DIREITO ADMINISTRATIVO I

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

- Conceito

* A administração pública direta é composta de órgãos que estão diretamente

ligados ao chefe do poder executivo (no caso do Governo Federal, o Presidente da
República), ou seja, consiste na prossecução das atividades e funções do Estado
diretamente por órgãos1 do próprio Estado.

> Assim, há como exemplos os ministérios, suas secretarias,

coordenadorias e departamentos; esse órgãos não possuem personalidade jurídica
própria, ou seja, atuam como unidades administrativas do ente estatal enquanto
repartição do Poder Executivo, sem capacidade processual..

* Um exemplo prático é o Ministério da Fazenda, que é o órgão responsável pela

política econômica do país.

> Dentro de sua estrutura existem diversos órgãos subordinados (ex.:

Secretaria da Receita Federal, que cuida da arrecadação dos tributos federais, e a
Secretaria do Tesouro Nacional, responsável pela contabilidade do governo e pela
conta única do Tesouro).

> A administração pública direta recebe recursos financeiros dessa conta

única e todas as suas despesas administrativas e seus investimentos são mantidos com
o repasse de dinheiro público, proveniente de tributos recolhidos pela União.

* Normalmente, esses órgãos atuam em políticas públicas de caráter

essencialmente de Estado, tal como Defesa Nacional, Relações Exteriores, Saúde,
Educação, Previdência e diversas outra áreas.

> Os servidores públicos lotados na administração direta são

selecionados por meio de concurso público e possuem vínculo estatutário junto ao
Estado, o que significa que não são contratado sob as regras da CLT (Consolidação

1Na administração pública direta, a criação de órgãos e nomeação de agentes públicos é feita
mediante um sistema hierarquizado e subordinado em relação ao chefe do Executivo.
das Leis Trabalhistas), e sim de acordo com estatuto próprio, levando a concluir que
estes agentes públicos ocupam cargos públicos criados por lei.

- Delegação

* É a outorgação de atribuições2 (deveres) com poder decisório dentro de

uma esfera administrativa 3 , funcionando também como instrumento da
descentralização de poderes, ou seja, a ampliação do organismo administrativo.

> Na administração pública direta, a iniciativa é do Chefe do Executivo,

legítimo titular das competências, que transfere apenas a competência de execução
para o órgão público com pasta definida (ex.: Secretaria de Saúde). Nesta
transferência de competências de execução, o Chefe do Executivo deve especificar
as competências e descrever minuciosamente as atribuições do agentes públicos,
membros do órgão, que são subordinados ao secretário da pasta.

- Avocação

* É igualmente uma forma de transferência do exercício de competência4, no

entanto, ao contrário do que ocorre na delegação, a avocação é uma transferência
que se processa no sentido baixo-cima.

> A atividade que deveria ser exercida por um órgão de hierarquia inferior é,
em razão da avocação, exercida por um órgão hierarquicamente superior por
decisão desse último.

> O órgão que decide pela transferência do exercício de competência

continua sendo o órgão superior, mas ao realizar a avocação, ele se sobrecarrega e
alivia o órgão inferior.

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

- Conceito

2Permite de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre a
mesma matéria.
3 Delegar é transferir o exercício de determinada tarefa a órgão ou agente público
hierarquicamente subordinado.
4Na avocação, a autoridade superior decide agir em lugar de outra; enquanto na delegação, a
autoridade decide que outra aja em seu lugar.
 * A administração pública indireta, por sua vez, é composta por entidades que,
através de descentralização de competências do governo, foram criadas para
desempenhar papéis nos mais variados setores da sociedade e prestar serviços à
população;

* Essas entidades possuem personalidade jurídica própria (CNPJ), e muitas

vezes, possuem também recursos próprios, provenientes de atividades que geram
receitas;

> Estas entidades têm capacidade de auto-administração, são titulares

de serviços públicos e possuem capacidade processual, proveniente da sua
personalidade jurídica própria.

* Os entes estatais exercem controle finalístico sobre as entidades, ou seja, o

órgão estatal ao qual é vinculada a entidade fiscaliza e faz o controle sob a entidade,
observando se a sua função-fim está sendo realizada.

> As entidades não são subordinadas ao ente estatal, tendo em vista que
a subordinação pressupõe inexistência de personalidade jurídica. Assim, as entidades
são vinculadas ao ente estatal (União, estados, municípios etc.).

ENTIDADES

- Autarquia

* São criadas por meio de lei e prestam serviços à população de forma

descentralizada, nas mais diferentes áreas. Um exemplo de autarquia é o INSS (Instituto
Nacional da Seguridade Social), hoje vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social
e Agrário, responsável por atender aos aposentados e pensionistas cobertos pela
previdência social e é responsável pelo pagamento de benefícios a milhões de cidadãos;

* Características

> Pessoa jurídica5 de direito público6;

5 Unidade de pessoas naturais ou de patrimônio que visa a consecução de certos fins,

reconhecida pela ordem jurídica como sujeito de direitos e obrigações. Requisitos:
organização de pessoas ou de bens; licitude de seus propósitos ou fins; capacidade
jurídica reconhecida por norma.
6 Toda pessoa jurídica de direito público é criada por lei.
 > Criada por lei: devem ser instituídas por leis específicas, embora só
adquira personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição
no Registro Civil de Pessoas Jurídicas;

> Dotada de patrimônio público: os bens das autarquias são

considerados patrimônio público, ou seja, possuem a mesma proteção que um bem
público (imprescritíveis, impenhoráveis e com alienabilidade condicionada);
> Atividade típica: desempenha tarefas com objetivos específicos;

> Movida pelo princípio da especialização: o Estado, ao criar as

autarquias, com o intuito de descentralizar a prestação de serviços públicos (razão pela
qual o ente estatal cria a pessoa jurídica, para que possa exercer sua função de forma
autônoma e de maneira mais eficiente), estabelece legalmente a função dessas
entidades, ou seja, determina os objetivos específicos que devem ser
rigorosamente seguidos no exercício dessa função;

> Com os cargos públicos ocupados por servidores estatutários:

regulamentados por estatuto (estatuto que foi criado pela lei do Regime Jurídico Único,
igualmente aos servidores públicos), que normalmente são selecionados através de
concurso público previsto na Constituição Federal.

- Fundação pública

* As fundações públicas devem se destinar às atividades que de alguma forma

tenham um fim coletivo, como relacionadas à assistência social, médica e hospitalar,
educação e ensino, pesquisa e atividades culturais, todas de relevo coletivo, o que
justifica a vinculação de bens e recursos públicos para sua realização.

> As fundações públicas possuem autonomia administrativa não possuem

fins lucrativos;

> Atualmente, não há mais a criação de fundações em virtude da estrutura

antiquada que as compõem e pelo fato de não ser mais do interesse do Poder Público.

* Características

 > Pessoa jurídica7 de direito público8;

> Criada por lei: devem ser instituídas por leis específicas, embora só
adquira personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição
no Registro Civil de Pessoas Jurídicas;

> Dotada de patrimônio público: os bens das autarquias são

considerados patrimônio público, ou seja, possuem a mesma proteção que um bem
público (imprescritíveis, impenhoráveis e com alienabilidade condicionada);

> Com os cargos públicos ocupados por servidores estatutários:

regulamentados por estatuto (estatuto que foi criado pela lei do Regime Jurídico Único,
igualmente aos servidores públicos), que normalmente são selecionados através de
concurso público previsto na Constituição Federal.

- Fundação privada instituída e mantida pelo Poder Público

* Preliminarmente, é importante ressaltar que, mesmo quando o Estado institui

fundação com personalidade jurídica privada, ela nunca se sujeita inteiramente a
esse ramo do direito, por isso doutrinariamente é considerada uma personalidade
jurídica híbrida9;

> Todas as fundações governamentais, ainda que não integrando a

Administração Pública, submetem-se sob um ou outro aspecto, ao direito público.

• Isto se verifica, em especial, no que se refere à fiscalização

financeira e orçamentária (controle externo) e ao controle interno pelo Poder
Executivo.

* A posição da fundamentação governamental privada perante o Poder Público é a

mesma das sociedades de economia mista e empresas públicas. A fundação
instituída pelo Estado constitui instrumento de ação da Administração Pública, que
se cria, mantém ou extingue na medida em que sua atividade se revelar adequada à

7 Unidade de pessoas naturais ou de patrimônio que visa a consecução de certos fins,

reconhecida pela ordem jurídica como sujeito de direitos e obrigações. Requisitos:
organização de pessoas ou de bens; licitude de seus propósitos ou fins; capacidade
jurídica reconhecida por norma.
8 Toda pessoa jurídica de direito público é criada por lei.
9 Direito público e direito privado.
consecução dos fins que, se são públicos, são também próprios do ente que a instituiu e
que deles não pode dispor10;

> Todas elas são entidades públicas com personalidade jurídica de direito
privado, pois todas elas são instrumentos de ação do Estado para a consecução de
seus fins;

> Todas elas elas submetem-se ao controle estatal para que a vontade do
ente público que as instituiu seja cumprida;

> Nenhuma delas se desliga da vontade do Estado, para ganhar vida

inteiramente própria;

• É o interesse público que determina a sua criação, de modo

que, sendo variável o interesse público, o destino da fundação também pode ser
mudado pelo ente que a instituiu, quer para alterar a lei que autorizou a sua criação,
quer para revogá-la;

• O Poder Público pode introduzir alterações na lei instituidora, da

mesma forma que ocorre com as sociedades de economia mista e empresas
públicas.

> Todas elas gozam de autonomia parcial, nos termos outorgados pela lei
instituidora.

* Características

> Pessoa jurídica de direito privado;

> São criadas após autorização do Poder Legislativo por meio de lei
para o desenvolvimento de suas atividades;

> Bens privados: o patrimônio da fundação destaca-se do patrimônio do

fundador e com ele não mais se confunde. Na fundação, o instituidor, mediante ato de
liberalidade, destaca bens dos seu patrimônio pessoal, desviando-os de um objetivo
de interesse privado para destiná-los a um fim de interesse alheio;

> Servidores empregados públicos, contratados pela Consolidação das Leis

Trabalhistas, mas que também se submetem a concurso público.

- Sociedade de economia mista

10 Abrir mão.
 * Consiste na entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,
criada por lei para a exploração de atividade econômica sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à
entidade da administração indireta;

> Suas ações pertencem tanto ao Poder Público quanto a outras pessoas,
empresas e fundos de investimento no Brasil e no exterior.

• Geralmente, essas ações são negociadas em bolsa de valores e

esses acionistas têm direito a voto e participação nos lucros da estatal;

• Apesar da participação de sócios privados, o controle majoritário

é do Estado.

> O traço marcante da sociedade de economia mista é a participação

necessária do Estado na direção da empresa, pois este é o elemento que lhe confere
o poder de atuar, vale dizer, de decidir em nível de execução sobre a específica atividade
que lhe foi cometida por delegação legal.

* Características

> Pessoa jurídica de direito privado;

> São criadas após autorização do Poder Legislativo por meio de lei
para o desenvolvimento de suas atividades, e atuam em vários setores da economia;

• Ex.: Banco do Brasil e Petrobras.

> Prestadora de serviço público ou desempenho de atividade econômica;

> Capital misto: parte do capital pertence ao Estado e parte pertence a

particulares, com a exigência de que a parte pertencente ao Poder Público seja
majoritária e de que o Poder Público tenha representantes na sua administração;

> Sempre na forma de sociedade anônima;

> Poder Público na administração;

> Servidores empregados públicos, contratados pela Consolidação das Leis

Trabalhistas, mas que também se submetem a concurso público.

- Empresas públicas

* São entidades paraestatais, organizadas para fins econômicos, com recursos

integralmente públicos;

 > Não devem ser confundidas com as empresas incorporadas ao

patrimônio público, pois, embora ambas tenham em comum o fato de seu capital ser
público, a entidade paraestatal se distingue pela peculiaridade da delegação legal de
uma atividade econômica de interesse público, quer de ordenamento, quer de fomento
econômico.

* Segundo o Decreto-lei nº 200/67, a empresa pública é a entidade dotada de

personalidade jurídica de direito privado, com o patrimônio próprio e capital
exclusivo da União, criada após o registro no cartório competente através de
autorização legislativa para a exploração de atividade econômica que o governo seja
levado a exercer por forca de contingência ou de conveniência administrativa, podendo
revestir-se de quaisquer das formas admitidas em Direito;

* Os Estados, o Distrito Federal e os municípios, embora não estejam

integralmente vinculados à adoção desse conceito legal, não poderão se afastar
daquelas modalidades e características constitucionalmente previstas, sempre que se
trate de exploração de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou
prestação de serviços;

> Art. 173, § 1º, CF.

* Características

> Pessoa jurídica de direito privado (híbrido11);

> São criadas após autorização do Poder Legislativo por meio de lei
para o desenvolvimento de suas atividades;

> Prestadora de serviço público ou desempenho de atividade econômica;

> Capital inteiramente público: diferente das sociedades de economia

mista, que admitem capital privado, as empresas públicas só admitem entrada de
capital de origem pública (ex.: a União se associar a uma empresa pública federal);

> Admite qualquer tipo de sociedade (≠ sociedade de economia mista,

que só admite a forma de sociedade anônima);

> Servidores empregados públicos, contratados pela Consolidação das Leis

Trabalhistas, mas que também se submetem a concurso público.

11 Se submete às regras de direito público.

 * Semelhanças e diferenças

> Foro competente para o ajuizamento de ações judiciais;

a) Pessoa jurídica de direito público12: Estadual/Municipal - Justiça

Estadual;

b) Empresas públicas: Federal - Justiça Federal;

c) Sociedade de economia mista13: Justiça Estadual.

> Execução;

a) Credor contra a fazenda pública

• Art. 100 da Constituição (Sistema de Precatório);

• Requisição de pequeno valor (RPV).

b) Devedor contra a fazenda pública

• Ação de Execução Fiscal - Lei nº 6.830/60.

> Responsabilidade civil

a) Pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de

direito privado que são prestadoras de serviços públicos têm a responsabilidade
objetiva com base no art. 37, § 6º da CF.

b) Pessoas jurídicas de direito privado (SEM e EP) que

desempenham atividades econômicas têm a responsabilidade subjetiva baseada no
Código Civil.

> Privilégios processuais

a) Pessoa jurídica de direito público: sim, possuem.

b) Pessoa jurídica de direito privado: não, não possuem.

• Somente possuem privilégios processuais as pessoas

jurídicas de direito privado que desempenham atividade econômicas em regime de
monopólio (ex.: Correios).

12 União, Estados/Distrito Federal e Municípios + Autarquias e Fundações Públicas.

13 Independente de ser uma sociedade de economia mista Federal, Estadual ou Municipal, será
litigante na Justiça Estadual.