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Autores:
Equipe Igor Maciel, Igor Maciel
Aula 01
4 de Fevereiro de 2020
Equipe Igor Maciel, Igor Maciel
Aula 01
1- CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Olá meus amigos, tudo bem?
Firmes nos estudos?
Seguiremos com mais uma aula do nosso curso. Espero que vocês aproveitem!
Quaisquer dúvidas, críticas ou sugestões continuo à disposição dos senhores.
Grande abraço,
Igor Maciel
profigormaciel@gmail.com
@ProfIgorMaciel
2- BENS PÚBLICOS
O Novo Código Civil superou a discussão sobre a definição de bem público. Segundo o
seu artigo 98:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno;
todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Sociedades de
União Economia Mista
Estados
Empresas
Públicas
Municípios
Distrito Federal e
Territórios
Autarquia
Fundação Pública
Qualquer que seja sua utilização, os bens destas entidades – corpóreos, incorpóreos,
móveis, imóveis, - estão sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos e, portanto, gozam das
seguintes características:
c) Não Onerabilidade – Os bens públicos não podem ser gravados como garantia de
créditos em favor de terceiros. São espécies de direitos reais de garantia sobre coisa
alheia: o penhor, a anticrese e a hipoteca.
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos
ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva
por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Sim. E muito.
Súmula 340 – STF - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem
ser adquiridos por usucapião.
a) Bens de uso comum do povo – São aqueles destinados à utilização geral pelos
indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de condições. Ex: ruas,
praças, mares e rios.
b) Bens de uso especial – São aqueles destinados à execução de serviços administrativos
e dos serviços públicos em geral. São os bens das pessoas jurídicas de direito público
utilizados para a prestação de serviços públicos (em sentido amplo). Ex: escolas
públicas, hospitais públicos, prédios de repartições públicas.
c) Bens Dominicais – São os bens públicos que não possuem uma destinação pública
definida, que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Ex: terras devolutas,
prédios públicos desativados e móveis inservíveis.
Os bens públicos dominicais que são exatamente aqueles que não se encontram
destinados a uma finalidade pública específica (portanto desafetados), podem ser objeto de
alienação, obedecidos os requisitos legais.
2.3 - ALIENAÇÃO
Assim, os bens de uso comum do povo e de uso especial seriam inalienáveis, salvo se
perderem tal condição transmudando-se para bens dominicais. Estes, nos termos do artigo
101, do Código Civil, podem ser alienados, observadas as exigências da lei:
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Os bens dominicais, como já comentado, são aqueles bens do Estado que são
desafetados, não possuem uma destinação pública específica e que podem ser utilizados pela
Administração Pública para fazer renda.
É possível inferir, portanto, que tais bens são bens patrimoniais disponíveis, diante da
sua natureza patrimonial e da não afetação a determinada finalidade pública. Tais bens
podem sim ser alienados, respeitando as condições legais.
De acordo com o artigo 17, da Lei 8.666/93, os requisitos legais para alienação de bens
públicos são:
i. Demonstração do interesse público;
ii. Prévia avaliação;
iii. Licitação;
iv. E, em caso de bens imóveis, prévia autorização legislativa;
Como característica dos bens públicos temos a inalienabilidade. Os bens públicos, em
geral, não podem ter a sua propriedade transmitida. Entretanto, essa característica,
diferentemente da imprescritibilidade, não é absoluta.
Há a possibilidade de um bem público ser alienado, nos termos dos artigos 100 e 101
do Código Civil:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a
sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei
a) Bem de uso comum do povo – seria necessária uma lei ou um ato do Executivo
previamente autorizado por lei;
b) Bem de uso especial – trata-se de situação mais amena, sendo necessária uma lei ou
um ato do Poder Executivo.
Ressalte-se que o fato de os bens públicos estarem desafetados não interfere nas
características de impenhorabilidade e imprescritibilidade. Tais bens continuam sendo
impenhoráveis e não passíveis de usucapião.
Por fim, conforme afirmou a FCC (MPE PB 2015):
b) O antigo prédio da biblioteca, bem público de uso especial, somente pode ser
alienado após ato formal de desafetação.
c) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público
dominical.
d) Por se tratar de um prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem
público de uso comum, insuscetível de alienação.
Comentários
Alternativa correta, letra C.
O interessante desta questão está na assertiva de que, a partir do momento em que o
prédio ficou deteriorado, este passou a não ter uma finalidade pública e, portanto, passou a
ser desafetado.
Assim, este bem, enquanto bem dominical, poderá ser alienado, desde que
respeitados os demais requisitos legais.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo
Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários;
Assim, se privados os bens das empresas estatais, a eles não se aplica o regime jurídico
relativo aos bens públicos. Encontramos, inclusive, julgados no Supremo Tribunal Federal
neste sentido:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ATO DO TCU QUE DETERMINA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
DE EMPREGADO DO BANCO DO BRASIL - DISTRIBUIDORA DE TÍTULOS E VALORES
MOBILIÁRIOS S.A., SUBSIDIÁRIA DO BANCO DO BRASIL, PARA APURAÇÃO DE "PREJUÍZO
CAUSADO EM DECORRÊNCIA DE OPERAÇÕES REALIZADAS NO MERCADO FUTURO DE
ÍNDICES BOVESPA". ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DESSE PROCEDIMENTO COM O
(MS 23875, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. NELSON
JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2003, DJ 30-04-2004 PP-00034 EMENT VOL-
02149-07 PP-01270 RTJ VOL-00191-03 PP-00887) (grifo nosso).
O recorrente foi denunciado perante a Justiça comum estadual pela prática de receptação
dolosa de uma balança de precisão furtada da Empresa de Correios e Telégrafos (ECT). (...)
Primeiro, note-se que as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia
mista) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, mas possuem regime
híbrido, a depender da finalidade da estatal: se presta serviço público ou explora a atividade
econômica, predominará o regime público ou o privado. É certo que a ECT é empresa
pública, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de serviço postal, que,
conforme o art. 21, X, da CF/1988, é de natureza pública e essencial, encontrando-
se aquela empresa, por isso, sob o domínio do regime público. Ela é mantida pela
União e seus bens pertencem a essa mantenedora, consubstanciam propriedade pública e
estão integrados à prestação de serviço público. Daí que eles são insusceptíveis de
qualquer constrição que afete a continuidade, regularidade e qualidade da
prestação do serviço. Nesse contexto, vê-se que é plenamente justificada a tutela a bens,
serviços e interesses da União diante do furto de bem pertencente à ECT, razão pela qual
se atraiu a competência da Justiça Federal (art. 109, IV, da CF/1988), vista a conexão entre
o furto (principal) e a receptação em questão (acessório). Também se acha albergada nessa
tutela a incidência da referida majorante, não se podendo falar que foi dada, no caso, uma
interpretação extensiva desfavorável ao conceito de bens da União. (...) Precedentes citados
do STF: AgRg no RE 393.032-MG, DJe 18/12/2009; RE 398.630-SP, DJ 17/9/2004, e QO
na ACO 765-RJ, DJe 4/9/2009. REsp 894.730-RS, Rel. originária Min. Laurita Vaz, Rel.
para acórdão Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 17/6/2010. (grifo nosso)
É que, por prestar de forma exclusiva serviço público de competência da União (art.
21, X, CF)1, não desempenha a ECT atividade econômica, segundo entenderam os julgadores.
Assim, os Correios estariam incluídos no conceito de Fazenda Pública, gozando de todos os
benefícios e prerrogativas processuais inerentes, conforme sedimentou o STF:
2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal declarou, quando do julgamento do RE 220.906, Relator o Ministro
MAURÍCIO CORRÊA, DJ 14.11.2002, à vista do disposto no artigo 6o do decreto-lei nº 509/69, que a Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos é "pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, que explora serviço de
competência da União".(CF, artigo 21, X) (STF - ACO: 765 RJ, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento:
01/06/2005,Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-211 DIVULG 06-11-2008 PUBLIC 07-11-2008 )
Ainda é cedo para se afirmar que toda e qualquer empresa estatal que preste serviço
público em regime não concorrencial deve ser considerada como ente integrante da Fazenda
Pública e, portanto, ter seus bens submetidos a tal regime jurídico. Contudo, é cada vez mais
comum o deferimento de benefícios aplicáveis apenas às pessoas jurídicas de direito público
também a empresas estatais.
A título de exemplo, analisando o caso concreto referente à Companhia de Águas do
Estado de Alagoas, o Supremo Tribunal Federal entendeu ser possível a sujeição das
execuções desta ao regime de precatórios. Em decisão divulgada no Informativo 812, o STF
entendeu que às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do
Estado e de natureza não concorrencial devem ser aplicadas o regime de precatórios. Neste
sentido:
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Sociedade de economia mista. Regime de
precatório. Possibilidade. Prestação de serviço público próprio do Estado. Natureza não concorrencial.
Precedentes. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é no sentido da aplicabilidade do regime de precatório às
sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não
concorrencial. 2. A CASAL, sociedade de economia mista prestadora de serviços de abastecimento de água e
saneamento no Estado do Alagoas, presta serviço público primário e em regime de exclusividade, o qual
corresponde à própria atuação do estado, haja vista não visar à obtenção de lucro e deter capital social
majoritariamente estatal. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.
(RE 852302 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 15/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-037 DIVULG 26-02-2016 PUBLIC 29-02-2016)
1
Art. 21. Compete à União: (...) X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
Comentários
Alternativa correta, letra C.
Percebam que as empresas públicas são consideradas pessoas jurídicas de direito
privado e os seus bens, acaso desafetados, não se sujeitam em hipótese alguma ao regime
jurídico dos bens públicos.
Assim, estes bens poderão ser adquiridos por usucapião, diferentemente de qualquer
bem público.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da
administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como
faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão
reguladas em lei.
Súmula 496 – STJ - Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são
oponíveis à União.
c) As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União e, assim como os
parques nacionais possuem destinação específica, sendo considerados bens de uso
especial.
Autorização de uso é o ato administrativo pelo qual o Poder Público consente que determinado indivíduo utilize
bem público de modo privativo, atendendo primordialmente a seu próprio interesse.
Comentários
Alternativa correta, letra B.
A autorização para utilização de bens públicos é ato administrativo unilateral,
discricionário e precário e como a própria alternativa dispõe serve para atender a interesse
predominantemente particular.
Ato Discricionário
Precário
A permissão de uso de bem público é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário, em que a
Administração autoriza que certa pessoa utilize privativamente um bem público, atendendo ao mesmo tempo aos
interesses público e privado.
Trata-se de ato ainda discricionário e precário, mas que possui segurança maior que a
autorização de uso. Contudo, também poderá ser revogável a qualquer tempo sem a
necessidade de indenização ao particular. Quanto à prévia necessidade de licitação, Carvalho
Filho estabelece ser necessária (2015, pg. 1217):
sempre que for possível e houver mais de um interessado na utilização do bem, evitando-se favorecimentos ou
preterições ilegítimas. Em alguns casos especiais, porém, a licitação será inexigível, como, por exemplo, a
permissão de uso de calçada em frente a um bar, restaurante ou sorveteria.
Art. 31. Nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bem
público, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou executivo
podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obras ou serviços.
Ato Discricionário
Precário
ii. Na permissão o uso do bem com a destinação para a qual foi permitido é
obrigatória. Na autorização o uso é facultativo, a critério do particular;
iii. A permissão deve, regra geral, ser precedida de licitação; a autorização nunca é
precedida de licitação;
sendo contrato, a concessão incontroversamente deve ser precedida de licitação (salvo se presente alguma
hipótese de dispensa ou inexigibilidade), não é precária, é sempre outorgada por prazo determinado e só admite
rescisão ( e não revogação) nas hipóteses previstas em lei. Ademais, a extinção antes do prazo enseja indenização
ao particular, quando não decorra de causa a ele imputável.
Contrato Administrativo
Não Precário
Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o
direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e
determinantemente, o justificaram.
Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse
social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse
social em áreas urbanas.
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo
administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins
estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a
incidir sôbre o imóvel e suas rendas.
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da
estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as
benfeitorias de qualquer natureza.
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão
legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência
prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis
que estejam sob sua administração; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do §
1o do art. 91 da Constituição Federal.
Como se trata de um direito real e não pessoal, a CDRU transfere-se por ato inter vivos
ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas
alheias, registrando-se a transferência (ALEXANDRINO, 2015, pg. 1.049).
A Lei 8.666/93 determina que haja licitação na modalidade concorrência, sendo o
critério aquele de julgamento o maior lance ou oferta, caso se trate de concessão onerosa,
sendo dispensadas em casos específicos (artigo 17).
Artigo 23.
§ 3o A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra
ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de uso e nas
licitações internacionais, admitindo-se neste último caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preços,
quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando não houver
fornecedor do bem ou serviço no País. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
V – institutos jurídicos e políticos:
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
Tal direito não se aplica, naturalmente, aos imóveis públicos, nos termos do parágrafo
3º:
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
O legislador não ficou omisso quanto à realidade social brasileira que inclui a existência
de diversas ocupações irregulares, inclusive, em imóveis públicos. Mas se a Constituição
Federal veda a aquisição destes imóveis por usucapião, como proceder à regularização
fundiária?
A Medida Provisória 2.220/2001 (recentemente alterada quanto às datas pela MP
759/2016 convertida na Lei 13.465/2017) criou o instituto denominado de Concessão de Uso
Especial para fins de moradia.
Segundo o artigo 1º:
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e
finalidade urbana, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial
para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher,
ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde
que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
Assim, a pessoa que detiver - até 22 de dezembro de 2016 - a posse mansa, pacífica e
ininterrupta de imóvel público urbano de até duzentos e cinquenta metros quadrados por
cinco anos e que o utilize par sua moradia ou de sua família, terá o direito à concessão de uso
especial para sua moradia.
Contudo, não poderá tal pessoa ser concessionário ou proprietário a qualquer título
de outro imóvel urbano ou rural.
Percebam que os requisitos para a concessão de uso especial para fins urbanísticos
são bem parecidos com os requisitos da usucapião pró moradia e tem cabimento exatamente
em razão de os imóveis públicos não poderem se adquiridos por usucapião.
Referida concessão será gratuita e não será reconhecida ao mesmo cessionário por
mais de uma vez. Além disso, o herdeiro legítimo do posseiro, desde que resida no imóvel
por ocasião da abertura da sucessão, poderá continuar de pleno direito na posse de seu
antecessor.
Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1º, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até 22
de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para
fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou
concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
De acordo com os parágrafos 2º e 3º, do artigo 2º, a cada possuidor será atribuída uma
fração ideal, independente do tamanho da área que efetivamente ocupa, a não ser que haja
um acordo escrito entre os ocupantes onde se discrimina frações ideais diferenciadas.
Contudo, a fração ideal de cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e
cinquenta metros quadrados.
§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre
os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 3o A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados.
Por fim, tais direitos dos artigos 1º e 2º também serão garantidos aos ocupantes
regularmente inscritos de imóveis públicos com até duzentos e cinquenta metros quadrados
e que estejam situados em área urbana, quanto a imóveis da União, Estados, DF e Municípios
(artigo 3º).
Neste caso, caberá ao Poder Público garantir o direito à concessão de uso especial
para fins urbanísticos em local diverso:
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local.
Além disso, poderá o Poder Público também escolher local diverso quando o imóvel
ocupado for (artigo 5º):
O título de concessão poderá ser obtido pela via administrativa perante o órgão
competente da Administração Pública que terá o prazo de doze meses para decidir o pedido,
a contar da data de seu protocolo.
§ 4o O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório
de registro de imóveis.
Art. 7o O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa
mortis.
Perceba, que esta autorização – ato mais precário que a concessão – ocorre quanto
aos imóveis públicos que possuam fins comerciais (e não de moradia) e será conferida de
forma gratuita.
O prazo do possuidor pode ser acrescido ao de seus antecessores, para fins de
contagem dos cinco anos e a poderá ser concedida em terreno diverso acaso ocorram
algumas das hipóteses dos artigos 4º e 5º (área de risco ou áreas de interesse público.
Rememorando:
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local.
Art. 5o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local
na hipótese de ocupação de imóvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanização;
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou
V - situado em via de comunicação.
Art. 11. O CNDU é composto por seu Presidente, pelo Plenário e por uma Secretaria-Executiva, cujas atribuições
serão definidas em decreto.
Parágrafo único. O CNDU poderá instituir comitês técnicos de assessoramento, na forma do regimento interno.
Art. 12. O Presidente da República disporá sobre a estrutura do CNDU, a composição do seu Plenário e a
designação dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comitês técnicos.
Art. 13. A participação no CNDU e nos comitês técnicos não será remunerada.
Art. 14. As funções de membro do CNDU e dos comitês técnicos serão consideradas prestação de relevante
interesse público e a ausência ao trabalho delas decorrente será abonada e computada como jornada efetiva de
trabalho, para todos os efeitos legais.
Cessão de Uso
a utilização especial em que o Poder Público permite, de forma gratuita, o uso de bem público por órgão da mesma
pessoa ou de pessoa diversa, com o propósito de desenvolver atividades benéficas para a coletividade, com
fundamento na cooperação entre as entidades públicas e privadas.
Para José dos Santos Carvalho Filho, a grande diferença entre esta cessão e as demais
formas de utilização dos bens públicos até agora vistas, fundamenta-se no benefício coletivo
decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário.
O mais comum é que a Administração ceda bens entre órgãos da mesma pessoa
(Secretaria de Justiça cede prédio para a Secretaria de Administração do mesmo Estado), mas
pode ocorrer a cessão entre órgãos de entidades públicas diversas ou para pessoas privadas
que desempenhem finalidades não lucrativas (2015, pg. 1.228).
Segundo afirmou a FCC (DPE/MA/2009):
De acordo com o artigo 1.219 do Código Civil, o possuidor de boa-fé tem direito à
indenização das benfeitorias necessárias e úteis, restando consolidado o entendimento pelo
STJ que tal direito de retenção abrange também as acessões (construções e plantações) nas
mesmas circunstâncias.
Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, bem como, quanto
às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer
o direito de retenção pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis.
Ocorre que, para o STJ, nos casos em que o bem público foi ocupado irregularmente,
a pessoa não tem direito de ser indenizada pelas acessões feitas, assim como não tem direito
à retenção pelas benfeitorias realizadas, mesmo que fique provado que a pessoa estava de
boa-fé.
É que a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse, mas
mera detenção, possuindo, portanto, natureza precária.
Segundo consolidou o STJ, a posse é o direito reconhecido a quem se comporta como
proprietário, não havendo como reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa
ser proprietário. Assim, a ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser
reconhecida como posse, mas como mera detenção.
Constituição Federal
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por
interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição;
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular,
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes,
é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos
termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenização e os juros legais.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não
esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula
de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e
cuja utilização será definida em lei.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e
graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Por fim, quanto ao patrimônio cultural, dispõe a CF no artigo 216, parágrafo 1º:
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro,
por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento
e preservação.
a) Limitação Administrativa;
b) Servidão Administrativa
c) Ocupação Temporária;
d) Requisição;
e) Tombamento
f) Desapropriação;
a) Limitação Administrativa;
A limitação administrativa é um ato genérico por meio do qual o poder público impõe
a proprietários indeterminados obrigações com o objetivo de fazer com que aquela
propriedade atenda à sua função social.
Tratam-se, assim, de medidas de caráter geral direcionadas a todos os proprietários
daquela determinada região, fundamentadas no poder de polícia do Estado, “gerando para
os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do
direito de propriedade ao bem-estar social” (DI PIETRO).
Podem ser instituídas em lei ou regulamento de qualquer ente da Administração e,
por constituírem imposições gerais destinadas a propriedades indeterminadas, não ensejam
nenhuma indenização por parte do Poder Público em favor dos proprietários.
Na generalidade dos casos, a limitação administrativa é gratuita, surgindo o dever de
indenizar tão somente em casos de redução do valor econômico do bem. Todavia, o
proprietário do bem não fará jus a qualquer direito indenizatório se tiver adquirido o bem
após a limitação administrativa já ter sido imposta.
Ressalte-se que os danos causados em caso de limitação administrativa devem ser
objeto de ação pessoal, cujo prazo prescricional é de cinco anos. Ex: Limitação à altura dos
prédios em determinada região da cidade.
b) Servidão Administrativa;
i. Ônus real;
ii. Incidente sobre bem particular (imóvel alheio);
iii. Com o fim de permitir uma utilidade pública;
c) Ocupação Temporária;
A ocupação temporária é uma restrição estatal que atinge o caráter exclusivo da
propriedade, fundada na necessidade pública normal de realização de obras ou exercício de
atividades. Trata-se de intervenção provisória e que incide tão somente em razão da
necessidade que pode ter o Estado de utilizar, temporariamente, um imóvel particular para
realização de obras públicas ou execução de serviços públicos.
Há o dever de indenizar, apenas acaso haja dano à propriedade, eis que em geral
processa-se a ocupação de bens imóveis desocupados ou improdutivos. Em verdade, apenas
haverá o dever de indenizar acaso haja algum prejuízo ao proprietário do bem. Ex: ocupação
de terreno para guardar o maquinário necessário a construção de rodovia.
A instituição da ocupação dá-se por meio de ato da administração, sem necessidade
de apreciação prévia do Poder Judiciário. Contudo, há uma exceção.
Trata-se da hipótese de ocupação temporária de imóveis contíguos a imóveis
desapropriados. A previsão do artigo 36, do Decreto Lei 3.365/41 é expressa:
Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não
edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.
d) Requisição;
Já a requisição administrativa, diz com a utilização pelo Estado de bens móveis e
imóveis, ou mesmo de serviços prestados por particulares, em face de situações de iminente
perigo. A indenização será sempre posterior e acaso haja dano.
Segundo o inciso XXV, do artigo 5º, da CF:
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular,
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
e) Tombamento;
O tombamento trata-se de restrição estatal na propriedade privada, que se destina
especificamente à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, assim considerando
o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse
público. Poderá gerar direito a indenização acaso gere desvalorização do bem.
São impostas algumas obrigações ao proprietário do bem tombado, dentre elas a de
fazer todas as obras que forem necessárias para a conservação da coisa. Ressalte-se que é
possível o destombamento do bem, tratando-se de ato de cancelamento do tombamento,
motivado pelo desaparecimento dos motivos que levaram o bem a ser tombado.
Penso que uma questão interessante a ser cobrada aqui diz com a possibilidade de
entes “menores” tombarem bens de entes “maiores”. Em resumo, pode um Município
tombar um bem imóvel da União?
Há restrições quanto ao tombamento relacionadas à hierarquia federativa?
De acordo com o artigo 5o, do Decreto-Lei 25/37, possível o tombamento de bens
públicos:
Art. 5º O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios se fará de ofício, por ordem
do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a quem
pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim de produzir os necessários efeitos.
§ 2o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela
União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o
tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional.
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferência da propriedade, como
ocorre na desapropriação.
3. O Município, por competência constitucional comum – artigo 23, III –, deve proteger os documentos, as obras e
outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos.
4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º,
§ 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado.
5. Recurso improvido. (RMS 18.952/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/04/2005,
DJ 30/05/2005)
f) Desapropriação;
Por fim, a desapropriação consiste na forma mais drástica de intervenção do Estado
na propriedade, que afeta o próprio caráter perpétuo e irrevogável do direito de
propriedade. Trata-se de tema que estudaremos na aula seguinte.
Comentários
Gabarito, letra C.
As servidões administrativas podem ser instituídas tanto por acordo administrativo
quanto por sentença judicial. Trata-se de restrição ao direito de propriedade onde são
aplicadas genericamente as regras do Decreto Lei 3.365/41, a exemplo do artigo 40:
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.
Decreto-Lei 3.365/41
Art. 3o Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções
delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei
ou contrato.
Por outro lado, não poderão os concessionários declarar o bem como de utilidade
pública, haja vista tratar-se de competência exclusiva do Poder Público competente, nos
termos do artigo 29, IX da Lei 8.987/95:
Art. 6oA declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor
ou Prefeito.
5 - BIBLIOGRAFIA
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO.
23ª edição. São Paulo: Método, 2015.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 28ª edição. São
Paulo: Atlas, 2015.
LENZA, Pedro. DIREITO CONSTITUCIONAL ESQUEMATIZADO. 19ª edição. São Paulo: Saraiva,
2015.
MARINELA, Fernanda. DIREITO ADMINISTRATIVO. 11ª. Edição. São Paulo: Saraiva, 2017.
6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
Amigos,
Chegamos ao final de mais uma aula.
Espero que vocês tenham gostado.
Quaisquer dúvidas, sugestões ou críticas entrem em contato conosco. Estou disponível
no fórum no Curso, por e-mail, Instagram e Facebook, nos contatos abaixo.
Grande abraço,
Igor Maciel
profigormaciel@gmail.com
@ProfIgorMaciel