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Organização:
EDSON RONALDO NASCIMENTO
Abril de 2008
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1. Introdução ao Estudo das Finanças Públicas
Dentro de uma análise evolutiva do Setor Público em nosso país, podemos identificar a
função alocativa durante o Regime Militar, onde um “governo empresário” realizou
grandes obras de infra-estrutura; o Governo FHC que teve como meta fundamental a
estabilidade econômica atingida com o Plano Real e a Lei de Responsabilidade Fiscal; e o
Governo Lula, com uma filosofia socialista, influenciada pelo Estado do Bem-Estar Social
(Welfare State), desenvolvendo uma política distributiva de renda por meio de Programas
de Transferências Condicionadas como o Bolsa Família.
De qualquer forma, o objetivo será sempre deixar a economia mais próxima do produto
potencial, ou seja, sem desemprego dos fatores. Entretanto, existe a possibilidade de ocorrer
defasagens de tempo entre a adoção de uma medida política e os efeitos dessa intervenção,
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o que reduziria a eficácia da política fiscal sobre a atividade econômica. Se isso acontece,
uma política restritiva poderia começar a ter efeitos no momento errado, isto é, seus efeitos
surgiriam num período de recessão, quando a economia necessitasse realmente de efeitos
de política expansionista.
O governo dispõe de alguns mecanismos para evitar esse descompasso de tempo entre a
execução e os impactos da política fiscal sobre as flutuações econômicas. Trata-se dos
chamados “estabilizadores automáticos”, que compreendem ações do próprio sistema
econômico que contribuem para reduzir mecanicamente as forças de recessão ou de
expansão da demanda agregada, sem que o governo tenha que adotar medidas
discricionárias de política econômica para cada situação.
Em resumo, a política fiscal é uma opção para minimizar as flutuações econômicas de curto
prazo, mas sua utilização exige cuidado à medida que seu impacto depende da capacidade
produtiva da economia e do grau de utilização dessa capacidade. Caso contrário, a política
fiscal pode expandir o déficit público e aumentar a taxa de juros, sem alcançar seus
objetivos sobre o produto.
Outra questão importante no que se refere à atuação do setor público na economia está na
manutenção do equilíbrio nas contas governamentais. Quando o volume de despesas
públicas mantém-se em patamar muito superior ao das receitas arrecadadas, as alternativas
buscadas para o equilíbrio passam pela alienação de ativos e a contratação de operações de
crédito (receitas de capital).
De acordo com Nascimento (2006), quando o setor público realiza um volume de despesas
muito superior a arrecadação de tributos fomenta o déficit público, aumentando o nível de
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endividamento, o que traz como conseqüência uma maior absorção de recursos financeiros
disponíveis ao setor privado. A busca por recursos financeiros para a cobertura do déficit
nas contas de custeio principalmente prejudica a formação da poupança interna cujo
objetivo é o financiamento do investimento produtivo. Esse mecanismo é conhecido como
fenômeno crowding-out.
Nesse caso, para cobrir sua necessidade de financiamento, o setor público, por meio de
uma política de juros elevados, absorve parte da poupança interna sinalizando ao setor
financeiro as taxas que deverão ser praticadas no mercado. De fato, funciona nesse caso a
lei básica de oferta e procura por moeda. Em outras palavras, o desajuste das contas
governamentais contribui para a elevação do preço da moeda e das taxas de juros. Portanto,
o endividamento público, em última instância, representa um fator de desajuste na
economia.
Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), buscou-se por meio de alienação
de ativos federais a redução do estoque da dívida. Nesse período, os recursos das
privatizações juntamente do superávit primário em nível federal reduziram o montante da
dívida em R$ 135 bilhões, aproximadamente (Nascimento e Debus – 2002). No que se
refere ao superávit primário, o Governo FHC conseguiu destinar, em média, cerca de 2,8%
do PIB para o pagamento dos encargos da dívida entre 1995 e 2001. Já durante o Governo
Lula, sem novos ativos disponíveis para alienação, o governo vem optando por uma
política fiscal restritiva no sentido de gerar superávit primário em nível superior ao
praticado no governo anterior visando dessa forma reduzir o endividamento pelo aumento
no fluxo de pagamentos.
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Matias-Pereira (2006), reforça esse entendimento, destacando que a LRF “surge no cenário
nacional como instrumento legal definidor de normas nacionais de finanças públicas,
complementando, entre outros, o artigo 163 da Constituição Federal de 1988”.
A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de
limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei
Complementar. Nesse sentido revoga legislação anterior (Lei Complementar nº 96/1999),
conhecida como “Lei Camata”.
Cumpre ainda ressaltar que antes da LRF outro instrumento legal já estabelecia normas e
regras para uma gestão fiscal responsável e o equilíbrio nas contas públicas no Brasil. Em
setembro de 1997, com a edição da Lei n° 9.496, a União ficou autorizada a assumir a
dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, além de outras dívidas
autorizadas pelo Senado Federal . A exigência para esse que seria o último programa de
refinanciamento de dívidas antes da edição da LRF , consistia na assinatura de um
Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal com a observação de metas compromissos
referentes a:
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Dívida financeira em relação à receita líquida real – RLR, que tinha por objetivo
garantir que o endividamento nos Estados não cresceria nos anos seguintes;
Resultado primário, entendido como os recursos que deveriam ser gerados para o
pagamento dos juros e do principal da dívida refinanciada;
Limites para as despesas com funcionalismo público, medida que visava controlar o
principal componente das despesas públicas em nível estadual: a folha de
pagamentos;
Intensificação na arrecadação das receitas próprias, o que importava no aumento da
eficiência na arrecadação de tributos estaduais;
Programa de privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, além de
uma reforma administrativa e patrimonial;
Limites para despesas de investimento como proporção das receitas líquidas (RLR).
3. A LRF e o Planejamento
O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindo
com a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para
discriminar os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO, para servir de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.
Previsto no Art. 165, inciso I, da Constituição Federal, o PPA tem a função de estabelecer
as diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, abrangendo um período de quatro anos. Nosso entendimento é que não se
aplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposições concernentes à regionalização,
pois, conforme se depreende da leitura do parágrafo 7º do referido mandamento, são elas
mais pertinentes ao PPA federal. O objetivo visado pelo Poder Constituinte de 1988 era a
redução das disparidades entre as regiões geográficas do País, em especial do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, em relação às regiões Sul e Sudeste, estas mais desenvolvidas sob
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todos os aspectos. E uma das formas idealizadas para alcançar esse objetivo foi através do
investimento público, do qual o PPA vem a ser o instrumento canalizador de recursos.
O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipação, em cento e vinte dias
do prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (até o final de maio), além da
elaboração de um Anexo de Política Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos
objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da política econômica
nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese, uma
certa uniformidade de linhas de ação entre as esferas Federal, Estadual e Municipal, de
modo a lograr-se o máximo de resultado nas ações desenvolvidas, com o mínimo de
conflitos e superposições.
No entanto, essa parte foi objeto de veto pelo Presidente da República, sob o argumento de
que a exigüidade do prazo inviabilizaria o aperfeiçoamento metodológico do PPA, bem
como a seleção mais criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.
O que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia no
sistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e
programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos.
A LDO, na sua concepção original, tinha como função básica orientar a elaboração dos
orçamentos anuais, além de estabelecer as prioridades e metas da administração, no
exercício financeiro subseqüente. Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO
recebe novas e importantes funções, sendo as mais importantes:
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devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (final
de junho). Esses prazos dizem respeito à União, prevalecendo para Estados, Distrito
Federal e Municípios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituições e Leis
Orgânicas.
Além disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, traça as metas anuais e indica os
rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro, não se detendo
em situações específicas ou individuais, próprias do orçamento. O seu papel consiste em
ajustar as ações de Governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.
Da mesma forma que na LDO, várias alterações estão sendo introduzidas, pela LRF, na
sistemática de elaboração do orçamento anual. Dentre as principais, destacam-se:
De acordo com o artigo 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao
Anexo de Metas Fiscais, analisado na sessão anterior, tendo ainda, por acompanhamento, o
demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenções,
subsídios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos
definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que a LDO deverá
prever para o atendimento às despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais.
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A dívida pública terá um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5º. O serviço
da dívida (encargos mais amortizações), previsto contratualmente, e as receitas para esse
fim devem estar destacadas na Lei.
Houve, ainda, uma queda nas receitas próprias do Governo Central, já que a Constituição
Federal retirou os impostos únicos sobre energia elétrica, combustíveis e minerais, do
campo da competência Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de cálculo
do ICMS, cabendo aos Municípios a fatia de 25% deste que é o principal imposto estadual.
Desta forma, a União, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tributários
arrecadados no País antes da Constituição de 1988, passou a contar com cerca de 66%
desse total, a partir de 1989.
O incremento nas receitas de Estados e Municípios não livrou esses entes do problema do
endividamento público, que aumentou significativamente na década de 90. Neste caso,
verificou-se que a busca pelo equilíbrio fiscal no Brasil não se restringe ao incremento na
arrecadação mas, também, a uma política de gastos mais restritiva.
Portanto, a LRF, através do Capítulo III, visa a resgatar a importância das receitas próprias
na realização de projetos e manutenção da máquina pública, em nível local. Estados e
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Municípios possuem legislação tributária própria e devem explorar com eficiência o seu
potencial de arrecadação, desvinculando-se cada vez mais da dependência do Governo
Federal.
O art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo deverá, até trinta dias após a publicação
do orçamento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de
arrecadação, informando quais medidas serão adotadas para o combate a sonegação, a
cobrança da dívida ativa e os créditos executáveis pela via administrativa. Ressalte-se a
importância dessa medida, uma vez que tais metas bimestrais de receita servirão de
parâmetro para a limitação de empenho e movimentação financeira a que se refere o art. 9º,
há comentado.
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ocorrência do aumento da receita. Estas medidas deverão observar ainda, o princípio da
anterioridade, nos termos do Código Tributário Nacional.
Estão isentos das restrições acima apenas os cancelamentos de débitos em valor inferior aos
seus custos de cobrança.
A regra básica da LRF (art. 15), para todo e qualquer aumento de despesa pode ser assim
traduzida: toda e qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequação
orçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatória de
caráter continuado, de suas medidas compensatórias, é considerada: não autorizada,
irregular e lesiva ao patrimônio público.
Essa norma, de acordo com o § 4º do artigo 16 da LRF, é condição prévia, não só para a
aquisição de bens, serviços e obras, como também para a desapropriação de imóveis
urbanos, que, de acordo com a Constituição, deverá ser paga em dinheiro .
A novidade aqui está no conceito de despesa obrigatória de caráter continuado que, nos
termos do art. 17:
é despesa corrente;
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo;
geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
Algumas ações governamentais objetivas poderão esclarecer um pouco mais este conceito:
Como se vê, as despesas geradas a partir dessas ações, atendem aos requisitos propostos:
gerarão despesas correntes, derivadas de lei e execução por período superior a dois
exercícios financeiros.
Diante do que estabelece a nova lei, para a questão do aumento nas despesas, duas
alternativas são dadas, ambas de grande ônus político: aumento permanente de receita ou
redução permanente de despesa. Some-se ainda a restrição do parágrafo 3º do art. 17 que,
sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o
“proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.”
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De nada valerão, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo “combate à sonegação”,
“bolão fiscal” e outras medidas do gênero. E, para que não haja a menor chance de alguma
brecha ou artifício legal, a lei equipara a aumento de despesa a prorrogação daquela já
criada por prazo determinado.
Não é de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais tem suscitado críticas
por parte dos governantes nos diversos níveis da Federação, diante das barreiras que são
impostas a aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de recursos. No entanto, o
princípio que embasa tal conduta não é outro que o de “gastar apenas o que se arrecada”.
O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com a
folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos
básicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção de
estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o
crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos
governos.
Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites
para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o
administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar
à população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.
Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes
de mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua
manutenção e ao atendimento das demandas sociais.
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5. Subsídios, proventos de aposentadoria;
6. reformas e pensões;
7. Adicionais de qualquer natureza;
8. Gratificações, horas extras e vantagens pessoais;
9. Encargos sociais e
10. Contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.
A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses. Neste
caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal - RGF do primeiro e do
segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a dois exercícios
financeiros, já que a contagem retroage 11 meses12. Somente o RGF referente ao último
quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade do
exercício financeiro.
A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:
Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação
que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999, conhecida
como Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos
os Poderes públicos, com percentuais específicos para cada Poder.
Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversos
órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.
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Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF
(1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foi
dividido entre o órgão A e o órgão B na proporção de 40% e 60% respectivamente. A partir
de maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o
Poder Judiciário, isto significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para as
despesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.
Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos com
pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá este
percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.
Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para o atendimento
dos limites definidos nesta seção:
Embora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF é menos
severa em relação aos aumentos de gastos com a seguridade social.
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6. A LRF e a Dívida Pública
Por definição, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do déficit
público: os recursos próprios, que provém nas receitas de impostos e transferências; e os
recursos de terceiros, o que significa endividar-se.
Além disso, a dívida pública consolidada não inclui as obrigações entre cada ente público e
seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre
estes. Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
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aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas,
inclusive com o uso de derivativos financeiros.
Cabe por fim ressaltar que a LRF não revoga a Lei nº 4.320/64. Os objetivos das duas
legislações são claramente distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as regras gerais
para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. No que tange à dívida fundada, a exemplo
do conceito de empresa estatal dependente e de algumas classificações orçamentárias,
prevalece a vontade da Lei mais recente. Embora a Lei nº 4.320/64 tenha sido recepcionada
pela Constituição Federal com status de Lei Complementar, existindo algum dispositivo
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conflitante entre as duas normas jurídicas, deve ser observada a Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente
da República submeterá ao:
1. A dívida consolidada líquida dos Estados e do Distrito Federal terá por limite 2
vezes a sua RCL, calculada na forma do art. 2º, § 3º da LRF (receita de 12 meses);
2. A dívida consolidada líquida dos Municípios terá um limite igual a 1,2 vezes (ou
120%) a RCL, calculada na forma do art. 2º, § 3º da LRF (receita de 12 meses);
3. A observação desses limites valerá a partir de dezembro de 2001, sendo que os entes
que estavam acima dos limites legais (Estados acima de 2 vezes a RCL e Municípios acima
de 1,2 vezes) nessa data, e apenas eles, terão um prazo de 15 anos para retorno ao limite
dentro de uma trajetória decrescente, na proporção de 1/15 avos por ano;
4. Os entes que em dezembro de 2001 estavam dentro do limite legal e ultrapassarem
os limites após dezembro de 2001 não terão 15 anos, mas dois quadrimestres para
ajustarem-se, conforme disposto no artigo 31.
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Resolução nº 40: Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Maranhão, Minas Gerais e Rio
Grande do Sul. Esses Estados terão até o exercício de 2016 para chegarem a uma relação
Dívida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida igual a 2, reduzindo o excesso dentro
de uma proporção de 1/15 avos ao ano.
Além desses Estados, cerca de 20 Municípios estavam em dezembro de 2001 acima de 1,2
para a relação Dívida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida, entre eles o
Município de São Paulo e o Município de Maceió.
No que se refere aos limites e condições para endividamento do Governo Federal, o projeto
encaminhado ao Congresso Nacional determinava um limite de endividamento (Dívida
Consolidada Líquida) igual a 3,5 vezes (ou 350%) a RCL anual do Governo Federal. Já a
dívida mobiliária teria um limite diferenciado, equivalente a 6,5 vezes a RCL.
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7.Despesas com Saúde e Educação
A Constituição de 1988 determinou que, dos recursos oriundos dos impostos, ao menos
25% devem ser aplicados pelos Estados na manutenção e desenvolvimento do ensino. Isso
não quer dizer, entretanto, que todos os recursos aplicados na manutenção e
desenvolvimento do ensino são oriundos exclusivamente de impostos. O Estado, além dos
impostos, utiliza recursos oriundos de outras fontes, como os recursos do FUNDEF
(FUNDEB) e Salário-Educação, previstos em lei, podendo ainda lançar mão de recursos
transferidos por convênios, por exemplo.
De acordo com o artigo 212 da CF/88, A União aplicará, anualmente, nunca menos de
dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no
mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências,
na manutenção e desenvolvimento do ensino.A distribuição dos recursos públicos
assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos
do plano nacional de educação. O ensino fundamental público terá como fonte adicional de
financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na
forma da lei. A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a
contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.
No caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos
impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I,
alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos
municípios. Ainda, no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do
produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam
os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.Dos recursos da União apurados nos termos deste
artigo, quinze por cento, no mínimo, serão aplicados nos Municípios, segundo o critério
populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei. Os recursos dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de
saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de
Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde.
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8.Eficiência na Administração Pública
Já os estudos econômicos sobre eficiência, em geral ligados à área das Finanças Públicas,
destacam a preocupação mais com as questões da mensuração da eficiência do que com
seus fundamentos epistemológicos.
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Cumpre ainda ressaltar que algumas normas legais vigentes no Brasil sugerem formas para
a aferição de uma eficiência econômica e financeira na alocação dos recursos públicos.
Destacam-se nesse sentido a Portaria nº 89, de 1997 do Ministério da Fazenda, instrumento
que associa a eficiência à capacidade de pagamentos dos entes públicos e a Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, legislação federal que relaciona a eficiência à observação
de limites para o endividamento público e para as despesas com pessoal.
9.1. Introdução
O ano de 2008 finaliza uma etapa política de 4 anos para o mandato municipal. A Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF introduziu algumas regras de final de mandato que deverão
ser observadas pelos governantes nessa fase da administração dos Municípios brasileiros.
Basicamente, essas regras referem-se aos gastos com pessoal, contratação de operações de
crédito, endividamento, realização de despesas que se estenderão até o exercício seguinte
(Restos a Pagar) e as chamadas transferências voluntárias.
Esse texto apresenta as principais regras que deverão ser observadas nesse período de
transição e de final de mandato e visa orientar os gestores municipais na observação das
normas da responsabilidade fiscal.
No que se refere às despesas de pessoal, nos 180 dias que antecedem o término da
legislatura ou do mandato do Chefe do Poder Executivo, nenhum ato que provoque
aumento desses gastos poderá ser editado (art. 21, § único da LRF). Além disso, sendo
excedido o limite de gastos ou descumprido o compromisso de redução quadrimestral do
excesso, aplicam-se as penalidades previstas (reclusão de 1 a 4 anos, nos termos do art.
359-G do Código Penal).
Atente-se para o fato de que tal mandamento não alcança os aumentos originários de
vantagens pessoais a que os servidores públicos têm direito por força de dispositivo
constitucional. É o caso dos anuênios, qüinqüênios, salário-família, etc, que deverão ser
pagos normalmente, mesmo durante o último ano de mandato. Outra exceção à regra
definida no referido parágrafo único da LRF é a que se refere às despesas com pessoal da
educação. As despesas, nesse caso, dependerão do desempenho das receitas que comporão
os recursos transferidos para os fundos de educação estaduais e municipais, dos quais, 60%
deverão ser utilizados no pagamento de salários. No entanto, não há prejuízo ao equilíbrio
fiscal já que as despesas com a folha de pagamentos aumentarão na mesma proporção das
receitas recebidas, o que deverá manter as despesas dentro do mesmo limite porcentual para
gastos com pessoal definido na LRF (60% da RCL para Estados e Municípios e 50% para
União).
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“Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
(...) Omissis
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público” (grifei);
Nos demais casos, o aumento nas despesas sujeitará os titulares dos Poderes ou órgão
referidos no art. 20 da LRF, às sanções previstas na Lei 10.028 de 2000, a chamada Lei de
Crimes Fiscais – LCF.
Ressalte-se que o aumento nas despesas com folha de pagamentos (incluindo pessoal ativo
e inativo) deverá observar como parâmetro as receitas dos entes públicos. Em outras
palavras, o descumprimento à regra não está no aumento nominal das despesas, mas no seu
descolamento em relação às receitas arrecadadas. Os gastos com pessoal deverão obedecer
o limite da receita disponível. No entanto, o § único do artigo 21 da LRF é claro: nessa
etapa, qualquer aumento salarial, mesmo sendo aumento nominal, está vedado.
De acordo com o artigo 20 da LRF, as despesas com pessoal nos Estados e Municípios não
poderão superar a 60% da Receita Corrente Líquida (RCL)1 e 50% da RCL na União.
Ainda nos termos da Lei Fiscal, se um ente público ultrapassar o limite em um
quadrimestre, deverá reduzir o excesso nos dois quadrimestres seguintes, sendo que em ano
de final de mandato, não haverá esse prazo para o reenquadramento: as ações punitivas
ocorrerão imediatamente se houver excesso no último ano da administração do Município.
No que se refere às operações de crédito (empréstimos), há três regras que deverão ser
observadas no final do mandato: para o montante da dívida, para as operações de crédito
por antecipação de receitas (ARO´s) e para os Restos a Pagar.
Operações de ARO’S são aquelas em que o setor financeiro antecipa aos entes públicos as
receitas tributárias futuras (IPTU, ISSQN), sendo que, nessas operações, os tributos são
oferecidos em garantia. Já os Restos a pagar são despesas contratadas em um exercício e
que serão pagas no todo ou em parte nos exercícios seguintes.
Além disso, se o limite máximo para a dívida consolidada líquida - DCL2, estabelecido em
Resolução do Senado Federal (200% da RCL para Estados e 120% da RCL para
Municípios), for ultrapassado no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, ficará
vedada a realização de operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento da
dívida mobiliária, se houver. As ARO’s, por sua vez, são proibidas no último ano do
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Receita disponível, após as transferências constitucionais.
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Corresponde ao total da dívida contratual (de longo prazo, fundada), deduzida das disponibilidades de caixa.
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mandato do Chefe do Poder Executivo - em anos normais poderão ser contratadas até 10 de
dezembro.
Além disso, nos dois últimos quadrimestres do último ano da legislatura e do mandato do
Chefe do Poder Executivo, não poderá ser assumida obrigação cuja despesa não possa ser
paga no mesmo exercício, a menos que haja igual ou superior disponibilidade de caixa para
o sucessor.
Com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo utilizados como instrumento de
rolagem de dívidas. Essa prática decorria, em grande medida, de deficiências do processo
orçamentário como instrumento de planejamento. O orçamento, alimentado por
superestimativas de receitas e/ou subestimativas de despesas, embutia autorização para
assunção de compromissos que não eram acompanhados pela efetiva arrecadação de
receitas. A falta de sincronia entre orçamento e execução financeira e a ausência de
medidas corretivas ocasionava uma sobra de pagamentos que não podiam ser atendidos no
mesmo exercício e, portanto, eram transferidos para o exercício seguinte sob a forma de
Restos a Pagar.
O orçamento do exercício seguinte, por sua vez, freqüentemente não contemplava espaço
para esses gastos que, para serem atendidos, ocasionavam deslocamento de outras despesas.
Estas, por sua vez, seriam também transferidas sob a mesma rubrica para o exercício
subseqüente, configurando-se então uma “rolagem extra-orçamentária” de dívidas.
A situação tornava-se mais grave quando a série de planejamentos deficientes fazia com
que os problemas se acumulassem, dando origem a uma trajetória crescente de
endividamento de curto prazo. E, ainda mais, quando em último ano de mandato, a pressão
pela acomodação de despesas também aumentava, elevando o volume de Restos a Pagar a
tal magnitude que, muitas vezes, o sucessor era forçado a consumir um ou mais anos de seu
mandato apenas para saldar dívidas contraídas em mandatos anteriores.
Após a LRF, esse tipo de rolagem de dívidas fica vedado no último ano de mandato. O art.
42 da Lei de Responsabilidade Fiscal foi concebido com o espírito de, por um lado, evitar
que, em último ano da administração, sejam irresponsavelmente contraídas novas despesas
que não possam ser pagas no mesmo exercício, sob pressão do próprio pleito. Por outro
lado, o fim do mandato serviria também como ponto de corte para equacionamento de
todos os estoques. Em outras palavras, eventuais dívidas poderiam ser roladas ao longo de
um mesmo mandato, mas jamais transferidas para o sucessor. A regra busca obrigar o
governante a “deixar a casa arrumada para o sucessor”.
23
Posteriormente, a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes
Fiscais, caracterizou como crime, ordenar ou autorizar a assunção de obrigação em
desacordo com a determinação do referido art. 42 da LRF.
Nos termos do artigo 36 da Lei nº 4.320/64, somente poderá ser inscrita em Restos a Pagar
a despesa empenhada, mas não paga até 31 de dezembro. Além disso, a LRF, no seu artigo
50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromisso serão registradas
segundo o regime de competência, disposição esta que se aplica também aos Restos a
Pagar.
Também a Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO da União para 2008), em seu
artigo 108 determina:
24
liquida parte da folha de dezembro no dia 5 do mês subseqüente, deverá deixar
disponibilidade de caixa. A LRF não contraria a lei trabalhista, a qual permite o pagamento
posterior; apenas exige a disponibilidade de caixa. Infringe o artigo 42 quem, nos oito
meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em Restos a Pagar (e para tanto
deverá previamente empenhar a despesa) sem deixar igual disponibilidade de caixa para
que o sucessor possa atendê-la.
Respeito aos contratos. A LRF também não autoriza nem incentiva a quebra de contratos
ou a “maquiagem contábil”. O comportamento do Gestor Público deverá pautar-se pela
prudência, evitando contrair despesas sem que tenha certeza de que haverá condições
financeiras para saldá-las.
Não obstante a regra do artigo 42 aplicar-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito
meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade a liquidação desses
débitos em detrimento dos assumidos em meses anteriores. Isto porque, primeiro, a Lei nº
8.666/93 veda tal conduta: em seu art. 5º a referida legislação determina, in verbis...
“Devendo cada unidade da Administração... obedecer, para cada fonte diferenciada de
recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando
relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade
competente, devidamente publicada”. Assim, não deve ser dada prioridade à liquidação dos
débitos dos últimos 8 meses do mandato em detrimento dos anteriores.
25
A LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo
orçamentário. Ao contrário, o artigo 37 da LRF proíbe a assunção de obrigação, sem
autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços
(“contratos de gaveta”), caracterizando-se tal ação como operação de crédito irregular. A
Lei de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de reclusão de um a dois anos a
realização de operação de crédito sem autorização legislativa ou com inobservância de
condição estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo
orçamento e que toda a despesa a pagar seja efetivamente registrada na rubrica “Restos a
Pagar”.
Ocorre que o caput do art. 42 da LRF refere-se à obrigação de despesa; contudo, o seu
parágrafo único, ao regulamentar o caput, esclarece que, na determinação das
disponibilidades de caixa, deverão ser consideradas as despesas compromissadas a pagar
até o final do exercício. As despesas compromissadas são aquelas que foram ou irão
ultrapassar a fase da liquidação do empenho até o final do exercício; logo, do total da
obrigação de despesa contraída nos dois últimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele
exercício, para fins da apuração das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas
aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas até o final do exercício,
ficando as demais, em obediência ao princípio da anualidade orçamentária, com fonte de
financiamento nos orçamentos dos próximos exercícios.
26
pagamento efetuado dentro ainda do exercício financeiro ou, no mínimo, que houvesse
recursos em caixa disponíveis, neste mesmo exercício, para satisfação da obrigação, mesmo
que o pagamento ocorresse no exercício seguinte.
Outra situação prática que tem suscitado dúvida de interpretação, é a que se refere à
contratação de execução de obra pública ou de serviços nos últimos oito meses de mandato.
A interpretação desse caso, a exemplo do que já foi exposto, deve propiciar a integração do
princípio do equilíbrio e da continuidade da administração destacado pela LRF, com os
princípios e normas constitucionais orçamentárias e legislação correlata, de forma que
preserve a razoabilidade das ações de governo.
Nesse sentido, não se poderia interpretar que, em relação a uma determinada obra de vulto
considerável ou a um contrato para prestação de serviços de engenharia de 60 meses, cuja
execução do respectivo objeto fosse iniciada nos últimos oito meses de mandato, fosse o
administrador compelido a dispor de todo o recurso financeiro necessário quando da
celebração do contrato de execução. Não é esse o interesse da Lei, e nem poderia ser.
Convém destacar, por importante, que para uma obra ser licitada, preliminarmente, deve ser
atendido o princípio constitucional do planejamento integrado (CF, art. 165), ou seja, essa
obra deve ser objeto de previsão no Plano Plurianual - PPA, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e na Lei Orçamentária Anual - LOA. De acordo com o transcrito art.
7º da Lei de Licitações, deve haver, ainda, projeto básico, projeto executivo e normas de
execução dessa obra, que incluirão um cronograma de execução. Um dos principais
dispositivos que elucidam o impasse encontra- se na Lei nº 8.666/93, que é o art. 7º, § 2º,
III, prevê, acertadamente, que a dotação orçamentária necessária à licitação deve ser
conjugada com o planejamento da execução a ser realizada no exercício financeiro, tão-
somente.
No que tange às parcelas subseqüentes, além de a obra estar incluída no PPA, deverá haver
previsão da mesma tanto na LDO, quanto na LOA, relativas a cada exercício ao qual a
mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonância com o cronograma de
execução físico-financeiro. Em conclusão, os contratos para a execução de obras ou
prestação de serviços serão empenhados e liquidados no exercício, não pelo valor total,
mas, somente, as parcelas do cronograma físico-financeiro que correspondam ao executado
no exercício financeiro.
27
Municípios ou a instituições vinculadas a responsabilidade final pela aplicação de recursos,
não podendo ser utilizadas com finalidade diversa daquela pactuada.
Existem Transferências Voluntárias que não são realizadas via convênio, como por
exemplo, o Programa Dinheiro Direto na Escola e, também, repasses realizados por meio
de convênios que não podem ser classificados como Transferências Voluntárias, como por
exemplo, parcela dos recursos repassados pelo SUS (Sistema Único de Saúde).
Tradicionalmente, o convênio tem sido o instrumento utilizado pela Administração Federal
para transferir recursos aos Municípios. Porém, existem dois outros mecanismos de
transferência: contrato de repasse e transferência automática.
Resta ainda considerar que em ano eleitoral, nos três meses que antecedem as eleições, é
vedada a realização de transferências voluntárias a Estados e Municípios, exceto para
aquelas obras e serviços em andamento onde já houve assinatura de convênios. Por outro
lado, não há vedação legal em relação a transferência de recursos à entidade privada.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos
pleitos eleitorais:
28
I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação,
bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a
realização de convenção partidária;
29
execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os
destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
§ 1º Reputa-se agente público, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta,
indireta, ou fundacional.
30
§ 5º Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI
do caput, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior, o candidato beneficiado,
agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma.
(Redação dada pela Lei nº 9.840, de 28.9.1999).
Resta ainda considerar que o Administrador Público que assumir a administração nos
últimos meses de mandato, será responsável pelos fatos que ocorreram no seu período de
gestão, bem como, em alguma medida, pelos danos causados pelo seu antecessor. O
raciocínio aqui é bastante simples: quem suceder, por exemplo, um prefeito municipal que
tentará uma candidatura legislativa, em geral, teve alguma participação nas ações da
Administração municipal3.
Por outro lado, conhecendo os problemas causados por seu antecessor, o novo
Administrador deverá denunciar irregularidades e tentar sanar os danos ao erário. Atitude
diferente poderá representar omissão ou mesmo convivência com a prática irregular,
cabendo ao gestor que fica, portanto, a responsabilidade objetiva e solidária pelos atos de
gestão da administração da qual participou.
3
Em geral, quem assume o posto é alguém indicado pelo antecessor (o Vice-Prefeito, por exemplo).
31
As regras referentes ao final de mandato deverão considerar ainda aspectos relacionados a
transição de governo que ocorrerá entre o período do processo eleitoral (primeiro e segundo
turno) e a data da titulação dos novos administradores públicos.
É necessário, nesse caso, que a administração que encerra seu mandato forme Equipe de
Transição que será responsável pela elaboração de relatórios e a separação daqueles
documentos (mesmo em versão preliminar) que comprovem o cumprimento das regras com
despesas de pessoal, restos a pagar, nível de endividamento, serviços terceirizados,
convênios, processos judiciais em andamento etc. Esse procedimento garante a
transparência e a responsabilidade do administrador público em relação a continuidade da
administração.
A Administração que assume também deverá constituir sua Equipe de Transição entre
profissionais qualificados que possam se debruçar sobre as informações disponíveis e
apresentar relatórios consistentes a respeito da saúde econômica e financeira do Município.
Nesse caso, e a título de exemplo, havendo um volume de Restos a Pagar superior às
disponibilidades de caixa (referentes às despesas de competência dos últimos oito meses) o
novo Prefeito deverá ser informado para dar ciência aos órgãos de controle (Tribunais de
Contas e Controladorias).
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à
disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgão
32
técnico responsável por sua elaboração. Tratando-se da União, as contas devem ser
acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências
financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos
oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das
operações realizadas pelas agências de fomento.
33
O RREO e seus demonstrativos abrangerão os órgãos da Administração Direta, dos Poderes
e entidades da Administração Indireta , constituídas pelas autarquias, fundações, fundos
especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenções para
pagamento de pessoal e de custeio, ou de auxílios para pagamento de despesas de capital,
excluídas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento de
capital. O RREO será elaborado e publicado pelo Poder Executivo da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios.
• demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas
(por categoria econômica, grupo de natureza, função e subfunção).
Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item “a” do inciso II do artigo 63 impediu a
apresentação semestral do RREO para os municípios com menos de 50 mil habitantes.
Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF é que poderão ser apresentados
semestralmente por esses Municípios.
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Todos os Municípios brasileiros (inclusive aqueles que possuírem menos de 50 mil
habitantes) deverão apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de sofrerem punições
fiscais e penais. A faculdade de apresentação semestral refere-se aos anexos do RREO.
Para fins de emissão do Relatório de Gestão Fiscal, entende-se como Poder e órgão:
Poder:
Órgão:
- o Ministério Público;
- as respectivas Casas do Poder Legislativo Federal;
- o Tribunal de Contas da União;
- a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas do Poder Legislativo Estadual;
- a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
- a Câmara de Vereadores do Poder Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do
Município, quando houver;
- o Supremo Tribunal Federal;
35
- o Superior Tribunal de Justiça;
- os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
- os Tribunais e Juízes do Trabalho;
- os Tribunais e Juízes Eleitorais;
- os Tribunais e Juízes Militares;
- os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios;
- o Tribunal de Justiça dos Estados e outros, quando houver.
O relatório será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos e assinado pelo:
36
semestre. Prazo que, para o primeiro semestre, se encerra em 30 de julho e, para o segundo
semestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência.
a) despesa total com pessoal, evidenciando as despesas com ativos, inativos e pensionistas;
b) dívida consolidada;
c) concessão de garantias e contragarantias; e
d) operações de crédito.
e) demonstrativo dos limites
37
regime de finanças públicas implantado pela LRF, o Relatório de Gestão Fiscal ocupa
posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do
Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio
Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das
metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, portanto,
do Relatório:
Três são os aspectos abordados, nesta seção, quanto às prestações de contas: a sua
composição, as condições para a emissão do respectivo parecer prévio e o seu conteúdo.
Quanto à sua composição, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser
acompanhadas pelas dos Presidentes do órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além
das do Chefe do Ministério Público. Todas as contas são objeto de parecer prévio do
respectivo Tribunal de Contas.
A emissão do parecer prévio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do
recebimento das contas, e, tratando-se de Município com menos de duzentos mil habitantes,
desde que não seja capital, esse prazo é dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as
constituições estaduais ou as leis orgânicas municipais disponham diferentemente,
prevalece o prazo, para a emissão do parecer, por elas estabelecido. Em todo e qualquer
caso, veda-se aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas
pendentes do respectivo parecer.
Finalmente, deve o conteúdo das prestações de contas englobar, sem prejuízo de que se
abordem outros assuntos, o desempenho da arrecadação de receitas, destacando: as
providências adotadas quanto à fiscalização e ao combate à sonegação; as medidas
administrativas e judiciais de recuperação de créditos e as destinadas ao incremento das
receitas tributárias e de contribuições.
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• Verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes;
• Observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e
a inscrição de despesas em restos a pagar;
• Adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas
mobiliária e consolidada aos respectivos limites;
• Observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação
de ativos;
• Respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso
existam tais limites.
Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativos
às despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos:
39
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