de gover- políticas públicas e da própria razão de exis-
nantes no Poder Público de partidos políticos tência e legitimação política do Estado, algo
influentes, os Democratas e os Republicanos. que apenas pode estar assegurado por meio
Diante desse panorama antidemocrático em da manutenção da estabilidade e da prote-
que viviam os cidadãos estadunidenses, onde ção do seu corpo funcional, além de outros
os servidores eram sumariamente demitidos, fatores.
quando considerados contrários ou desneces- Diante do exposto, entende-se melhor
sários ao atual governo que buscava se cer- porque é que a ocupação no setor públi-
car apenas de seus partidários. Tais atitudes co veio, historicamente, adotando e assu-
causavam total desalinhamento na prestação mindo a forma meritocrática como critério
do serviço público, afetando a credibilidade fundamental de seleção e acesso, mediante
do governo, e causando injustiças tanto aos concursos públicos e sob a guarida de um
servidores quanto aos administrados. Dessa regime estatutário e jurídico único (RJU),
forma, buscando atender ao interesse cole- como no caso brasileiro desde a CF-1988.
tivo idealizou-se o instituto da estabilidade, Sabemos, não obstante, que o critério we-
almejando alcançar proteção aos cidadãos beriano-meritocrático de seleção de qua-
na prestação das atividades essenciais da dros permanentes e bem capacitados (dos
9 Tais funções, complexas e abrangentes, foram surgindo e exigindo respostas tão estruturadas quanto possíveis
da coletividade e seus respectivos governos, sejam finalísticas, tais como no campo das políticas sociais, econômicas e
de desenvolvimento territorial, setorial e produtivo, financeiro, regulatório, ambiental etc., como aquelas tipicamente
administrativas, dentre as quais as de orçamentação, planejamento, gestão, regulação, controle etc.
353
pontos de vista técnico, emocional e moral) gãos de fiscalização e controle, que ganha-
para o Estado depende de condições obje- ram autonomia operacional, e a uma legis-
tivas ainda longe das realmente vigentes lação recente sem a qual seria impossível
no Brasil, quais sejam: ambiente geral de identificar, denunciar e punir assaltos aos
homogeneidade socioeconômica, republi- cofres públicos, assim como realizar opera-
canismo político e democracia social10. ções especiais como todas aquelas articula-
De todo modo, mesmo operando em con- das entre Ministério Público Federal, Justiça
dições adversas, o critério meritocrático Federal e Polícia Federal. Estão entre essas
aplicado ao setor público evita, justamente, leis, todas incorporadas ao ordenamento
que sob qualquer tipo de comando tirânico jurídico nos últimos anos, as seguintes: i)
ou despótico (ainda que “esclarecido”!), se Lei da Transparência (Lei Complementar
produza qualquer tipo de partidarização ou nº 131/2009, conhecida como Lei Capibe-
aparelhamento absoluto do Estado. No caso ribe); ii) Lei de Captação de Sufrágio, que
brasileiro, sob as regras vigentes desde a aceita a evidência do dolo para efeito de
CF-1988, há garantia total de pluralidade cassação de registro e de mandato (Lei nº
de formações, vocações e até mesmo de afi- 12.034/2009); iii) Lei da Ficha Limpa (Lei
liações políticas, partidárias e ideológicas Complementar nº 135/2010); iv) Atualiza-
dentro do Estado nacional, bem como ga- ção da Lei de Combate à Lavagem de Dinhei-
rantia plena do exercício de funções movi- ro (Lei nº 12.683/2011); v) Lei de Conflito
das pelo interesse público universal e sob de Interesses (Lei nº 12.813/2013); vi) Lei
controle tanto estatal-burocrático (Lei nº de Responsabilização da Pessoa Jurídica,
8.112/1990 e controles interno e externo ou Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013);
dos atos e procedimentos de servidores e vii) Lei da Delação Premiada, ou a lei que
organizações) como controle social direto, trata de Organizações Criminosas (Lei nº
por meio, por exemplo, da Lei de Acesso a 12.850/2013); e viii) Emenda Constitucio-
Informações (LAI). nal do voto aberto na cassação de manda-
tos e apreciação de vetos (E. C. nº 76/2013).
Além dessas leis, no campo da transpa-
rência e do combate à corrupção, destaque Ou seja, nos regramentos já existentes
deve ser dado ao empoderamento dos ór- para delimitação da ocupação no serviço
10 O ambiente geral de homogeneidade econômica e social é condição necessária para permitir que todas as pes-
soas aptas e interessadas em adentrar e trilhar uma carreira pública qualquer, possam disputar, em máxima igualda-
de possível de condições, as vagas disponíveis mediante concursos públicos, plenamente abertos e acessíveis a todas
elas. Por sua vez, o republicanismo político e a democracia social implicam o estabelecimento de plenas e igualitárias
informações e condições de acesso e disputa, não sendo concebível nenhum tipo de direcionamento político-ideológi-
co nem favorecimento pessoal algum, exceto para aqueles casos (como as cotas para pessoas portadoras de deficiên-
cias ou necessidades especiais, e as cotas para gênero e raça) em que o objetivo é justamente compensar a ausência
ou precariedade histórica de homogeneidade econômica e social entre os candidatos a cargos públicos. Em outras
palavras: o mérito, como critério primordial de seleção e ocupação de cargos públicos, só pode cumprir plenamente
o seu papel precípuo de filtrar os melhores ou mais aptos (dos pontos de vista técnico, emocional e moral), se estiver
assentado em condições de máxima homogeneidade econômica e social possível entre os cidadãos concorrentes em
qualquer processo seletivo ou concurso público. De outra maneira, quanto mais heterogênea e desigual forem as con-
dições econômicas e sociais de uma dada população, mais os processos ditos meritocráticos tenderão a sacramentar
– ou até mesmo ampliar – as desigualdades e heterogeneidades previamente existentes nessa sociedade. Como afirma
Soares (2020): “O meritocrata não é nada sem a sociedade em que está inserido e as condições que essa sociedade lhe
proporcionou para se transformar neste “Self Made Man”, super empreendedor, que enriqueceu imenso graças a uma
ideia genial criada às costas de milhares de pessoas que contribuíram para que essa ideia genial pudesse ter surgido.
Portanto, o nosso mérito será qualquer coisa como 90% sorte, 10% esforço. Certamente que ver as coisas desta forma tira
muito glamour a todas as nossas conquistas sociais. Mas é a realidade!” Essa citação, apesar de longa, resume tão bem
os problemas em torno do conceito e condições para o êxito da meritocracia que mereceu, de nossa parte, a sua inclu-
são na íntegra como Anexo desse texto.
354
público, estão previstas possibilidades de incremento de uma das capacidades esta-
avaliação e de monitoramento da ativida- tais fundamentais na contemporaneidade
de do agente público, além da aplicação de para a colocação em operação, pelo territó-
um amplo rol de sanções administrativo- rio nacional, de políticas públicas de vários
-disciplinares, que podem culminar com a tipos e abrangências.
expulsão de servidores estatutários da ad- Por sua vez, os demais atributos intrín-
ministração pública federal, em amplo es- secos da ocupação e do bom desempenho
pectro. Por sua vez, a Lei nº 8.112, de 11 de individual e institucional no setor público,
dezembro de 1990, define em seu art. 3º o quais sejam: a remuneração adequada e
termo “cargo público”: trata-se do conjunto previsível ao longo do ciclo laboral, a qua-
de atribuições e responsabilidades previs- lificação elevada e a capacitação perma-
tas na estrutura organizacional a que está nente no âmbito das funções precípuas dos
circunscrito e que devem ser observadas respectivos cargos e organizações, a coope-
pelo servidor. As penas administrativas ração interpessoal e intra/inter organiza-
previstas na mesma Lei são as seguintes: cional como critério de atuação e método
advertência, suspensão, demissão, cassa- primordial de trabalho no setor público,
ção de aposentadoria ou de disponibilida- todos eles, derivam precisamente do atri-
de, e destituição de cargo em comissão ou buto primordial da estabilidade do corpo
de função comissionada. funcional.
Entre 2003 e julho de 2019 estão conta-
3.2. Remuneração adequada e previsí-
bilizadas 7.588 punições expulsivas apli-
vel ao longo do ciclo laboral
cadas a servidores estatutários do Poder
Executivo Federal, cerca de 500 ao ano. A remuneração adequada e previsível no
Quanto às suas fundamentações, 64% des- tempo é condição de segurança financeira
sas expulsões devem-se a atos relacionados e de estabilidade emocional dos servido-
à corrupção; 26% por abandono de cargo, res, fatores necessários a qualquer pessoa
inassiduidade ou acumulação ilícita de inserida em uma relação de trabalho que
cargos; os demais 10% estão divididos en- apenas existe e se realiza em função do Es-
tre desídia (3%), participação em gerência tado, em favor da coletividade e em caráter
ou administração de empresas (1%) e ainda permanente. Desta maneira, ela precisa ser
outras razões e motivos variados (6%). adequada e previsível não apenas para que
o servidor goze de segurança financeira e
Em suma, a estabilidade do servidor no
estabilidade emocional no desempenho de
cargo para o qual ingressou via concur-
suas funções, dificultando ao máximo que
so público não é uma condição absoluta,
ele possa sofrer qualquer tipo de assédio
e é um direito fixado no arranjo jurídico
moral, captura externa, tentativa de extor-
brasileiro. Um direito, uma prerrogativa
são ou qualquer outro tipo de corrupção,
que busca a preservação no tempo das
como que ele tenha que de suas funções
próprias funções de Estado e a proteção do
precípuas se dispersar, prejudicando com
servidor contra o arbítrio político indevido.
isso o seu desempenho profissional no car-
A estabilidade visa antes de tudo o interesse
go público e, por extensão, o desempenho
público. Neste sentido, ao falarmos do tema
institucional satisfatório da sua organiza-
emprego público, estamos na realidade
ção junto à população.
falando de parcela não desprezível de
postos de trabalho criados por decisão e É claro que tais fatores são também
demanda política do Estado, com vistas importantes para as relações capital-
tanto ao desempenho institucional condi- trabalho no mundo dos negócios, razão
zente do poder público, como visando ao pela qual o processo histórico de regulação
355
social do trabalho incorporou tais na forma de bônus extra por desempenho
temas na defesa de contratos por tempo individual, afronta os princípios supracita-
indeterminado, remunerações mínimas dos da segurança financeira e da estabili-
garantidas, pletora de benefícios e direitos dade emocional. Uma vez implementadas
laborais e sociais, negociações coletivas, no setor público, propostas de remunera-
direito de greve, acesso à justiça etc. Porém, ção flexível tenderão a fazer aumentar – ao
diferentemente da ocupação no setor invés de diminuir! – a insegurança financei-
público, as ocupações no setor privado, ra e a instabilidade emocional dos servido-
mesmo aquelas contratadas sob o amparo res afetados, deixando-os mais expostos a
das leis de proteção laboral e social ainda vivenciarem situações de assédio moral,
vigentes, estão mais fortemente sujeitas captura externa, tentativas de extorsão ou
aos ciclos econômicos, discricionariedades qualquer outro tipo de corrupção ativa ou
e – por vezes – arbitrariedades dos empre- passiva no desempenho de suas funções.
gadores. No mundo dos negócios, reinam – Deste modo, ao invés de estimular um
infelizmente de modo quase naturalizado maior e melhor desempenho individual, ou
nas sociedades capitalistas contemporâne- incrementar a produtividade própria ou or-
as, sobretudo naquelas subdesenvolvidas ganizacional, medidas dessa natureza ten-
como a brasileira – relações assimétricas derão, na verdade, a acirrar a competição
e muitas vezes desumanas de poder, razão interna e a deteriorar as condições pesso-
pela qual a regulação pública (externa e ais e coletivas de sanidade e salubridade
coercitiva) exercida pelo Estado, por meio no ambiente de trabalho.
do sistema de justiça, sobre as relações ca- No setor público, pela simples razão de
pital-trabalho, é tão necessária, ainda que que critérios privados ou meramente téc-
insuficiente, para mitigar ou contra arres- nicos não podem ser transpostos automa-
tar as tendências abusivas, predatórias ou ticamente para o setor público, o aumento
socialmente injustas que em geral as carac- da competição laboral interna, ainda que
terizam. possa redundar em maiores indicadores
Já no âmbito estatal, lugar por excelência de produtividade individual, raramente
da esfera pública, as relações laborais não significará melhores condições de sanida-
são do tipo capital-trabalho, são relações de e salubridade em locais de trabalho que
estatutariamente assentadas no pressu- primam pela cooperação como fundamento
posto da igualdade formal e real entre indi- da ação coletiva, nem tampouco significará
víduos e destes com o Estado-empregador, maior eficiência, eficácia ou efetividade da
ente que representa a própria sociedade ação pública de modo geral.
coletivizada. Nem por isso, como se sabe, Metodologicamente, dadas as imensas
prescindem de praticamente os mesmos diferenças qualitativas que existem entre
direitos e deveres consagrados ao emprego as funções de natureza pública (cuja razão
assalariado típico, e também de semelhan- última é de índole sócio-política) e as de
tes aparatos burocráticos de justiça, defesa motivação privada (cuja razão última é de
e garantia de direitos em suas relações com índole econômica, mais facilmente quan-
o Estado-empregador. tificável e mensurável), e sendo dificílimo
Diante do exposto, fica clara a razão pela identificar e isolar as variáveis relevantes
qual a proposta liberal-gerencialista de mínimas necessárias ao cômputo da pro-
transformar a remuneração (fixa, adequa- dutividade (individual ou agregada) no
da e previsível) do servidor público em uma setor público, conclui-se que as propostas
remuneração flexível, contendo uma parte liberais-gerencialistas são, como um todo,
fixa mínima e outra variável, remunerada incompatíveis com a essência pública do Es-
356
tado e suas necessidades de planejamento, tado desse trabalho custoso e demorado de
gestão e administração. profissionalização da burocracia pública.
Algo muito distinto da lógica liberal-geren-
3.3. Qualificação elevada e capacitação cialista que prima pela oferta de incentivos
permanente (e punições) individuais à capacitação do
Da mesma maneira que a remuneração, servidor, induzindo-o a um processo de es-
também no caso da qualificação e da ca- pecialização acrítica e a uma lógica concor-
pacitação, as propostas liberais-geren- rencial nefasta de progressão funcional na
cialistas aparecem como insatisfatórias e carreira.
contraproducentes ao bom desempenho 3.4. Cooperação – ao invés da compe-
pessoal e agregado do setor público. No se-
tição – como método de trabalho no se-
tor público, devido tanto à amplitude de te-
tor público
mas ou novas e inescapáveis áreas progra-
máticas de atuação governamental, como Por fim, mas não menos importante, a co-
à complexidade das mesmas em contextos operação interpessoal e intra/inter organi-
de heterogeneização global e acirramentos zações emerge como corolário dos atributos
nacionais e regionais crescentes, qualifica- e fundamentos anteriores, colocando-se
ção elevada desde o início nas carreiras e – ao invés da competição – como critério
processo contínuo de capacitação pessoal substancial de atuação da administração
e organizacional são exigências do mundo pública e método primordial de gestão do
atual aos Estados nacionais soberanos. trabalho no setor público. No setor privado,
a competição, disfarçada de cooperação, é
Ambas as exigências – qualificação ele-
incentivada por meio de penalidades e es-
vada desde o início nas carreiras e proces-
tímulos individuais pecuniários (mas não
so contínuo de capacitação pessoal e orga-
só) no ambiente de trabalho, em função da
nizacional – colocam desafios imensos às
facilidade relativa com a qual se pode indi-
políticas públicas de pessoal e sugerem
vidualizar o cálculo privado da produtivi-
atrelamento de fases e tratamento orgâ-
dade e os custos e ganhos monetários por
nico aos novos servidores desde a seleção
trabalhador.
por concurso, trilhas de capacitação e alo-
cação funcional que combinem as vocações No setor público, ao contrário, a operação
e interesses individuais com as exigências de individualização das entregas (bens e
organizacionais de profissionalização da serviços) voltadas direta e indiretamente
função pública, passando ainda pelas di- para a coletividade é tarefa metodologica-
mensões da progressão na carreira, da re- mente difícil, ao mesmo tempo que política
muneração adequada e previsível em cada e socialmente indesejável, simplesmente
nível, dos critérios e condições de acompa- pelo fato de que a função-objetivo do setor
nhamento e avaliação, até o momento da público não é produzir valor econômico na
aposentação. forma de lucro, mas sim gerar valor social,
cidadania e bem-estar de forma equânime
Tal política de pessoal no setor público,
e sustentável ao conjunto da população por
porque abrangente e complexa, apenas
todo o território nacional. Por esta e outras
pode ser realizada sob a égide de aborda-
razões, portanto, a cooperação (ao invés da
gens reflexivas (e porque não dizer, holís-
competição) é que deveria ser incentivada
ticas), visando formar servidores críticos e
e valorizada no setor público, local e ator
conscientes da realidade brasileira em suas
por excelência da expressão coletiva a ser-
diversas dimensões. O aumento de produti-
viço do universal concreto.
vidade e a melhoria de desempenho institu-
cional agregado do setor público será resul- Tudo somado, este é o escopo necessário
357
para uma discussão qualificada acerca do ca que permanecerá sendo aspecto central
ciclo laboral no setor público e suas rela- da reflexão sobre a atuação dos governos.
ções com os temas e objetivos da produtivi- Por isso, tem sido alvo de debates intensos
dade e do desempenho institucional do Es- e polarizados, especialmente, nas últimas
tado brasileiro no século XXI.11 Em outras décadas (Bouckaert e Balk, 1991; Dunleavy
palavras, o aumento de produtividade e a e Hood, 1994; Hood, 2007; Dooren, Bou-
melhoria de desempenho institucional agre- ckaert e Halligan, 2010). Assim, ao longo
gado do setor público será resultado desse desse período, o conceito de desempenho
trabalho custoso, mas necessário, de profis- tem sido definido de forma bastante diver-
sionalização da burocracia pública ao longo sa, sendo a ele atribuído sentidos múltiplos
do tempo, para a qual importa, sobremanei- e frequentemente ambíguos.
ra, a estabilidade funcional dos servidores Recuperamos aqui a definição geral na
nos respectivos cargos públicos. Não há, qual desempenho diz respeito ao compor-
portanto, choque de gestão, reforma fiscal tamento intencional e deliberado, seja de
ou reforma administrativa contrária ao in- indivíduos ou de organizações. Nesse sen-
teresse público que supere ou substitua o tido, Dooren, Bouckaert e Halligan (2010)
acima indicado. sugerem que é possível distinguir quatro
4. Perspectivas sobre o sentido de perspectivas sobre o desempenho, quando
desempenho. pensamos tal fenômeno a partir de duas
dimensões relativas a sua qualidade: i) a
Uma vez perscrutados o contexto mais qualidade das ações realizadas; e ii) a qua-
geral da reforma administrativa pretendi- lidade daquilo que foi alcançado por meio
da pelo governo Bolsonaro/Guedes (seção dessas ações (resultados).
2), e os fundamentos da ocupação e do de-
sempenho individual e agregado no setor Quadro 2: Relações entre processos de tra-
público (seção 3), é possível agora mergu- balho e resultados finais para avaliação do
lhar numa discussão atinente aos sentidos desempenho.
e implicações do desempenho nos modelos Qualidade dos Qualidade dos
dominantes e alternativos disponíveis no resultados resultados
debate internacional. Não Sim
A ideia é reforçar, de modo propositivo, a (D1)
necessidade e a oportunidade de deslocar o (D3)
Qualidade das Não há
debate público a um patamar mais elevado ações / processos julgamento
Desempenho
de discussão acerca de modelos de índole Não como avaliação
sobre qualidade
dos resultados
reflexiva do desempenho individual e insti- do desempenho
tucional, como parte de uma compreensão
mais acurada acerca dos determinantes e (D4)
(D2)
das formas de organização e funcionamen- Qualidade das Desempenho
Desempenho
to do Estado e da administração pública de ações / processos como a
como
Sim produção de
modo geral. competência /
resultados
capacidade
sustentáveis
Para tanto, é importante começar por en-
tender que a ideia de desempenho há tem- Fonte: Dooren, Bouckaert & Halligan (2010), apud Pires
(2010: pg. 09).
pos faz parte do debate sobre a atuação das
organizações do setor público e tudo indi- No Quadro 2, no primeiro quadrante te-
11 Sobre o tema do ciclo laboral no setor público, ver Queiroz e Santos (2020).
358
mos a perspectiva na qual a qualidade das mais diversos setores têm sido forçadas a
ações e de suas realizações não importa, refletir sobre o seu desempenho em moldes
isto é, atividades são desenvolvidas inde- mais amplos, os quais priorizam a produ-
pendentemente de avaliações sobre o seu ção de soluções (produtos) adequadas para
grau de sucesso ou insucesso (D1). No se- produzir impactos (mudanças no ambiente
gundo quadrante, temos a perspectiva que social e produtivo) em contextos diferen-
se centra na qualidade dos processos e não ciados e que tenham também a capacidade
na qualidade dos seus resultados e realiza- de perdurar ao longo do tempo (sustentabi-
ções (D2). Nessa perspectiva, o desempe- lidade).
nho é concebido como competência ou ca- Pensar desempenho nesses moldes re-
pacidade, tal como enfatizado por modelos quer, por sua vez, reflexões mais criativas
tradicionais de controle burocrático-proce- sobre as relações entre processos de traba-
dimental. No terceiro quadrante, a ênfase lho (recursos, procedimentos e formas de
recai sobre a qualidade dos resultados sem atuação) e produtos. Isto é, não se trata
igual atenção para as ações empreendidas nem apenas de controlar processos e nem
ou processos mobilizados (D3). Nesse caso, apenas de controlar resultados, mas sim
desempenho passa a ser definido como a de explorar como variações em processos,
obtenção de resultados e não como a capa- em função de adaptações às circunstâncias
cidade das organizações e de seus agentes, de atuação das burocracias e seus agentes,
tal como enfatizado pelos modelos de raiz se articulam com a realização de produtos
gerencialista (New Public Management – e soluções mais adequadas para cada si-
NPM). Finalmente, quando o desempenho é tuação. Para além do estabelecimento de
concebido como atenção tanto à qualidade métricas baseadas em relações fixas entre
das ações como à qualidade dos resultados insumos e produtos – as quais nos permi-
(D4), temos a perspectiva do “desempenho tem classificar organizações em termos de
como sustentabilidade” (ou dos “resultados sua eficiência e produtividade – o que a
sustentáveis”), isto é, aquela que procura perspectiva de desempenho que enfatiza
iluminar em uma organização a sua capa- resultados sustentáveis sugere é que a pro-
cidade reflexiva para desempenhar e sua ha- dução de impacto, e a sustentabilidade dos
bilidade em converter tal capacidade em re- produtos que os geram, requer maior fle-
sultados (produtos e impactos) sustentáveis xibilidade e adaptabilidade por parte dos
ao longo do tempo, chamando atenção para processos. Trata-se, fundamentalmente, de
possíveis resultados disfuncionais. um processo contínuo, coletivo e cumulativo
É essa noção de desempenho, sintetizada de aprendizado e inovação, no qual as rela-
pela ideia de “resultados sustentáveis”, a ções entre diferentes processos de trabalho
que aqui nos interessa, pois nos permite e seus respectivos resultados, em cada con-
romper com a limitação das perspectivas texto específico, estão sempre em foco.
anteriores. Cada vez mais, organizações Como consequência dessa perspectiva, a
tem se defrontado com a necessidade de questão fundamental que se coloca é como
pensar o seu desempenho não apenas conciliar, por um lado, maior flexibilidade,
como capacidade – isto é, a mobilização adaptabilidade e customização de proces-
dos inputs necessários e a construção e sos – elementos essenciais para a promo-
desenho de processos de trabalho – e não ção do aprendizado e inovação – com as
apenas como produtividade e eficiência – necessidades de controle e direcionamento
entendidas como relações fixas entre os por parte de supervisores, e de prestação
inputs disponíveis e produtos produzidos de contas para o público externo, por outro
de forma padronizada. Organizações nos lado, na produção de ações que tenham o
359
maior potencial de impacto e sustentabili- pio da otimização” e se ancora na presun-
dade na realidade social e econômica. ção da separação entre os momentos e as
Esse é, por sua vez, um dos desafios cen- instâncias de decisão, execução e avaliação
trais e perenes para a gestão de burocracias: de ações desempenhadas por burocracias
equacionar o dilema entre o controle da atu- (i.e., separação entre meios e fins). Nesse
ação de seus funcionários e a flexibilidade, sentido, a tarefa de gestão do desempenho
criatividade e expansão de suas capacida- envolve o estabelecimento de mecanismos
des (reflexivas) necessárias para a resolução e sistemas de avaliação de forma apartada
de problemas nos momentos de provisão de dos contextos substantivos da execução
serviços, implementação de políticas públi- das tarefas (decisões, comportamentos e
cas e regulação de atividades econômicas. práticas em cada situação concreta ou caso
Se por um lado, ampla flexibilidade, adap- específico). Esses sistemas, em geral, são
tabilidade e criatividade na ponta geram constituídos por procedimentos formais,
inconsistências na atuação da organização como indicadores e metas quantitativas,
e minam as possibilidades de produção de os quais servem como parâmetro externo, e
objetivos e políticas institucionais; por ou- supostamente objetivo, para o julgamento
tro lado, mecanismos de controle, padro- do sucesso ou fracasso das ações empreen-
nização e indução de motivação frequente- didas. O objetivo central desses sistemas
mente minam a construção e a mobilização é promover maior eficiência, por meio da
de capacidades e criatividades necessárias minimização de custos e aumento de pro-
para o desenvolvimento de soluções que dutividade na realização de um conjunto
produzam impacto e mudança de práticas restrito de objetivos-resultados.
e comportamentos em cada contexto espe- Essa abordagem geral tem, infelizmente,
cífico. se consolidado, por meio da disseminação
É possível conciliar controle/consistência de modelos de gestão de organizações do
com flexibilidade/criatividade na gestão de setor público de cunho “gerencialista” (ou
burocracias públicas? Por meio de quais inspirados no movimento da nova gestão
processos e práticas gerenciais, servidores pública). O modelo gerencialista se tornou
e dirigentes públicos podem equilibrar es- um dos mantras da reforma do setor públi-
sas dimensões? co por todo o mundo nos anos 1980 e 90.
No contexto da alegada falência do Estado,
5. Abordagens para a gestão do de- da precária atuação de burocracias nas dé-
sempenho em burocracias públicas. cadas anteriores e do descontentamento
generalizado com a atuação dos governos, a
É possível dizer que existem duas abor-
abordagem gerencialista trouxe para o cen-
dagens gerais para pensarmos o problema
tro do debate a preocupação com o desem-
da gestão do desempenho em burocracias
penho do setor público. Com seu foco em
públicas, as quais estabelecem diferentes
resultados e na otimização do orçamento
formas de combinação entre elementos
público, prometeu a melhoria na eficiência
de controle/consistência e de flexibilidade/
e responsividade de burocracias por meio
criatividade (Pires, 2009; Pacheco, 2009;
da estruturação de sistemas de incentivos
Jann e Reichard, 2002; Kettl, 1997).
que levariam burocratas (agents) a cumprir
Princípio da otimização as metas estipuladas por formuladores de
políticas públicas, representantes políticos
A primeira delas se orienta pelo “princí-
360
e cidadãos (principals) na provisão de bens do, em maior ou menor grau.13 As experi-
e serviços públicos.12 Buscando superar er- ências variam do monitoramento de metas
ros do passado, como a ênfase no controle básicas relativas aos produtos mais ime-
de processos tal como feito por procedi- diatos dessas organizações à implantação
mentos legais e administrativos, a propos- de sofisticados sistemas de informação que
ta gerencialista se inspira em certa cultura associam esses indicadores a bases de da-
do setor privado e envolve basicamente a dos diversas sobre a situação de trabalha-
instituição de metas e indicadores de resul- dores e empresas nas diversas regiões do
tados para a mensuração do desempenho país.
de organizações e seus funcionários, com Avaliações da implementação de refor-
forte ênfase em incentivos de base pecu- mas gerencialistas ao redor do mundo têm
niária, tais como sistemas de gratificação apontado para resultados paradoxais. Por
por desempenho. Sob esse modelo, orga- um lado, existem evidências em relação ao
nizações do setor público devem enfocar aumento de produtividade. Estudos já de-
um conjunto de metas de desempenho que monstraram aumento de produtividade nos
possam ser definidas de forma específica, serviços de saúde na Grã-Bretanha como
quantificável e mensurável. resultado da introdução de mecanismos
Cada burocrata na organização deve cum- de remuneração baseado no desempenho
prir uma parte do objetivo geral. Super- individual. Por exemplo, a produtividade
visores monitoram constantemente o de- de dentistas, medida pelo número de pa-
sempenho de seus burocratas em termos cientes tratados, aumentou 26% em com-
da consecução dessas metas, tendo como paração com a gestão do serviço público via
referência indicadores quantitativos de re- contratos de remuneração fixa (Chalkley et
sultados. De forma a administrar correta- al, 2010). Até mesmo no caso da inspeção
mente os incentivos, gestores distribuem do trabalho no Brasil, a introdução de sis-
gratificações nos salários apenas dos fun- temas de gratificação por desempenho a
cionários que satisfizerem periodicamente partir de 1998, e sua intensificação a partir
as metas. de 2004, acarretaram maior produtividade
A adoção desses mecanismos de avaliação dos auditores-fiscais na formalização de
baseados na aferição de produtividade com trabalhadores, ainda que durante o perío-
base em metas quantitativas e no estabele- do não tenha ocorrido variações significa-
cimento de relações entre o cumprimento tivas no contingente de auditores-fiscais e
dessas metas e recompensas pecuniárias no número de empresas fiscalizadas.
(remuneração variável) tem sido ampla- Por outro lado, aumentos de produtivi-
mente adotada nas mais variadas áreas de dade em relação a alguns indicadores es-
atuação governamental ao redor do mun- pecíficos também têm sido acompanhados
12 A vasta literatura sobre o assunto identifica três características principais das reformas do setor público orien-
tadas pelos princípios gerencialistas: a) descentralização, com a desagregação do Estado em atores subnacionais,
cisão de grandes estruturas hierárquicas, e separação de funções de governo essenciais (core) daquelas consideradas
auxiliares ou complementares; b) privatização e competição, com a desregulamentação de mercados, criação de qua-
se-mercados para grande parte dos serviços públicos, e parcerias público-privado (PPPs); e c) gestão do desempenho,
com a instituição de metas e indicadores de resultados para a mensuração do desempenho de organizações e seus
burocratas, além de uma forte ênfase em incentivos específicos com base pecuniária, tais como sistemas de gratifica-
ção por desempenho (Osborne e Gaebler, 1992; Dunleavy e Hood, 1994; Pollit, 1995; Bresser-Pereira e Spink, 1999;
Barzelay 2001).
13 Para visualizar de forma resumida essa questão, ver Pires (2010), em especial o Quadro 2 no Anexo, que des-
creve a sistemática de avaliação do desempenho de alguns países selecionados.
361
pela constatação de problemas relativos à cada pela pré-determinação e especifica-
manutenção de níveis satisfatórios de mo- ção dos resultados a serem alcançados, a
tivação, envolvimento e comprometimen- mensuração e aferição quantitativa destes
to por parte dos servidores. Por exemplo, resultados frequentemente fazem com que
os mesmos estudos sobre profissionais de burocratas encontrem formas de converter
saúde e dentistas no setor público britâni- as atividades que normalmente estão habi-
co (Houston, 2000; Chalkley et al, 2010) tuadas a fazer nos produtos e metas alme-
apontaram que sistemas de gratificação jados pelos seus supervisores. Um exemplo
por desempenho envolvendo incentivos disso é um programa do serviço de imigra-
pecuniários podem até contribuir para o ção norte-americana, na primeira década
aumento de produtividade, mas, em ge- dos anos 2000, o qual, embora tenha sido
ral, acarretam perdas significativas da desenhado e autorizado pelo Congresso es-
motivação intrínseca desses profissionais pecificamente para focar apenas nos imi-
– isto é, a motivação derivada de valores, grantes com ordem de deportação em exe-
compromissos e senso de missão em rela- cução e suspeitos de crimes e terrorismo,
ção ao trabalho, em oposição à motivação acabou por encarcerar uma vasta maioria
extrínseca baseada em recompensas não de imigrantes ilegais sem ficha criminal,
substantivamente associadas à realização dos quais caberia deportação para apenas
do trabalho, como o dinheiro. uma minoria dos casos. Sob pressão para
Além disso, outra linha de problemas “bater” metas de detenção e demonstrar
identificados com reformas gerencialistas desempenho para seus superiores, agentes
diz respeito às distorções provocadas pelos de imigração começaram a “atirar” nos al-
sistemas de incentivos implementados. vos mais fáceis (Bernstein, 2009).
Um volume considerável de estudos tem Em outro exemplo, pesquisas sobre médi-
chamado atenção para os efeitos disfun- cos na Inglaterra e nos Estados Unidos re-
cionais de medidas de desempenho quan- velaram que esses profissionais desenvol-
titativas e pré-definidas (Bouckaert e Balk, vem práticas de “maquiagem” de números
1991; Dunleavy e Hood, 1994). Primeiro, a quando no preenchimento de formulários
definição de metas de desempenho especí- e relatórios para aferição de produtividade.
ficas e quantificáveis provoca necessaria- Outros exemplos são indicativos da “conta-
mente um excessivo reducionismo daquilo bilidade criativa” que se estabelece no re-
que se espera ser competência do Estado e gistro de atividades realizadas por parte de
de suas burocracias. O estabelecimento de funcionários em sistemas de mensuração
metas tende a limitar e concentrar as ações de desempenho. Resultados supostamente
realizadas por organizações em torno de al- indesejáveis podem ser facilmente codifi-
vos ou pontos bem específicos, reduzindo cados em termos de resultados almejados
a capacidade de funcionários de perceber como, por exemplo, a redução do tempo de
e abordar problemas de forma mais ampla. permanência em listas de espera por meio
Por exemplo, a promoção da saúde mental da criação de listas de espera para entra-
envolve mais do que a redução do número da na lista de espera, ou a transfiguração
de hospitalizações psiquiátricas; ou a qua- de registros de trens ou ônibus atrasados
lidade de um sistema de educação envolve em registros de avaria ou manutenção em
mais do que preparar alunos para pontuar percurso, ou ainda, como acontece nas or-
e serem aprovados em provas; e a satisfa- ganizações policiais, a subclassificação de
ção de um funcionário envolve mais do que crimes sérios em violações da lei de menor
a adequação de seu nível de remuneração. importância ou o registro de homicídios em
locais distintos dos lugares onde acontece-
Além da questão do reducionismo provo-
362
ram, tendo em vista a melhoria dos indi- rotinas que possibilitem aos agentes envol-
cadores de um determinado distrito poli- vidos a reflexão e revisão contínua das ati-
cial. Essas situações revelam que sistemas vidades e ações burocráticas, de modo que
de gestão de desempenho desse tipo não o monitoramento do desempenho seja, em
são imunes à manipulação do processo de si, parte de um processo – contínuo, coleti-
mensuração e à manipulação dos produtos vo e cumulativo – mais amplo de aprendi-
organizacionais, em ambos os casos pro- zagem e inovação institucional.
movendo comportamentos disfuncionais As reformas associadas ao modelo “expe-
do ponto de vista da efetividade das ações rimentalista” têm materializado esses prin-
realizadas por burocracias públicas. cípios e oferecido inspirações para experi-
Em suma, é possível perceber que um mentos de gestão de burocracias públicas
conjunto amplo e diverso de evidências e de superação de algumas das limitações
têm apontado para os efeitos colaterais dos do modelo gerencialista. O modelo experi-
sistemas de avaliação de desempenho ba- mentalista (ou Experimentalist Governance
seados no modelo gerencialista. Após mais - EG) emergiu como uma crítica por parte
de quatro décadas, até mesmo os analistas de seus proponentes (C.Sabel, J.Zeitlin, M.
simpatizantes já reconheceram que refor- Dorf, e W.Simon, entre outros) à insusten-
mas inspiradas na abordagem gerencialista tabilidade empírica do arcabouço econômi-
têm falhado em concretizar as expectativas co-racional que está no cerne da proposta
de uma administração pública mais eficaz, gerencialista, mais precisamente os pres-
eficiente e efetiva (Hood and Peters, 2004; supostos sobre as relações agent-principal.
Dunleavy et al., 2006). Com inspiração no institucionalismo eco-
Princípio da reflexividade nômico da teoria da escolha racional, a
Uma segunda abordagem para a questão abordagem gerencialista em geral separa os
da gestão do desempenho, a qual se orien- momentos de concepção/decisão das ações
ta pelo “princípio da reflexividade”, dife- associados com sua execução, pressupondo
rencia-se da abordagem anterior ao rejei- a existência de principals (sejam eles ato-
tar a separação entre decisões, execução res da sociedade civil, partidos políticos,
e avaliação e enfatizar a necessidade do ou representantes eleitos) que saibam tudo
desempenho ser avaliado de forma contex- o que precisa ser feito para a solução de
tualizada (julgamento substantivo), como problemas coletivos. Supostamente, esses
atividade embutida no próprio contexto principals estão aptos a traduzir objetivos
de realização das atividades (i.e. interação coletivos em metas de desempenho deta-
meios e fins). lhadas – por exemplo, um aumento de 50%
na formalização do trabalho, uma redução
Além disso, a abordagem reflexiva tam- de 20% na evasão escolar, etc.
bém rejeita os pressupostos simplificado-
res do comportamento humano nos quais Em contraposição, os proponentes da
se baseiam sistemas de incentivo para o abordagem experimentalista defendem que
desempenho, tal como proposto pela abor- principals com tal conhecimento robusto
dagem gerencialista – i.e. percepção de que e panorâmico não existem nas comunida-
indivíduos (ou grupos e organizações) são des políticas reais, muito menos um con-
motivados, fundamentalmente, pelo dese- senso inquestionável sobre quem deveria
jo de obter recompensas (como dinheiro desempenhar tal papel diretivo. Portanto,
ou status) e evitar sanções. Assim, nessa segundo esses autores, o problema da refor-
segunda abordagem, a tarefa de gestão do ma do setor público não se resume apenas
desempenho envolve o estabelecimento de à definição de metas de desempenho e do
respectivo sistema de incentivos, mas sim
363
envolve a construção de processos de inova- possibilidade de customização de suas
ção e aprendizado – contínuos, coletivos e ações a diversas clientelas; e
cumulativos – por meio dos quais os atores • incrementar a prestação de contas por
envolvidos interajam, descubram, e apren- parte de burocratas aos seus supervi-
dam conjuntamente aquilo que precisa ser sores e ao público, por meio de explica-
feito e a melhor forma possível de executá-lo ções situacionais sobre suas decisões
(Sabel, 2004, 2005). e conduta em cada caso e justificações
Assim, de acordo com esse modelo de ges- de possíveis desvios em relação aos
tão, a solução requer instituições experi- protocolos estabelecidos.
mentalistas “que reconheçam o caráter pro- Ao rever essas explicações, superiores di-
visório de suas metas e que institucionalizem retos (e até mesmo órgãos de controle) po-
a aprendizagem social por meio do questio- dem detectar erros de conduta e considerar
namento recorrente da adequação entre os como corrigi-los, no que tange aos casos
fins e os meios disponíveis, e por meio da re- específicos, assim como aos procedimen-
visão periódica de suas normas e estruturas tos mais gerais que regulam e organizam
à luz das respostas obtidas” (Sabel, 2004: o programa. Por meio desses processos,
4). Instituições experimentalistas demons- organizações “experimentalistas” apren-
tram a atitude de constante detecção e cor- dem como aprimorar sua atuação ao mes-
reção de erros nos níveis operacionais da mo tempo em que monitoram a atuação de
organização, ajustando, na sequência, as seus funcionários e, assim, o mesmo pro-
estruturas superiores para a generalização cesso que possibilita a adaptação de ações
de sucessos e aprimoramento do sistema de e serviços às variadas circunstâncias, o
aprendizado a partir de erros. Por meio de torna também suscetível ao controle e di-
ajustes reflexivos constantes, os proponen- recionamento gerencial (Noonam, Sabel, e
tes da abordagem experimentalista argu- Simon, 2009).
mentam que burocracias públicas podem,
simultaneamente: Recentes avanços por parte de institui-
ções experimentalistas vêm sendo regis-
• expandir suas capacidades para solu- trados em diferentes países assim como
ção de problemas complexos por meio em diferentes áreas do serviço público.14
da adaptação rápida às condições ex- Essas experiências oferecem exemplos
ternas em constante mudança e da bem concretos de sistemas de avaliação do
14 Essas experiências incluem: a reforma de escolas públicas e esquemas de meta-regulação na área de vigilân-
cia sanitária nos Estados Unidos (Sabel, 2004), a reforma da assistência à criança e ao adolescente nos estados de
Alabama e Utah (Noonam, Sabel, e Simon, 2009), provisão de assistência e benefícios sociais na Holanda, Dinamarca
e Irlanda (Sabel, 2005), sistemas de proteção social, saúde e segurança ocupacional, vigilância sanitária, teleco-
municações, eletricidade, segurança marítima e serviços financeiros na União Européia (Sabel e Zeitlin, 2008). Em
particular, ver em Pires (2020) exemplos concretos de práticas experimentais em dois programas governamentais es-
pecíficos: o Programa Liberdade Assistida (PLA, Belo Horizonte-MG) e o Programa de Avaliação Qualitativa de Serviços
em Alabama e Utah (EUA). O Programa Liberdade Assistida (Pires, 2020: Box 1, pg 16) foi implantado em 1998, pela
Prefeitura de Belo Horizonte, no âmbito da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS) em parceria
com o Juizado da Infância e da Juventude e Pastoral do Menor. Ele visava romper com o tratamento padronizado do
Código de Menores, partindo do reconhecimento da particularidade do contexto nos quais os adolescentes autores
de ato infracional se inserem e buscava tratar cada caso respeitando a individualidade e singularidade do jovem na
construção de soluções efetivas para sua vida. Já o programa norte-americano (Pires, 2020: Box 2, pg 17) pretendia dar
maior autonomia aos funcionários que trabalham diretamente com as crianças necessitadas e, ao mesmo tempo, fazer
com que eles possam ser constantemente questionados e responsabilizados por suas ações. A experiência desses dois
Estados dos EUA tem apontado na direção de mecanismos alternativos de avaliação do desempenho que estabelecem
formas de responsabilização e monitoramento das condutas e decisões dos assistentes sociais sem comprometer a
capacidade de ação dos mesmos e muito menos a qualidade do serviço oferecido.
364
desempenho baseados no princípio da re- ses) e na busca por possíveis soluções le-
flexividade, voltados para a superação dos gais, gerenciais e tecnológicas.
problemas e distorções causados por refor- • A terceira vantagem diz respeito à
mas baseadas no princípio da otimização. substituição de uma lógica de controle e
Em geral, as avaliações de experiências auditagem do desempenho de burocra-
que visaram concretizar sistemas baseados tas, sustentada na desconfiança genera-
no princípio da reflexividade têm apontado lizada em relação ao comprometimento
para algumas vantagens potenciais em re- e senso de missão dos funcionários (isto
lação à abordagem gerencialista tradicio- é, na ausência de incentivos extrínsecos
nal, a saber: ao trabalho, há tendência à baixa produ-
• A primeira vantagem diz respeito à tividade e envolvimento), pela confiança
possibilidade de aferição e monitoramen- no profissionalismo do corpo técnico e na
to de resultados de grande relevância que profissionalização como elemento de con-
muitas vezes não se apresentam de forma trole da conduta e de aprendizagem para
necessariamente mensurável (traduzí- lidar com o dinamismo e complexidade
veis em indicadores numéricos) – e por dos problemas.
isso frequentemente negligenciados no Mecanismos de revisão qualitativa do de-
modelo anterior – por meio da instituição sempenho, em contraposição a sistemas de
de mecanismos para constante detecção e aferição de resultados quantitativos, criam
correção de erros baseados em explicações relacionamentos diferentes entre funcio-
situacionais e justificativas por parte de nários na linha de frente e os supervisores
burocratas (comissões de avaliação inter- ou centros administrativos. Ao invés de se-
na, revisão por pares, etc.). rem objeto da aferição de metas numéricas
• A segunda vantagem, decorrente pré-determinadas, os profissionais passam
diretamente da instituição dos mecanis- a ser participantes ativos na reconstrução
mos descritos acima, diz respeito à inser- de metas, procedimentos e estratégias de
ção do monitoramento do desempenho fiscalização, com base nos resultados ad-
nos contextos substantivos de realização vindos de suas operações.
de tarefas e atividades. Em contraposi- Um resumo de ambas as abordagens pode
ção à pré-especificação dos resultados a ser visto no Quadro 3 abaixo.
serem produzidos, tal como faz o modelo
gerencialista, o modelo experimentalista
cria condições para a compreensão mais
contextualizada e sistêmica das caracte-
rísticas de cada situação-problema a ser
enfrentada. Isto é, favorecendo a identi-
ficação, por exemplo, dos problemas que
impedem o cumprimento das leis e nor-
mas trabalhistas por parte das empresas
que, por sua vez, permita a customização
das ações de fiscalização para produção
do maior impacto possível em cada situ-
ação. Em outras palavras, essa mudança
de perspectiva permite que agentes de
inspeção pensem menos em como pegar
mais e mais infratores e se concentrem
mais nas causas das violações (root-cau-
365
Quadro 3: Síntese das duas abordagens sobre avaliação
de desempenho em burocracias complexas.
Abordagens “Burocracia Otimizadora” “Burocracia Reflexiva”
Aprendizado e revisão contínua, foco

Eficiência estática, foco na minimiza-
na qualidade, impacto e sustenta-
Ênfase ção de custos e aumento de produti-
bilidade das ações para solução de
vidade.
problemas.
Provisório e sob constante revisão;

Pré-determinado; Singular; Foco
Atenção para inter-relações entre
Caráter das metas e objetivos em metas específicas (priorização),
múltiplos objetivos (natureza comple-
gerando reducionismo e miopia.
xa dos problemas).
Relação entre avaliação de desem- Avaliação inserida, contextual e

Avaliação externa, objetivo formal.
penho e execução de tarefas substantiva.
Deliberativa (grupo), envolvendo pro-

Individual (solitária) e avaliativa,
cessos de justificação (explicação de
Relação entre “linha de frente” e com base em parâmetros e indica-
condutas e dos resultados produzidos
centro administrativo dores específicos; dois resultados
a partir da experiência concreta de
possíveis: conformidade ou desvio.
implementação).
Tendência a tratar o novo e o ines- Ocorrências inesperadas são cons-

Relação com incertezas ou “o perado como se fossem variações de tantemente problematizadas para
inesperado” rotinas pré-estabelecidas (enquadra- detecção de problemas e correção de
mento categórico) ou exceções. erros; difusão de inovações.
Fonte: Pires (2010: pg. 18).
Nesse sentido, os experimentos em anda- autonomia burocrática com responsabili-

mento sugerem que a indução de melhor de- dade e engajamento, e fontes primárias da
sempenho pode estar mais associada à va- aprendizagem e da inovação institucional
lorização da autonomia de burocratas para como essência do modelos reflexivos de ges-
inovar e aprender a partir da reflexão sobre tão de pessoas e do desempenho no âmbito
suas próprias práticas (justificação) do que público. Além disso, fica claro que aquilo
à criação de incentivos formais e pressões que tem sido proposto pelo atual gover-
por maior produtividade em um conjunto no como única e exclusiva solução para os
restrito de resultados desejados. Por óbvio, problemas a serem enfrentados pela refor-
a profissionalização da burocracia, assen- ma administrativa – foco na competição e
tada nos fundamentos discutidos na seção vinculação da remuneração variável ou re-
3 – a saber: a estabilidade funcional dos compensas financeiras com o atingimento
servidores nos cargos públicos, remunera- de metas individuais e quantificáveis – está
ção adequada e previsível ao longo do ciclo longe de esgotar as possibilidade existentes
laboral, qualificação elevada e capacitação de abordagem aos desafios de tornar a admi-
permanente no âmbito das funções precí- nistração pública mais inovadora, efetiva e
puas dos respectivos cargos e organizações, sustentável.
e a cooperação – são condições necessárias
para o exercício (ou o experimentalismo) da
366
Considerações Finais governo federal.
Hoje em dia, por meio das entidades repre- A reforma administrativa do governo fede-
sentativas dos servidores, o Brasil possui o ral, como visto, centra-se fundamentalmente
mais completo estoque potencial de conhe- na redução do tamanho do Estado e na com-
cimentos sobre as estruturas e as formas de pressão do gasto público, daí derivando as
funcionamento da administração pública fe- medidas de congelamento e redução da re-
deral brasileira. Seja por meio de estudos téc- muneração, avaliação do desempenho indi-
nicos que elas produzem, seja simplesmente vidual para demissão de servidores, redução
pelo conhecimento tácito que os servidores radical do número de carreiras e cerceamen-
possuem sobre o cotidiano de virtudes e pro- to da atividade sindical no serviço público.
blemas do Estado, o fato é que somos nós, Em essência, tais propostas carecem de com-
os próprios servidores públicos, os que mais preensão sistêmica sobre os condicionantes
têm condições teóricas e práticas de produzir e determinantes do desempenho estatal no
a melhor explicação situacional possível e as campo das políticas públicas, algo que foi
mais adequadas e aderentes proposições ou apresentado acima e pode ser resumido pelo
soluções para os problemas de desenho orga- Quadro 4.
nizacional e de desempenho institucional do
Quadro 4: Reforma Administrativa Republicana e Democrática X Reforma

Administrativa Liberal-Gerencialista do Governo Federal.
REFORMA REFORMA
REPUBLICANA E DEMOCRÁTICA LIBERAL-GERENCIALISTA
Flexibilidade quantitativa por meio da

Estabilidade funcional e proteção contra
expansão das possibilidades de demis-
arbitrariedades.
são.
Remuneração adequada e previsível ao Flexibilização remuneratória e redução

longo do ciclo laboral. das despesas com funcionalismo.
Qualificação elevada e capacitação per-

Responsabilização individual pela capa-
manente atrelada à progressão e interes-
citação e pela progressão funcional.
se público.
Cooperação interpessoal e intra/inter Promoção da competição interpessoal e

organizacional como fundamento do pro- da concorrência intra/inter organizacio-
cesso de trabalho no setor público. nal.
Liberdade de organização e autonomia de Obstaculização da organização e da atua-

atuação sindical ção sindical
Fonte: Elaboração própria.
367
Em síntese, no cerne das propostas do CF-1988). Com isso, uma verdadeira política
atual governo estão: como fundamento, a nacional de recursos humanos no setor públi-
negatividade intrínseca do Estado; e como co deve ser capaz de promover e incentivar a
desiderato, a destruição de sua índole pú- profissionalização da burocracia pública a
blica e potencialmente transformadora. Em partir de um modelo reflexivo de gestão de pes-
consequência, se bem-sucedidas, restarão: soas e do desempenho institucional, atrelado
um Estado plutocrático;15 e organizações, diretamente ao ciclo laboral no setor público.16
instituições e servidores a serviço dos mer- Em suma, uma coisa é aperfeiçoar instru-
cados ao máximo liberalizados e dos privi- mentos existentes de avaliação, ética, con-
légios e status quo dos grupos no comando duta, desempenho, o que sempre é e será
do poder político. Evidentemente, esse não bem-vindo; outra bem diferente, e que deve
é um cenário que aponte para nada parecido ser evitada, é, sob os mantras do ajuste fiscal
com soberania nacional, sustentabilidade a qualquer preço e da produtividade, sujeitar
ambiental, inovação produtiva, inclusão ou o servidor à demissão por subjetividade das
participação social... chefias e arbítrio ou incompreensão dos go-
Por outro lado, as evidências disponíveis vernantes. Neste sentido, em linha oposta à
demonstram cabalmente a relevância das agenda governamental, visando alargar o ho-
organizações públicas e carreiras de Estado rizonte de discussões e de proposições sobre
para qualquer projeto de desenvolvimento o tema, indicamos abaixo algumas diretrizes
que ainda se almeje ao Brasil neste século gerais para, posteriormente, avançarmos no
XXI. Desmontar tais capacidades em nome de detalhamento técnico e jurídico adequado a
um fundamentalismo liberal vai, ao mesmo uma reforma administrativa de matriz refle-
tempo, destruir o potencial transformador xiva e de índole republicana e democrática,
que a sociedade brasileira construiu por meio voltada para um serviço público efetivo e
do Estado ao longo de mais de cem anos de de qualidade, condição sine qua non para o
República, como comprometer as chances próprio desenvolvimento nacional em suas
de emancipação e desenvolvimento social dimensões geopolítica, econômica, social,
de sua população – sobretudo a mais vulne- ambiental e institucional. São elas:
rável – justamente num contexto econômico • Medidas para conferir mais e melhor
(nacional e internacional) marcado por enor- transparência dos processos decisórios
me complexificação, frente à qual soluções intragovernamentais e nas relações entre
aparentemente rápidas e fáceis se mostram, entes estatais e privados, bem como sobre
de saída, fadadas ao fracasso. resultados intermediários e finais dos atos
Todos os aspectos apresentados e discu- de governo e das políticas públicas de modo
tidos neste texto justificam a permanência geral. Este é um dos principais campos de
de um regime diferenciado de contratação e atuação republicana contra a visão mora-
gestão dos servidores públicos, um regime ju- lista e punitivista de combate à corrupção
rídico único (RJU) nos termos da Constituição no país.17
Federal brasileira em vigor (cf. art. 39, caput,
15 Proveniente do grego, a palavra Plutocracia significa governo da riqueza, ou seja, trata-se de um sistema
político em que o poder está concentrado nas mãos dos indivíduos que são detentores das fontes de riqueza da
sociedade. A Plutocracia pode ser vista, em alguns casos, como uma forma de oligarquia, na medida em que grupos
se organizam e se articulam para manterem-se no poder, controlando o governo. A Plutocracia exerce presença real
quando os representantes políticos atendem interesses sobretudo daqueles que os apoiaram no financiamento do
processo eleitoral, deixando de ser o cargo público uma representação legítima do voto e do povo. Deste modo, o
financiador – direta ou indiretamente – exerce controle sobre as ações do seu representante no comando do governo.
16 Para uma visão completa acerca de cada uma dessas fases do ciclo laboral no setor público, ver Queiroz e San-
tos (2020).
17 No tocante à corrupção, a concepção neoliberal que tem sido predominante no Brasil criminaliza a política,
368
• Medidas para democratização da ges- sos humanos para o setor público brasileiro
tão pública: reforço dos princípios e meca- – que leve em consideração de modo articu-
nismos ligados ao mérito, transparência, lado e orgânico as etapas de seleção, capaci-
autonomia, inovação, mobilidade e respon- tação, alocação, remuneração, progressão e
sabilidade, tanto em nível individual como aposentação – esteja ancorada e inspirada
organizacional. pelos valores e princípios da república, da
• Medidas para aperfeiçoamento cotidia- democracia e do desenvolvimento nacio-
no da gestão pública: instauração e difusão nal. Ademais, deve atentar para os fatores
de novas tecnologias de informação, (tele) que realmente garantem ganhos de produ-
trabalho, gestão e comunicação intra e in- tividade e de desempenho institucional no
ter pessoais e organizacionais no âmbito setor público, alguns dos quais também
do setor público e em suas relações com o abordados neste texto, isto é: i) ambiente
mercado e a sociedade. de trabalho; ii) incentivos não pecuniários
e técnicas organizacionais; iii) trilhas de
• Medidas para estimular mais partici- capacitação permanente; iv) critérios para
pação social e melhor controle público sobre avaliação e progressão funcional; v) remu-
os poderes da União (Executivo, Legislativo, neração adequada e previsível; vi) funda-
Judiciário) e Ministério Público, nos três ní- mentos da estabilidade e critérios justos
veis da federação. O empoderamento social para demissão; vii) condições de realização
no âmbito de conselhos e outras instâncias dinâmica e retroalimentação sistêmica en-
de compartilhamento de poder no âmbito tre as dimensões citadas.
dos três poderes constitucionais (e Ministé-
rio Público) é condição fundamental para o Com tal conjunto de reformas sugeridas
reequilíbrio de poder e valorização da esfe- acima, o Estado nacional recupera poder e
ra pública no país. centralidade em virtude de sua capacidade
sui generis de mediar os diferentes interes-
• Medidas de recuperação e ativação ses presentes na comunidade política para a
das capacidades estatais de planejamento construção de um referencial universalizan-
governamental e de coordenação estraté- te que se projeta ao futuro. Tais questões – e
gica dos investimentos e demais decisões certamente outras mais – são cruciais para
das empresas estatais. Neste particular, é aprimorar o debate contemporâneo sobre
preciso compatibilizar a sustentabilidade a reforma do Estado necessária ao desen-
empresarial de longo prazo com a função volvimento brasileiro ainda no século XXI.
social pública das estatais, já que a efici- As eventuais respostas dependem de uma
ência microeconômica de curto prazo não compreensão adequada acerca do papel do
pode estar acima da eficácia macroeconô- Estado como promotor e provedor do desen-
mica e da efetividade social nos médio e volvimento e têm nas reformas sugeridas
longo prazos. acima um de seus pilares fundamentais.
• Medidas de profissionalização e valori-
zação da ocupação no (e do) serviço público,
tais que uma verdadeira política de recur-
legitima a adoção de leis, procedimentos e jurisprudências de exceção, prega a entrega do patrimônio público e dos
serviços essenciais para o controle das grandes empresas privadas. Mas os brasileiros finalmente estão tomando cons-
ciência de que este caminho antidemocrático e antirrepublicano leva, ao contrário da visão simplista e punitivista,
ao máximo de corrupção. Isto porque a corrupção não diz respeito especificamente ao Estado e à dimensão política
do poder, mas sim às relações espúrias que se estabelecem entre interesses privados / privatistas e o Estado / esfera
pública. Dito assim, a corrupção não é importante apenas na explicação da formação do Estado nacional, mas está
também vinculada ao problema da desigualdade na medida em que esta é historicamente (re)produzida e mantida,
essencialmente, pela corrupção do poder. Desta maneira, a luta contra a corrupção deve ser concebida de modo subor-
dinado ao aprofundamento do caráter democrático e republicano do Estado brasileiro.
369
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372
SUMÁRIO
Anexo capítulo 17
O Mito da Meritocracia:
a piada que se transformou
num dogma
Disponível em: https://www.scimed.pt/geral/o-mito-da-me-
ritocracia-a-piada-que-se-transformou-num-dogma/
João Soares, 14 de janeiro de 2020.
O termo “meritocracia” foi criado por Mi- fluencia o nosso futuro sucesso de duas for-
chael Young, quando escreveu o romance mas. Os genes que herdamos e o ambiente
satírico em 1958, “The Rise of Meritocra- familiar e socioeconômico em que somos
cy”. No livro, Young descrevia um tipo de criados. Dado que ninguém escolhe o seu
autoilusão em que as pessoas ricas se con- próprio genoma, não estou a ver onde está
venciam que a sua riqueza era evidência da o mérito disso. E como ninguém escolhe a
sua superioridade moral. A piada é que a família onde nasce – se rica se pobre, com
sátira virou dogma. Hoje vivemos da meri- bom ou mau aporte nutricional, se bem co-
tocracia. Onde nos convenceram que aquilo nectada em termos sociais ou nem por isso,
que alcançamos depende apenas do nosso se numa família estruturada ou não – tam-
trabalho árduo e perseverança. Se não con- bém não me parece que seja possível atri-
segues, a culpa é tua. Não te esforçaste o buir o nosso mérito a essas ocorrências.
suficiente. Aliás, uma das passagens do Behave, do
Não só isso, como se criou outra piada in- Salpolsky, que mais me impressionou, foi
teressante. A ideia da meritocracia come- esta:
çou por ser uma ideia anti-aristrocrática já “A conexão entre a adversidade infantil e
que, cada um de nós, independentemente a maturação frontocortical é visível quando
das nossas origens, poderia ser rico, fase estuda a pobreza infantil. O trabalho de
moso e bem sucedido dependendo apenas Martha Farah, da Universidade da Pensilvâ-
do nosso mérito. No entanto, esta atitude/ nia, Tom Boyce, da UCSF, e outros demonstra
ideologia transformou-se num modelo de algo ultrajante: aos cinco anos, quanto me-
perpetuação de uma nova aristocracia, já nor o estatuto socioeconómico de uma crian-
que um dos maiores fatores para ser bem ça, em média, (a) maiores os níveis basais de
sucedido na vida é ser filho de pessoas bem glicocorticoides e/ou mais reativa a resposta
sucedidas. Mesmo que tenham más notas ao estresse glicocorticoide, (b) mais fino é o
na escola. córtex frontal e menor o seu metabolismo,
E ser filho de pessoas bem sucedidas in- e (c) mais fraca é a função frontal em rela-
373
ção à memória operacional, regulação das vocês transformados em Crianças-Solda-
emoções, controlo de impulsos e tomada de do, dificilmente iriam ter capacidade para
decisões executivas; além disso, para obter criar uma Startup fantástica na área da
uma regulação frontal equivalente, as crian- Inteligência Artificial. Portanto, parabéns
ças com estatuto socioeconómico mais baixo pela vossa sorte.
devem ativar mais o córtex frontal do que as
crianças com estatuto socioeconómico mais
Os “Meritocráticos” versus Instituições
alto. Além disso, a pobreza infantil prejudi-
Governamentais
ca a maturação do corpo caloso, um feixe de
fibras axonais que conectam os dois hemis-
A coisa mais perversa associada a esta
férios e integram a sua função. Isso é tão er-
rado – escolha estupidamente uma família ideia da meritocracia, é que levou a uma
pobre para nascer e, no jardim de infância,corrente liberal anti-Estado. No fundo, a ló-
gica é a seguinte: “se eu fui bem sucedido
a probabilidade de ter sucesso nos testes de
marshmallow da vida já estão contra si.” na vida à conta do meu esforço e tu não fos-
te bem sucedido porque és um preguiçoso e
Pesquisas consideráveis concentram-se não te esforçaste o suficiente, porque é que
em como a pobreza “penetra na pele”. Al- eu tenho que pagar mais impostos para te
guns mecanismos são específicos para o sustentar a ti?”
ser humano – se é pobre, é mais provável
que cresça próximo de toxinas ambientais, Surge assim a ideia do “Self Made Man”
num bairro perigoso, com mais lojas de be- criado no vazio, como se não tivesse sido
bidas alcoólicas do que os mercados que o Estado (ou seja, todos nós), os responsá-
vendem vegetais; é menos provável que fre- veis pela criação das infraestruturas, das
quente uma boa escola ou tenha pais com instituições e serviços que permitiram ao
tempo para ler para si. É provável que na “Self Made Man” prosperar. Mas o mais im-
sua comunidade tenha pouco capital social portante, é que o Estado é dos poucos me-
e você, baixa autoestima. canismos que poderá impor um verdadeiro
sistema meritocrático, ajudando a reduzir
Mas estas pessoas, para além de terem as desvantagens existentes entres os dife-
nascido numa família com condições socio- rentes estratos sociais, para que as crian-
econômicas favoráveis e terem a bênção ge- ças que tiveram o azar de ser menos afor-
nética, também conseguiram ter o “mérito” tunadas nos ambientes em que nasceram,
de nascer num país, numa sociedade, ca- tenha menos desvantagens em comparação
paz de aproveitar todo o seu esforço e mé- às crianças que nasceram em “berços de
rito. Como exemplo, se fossem mulheres e ouro”. Um estudo da OCDE mostra quantas
nascessem na Arábia Saudita, dificilmente gerações são necessárias para subir no es-
iriam conseguir alcançar alguma coisa de trato socioeconômico. E não há surpresas…
relevante, dadas as limitações impostas às países nórdicos, conhecidos pela sua me-
mulheres nessa sociedade. Ou se tivessem nor desigualdade socioeconômica, permite
nascido numa aldeia na Nigéria e a vossa uma mais rápida mobilidade social.
aldeia fosse dizimada pelo Boko Haram e
374
375
Não só isso, como o desrespeito pelo Esta- ças a uma ideia genial criada às costas de
do demonstrado por esta ala meritocrática milhares de pessoas que contribuíram para
é um pontapé na boca a todos nós, já que o que essa ideia genial pudesse ter surgido.
investimento público em investigação, ino-
vação, tecnologia é um dos grandes pilares Conclusão
que permite que estes “Self Made Man” vão
surgindo. O telemóvel que temos na mão, é Portanto, o nosso mérito será qualquer coisa
graças ao investimento do Estado. Mesma como 90% sorte, 10% esforço. Certamente que
coisa para GPS, baterias de lítio, airbags e a ver as coisas desta forma tira muito glamour a
Internet. E a mesma coisa para muitos dos todas as nossas conquistas sociais. Mas é a rea-
fármacos que consumimos hoje em dia (1, lidade.
2, 3). Que fique claro, não se está a falar contra os
Mas não é apenas isso. É a sociedade e to- empreendedores. Eles têm mérito e alguns deles
das as instituições criadas pela sociedade revolucionaram a sociedade em que vivemos.
que permitiram a evolução cultural e a acu- Agora, que se acabe com esta ideia que surgem
mulação de conhecimento. Portanto, quan- no vazio, que o seu mérito é exclusivamente seu
e que os com pouco mérito o são por “pregui-
do um “Self Made Man” cria alguma tecno-
ça” e “não se terem esforçado o suficiente”. Ob-
logia revolucionária, o mérito dele é uma
viamente que também existem os preguiçosos,
ínfima parte de todo o processo de criação, mas a generalização como forma de atacar o Es-
já que assenta em conhecimento produzido tado Social para reduzir a contribuição do “Self
por milhares de pessoas que o antecederam. Made Man” via impostos para a sociedade, é só
Aliás, hoje em dia grandes descobertas são ridícula.
feitas por equipas de pessoas e não por uma
E, para quem acha que o “Self Made Man” con-
pessoa só, dada a complexidade cada vez seguiu erguer-se à custa de um trabalho imen-
maior em fazer avançar o conhecimento e so, investindo 100 horas por semana na sua
produzir tecnologia. carreira, desengane-se. Os CEOs trabalham em
Mas mais…estes meritocratas não seriam média 60 horas por semana. Não é mau… mas
nada, na ausência das pessoas “sem gran- agora vamos imaginar a mãe solteira com dois
empregos, a receber o ordenado mínimo, sem
de mérito” ou status social, que lhes produ-
ajuda em casa para tomar conta dos filhos, o
zem a comida, constroem a casa, mantém
que significa que ainda tem que fazer a lida do-
os sistemas de canalização, de eletricidade méstica e acompanhar as crianças na escola…
e aquecimento, fazem recolha do lixo, etc. faltará esforço a esta pessoa? Onde está a sua
Aqueles funcionários sem mérito que rece- recompensa por este esforço? Ou terá tido azar
bem pouco, mas que mantêm todas as nos- relativamente às suas condicionantes de vida?
sas infraestruturas a funcionar.
E terminamos com um vídeo do Rationality
Citando o Ricardo Lopes, do Canal Dissen- Rules (https://www.youtube.com/watch?time_
ter, esta atitude dos meritocratas “é uma fal- continue=4&v=e5GB5mZb0yM&feature=emb_
ta de respeito abjeta pela sociedade em que logo), que devia ser visto por todos estes Self
vivem, pela longa história da humanidade e o Made Man liberais, que pensam no Estado como
nível mais alto de arrogância e egocentrismo um sorvedouro de impostos inútil, que apenas
serve para matar a iniciativa privada.
que alguém pode atingir.”
O meritocrata não é nada sem a socieda-
de em que está inserido e as condições que
essa sociedade lhe proporcionou para se
transformar neste “Self Made Man”, super
empreendedor, que enriqueceu imenso gra-
376
SUMÁRIO
18 Notas Biográficas
Antônio Augosto de Queiroz desde 2009 é Técnico de Planejamento e

Jornalista, consultor e analista político, Pesquisa do IPEA. As opiniões aqui emitidas
mestrando em Políticas Públicas e Governo são de responsabilidade dos autores.
na FGV, diretor de Documentação licenciado Fernando Augusto Mansor de Mattos
do Diap e sócio-diretor das empresas “Quei- Professor e pesquisador da Faculdade
roz Assessoria em Relações Institucionais e de Economia da UFF e professor visitante
Governamentais” e “Diálogo Institucional do programa de pós-graduação em Ciência
Assessoria e Análise de Políticas Púbicas. Política na UFF. Tem pós-doutoramento na
Assecor Universidade de Columbia (Nova Iorque).
Associação Nacional dos Servidores da Fernando Luís Coelho Antunes
Carreira de Planejamento e Orçamento. Doutor em Direito pela UNB, advogado.
Bruno Fischgold Fonacate
Sócio do escritório Fischgold Benevides Fórum Nacional Permanente de Carreiras
Advogados, mestre em Direito, Estado e Típicas de Estado.
Constituição pela Universidade de Brasília
(UnB) e autor do livro Direito Administrati- Frederico A. Barbosa da Silva
vo e Democracia – A Inconstitucionalidade Doutor em Sociologia pela UnB, desde
do Princípio da Supremacia do Interesse Pú- 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa
blico. do IPEA.
Cláudio Pereira de Souza Neto Graça Druck
Doutor em Direito Público pela UERJ, pro- Professora titular da Faculdade de Filoso-
fessor da Universidade Federal Fluminense, fia e Ciências Humanas/UFBA, pesquisadora
advogado. do CRH – Centro de Estudos e Pesquisas em
Elaine Rabelo Neiva Humanidades/UFBa e Bolsista produtivida-
de do CNPq.
Professora do Departamento de Adminis-
tração e do Programa de Pós-graduação em José Augusto Ruas
Psicologia Social, do Trabalho e das Organi- Coordenador Adjunto e professor do Curso
zações da Universidade de Brasília. de Ciências Econômicas da Facamp, pesqui-
Félix Lopez Félix Lopez sador do Núcleo de Estudos de Conjuntura
da Facamp, Doutor em Economia pela Uni-
Doutor em Sociologia pelo IFCS/UFRJ e camp.
377
José Celso Cardoso Jr. UFMG (1987), doutora em Ciência Política
Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Uni- pela UFMG (2008) e pesquisadora em pós-
camp, desde 1997 é Técnico de Planejamen- -doutorado no Programa de Pós-Graduação
to e Pesquisa do IPEA e professor dos Mes- em Desenvolvimento Econômico na Uni-
trados Profissionais em Políticas Públicas e camp (fevereiro 2019 a março de 2020). Au-
Desenvolvimento (IPEA) e Governança e De- tora do livro “Negociação Coletiva: trajetória
senvolvimento (ENAP). Atualmente, exerce e desafios”.
a função de Presidente da Afipea-Sindical. Roberto R. Pires
Larissa Benevides Doutor em Políticas Públicas pelo Massa-
Sócia do escritório Fischgold Benevides chusetts Institute of Technology – MIT, Téc-
Advogados, pós-graduada em Direito Pro- nico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e
cessual Civil pelo Instituto Brasiliense de professor dos Mestrados Profissionais em
Direito Público (IDP) e graduada em Direito Políticas Públicas e Desenvolvimento (IPEA)
pela Universidade de Brasília (UnB). e Governança e Desenvolvimento (ENAP).
Luiz Alberto dos Santos Sandro Sacchet de Carvalho
Doutor em Ciências Sociais, Mestre em Ad- Doutor em economia na PUC-Rio, é pesqui-

ministração Pública, Advogado e Consultor sador do Ipea desde 2009.
Legislativo do Senado Federal. É também Saulo Cabello Abouchedid
Professor da EBAPE-FGV e da ENAP. Ex-Sub- Economista, Doutor em Economia pela
chefe da Casa Civil da Presidência da Repú- Universidade Estadual de Campinas (Uni-
blica. camp) e professor das Faculdades de Cam-
Marcus Vinicius de Azevedo Braga pinas (Facamp).
Doutor em Políticas Públicas, Estratégia e Victoria Evellyn C. Moraes Sousa
Desenvolvimento (PPED/IE/UFRJ). Economista pela UnB e assistente de pes-
Regina Coeli Moreira Camargos quisa da Afipea-Sindical.
Bacharel em Ciências Econômicas pela
378
www.fonacate.org.br

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(Organizadores)

Rudinei Marques & José Celso Cardoso Jr.

As opiniões aqui emitidas são de

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Rumo ao Estado necessário [livro eletrônico]:críticas à proposta de governo

Índices para catálogo sistemático:

Parte I: Críticas à Reforma Administrativa do Governo Federal

• Capítulo 1 - Exame Crítico da PEC 32/2020: dever constitucional de proteção da segurança

• Capítulo 2 - O Impacto da Reforma Administrativa para os atuais Servidores Públicos..... 26

• Capítulo 4 - Assédio Institucional no Setor Público e o Processo de Desconstrução da

Parte II: A Realidade sobre o Funcionalismo Público no Brasil

• Capítulo 5 - O Brasil no Mundo: emprego público, escolarização, remunerações e

• Capítulo 6 - O Funcionalismo Público na Federação: novas evidências sobre ocupação,

• Capítulo 7 - A Verdade sobre os Números do Emprego Público e o Diferencial de

• Capítulo 8 - Qualificando o Debate sobre os Diferenciais de Remuneração entre Setores

• Capítulo 9 - A Terceirização no Serviço Público Brasileiro: instrumento de privatização do

• Capítulo 10 - Misalocattion (Má Alocação de Recursos)? O debate sobre produtividade e os

• Capítulo 11 - Aperfeiçoamento das Normas Fiscais Brasileiras............................................. 229

• Capítulo 12 - A Função Controle e a Burocracia Profissionalizada no Contexto

• Capítulo 13 - Essencialidade do Planejamento Público e Capacidade Governativa no Brasil:

Parte IV: Princípios e Diretrizes para uma Reforma Republicana e Democrática do

• Capítulo 14 - O Ciclo Laboral no Setor Público Brasileiro...................................................... 272

• Capítulo 15 - A Regulamentação do Direito de Negociação Coletiva e de Greve no Setor

• Capítulo 16 - Gestão e Avaliação de Desempenho no Setor Público Brasileiro: aspectos

• Capítulo 17 - Gestão de Pessoas e Avaliação de Desempenho no Setor Público Brasileiro:

Notas Biográficas......................................................................................................................... 377

Rudinei Marques terra firme, vale dizer, por estarmos vivos e

des especificamente nacionais. Compara- realidade, um abrangente, profundo e ve-

arcaicos de uma sociedade patriarcal, religiosa-dogmática, autoritária, racista e misógina.

Capítulo 1. Exame crítico da PEC 32/2020: dever constitucional de

1 Exame Crítico da PEC 32/2020:

Fonacate1 no equívoco de reduzir o servidor público à

1 Fórum Nacional Permanente das Carreiras Típicas de Estado

observância de direitos já conquistados pela

cia que “em função de situações legalmen-

3 DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. SERVI-

7 Art. 10. Ficam revogados os seguintes dispositivos da Constituição:

12 Informações disponibilizadas no sítio eletrônico da Polícia Federal: http://www.pf.gov.br/servicos-pf/concur-

“(...) [A] criação de cargos em co- De fato, examinando as atribuições

14 Art. 37 (...).

foi adequado às alterações perpetradas nas Art. 37 (...)

nho satisfatório – cuja forma de avaliação requisitos constitucionais de excepcionalida-

da função. A alteração proposta sequer faz

3 Liberdade de Expressão dos

Cláudio Pereira de Souza Neto1 tados de autonomia plena, como o Tribunal

Frederico A. Barbosa da Silva 1 co, deve conectar as duas dimensões. A polí-

3 Governo Bolsonaro é “estado de golpe”, entrevista com Lilian Schwarcz, https://apublica.org/2020/08/governo-

Gráfico 1: Casos Emblemáticos de Assédio Institucional no Se-

Fundação Nacional de Artes - Funarte

Fonte: Imprensa Brasileira e Redes Sociais. Elaboração própria.

Fonte: Imprensa Brasileira e Redes Sociais. Elaboração própria.

Alguns exemplos de assédio organizacio- de Estado; Pesquisa Aplicada, Planejamento

e decidem, mas também um conjunto de O conjunto complexo de áreas de desen-

Paralização que resultou em Exigência de comprovação de

Divulgação de informações fal-

Divulgação de informações fal-

Fragilização da estrutura fisca-

Ausência de definições claras Uso de auditoria com finalidades

Exoneração do diretor e rema-

Criação de ambiente de insegu-

Paralização das polí-

Crítica aos direitos indígenas

Discurso de que os serviços têm

Fonte: Afipea-Sindical: http://afipeasindical.org.br/assedio-institucional-no-setor-publico/.