Direito Administrativo Blocos 03 A 05

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Organização administrativa: Centralização, descentralização e desconcentração
Desconcentração x Descentralização
➔ Desconcentração
O “o” vem de órgão.
A desconcentração é a atribuição de funções administrativas a órgãos públicos.
br
m.
Significa que a desconcentração é quando há a criação de órgãos públicos, que é um
.co
fenômeno interno, ele está dentro da pessoa jurídica. A partir da criação do órgão são atribuídas
funções a ele.
S
O
A desconcentração é um fenômeno de escalonamento dentro da pessoa jurídica. É um
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fenômeno interno. Só existe órgão público dentro da pessoa jurídica que o criou.
U
Ex.: Estado cria centros de competência, como por exemplo, secretarias 1 e 2. Estas são
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órgãos.
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Na desconcentração existe apenas uma pessoa jurídica e seus órgãos.

N
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➔ Descentralização
R
O “ent” vem de entidade diferente da que atribuiu. Entidade é o mesmo que pessoa jurídica.
O
w.
Há atribuição de funções a outra pessoa jurídica.

ww
Significa que se é entidade existe uma pessoa jurídica nova, que foi criada pela lei, como
por exemplo uma autarquia; ou então ela já existia.
A descentralização é um fenômeno externo. Entidade existe fora da pessoa jurídica que está
atribuindo.
Ex.: Estado X vai criar uma autarquia. O Estado X é uma pessoa jurídica, a autarquia é outra
pessoa jurídica. A autarquia existe fora do ente que atribuiu a função a ela.

Existem, pelo menos, 2 pessoas jurídicas. A que está atribuindo o serviço e a que está
recebendo o serviço.
1- Concentração e Desconcentração
A desconcentração é a criação de órgãos públicos, para atribuir competências, por isso eles
são chamados de centros de competência.
Não existe administração pública concentrada, toda administração pública, seja direta
ou indireta, é composta por órgãos públicos.
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1.1- Órgãos públicos
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S
O conceito de órgãos públicos está no art. 1º, §2º, I, da Lei 9.784/99 (lei de processo
O
administrativo).
D
Órgão não é pessoa, é centro de competência. É um lugar onde o agente vai ser inserido,
U
provido naquele cargo e passa a exercer as atribuições inerentes àquele cargo.
T
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1.2- Teoria do órgão

E
Ou ainda teoria da putação, teoria da imputação volitiva ou teoria de Otto Gierke.

N
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Otto Gierke equipara o órgão público aos órgãos do corpo humano.

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Ex.: Se eu desfiro um chute contra Maria, não posso falar que não fui eu quem bati e colocar
a culpa na minha perna. Isso porque a minha perna só deu o chute sob o meu comando. Assim
w.
seriam os órgãos públicos, só agem sob o comando da administração pública.

ww
Se os órgãos do corpo humano não têm vida, não são independentes, na verdade, eles
trabalham em prol da pessoa, o órgão público trabalha em prol da pessoa jurídica.
A vontade é da pessoa jurídica que o órgão integra. Então, se o órgão está executando a
vontade da pessoa jurídica, imputa-se a responsabilidade à pessoa jurídica, que responde por
todos os atos praticados pelos órgãos públicos.

A teoria do órgão diz que todo ato praticado pelo agente público, nas atribuições do órgão,
é imputado à pessoa jurídica que o órgão pertence.
Ex.: Tenho o Estado de Minas Gerais (pessoa jurídica) e, dentro dele, tenho vários órgãos,
entre eles a Polícia Militar do Estado de Minas Gerais. Dentro da PMMG está você (um agente). O
Estado de Minas Gerais responde pelos atos praticados pelo órgão PMMG. Todo ato praticado tem
que ser imputado a pessoa jurídica, pois órgão não é pessoa, mas sim centro de competência.
Os órgãos são criados a depender da hierarquia. Se eles são superiores ou inferiores.
br
1.3- Classificação dos órgãos públicos quanto à hierarquia administrativa
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Hely Lopes de Meirelles desenha a classificação dos órgãos públicos em forma de pirâmide,
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para que entendamos que acima do topo da pirâmide está a pessoa jurídica que criou o órgão.
O
Quanto mais no topo, mais poder o órgão tem.

w.
ww
Todo órgão público é subordinado, pelo menos, à pessoa jurídica que o criou.
1.3.1- Órgãos independentes
Também é chamado de órgão de cúpula.
Estão no topo da estrutura estatal.
Tem previsão constitucional.

É subordinado somente à pessoa jurídica que o criou. Portanto, não se submetem a nenhum
outro órgão.
Se eles são independentes, significa que são aqueles cargos que são estruturais.
Ex.: Presidência da República, Governadoria do Estado, Prefeitura Municipal, Assembleia

Legislativa, etc.
Portanto, eles existem tanto no âmbito Executivo, Legislativo e Judiciário.
br
Judiciário → Tribunais.
m.
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Legislativo → Assembleias Legislativas.
S
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Executivo → Presidência da República, Governadoria do Estado, etc.
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1.3.2- Órgãos autônomos
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T
São subordinados à pessoa jurídica. E, também, ao órgão independente.

S
E
Possuem autonomia restrita, ou seja, a autonomia é administrativa, técnica e financeira

(ATEF), nos limites dados pela lei.
N
IO
Além disso, tem poderes restritos, quais sejam, de supervisão e coordenação (SUCO),
R
também nos limites estabelecidos na lei.

O
Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais, Advocacia Geral da União.

w.
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1.3.3- Órgãos superiores
É subordinado à pessoa jurídica que o criou, ao órgão independente e ao órgão autônomo.
Não possuem autonomia. Mas possuem poderes limitados, quais sejam, de direção, de
supervisão e de controle.
Ex.: Gabinetes, diretorias.

1.3.4- Órgãos subalternos
É subordinado à pessoa jurídica que o criou, ao órgão independente, ao órgão autônomo e

ao órgão superior.
Só executam. Não possuem autonomia e nem poderes
Ex.: Portarias, almoxarifados.
1.4- Características dos órgãos públicos
br
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São criados por lei.
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S
Não possuem personalidade jurídica.
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Sempre são subordinados à pessoa jurídica.D
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Sempre existem internamente à pessoa jurídica. Todo ato que ele praticar, é imputado à
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pessoa jurídica que ele pertence.

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Bloco 04
N
1.5- Capacidade processual (ou judiciária ou postulatória)

IO
R
Em regra, órgão público não possui capacidade processual ou judiciária, pois o art. 70, CPC,
O
diz expressamente que toda pessoa que se encontra nos exercícios de seus direitos é capaz de
estar em juízo. Como órgão público não é pessoa, em regra, ele não pode estar em juízo.
w.
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Contudo, temos duas exceções:
1) Quando a lei expressamente determinar: Como por exemplo, MP, Procon, Assembleia,
Defensoria. Não tem nenhum requisito além da determinação expressa da lei.
2) Quando for um órgão de cúpula e estiver defendendo interesses institucionais: Órgão de

cúpula é aquele que está no topo da hierarquia dos órgãos, não existe nenhum outro órgão
entre ele e a pessoa jurídica que o criou, é um órgão independente.

Os requisitos são cumulativos. Tem que ser órgão de cúpula na defesa dos interesses
institucionais.
Obs.: Súmula 525, STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus
direitos institucionais.
1.6- Capacidade contratual
O art. 1º, do CC, diz que toda pessoa capaz pode ser sujeito de direitos e deveres, na órbita
civil.
br
m.
Em regra, o órgão público não tem capacidade contratual, justamente porque o art. 1º, do
.co
CC fala em “pessoa” e sabemos que órgão não é pessoa.
S
O
Exceção: Existe apenas um contrato que o órgão pode firmar, que é o contrato de gestão,
firmado entre o órgão que a pessoa jurídica que o criou. Esse contrato tem eficácia interna
D
(endógena), pois é firmado entre a pessoa jurídica e seu órgão.
U
T
Esse contrato de gestão nada mais é que quando a pessoa jurídica quer estabelecer uma
S
meta de desempenho a ser cumprida por um órgão, para fomentar o exercício deste. Cumprindo a
E
meta, a administração pública irá premiar o órgão através de alguma benesse.

N
2- Centralização e Descentralização
IO
R
Na centralização temos apenas uma pessoa jurídica, que presta suas atividades através de
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seus órgãos.
w.
Toda administração pública centralizada é desconcentrada. Se ela é centralizada, significa

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que existe apenas uma pessoa jurídica (um ente). Se ela é desconcentrada, que é a regra, é porque
existem órgãos.
Ex.: União tem os Ministérios 1 e 2. A União é uma pessoa jurídica. Os Ministérios são os
seus órgãos.
Na descentralização existe mais de uma pessoa jurídica. Essa pessoa jurídica vai prestar
suas atividades através de outras pessoas jurídicas.

Ex.: União tem os Ministérios 1 e 2. Chega um momento que a União percebe que não está
conseguindo prestar todas as atividades. Como o órgão não tem personificação jurídica, acaba
sendo limitado e a União tem que responder por todos os atos do órgão. Assim, ela quer delegar a
atividade e deixar a responsabilidade com quem receber. A União cria, por exemplo, uma autarquia
que, automaticamente, também será desconcentrada. Na descentralização, tenho uma pessoa
jurídica e outra pessoa jurídica.
A descentralização é externa, pois tenho pessoas jurídicas. A centralização é interna, pois

tenho órgãos.
br
Essas pessoas jurídicas podem ser criadas ou já existirem. É aqui que teremos as formas
m.
de descentralização.
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S
2.1- Formas de descentralização
O
Nas formas de descentralização vai depender se a pessoa jurídica é criada, se já existia e
D
se tem ou não fins lucrativos.
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T
2.1.1- Por serviço, outorga, funcional ou legal

S
E
Ocorre quando a administração pública cria uma pessoa jurídica nova. Se elas são novas,
elas não existiam, portanto, passam a existir em razão de lei.
N
IO
Passa a integrar a chamada administração pública indireta.

R
O
Portanto, ocorre a descentralização por outorga quando há a criação dos entes da

administração pública indireta (fundações, autarquias, sociedades de economia mista ou empresas
w.
públicas).
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F undações
A utarquias
S ociedades de economia mista
E mpresas públicas
Quando é feita essa descentralização, a administração pública atribui a titularidade do

serviço + a titularidade da execução.

A titularidade do serviço é atribuída a essas pessoas jurídicas em caráter de exclusividade.

Portanto, por exemplo, para pegar o serviço que é prestado pela Funai/CEF, isso só é possível se
elas forem extintas.
O vínculo entre a administração pública indireta e a administração pública direta chama-se

lei, por isso ela é legal.
Não tem prazo.
2.1.2- Por colaboração ou delegação
br
m.
A pessoa jurídica já existe, ou seja, não foi criada pela administração pública.
.co
S
Essa pessoa jurídica tem fins lucrativos, é empresária.
O
O vínculo entre a pessoa jurídica de direito privado e a administração pública (direta ou
D
indireta) é contratual, se dá através da celebração de um contrato administrativo, para executar
U
determinado serviço público. Com a celebração deste, ocorre a descentralização por delegação.
T
S
Essa pessoa jurídica de direito privado não integra a administração pública.

E
Com a descentralização, a pessoa jurídica de direito privado não passa a ser titular do
N
serviço, mas somente tem o direito de executá-lo enquanto durar o contrato administrativo.
IO
R
Tem prazo de duração.

O
2.1.3- Social
w.
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A pessoa jurídica já existe, portanto, não foi criada pela administração pública. Não tem fins
lucrativos e, portanto, não é empresária.
O vínculo entre a administração pública e essa pessoa jurídica de direito privado é convênio.
A partir de então, a administração pública repassa fomentos/recursos.
A pessoa jurídica de direito privado não integra a administração pública, pois, para tanto, ela
precisaria ter sido por outorga.

Tem prazo de duração.
É através do convênio que nascem as chamadas entidades paraestatais. Significa “fora do

Estado”. São os conhecidos entes do 3º setor.
Administração Pública Indireta
A administração indireta é fruto da descentralização por outorga, serviço, funcional ou legal.
Aqui nascem as fundações, autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas,
br
sendo que todas dependem de lei.
m.
.co
São pessoas jurídicas autônomas. É um fenômeno de descentralização, portanto, é outra
S
pessoa jurídica.
O
1- Características COMUNS dos entes da administração indireta
D
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Apesar de serem quatro pessoas jurídicas diferentes, elas têm características comuns, são
T
elas:
S
E
1.1- Especialidade
N
Cada uma das pessoas será criada com uma finalidade específica, a qual é definida pela
IO
lei, portanto, somente a lei altera ou extingue. Assim sendo, é uma norma cogente, não permitindo
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transação entre as partes.

O
Essa atividade específica é trazida como premissa, a razão de existir, é a chamada

w.
titularidade do serviço para o qual foi criada.

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1.2- Reserva legal
Há necessidade de lei específica, conforme o art. 37, XIX, CF.
É vedada a chamada “carona legislativa”, ou seja, o único assunto da lei é a

criação/instituição da entidade.

1.3- Controle (vinculação, supervisão ministerial, controle finalístico)
Quando a pessoa jurídica cria a FASE, esta não está subordinada à pessoa jurídica que a
criou. Portanto, ela não está dentro, até porque ela não é órgão.
O ente criador (administração pública direta) pode fiscalizar o ente criado, apenas no que diz
respeito à sua finalidade específica, que foi estabelecida pela lei, portanto, somente realizado o
controle finalístico.
Ex.: Não admite intervenção do ente criador com relação a qual servidor vai contratar,
br
quando vai realizar concurso público, pois é autônoma, já que, na sua instituição, recebeu
m.
personalidade jurídica própria e patrimônio próprio.
.co
S
Enquanto entre pessoa jurídica e órgãos públicos há subordinação, pois ela é interna e,
O
portanto, há hierarquia. Já na descentralização não existe subordinação, o que existe é controle
finalístico. D
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1.4- Não sujeição ao regime de falência
T
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Está expressa no art. 2º da Lei 11.101/05 (Lei de falência e recuperação judicial).

E
A falências dessas entidades empresárias será regulada por uma legislação específica e
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não pela lei geral de falência. A lei instituidora vai reger a falência/insolvência da fundação,
IO
sociedade de economia mista, empresa pública e sociedade de economia mista.

R
O
Bloco 05
w.
2- Autarquia
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Está prevista no art. 5º, I, do Decreto Lei 200/67: Autarquia – o serviço autônomo, criado por
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.
É uma pessoa jurídica de direito público.

É criada por lei para prestação de serviço público, por isso atividade típica da administração
pública.
É a única entidade que já nasce com personalidade jurídica, portanto, não existe registro de
autarquia. A lei que a instituição já lhe confere a personificação jurídica.
O registro previsto no art. 45, CC é para pessoas jurídicas de direito privado e a autarquia é
pessoa jurídica de direito público.
A autarquia é criada por lei específica, sendo ela uma lei ordinária, por iniciativa do Chefe do
br
Executivo.
m.
.co
2.1- Regime de pessoal
S
O
Têm regime jurídico, previsto no art. 39, CF. Serão servidores estatutários.
D
Serão regidos por um regramento próprio, ingressam mediante concurso público, pois o art.
U
37, incisos II e III, CF, coloca essa obrigatoriedade.
T
S
Podem adquirir a estabilidade prevista no art. 41, CF (após 3 anos de efetivo serviço, o
E
servidor vai ter garantia de permanecer no serviço público, só sai após processo administrativo
disciplinar).
N
IO
Possuem cargo público efetivo.

R
O
2.2- Regime de bens/patrimônio

w.
Os bens são públicos, pois utiliza o critério da titularidade de bens. O art. 98, CC diz que
ww
pessoas jurídicas de direito público possuem bens públicos.
Assim, ganham proteção especial, em razão do princípio da continuidade do serviço público

(princípio implícito do direito administrativo). Gozam de prerrogativas que os bens privados não
gozam.
Ex.: São impenhoráveis. Não podem ser objeto de usucapião. Não podem ser alienados
livremente, tem que passar por um processo estabelecido pela lei.

2.3- Responsabilidade civil
A responsabilidade civil das autarquias é objetiva.
As pessoas jurídicas de direito público, por força do art. 37, § 6º, CF, respondem
objetivamente e, portanto, é necessário somente a conduta, nexo causal e dano causado.
Respondem independente da apuração de dolo ou culpa.
Ainda, a responsabilidade da autarquia é direta. Portanto, a entidade criadora responde

somente de forma subsidiária, quando esgotado o patrimônio da autarquia.
br
m.
Ex.: A União criou uma autarquia. A autarquia, através de Pedro (órgão 1), causou um dano
.co
a Maria. Maria vai acionar quem? Maria não pode acionar o órgão, pois ele não tem personificação
S
jurídica. Não pode acionar Pedro, pois ele estava atuando em nome da autarquia. Vai acionar a
O
autarquia, que responde objetivamente. Contudo, não existe responsabilidade solidária entre a
União e autarquia. Isso porque, quando o ente criador cria a pessoa jurídica, dá patrimônio próprio
D
para ela. Isso significa que o ente criador só responderá em caráter subsidiário, se esgotado o
U
patrimônio da autarquia.
T
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2.4- Foro processual

E
Segue a organização judiciária.

N
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Se for uma autarquia Federal, será a Justiça Federal (art. 109, I, CF). Se a autarquia for
R
Estadual, Distrital ou Municipal, será a Justiça Comum Estadual.

O
2.5- Imunidade tributária

w.
ww
A autarquia tem imunidade tributária restrita.
De acordo com o art. 150, § 2º, CF, as autarquias gozam de imunidade tributária com relação
ao patrimônio, rendas e serviços essenciais à prestação da atividade precípua (aquela prevista na
lei quando da sua criação).
P RE S

2.6- Prerrogativas processuais
As autarquias vão gozar das mesmas prerrogativas que o ente criador tiver. Isso porque ela
é pessoa jurídica de direito público, ela será equiparada à Fazenda Pública (União. Estados, DF e
Municípios – a depender de quem a criou).
2.7- Licitação
Em regra, é obrigatória. Salvo as situações em que a própria lei de licitações traz como
dispensada, dispensável ou inexigível.
br
m.
2.8- Prestação de contas
.co
S
As autarquias prestam contas, pois são pessoas jurídicas de direito público.
O
3- Empresas estatais D
U
Empresas estatais são gênero, do qual são espécies as sociedades de economia mista e
T
empresas públicas.
S
E
Reguladas pela Lei 13.303/16 (Lei das Estatais).

N
São pessoas jurídicas de direito privado, que são autorizadas/instituídas por lei, para a
IO
prestação de serviço público ou explorar atividade econômica.

R
O
Autorizadas ≠ Criadas:
w.
•
ww
Se elas são autorizadas, significa que a lei institui, mas o registro é o que confere
personalidade jurídica. De acordo com o art. 45, CC, a personalidade jurídica das pessoas
jurídicas de direito privado nasce com o registro. É preciso pegar a lei, levar a registro e aí
tem a personificação jurídica.
• Se elas são criadas, que é o caso das autarquias, elas não precisam ser registradas, pois o
registro somente é exigido para pessoas jurídicas de direito privado (art. 45, CC).
O que significa que se são autorizadas, a personalidade jurídica só vem com o registro no
órgão competente.

O registro é do Estatuto, por isso chama estatal. Portanto, a criação e extinção dependem
do Estatuto.
A lei vai autorizar a criação. Se ela autoriza, determina o nascimento, após registro e,
também, institui a extinção. Por isso as estatais não se submetem a lei geral de falência.
3.1- Características comuns
a) Regime de pessoal: É celetista. As empresas estatais tem empregados públicos, regidos pela
CLT + legislação específica.
br
m.
Se submetem às regras de concurso público.
.co
S
Não ocupam cargo público, são chamados de empregados públicos, pois ocupam emprego
O
público.
D
Por isso a necessidade de concurso público para o Banco do Brasil, Caixa Econômica
U
Federal, Correios, Petrobrás, etc.
T
S
Não adquirem estabilidade do art. 41, CF, isso porque, de acordo com o mencionado artigo,
E
a estabilidade é para aqueles que possuem cargo público efetivo. Os empregados das estatais
possuem emprego público. Assim sendo, podem ser exonerados a qualquer tempo, porém, a
N
dispensa deverá ser sempre motivada, de acordo com o Informativo 699, STF.
IO
R
Se submetem ao teto remuneratório (art. 37, XI, CF), somente se as estatais onde eles
O
exercem as funções forem dependentes, de acordo com o art. 37, § 9º, CF. Se as estatais forem
independentes, não se submetem ao teto remuneratório.
w.
ww
Estatais dependentes são aquelas que necessitam de recursos do ente criador para sua
manutenção. Como por exemplo, pagamento dos seus funcionários. Hoje, no âmbito Federal, não
existe mais nenhuma estatal dependente.
b) Bens: São privados, justamente porque as empresas estatais são pessoas jurídicas de direito
privado. Critério da titularidade do art. 98, CC.
Os bens podem se tornar impenhoráveis durante a prestação de serviço público. Haverá

uma derrogação parcial do regime privado. Isso significa que, o bem é que privado, ganha a

proteção de ser impenhorável. Essa proteção dura enquanto durar a prestação do serviço público,
para garantir a continuidade do serviço público.
Portanto, se as estatais exploram atividade econômica, o bem é privado. Se elas prestam

serviço público, o bem também é privado, porém ganha a proteção da impenhorabilidade,
justamente para garantir a continuidade do serviço público.
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Organização administrativa: Centralização, descentralização e desconcentração

O “o” vem de órgão.

A desconcentração é a atribuição de funções administrativas a órgãos públicos.

Na desconcentração existe apenas uma pessoa jurídica e seus órgãos.

Há atribuição de funções a outra pessoa jurídica.

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1.2- Teoria do órgão

Ou ainda teoria da putação, teoria da imputação volitiva ou teoria de Otto Gierke.

Otto Gierke equipara o órgão público aos órgãos do corpo humano.

seriam os órgãos públicos, só agem sob o comando da administração pública.

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Os órgãos são criados a depender da hierarquia. Se eles são superiores ou inferiores.

Quanto mais no topo, mais poder o órgão tem.

1.3.1- Órgãos independentes

Também é chamado de órgão de cúpula.

Estão no topo da estrutura estatal.

Tem previsão constitucional.

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Ex.: Presidência da República, Governadoria do Estado, Prefeitura Municipal, Assembleia

Portanto, eles existem tanto no âmbito Executivo, Legislativo e Judiciário.

São subordinados à pessoa jurídica. E, também, ao órgão independente.

Possuem autonomia restrita, ou seja, a autonomia é administrativa, técnica e financeira

também nos limites estabelecidos na lei.

Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais, Advocacia Geral da União.

1.3.3- Órgãos superiores

É subordinado à pessoa jurídica que o criou, ao órgão independente e ao órgão autônomo.

Ex.: Gabinetes, diretorias.

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1.3.4- Órgãos subalternos

É subordinado à pessoa jurídica que o criou, ao órgão independente, ao órgão autônomo e

Só executam. Não possuem autonomia e nem poderes

Ex.: Portarias, almoxarifados.

1.4- Características dos órgãos públicos

pessoa jurídica que ele pertence.

1.5- Capacidade processual (ou judiciária ou postulatória)

Contudo, temos duas exceções:

2) Quando for um órgão de cúpula e estiver defendendo interesses institucionais: Órgão de

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1.6- Capacidade contratual

meta, a administração pública irá premiar o órgão através de alguma benesse.

Toda administração pública centralizada é desconcentrada. Se ela é centralizada, significa

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A descentralização é externa, pois tenho pessoas jurídicas. A centralização é interna, pois

2.1.1- Por serviço, outorga, funcional ou legal

Passa a integrar a chamada administração pública indireta.

Portanto, ocorre a descentralização por outorga quando há a criação dos entes da

Quando é feita essa descentralização, a administração pública atribui a titularidade do

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A titularidade do serviço é atribuída a essas pessoas jurídicas em caráter de exclusividade.

O vínculo entre a administração pública indireta e a administração pública direta chama-se

Não tem prazo.

2.1.2- Por colaboração ou delegação

Essa pessoa jurídica de direito privado não integra a administração pública.

Tem prazo de duração.

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Tem prazo de duração.

É através do convênio que nascem as chamadas entidades paraestatais. Significa “fora do

Administração Pública Indireta

A administração indireta é fruto da descentralização por outorga, serviço, funcional ou legal.