VA L É R I A

13/11/2020

Atualização de Gestores e Ordenadores de

Despesas dos Conselhos

Aspectos Legais e Polêmicos

Prof. Valéria Cordeiro

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Doutrina Jacoby Fernandes.

https://www.blogjml.com.br/?area=artigo&c=d3003e5e10427f64e4f5e1d9489dbd35
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, por se tratar de um diploma analítico e com diversos conceitos
técnicos em prol de uma execução orçamentária equilibrada, exige que o ordenador de despesas possua
conhecimento e qualificação para operar as suas atribuições. Esse profissional deve ter vocação para o
interesse público, consciência de suas responsabilidades e das penalidades que poderão advir de sua
conduta.

Em determinadas situações, o ordenador de despesas age amparado por um parecer jurídico emitido por
consultoria ou assessoria de órgãos ou entidades públicas. O ordenador de despesas, inclusive, utiliza o
parecer como fundamentação jurídica para os seus atos, confiando na análise detida dos especialistas
naquela área.

Sobre o tema, na esfera federal a legislação[1] definiu o seguinte, aliás em plena coerência com a melhor
doutrina:
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá ser emitido no
prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
§ 1º Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo não terá
seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
§ 2º Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poderá
ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se
omitiu no atendimento.
[1] BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.Regula o processo administrativo no âmbito da Administração

Para determinados atos, o parecer serve como pressuposto

para a efetivação do ato administrativo:
O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode
ser de existência obrigatória no procedimento administrativo
e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do
processo respectivo, como ocorre, p. ex., nos casos em que a
lei exige a prévia anuência de um órgão consultivo, antes da
decisão terminativa da Administração. Nesta hipótese, a
presença do parecer é necessária, embora seu conteúdo não
seja vinculante para a Administração, salvo se a lei exigir o
pronunciamento favorável do órgão consultado para a
legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna
impositivo para a Administração[1].
(1) Hely Lopes Meirelles, in Direito administrativo brasileiro,
24ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1999, p. 176

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Importante Leitura
O Supremo Tribunal Federal – STF se manifestou sobre a emissão e vinculação da
autoridade ao parecer. Sobre o tema, merece destaque:

I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico:

(i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo
que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo;
(ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal
como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar
ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer;
(iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa
manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não
poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir[3].
[3] MS nº 24.631/DF STF.

Nesse sentido, não parece razoável responsabilizar o ordenador de despesas se este agir
amparado em um parecer jurídico ou técnico. Não há que se falar que o profissional agiu
em imperícia, considerando que ele agiu baseado em fundamentação do profissional
capacitado para aquela avaliação aprofundada.

O TCU também possui acórdão sobre o tema:

O posicionamento desta Corte admite que não é pertinente a responsabilização de
administrador que age sob o entendimento de parecer jurídico. Entretanto, para tal
posicionamento, devem ser examinadas as circunstâncias de cada caso, para verificar se o
parecer está devidamente fundamentado, se defende tese aceitável e se está alicerçado
em lição de doutrina ou de jurisprudência.[4]
O acórdão do TCU, porém, deixa a ressalva de que a análise deve ser realizada caso a caso,
com vistas a verificar se as circunstâncias que levaram o ordenador de despesas a cometer
o ato não estava eivada de vícios. A regra, porém, é a não penalização do agente.

4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Processo nº 004.278/1998-4. Acórdão nº 2346/2005 –

Primeira Câmara. Relator: ministro Valmir Campelo

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Não obstante tratar-se de entendimento pacífico no âmbito do TCU, a possibilidade de

responsabilização do parecerista jurídico continuou a ser objeto de discussão, sobretudo após a
decisão do Supremo Tribunal Federal em que se tratou da natureza jurídica dos pareceres, em
relação a consulta do administrador ao parecerista. Nesse sentido, veja-se trecho de voto recente
da Ministra Ana Arraes:
9. Conforme excertos a seguir, o acórdão embargado considerou adequada a penalidade
aplicada ao subprocurador administrativo do município de Ipameri/GO porque se trata de
parecer jurídico (peça 93) vinculante, nos termos do art. 38, inciso VI, da Lei 8.666/1993:
“8. O entendimento deste Tribunal é de que o parecerista jurídico pode ser responsabilizado
solidariamente com gestores por irregularidades na aplicação dos recursos públicos. O parecer
jurídico, via de regra acatado pelo ordenador de despesas, é peça com fundamentação jurídica
que integra e motiva a decisão a ser adotada. No presente caso concreto, trata-se de parecer
vinculante nos termos do art. 38, inciso VI, da Lei 8.666/1993.

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9. O STF, ao tratar da responsabilização de procurador de autarquia por emissão de parecer

técnico-jurídico, admitiu a responsabilidade solidária do parecerista em conjunto com o gestor,
conforme voto condutor proferido em julgamento do Plenário (MS 24631/DF, de 9/8/2007,
Rel.Ministro Joaquim Barbosa).”

10. Ressalto que a jurisprudência deste Tribunal dispõe que, embora nem exerça função de
execução administrativa, nem ordene despesas ou utilize, gerencie, arrecade, guarde e administre
bens, dinheiros ou valores públicos, o parecerista jurídico pode ser arrolado como responsável.
11. Ademais, o parágrafo único do artigo 38 da Lei 8.666/1993 prescreve que as "minutas
de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem
ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração"
(parecer obrigatório).
12. O aludido artigo aponta a necessidade de manifestação da assessoria jurídica, a qual, por sua
vez, assume responsabilidade pessoal solidária pelo ato que foi praticado. A manifestação acerca
da validade do edital e de instrumentos de contratação associa o emitente do parecer ao autor
dos atos.
13. A ordem jurídica estabelece deveres e direitos para todos os profissionais. Assim, não cabe
interpretação sempre favorável aos advogados das disposições do art. 133 da Constituição
Federal e das prerrogativas da Lei 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia e da OAB).

14. Mais um precedente do STF acerca da possibilidade de responsabilizar parecerista jurídico foi tratado no
MS 24.584-1. No referido processo, o relator Marco Aurélio defendeu que “o parecer não seria mera peça
opinativa. Haveria a aprovação de convênio e aditivos. Portanto, seria hipótese de responsabilidade
solidária.”
15. Após pedido de vista, o ministro Joaquim Barbosa distinguiu três situações distintas em relação a
consulta do administrador ao parecerista:
“1) consulta facultativa (ausência de vinculação da autoridade às conclusões do parecer);
2) consulta obrigatória e obrigação da autoridade “a emitir o ato tal qual submetido à consultoria, com
parecer favorável ou contrário”;
3) consulta obrigatória e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer, ou,
então, não decidir.”
16. Essa terceira espécie denominou-se de parecer vinculante, no qual há partilha do poder decisório.
17. O ministro Joaquim Barbosa afirmou que o caso do parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993
caracteriza a vinculação do ato administrativo ao parecer jurídico favorável. Ao final, acompanhou o relator
para denegar a segurança.
18. No caso concreto, conforme destacado no voto do acórdão recorrido, “o parecer favorável emitido pelo
recorrente implicou prosseguimento do pregão presencial e contratação do único licitante participante, em
certame marcado por total falta de competitividade”.
19. O parecer exarado pelo subprocurador do município (peça 93), se deu nos seguintes termos “a licitação
indicada para o presente processo é ‘Pregão Presencial’, considerando os valores estabelecidos pela Lei
Federal nº 8.666/93)”.
20. Assim, ao apresentar esses embargos, o interessado não indicou vícios no julgado limitou-se a se
insurgir, demonstrando seu inconformismo com as conclusões que culminaram com a aplicação da sanção
do art. 58 da Lei 8.443/1992. ( Trecho do voto da Ministra Relatora Ana Arraes, Processo TC 030.745/2011-0,
julgado em 11/06/2014).

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Leitura Importante

file:///Users/mac/Downloads/texto_225975332.pdf

Ministro Luiz Fux

O Decreto nº 10.024/2019 e a obrigatoriedade da adoção

do Pregão Eletrônico – Responsabilização do Ordenador
segundo o TCU

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AC-0604/09-P.

Além dessa ocorrência, a unidade técnica apontou, ainda,

as seguintes possíveis irregularidades na condução do
pregão:
a) utilização de pregão presencial, ao invés do pregão
eletrônico, em desacordo com o art. 4º, § 1º, do Decreto
5.450/2005;

Os conselhos de fiscalização profissional devem adotar a modalidade pregão na forma eletrônica

Acórdão 1623/2013 – Plenário
Os conselhos de fiscalização profissional, dada sua natureza jurídica autárquica, devem adotar, na aquisição
de bens e serviços comuns, a modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica.

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AC-0182/16-P

8.6. Além disso, conforme bem salientado pela unidade técnica de origem,
há norma interna do próprio ( ) que estabelece a obrigatoriedade da
realização de pregão eletrônico, salvo motivo devidamente demostrado
(peça 36, p. 4):
(...)

9.5.6. adoção da modalidade pregão presencial, em detrimento da modalidade

pregão eletrônico, exceção à regra que deve ser devidamente justificada, nos
termos do art. 4º, § 1º, do Decreto 5.450/2004 (...)

d) não restou efetivamente comprovado que a adoção do pregão presencial

seria mais benéfica do que a utilização do pregão eletrônico.

DATA: 24/06/2019
ASSUNTO: PREGÃO PRESENCIAL X ELETRÔNICO
ACÓRDÃO 1456/2019 - Plenário

1.7.1.1., a adoção do pregão presencial em detrimento do

pregão eletrônico, sem a devida e adequada justificativa, pode
caracterizar ato de gestão antieconômico pois a forma
eletrônica privilegiaria, com a maior transparência e
competitividade, a busca da melhor proposta em prol da
administração pública (v. g.: Acórdão 1.059/2019-Plenário, sob a
relatoria do Ministro Raimundo Carreiro; Acórdão 2.276/2019-1ª
Câmara, sob a relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman;
Acórdão 1.584/2016-Plenário, sob a relatoria do Ministro Walton
Alencar Rodrigues).

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Decreto 10.024/2019
Artigo 3º
Importância Planejamento e escolha da
melhor forma de contratação

Art. 3º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:

(...)
XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que deverá conter:
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos padrões de
desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações excessivas,
irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do certame;
2. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o preço de mercado; e
3. o cronograma físico-financeiro, se necessário;
b) o critério de aceitação do objeto;
c) os deveres do contratado e do contratante;
d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação técnica e econômico-financeira, se
necessária;
e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato ou da ata de registro de preços;

Etapas
Art. 6º A realização do pregão, na forma eletrônica, observará as seguintes etapas
sucessivas:
I - planejamento da contratação;
II - publicação do aviso de edital;
III - apresentação de propostas e de documentos de habilitação;
IV – abertura da sessão pública e envio de lances, ou fase competitiva;
V - julgamento;
VI - habilitação;
VII - recursal;
VIII - adjudicação; e
IX - homologação.

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Documentação

Art. 8º O processo relativo ao pregão, na forma eletrônica, será instruído com os seguintes documentos, no
mínimo:
Fase Interna

I - estudo técnico preliminar, quando necessário;

II - termo de referência;
III - planilha estimativa de despesa;
IV - previsão dos recursos orçamentários necessários, com a indicação das rubricas, exceto na hipótese de pregão
para registro de preços;
V - autorização de abertura da licitação;
VI - designação do pregoeiro e da equipe de apoio;
VII - edital e respectivos anexos;
VIII - minuta do termo do contrato, ou instrumento equivalente, ou minuta da ata de registro de preços, conforme
o caso;
IX - parecer jurídico;
(...)
Fase externa

Leitura do Acórdão
GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC 029.557/2016-0

file:///Users/mac/Downloads/documentos%20(1).pdf

118. Ainda, quando da autorização dos pagamentos, os ordenadores de despesa

(omissis), Presidente do (omissis), e (omissis), Primeiro Tesoureiro da autarquia)
ignoraram a ausência de comprovação de liquidação da despesa nos autos e procederam
à ordem que resultou em possível dano aos cofres do (omissis).
119. Nesse sentido, cumpre salientar que o ato de ordenar despesas não é meramente
formal. Cabe ao ordenador de despesas analisar se o processo contém todas as
informações necessárias para autorizar a realização do pagamento, conforme preconiza a
jurisprudência desta Corte (Acórdão 2597/2013-TCU-Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz).
120. Desse modo, não sendo os relatórios presentes no PAD suficientes para comprovar
a efetiva entrega dos bens e serviços contratados, inexistindo nos autos embasamento
ou estimativa de quantitativos necessários e/ou entregues, entende-se que restou
infringido o disposto no art. 62 e no art. 63 da Lei 4.320/1964, o que indica a
possibilidade de débito. (...)

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167. Culpabilidade: É razoável afirmar que era possível ao responsável ter

consciência da ilicitude do ato que praticara (assinatura da nota de
empenho e da ordem de pagamento da segunda parcela do convênio sem
verificar se existia relatório de execução relativo às etapas do objeto do
ajuste atinentes à primeira parcela, acompanhado da necessária análise).
Era razoável exigir do responsável conduta diversa daquela que adotou,
consideradas as circunstâncias que o cercavam, pois na condição de
Presidente, como ordenador de despesa, deveria zelar pela gestão
financeira do Conselho ( ), nos termos do art. 25, XVI, da Resolução
Cofen 421/2012 (Regimento Interno do ). Dessa forma, a conduta
do responsável é culpável, ou seja, reprovável, razão pela qual ele deve ser
ouvido em audiência a fim de avaliar se merece ser apenado com a
aplicação de multa pelas irregularidades mencionadas.

255. Conduta do agente:

Na condição de Presidente do (omissis) e ordenadora de despesa do órgão,
ratificou a dispensa de licitação e assinou o contrato dos serviços de
apresentação de simulação de resgate aero médico, sem se atentar para os
requisitos legais necessários, em afronta aos arts. 3º e 24, IV, da Lei
8.666/1993. 256.
Evidências: Despacho da Presidente do (omissis) (peça 71); Contrato sem
número, firmado junto à empresa (omissis) (peça 72). 257.
Nexo de causalidade: A ratificação da dispensa de licitação e a assinatura
do contrato dos serviços de apresentação de simulação de resgate aero
médico, sem se atentar para os requisitos legais necessários, gerou
contratação ilegal por parte do (omissis), em afronta aos arts. 3º e 24, IV,
da Lei 8.666/1993.

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AC-0918-14/15-P.

Aplicação de Multa aos Ordenadores Presidentes

Adoção de Dispensa de Licitação indevida
Utilização do Procedimento do Sistema de Registro de Preços visando a economia de
escala
Planejamento
Intenção de Registro de Preços - IRP – Consulta Prévia
Conselho Federal e Conselhos Regionais – Órgão Gerenciador e Órgãos Participantes –
Conselhos Regional pode atuar como Órgão Gerenciador? Estrutura de Regimento Interno

Ressalta-se a unicidade do sistema (omissis), formado como uma só autarquia em

uma só estrutura, que se mantém única mesmo repartida em conselhos. Assim,
embora cada conselho tenha autonomia administrativa para contratar
isoladamente dos demais, as aquisições de bens e serviços para no mínimo dois
ou mais Conselhos deve ser coordenada entre eles, buscando-se sempre obter
maior eficiência, tratada como princípio pela CRFB, art. 37, caput, economia de
escala e menor custo, em consonância com a previsão da Lei nº 8.666/93, art. 3º,
no sentido de que ‘a licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração (...)’, e no art. 23, § 5º, que veda o fracionamento de despesa.

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3.4 - Dispensa irregular de licitação, fracionamento indevido de aquisição e não

utilização parcial de produtos e serviços de informática
3.4.1 - Situação encontrada:
Conforme indicado em entrevista da direção (omissis) (Presidente
(omissis),Diretora Tesoureira (omissis) e Técnico de informática (omissis)pela
equipe do TCU, em 2006 o (omissis) resolveu adotar, para si e para todos os
conselhos subordinados, um sistema de informática composto por módulos
administrativo, contábil e financeiro, fornecido pela empresa (omissis).Os
conselhos regionais teriam sido orientados, em reunião promovida pelo conselho
nacional, a contratar essa empresa, para fins de padronização de sistema de
informática desses entes.
O (omissis) está contratando a empresa (omissis) desde 2006 mediante dispensa
de licitação (vide ajustes copiados no arquivo eletrônico PCA 005 2006 (omissis).
(...)

Neste contexto, houve dispensa indevida de licitação para contratação de compra de produtos
e serviços de informática da empresa Implanta Informática Ltda. pelo (omissis) e pelo (omissis),
devido à existência efetiva de produtos similares no mercado, e devido a fracionamento de
contratações, pois os contratos com esta ou outra firma de informática, que beneficiariam o
(omissis) e os Conselhos Regionais em todo o Brasil, deveriam ter sido licitados e firmados pelo
(omissis – Conselho Federal), e não subdivididos entre os Conselhos Regionais, que não
puderam opinar previamente nesta escolha e lidam com as deficiências apresentadas nos
programas de informática fornecidos por esta empresa, como exemplificado no caso do
(omissis). Uma vez indevida a dispensa de licitação, são irregulares os pagamentos realizados a
essa empresa, só sendo contudo devida a restituição dos pagamentos relativos a produtos e
serviços que não tenham sido efetivamente fornecidos, para que não haja enriquecimento
ilícito da administração pública lato sensu.

Ademais, dois dos três módulos de informática adquiridos não são usados. O Siscont sequer
existe fisicamente nas instalações do (omissis). O CD deste módulo de informática que é usado
em benefício do Conselho pertence à empresa de contabilidade (omissis), conforme informou
a contadora que a representa. Somente o Siscaf tem utilização efetiva pelo (omissis). Cabe
acrescentar que a equipe de auditoria não identificou registro de bem patrimonial do (omissis)
para nenhum desses três módulos de programa de informática.

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Decreto 7.892/2013

Art. 1º As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas pelo

Sistema de Registro de Preços - SRP, no âmbito da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades
de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela
União, obedecerão ao disposto neste Decreto.

Decreto 7.892/2013

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:

I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro formal de
preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;
II - ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica
de compromisso para futura contratação, em que se registram os preços, fornecedores,
órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas
no instrumento convocatório e propostas apresentadas;
III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal responsável
pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e gerenciamento
da ata de registro de preços dele decorrente;
IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública que participa dos
procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e integra a ata de registro de
preços; (Redação dada pelo Decreto nº 8.250, de 2.014)

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Decreto 7.892/2013

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:
I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações
frequentes;
II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou
contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para
atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o
quantitativo a ser demandado pela Administração.

O DECRETO Nº 9.488/18 e As Limitações Impostas à Adesão à Ata De

Registro de Preços

https://www.tatianacamarao.com.br/o-decreto-no-9-48818-e-as-limitacoes-
impostas-a-adesao-a-ata-de-registro-de-precos/

O artigo 22 do Decreto nº 7.892/13 foi acrescido do §1º-A, cuja redação

dispõe que a concordância do órgão gerenciador do SRP com a adesão de
órgãos e entidades não participantes fica condicionada à apresentação por
parte destes de um estudo capaz de comprovar o ganho de eficiência, a
viabilidade e a economicidade para a Administração Pública. Dito isso, não
basta a justificativa da vantagem, sendo necessária uma motivação
aprofundada e com contornos técnicos.

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Atenção à Legislação Recente Lei 14.065 de 30/09/2020

Revogou a MPV 961/20

PRINCIPAIS MODIFICAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI Nº 14.065/2020.

1. DOS LIMITES DA DISPENSA DE LICITAÇÃO EM RAZÃO DO VALOR.
2. DAS REGRAS SOBRE O PAGAMENTO ANTECIPADO.
3 DA MANUTENÇÃO DA AMPLIAÇÃO DO USO DO REGIME DFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES – RDC.
4 DAS REGRAS SOBRE O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS ATRAVÉS DA DISPENSA DE LICITAÇÃO.
5 DA ATUAÇÃO DO CONTROLE DE CONTAS.

Vedação : Pagamento antecipado pela Administração na hipótese de

prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão-de-obra

Compras e Outros Serviços R$ 50.000,00

Obras e Serviços de Engenharia R$ 100.000,00

Alteração da Lei nr. 13.979 de 06 de fevereiro de 2020

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