Rajao Et Al 21 - TCU - Viabilidade-Em-foco

Grandes obras
de infraestrutura
e o risco de
corrupção e
inviabilidade
econômica:
uma análise exploratória
Projeto regional Fortalecimento do

Controle Externo na Área Ambiental
(iniciativa implementada pela
Cooperação Alemã para o
Desenvolvimento Sustentável,
por meio da GIZ, em parceria
com o TCU e a OLACEFS)
GTOP
Obras Públicas
Instituição executora
Centro de Inteligência Territorial (CIT)
Grandes obras de infraestrutura e o
risco de corrupção e inviabilidade
econômica: uma análise exploratória
1
Trabalho desenvolvido no âmbito do Projeto regional

“Fortalecimento do controle externo na área
ambiental” (Stärkung der externen Finanzkontrolle
im Umweltbereich), implementado pela Cooperação
Alemã (por meio da Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH) em
parceria com o Tribunal de Contas da União (TCU)
e a Organização Latinoamericana e do Caribe de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS).
Consultoria técnica (produção de conhecimento) para o Tribunal

de Contas da União com vistas ao desenvolvimento de ferramentas
adequadas e padronizadas de avaliação e monitoramento da
viabilidade técnica, econômica e ambiental de programas e
projetos de obras de infraestrutura e grande porte
GTOP
Obras Públicas
2 Grandes obras de infraestrutura e o
O projeto “Fortalecimento do Con- mento dos mecanismos de cooperação

trole Externo na Área Ambiental”, execu- entre as EFS membros da OLACEFS e
tado pela GIZ por encargo do Ministério melhoria de seus serviços; e 3) Fortaleci-
Federal para Cooperação Econômica e mento da comunicação interna, externa
Desenvolvimento da Alemanha (BMZ) e com as partes interessadas, no âmbi-
tem como objetivo permitir que o Tribu- to do TCU e de outras EFS membros da
nal de Contas da União (TCU) do Brasil e OLACEFS. O marco do Projeto, vislumbra
outras Entidades Fiscalizadoras Supe- a oportunidade de contar com consulto-
riores (EFS) da Organização Latino-ame- ria técnica especializada para produzir
ricana e do Caribe de Entidades Fiscali- conhecimento e prover subsídios técni-
zadoras Superiores (OLACEFS) cumpram cos à atuação do TCU, e às EFS da Améri-
efetivamente com sua missão institu- ca Latina e do Caribe, por meio do Grupo
cional de aprimorar a Administração de Trabalho em Obras Públicas (GTOP)
Pública, notadamente no que se refere da OLACEFS, no que concerne ao desen-
a investimentos governamentais na área volvimento de ferramentas adequadas
ambiental. O projeto será implementa- e padronizadas de auditoria e monito-
do pelo TCU e OLACEFS e atuará em três ramento da viabilidade de programas e
campos de ação: 1) Fortalecimento dos projetos de infraestrutura, sejam obras
processos de fiscalização; 2) Fortaleci- públicas ou concessões.
Descrição resumida do projeto

Título: Fortalecimento do controle financeiro externo na área ambiental
Comissionado por: Ministério Federal da Cooperação Econômica e do Desenvolvimento (BMZ)
País: Brasil
Parceiro político: Tribunal de Contas da União do Brasil (TCU)
Duração: 2016 a 2020
Website: https://www.giz.de/en/worldwide/44033.html
3
Grandes obras de
infraestrutura e o
risco de corrupção e
inviabilidade econômica:
uma análise exploratória
Raoni Rajão
José Leomar Fernandes Júnior
Lidiane Pedra Vieira Melo
Belo Horizonte, novembro de 2020

SUMÁRIO
RESUMO EXECUTIVO................................................................................................ 5
1 INTRODUÇÃO................................................................................................... 6
2 VIESES E DETURPAÇÕES NA EXECUÇÃO DE MEGAPROJETOS

DE INFRAESTRUTURA......................................................................................15
3 MEDIDAS DE MITIGAÇÃO DO RISCO DE PERDAS ECONÔMICAS

COM MEGAPROJETOS DE INFRAESTRUTURA.................................................... 19
4 IMPORTÂNCIA DOS MODELOS COMPUTACIONAIS NA AUDITORIA DE

PROJETOS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE........................................... 33
5 CONCLUSÃO................................................................................................... 37
REFERÊNCIAS......................................................................................................... 39
5
RESUMO EXECUTIVO
Megaprojetos podem gerar benefí- ção e a inviabilização dos megaprojetos

cios econômicos, ambientais e sociais é necessário a adoção de metodologias
duradouros. Mas apesar de essenciais, que podem ser empregadas pelo execu-
megaprojetos frequentemente causam tivo e órgãos de controle para aprimorar
prejuízos e impactos indesejados deri- o processo de tomada de decisão que
vados de desvios de recursos e custos englobam, principalmente, a etapa de
que superam os benefícios. Consequen- estudos de viabilidade econômica. Es-
temente esses megaprojetos podem sas metodologias incluem: análise de
comprometer negativamente o cres- risco, Front-End-Loading (com requi-
cimento econômico, gerando o endivi- sitos claros para aprovação de projetos
damento público, violando de direitos em diferentes etapas), Five Case Model
humanos e proporcionando danos am- (com foco na definição do problema e
bientais. Diferentes fatores explicam avaliação de alternativas) e Reference
a prevalência de megaprojetos com Class Foreceasting (que parte de ca-
efeitos negativos. Entre eles se desta- sos anteriores concretos para estimar
ca o viés do otimismo, a tendência de custos e benefícios). No caso específi-
proponentes e apoiadores políticos dos co de megaprojetos de infraestrutura,
projetos de se auto-enganarem e par- ferramentas de modelagem espacial se
tirem de pressupostos que inflam os mostram uma ferramenta para auxiliar
benefícios e subestimam os custos dos a avaliação econômica das alternativas
megaprojetos de infraestrutura. En- no processo decisório e também como
quanto o viés do otimismo pode ocorrer forma de apoiar as ações referentes à
de modo acidental, o fracasso de me- auditoria dos projetos em andamento.
gaprojetos muitas vezes é causado pela Em todos os casos, porém, a mera ado-
deturpação estratégica dos estudos de ção formal de metodologias e ferramen-
viabilidade econômica, onde os parâ- tas não é suficiente para evitar o viés
metros são explicitamente manipula- do otimismo e deturpação estratégica,
dos de modo a gerar ganhos políticos e sendo necessário a realização controles
enriquecimento ilícito com a realização externos e independentes desde as eta-
da megainfraestrutura. Para diminuir a pas preliminares da realização de me-
probabilidade de ocorrência da corrup- gaprojetos de infraestrutura.
1
INTRODUÇÃO
Megaprojetos envolvem grande com- dos, pois se tem controle total do proces-
promisso de investimento, complexida- so, ou seja, decide-se pela continuidade
de de planejamento e execução elevada ou não de um megaprojeto. Envolve es-
e impacto duradouro na economia, no tudos de viabilidade técnica, econômi-
meio ambiente e na sociedade (BROO- ca, social e ambiental, seguidos da ela-
KES; LOCATELLI, 2015). Frequentemen- boração de um projeto de engenharia
te, os megaprojetos tomam a forma de básico capaz de subsidiar o processo de
obras de infraestrutura de transporte licitação pública e fornecer suporte ao
(ex.: aeroportos, rodovias, ferrovias) e cliente na busca por financiamento para
geração de energia (ex.: usinas nuclea- o empreendimento, seja com bancos co-
res, refinarias e hidrelétricas). merciais, bancos de desenvolvimento e
Os megaprojetos, que envolvem instituições de financiamento interna-
grandes volumes de recursos e desem- cionais.
penham papel estratégico no desen- Após o processo de licitação públi-
volvimento de toda a nação, têm como ca, o cliente assina o contrato principal
cliente financiador (i.e., Sponsor) enti- com uma ou mais empresas ganhado-
dades governamentais, grandes empre- ras, geralmente do setor de construção
sas privadas que atuam como concessio- ou engenharia, que eventualmente sub-
nárias de serviços públicos e parcerias contratam outras empresas para reali-
público-privadas. Em todos os casos é zar as partes principais do contrato, até
necessária a atuação governamental, o limite admitido pela legislação vigente
direta ou indireta, a partir de planeja- (STANSBURY, 2005). A referência capaz
mento e licenciamento ambiental. Além de impedir que as negociações e sub-
disso, competência e honestidade no contratações comprometam o desem-
planejamento da utilização dos recur- penho dos megaprojetos são o edital e
sos públicos são cruciais para o sucesso o projeto executivo o qual preferencial-
desses projetos, uma vez que envolvem mente deve ser executado por empresa
a quantificação e alocação dos custos a contratada e da confiança do cliente.
serem arcados pela sociedade.
Megaprojetos caracterizam-se pela
A fase inicial de planejamento é de- necessidade de análise comparativa das
cisiva para que os objetivos sejam atingi- modalidades de oferta da infraestrutu-
7
ra, como, por exemplo, a escolha entre Além disso, são frequentes os ca-
os modos de transporte (rodoviário, fer- sos de corrupção nesse segmento da
roviário, hidroviário, dutoviário) de dada economia, o que afeta negativamente
safra agrícola ou produção mineral e as a sociedade em termos de crescimen-
formas de geração de energia (hidre- to econômico, violação de direitos civis
letricidade, nuclear, termeletricidade) e políticos, diminuição dos investimen-
para dada região do país. Em razão da tos estrangeiros e nacionais e piora da
complexidade, da multidisciplinaridade qualidade da infraestrutura pública
e por envolverem elevadas quantias de (SOHAIL; CAVILL, 2008). E não se trata
dinheiro, há alto risco de suborno, cor- de um problema exclusivo de um país
rupção e superfaturamento. ou de um tipo de infraestrutura, pois há
Deve-se destacar que a finalidade casos de destaque no Brasil e na Alema-
das etapas de projeto (básico e execu- nha, como atestam os casos da refinaria
tivo) é reduzir a complexidade e, con- Abreu e Lima em Pernambuco (RNEST),
sequentemente, o risco de má gestão, da Ferrovia de Integração Oeste-Leste,
suborno, corrupção, superfaturamento localizada entre os estados da Bahia e do
e reivindicações (claims) excessivas, o Tocantins (FIOL), e do aeroporto de Ber-
que só é possível mediante o conheci- lim, em que os gastos totais superaram
mento dos fatores intervenientes. Daí a em vários bilhões o orçamento original,
necessidade de estudos detalhados dos com prazos dilatados ou obras incom-
fatores econômicos e sociais que condi- pletas. Nos exemplos brasileiros, FIOL e
cionam a demanda, bem como dos as- RNEST, também foram comprovados su-
pectos geológico-geotécnicos, hidrográ- perfaturamentos em auditorias do TCU,
ficos, climáticos e ambientais da região culminando com condenações de agen-
do megaprojeto. tes públicos e empresários por corrup-
ção no âmbito da Operação Lava Jato.
Apesar de os megaprojetos de in-
fraestrutura serem relevantes para a A corrupção e a realização de pro-
promoção do desenvolvimento regio- jetos economicamente inviáveis geram
nal e nacional, a execução desse tipo prejuízos sistêmicos para toda a socieda-
de empreendimento muitas vezes gera de (TANZI; DAVOODI, 1998). Em primeiro
perdas econômicas substanciais. Essas lugar, a maior prevalência de esquemas
perdas incluem custos muito acima dos de corrupção está ligada ao aumento na
previstos nos orçamentos e prazos de alocação de investimento em megapro-
execução, retardando demasiadamente jetos de infraestrutura, mas ao mesmo
a entrada em serviço das obras e com- tempo a menos efetividade desses in-
prometendo duplamente a viabilidade vestimentos. Em segundo lugar, visto o
econômica ao aumentar os custos e di- maior ganho político e possibilidades de
minuir os benefícios. desvios oferecidas pelos megaprojetos,
novas obras são iniciadas sem concluir tico dos fatores que contribuem para o
as já em andamento e, também, há re- surgimento de esquemas de corrupção
dução da manutenção de obras já con- e o comprometimento da viabilidade
cluídas. Desse modo, apesar dos novos de megaprojetos de infraestrutura. São
investimentos, ocorre deterioração das apresentados instrumentos desenvol-
infraestruturas e redução do crescimen- vidos pela academia e por setores pú-
to econômico. Em terceiro lugar, inves- blicos e privados para mitigar os riscos
timentos em megaprojetos inviáveis e de corrupção e de comprometimento da
ligados a esquemas de corrupção redu- viabilidade dos megaprojetos, havendo,
zem os recursos disponíveis para outros na sessão final deste relatório, a apre-
serviços essenciais, como educação e sentação de ferramentas de modelagem
saúde, gerando prejuízos para a socie- espacialmente explícitas para avaliação
dade no longo prazo. econômica de megaprojetos de infraes-
trutura de transportes e de apoio à au-
Por outro lado, esforços para comba- ditoria de projetos. A sequência do tra-
ter a corrupção e melhorar a qualidade balho (Produto 3) trará as experiências
dos megaprojetos de infraestrutura ge- concretas internacionais com o uso dos
raram resultados relevantes. Por exem- instrumentos aqui apresentados, sua
plo, levantamento realizado pela Trans- relevância, potencialidades e limitações
parência Internacional mostra que três no contexto brasileiro.
anos após o desmonte de um esquema
de corrupção em Milão, os custos de 1.1 Fatores causadores de corrupção
construção ferroviário, da rede de me- em megaprojetos de infraestrutura
trô subterrânea e da pista de pouso do
aeroporto da cidade caíram mais de 50% Megaprojetos normalmente apre-
(TRANSPARENCY INTERNATIONAL apud sentam diferentes fases, cada uma en-
TANZI; DAVOODI, 1998). volvendo diferentes times de geren-
ciamento e requisitando handovers
Além disso, a adoção de instrumen-
(transferência de responsabilidade)a
tos como o Five Case Model e o Reference
cada etapa concluída para que as em-
Class Forecasting pelo Reino Unido, Nova
presas contratadas possam seguir para a
Zelândia, entre outros, revela a possibi-
próxima fase. Mesmo que um único con-
lidade de se reduzirem os riscos de cor-
tratante realize todas as fases do projeto,
rupção e lançamento prematuro ligados
ele normalmente subcontrata diferentes
a megaprojetos (FLYVBJERG, 2006; HM
elementos, o que cria dificuldades de
TREASURY - HMT, 2013a).
controle e supervisão. Além disso, me-
O presente relatório tem como obje- gaprojetos envolvem uma série de cate-
tivo apresentar os principais referenciais gorias profissionais, com diferentes pa-
teóricos que podem ajudar no diagnós- drões de habilidade, códigos de conduta
9
e integridade, não sendo comum uma A cadeia contratual de um megapro-
responsabilização geral ou centralizada jeto é complexa, com muitas ligações
pelos atos (STANSBURY, 2005). entre fornecedores e subcontratações. A
cada ligação existe oportunidade de al-
Stansburg (2005) ressalta uma série
guém pagar propina em troca de um fa-
de fatores que contribuem para a pro-
vorecimento ilegal. Além disso, o paga-
moção da corrupção dentro de mega-
mento de cada trabalho realizado pode
projetos. A grande maioria dos megapro-
gerar oportunidade de suborno a ser
jetos de infraestrutura é de propriedade
pago como retorno para aprovação de
governamental ou requer aprovação de
trabalho extra, aceitação de serviço de-
agências governamentais desde a eta-
feituoso, extensão de prazo ou acrésci-
pa inicial de planejamento até o uso do
mo indevido nos custos. Muitos compo-
produto final. A complexidade técnica e
nentes de uma obra são superpostos por
econômica dos megaprojetos dificulta
outros, o que dificulta a verificação se
e inibe a cultura da transparência. Ao
sua execução foi de acordo com o padrão
mesmo tempo, a falta de controle sobre requerido e, consequentemente, pode
as ações governamentais e a complexi- deixar empreiteiros tentados a lançar
dade financeira dos projetos facilitam a mão de materiais de qualidade inferior
ocorrência de desvios e corrupção. e subornar funcionários para atestarem
No Brasil, pela Lei de Diretrizes orça- que o trabalho foi realizado de acordo
mentárias (LDO), o TCU tem como atri- com as especificações. Esses fatores
buição informar à comissão Mista de Or- associados à falta de diligência corre-
çamento aqueles empreendimentos que ta dos executantes e de fiscalização de
exibem indícios de irregularidades gra- agentes públicos podem contribuir para
ves1. À medida que as deliberações dos que a corrupção se instale e que a obra
processos vão sendo prolatadas, o TCU seja realizada fora das especificações
comunica as irregularidades ao Congres- (STANSBURY, 2005).
so Nacional. Há vários anos o TCU envia ao Megaprojetos, em razão da comple-
Congresso o relatório denominado “Fis- xidade inerente, devem ser realizados
cobras”, sendo o plano de fiscalização por empresas competentes e consolida-
anual que contempla um grupo de ações das no mercado. Nem sempre, porém, o
de controle do TCU, objetivando verificar processo de escolha é baseado somente
o processo de execução de obras públi- na capacidade técnica comprovada pelo
cas financiadas total ou parcialmente muito bom desempenho das grandes
com recursos da União (TCU, 2020a). obras realizadas, podendo ser decor-
1. Irregularidade grave: fato indicativo de que a obra está sendo contratada ou executada de forma irregular, podendo
causar danos à sociedade. Os tipos de irregularidades graves estão descritas no artigo 118 da LDO (TCU, 2020b).
rente de esquemas de corrupção. Nesse da de novos agentes privados em con-

caso, além do prêmio à incompetência, tratos públicos” (NAKAMURA, 2018). A
tem-se a concorrência inescrupulosa, corrupção pode ser classificada em “pe-
que pode excluir do processo competi- quena”, referindo-se ao abuso diário do
tivo empresas sérias e competentes ou, poder confiado por funcionários públicos
ainda, tornar endêmico o suborno, com de baixo e médio escalão em suas intera-
todas as empresas passando a incluir ções com cidadãos comuns, ou “grande”,
no preço do contrato valores relativos ao que diz respeito aos atos de corrupção
suborno (STANSBURY, 2005). cometidos por instituições relevantes,
como governos e tribunais. Uma subca-
O termo “corrupção” recebe diferen-
tegoria chamada “corrupção política” re-
tes definições de acordo com o país ou
fere-se à manipulação de políticas, insti-
entidade internacional, o tempo e o con-
tuições e regras processuais na alocação
texto jurídico ou disciplina (ROSE-AC-
de finanças ou outros recursos, perpe-
KERMAN; BONNIE, 2016). Corrupção pode
trada por formuladores de políticas (TI,
ser definida como o abuso do poder con-
2015 apud LOCATELLI et al., 2017).
fiado para ganho privado (TRANSPAREN-
CY INTERNATIONAL - TI, 2020; TRANS- No Brasil, conforme ilustra a FIG. 1
PARENCY INTERNATIONAL NEW ZELAND (BRASIL, 2020), o termo corresponde à
- TINZ, 2020). No âmbito dos megapro- realização de diversas condutas que in-
jetos, corrupção é aquilo que “se realiza cluem tanto as infrações penais quan-
entre particulares e agentes públicos, to as civis e administrativas. Diferentes
com a finalidade de obtenção de ganhos elementos ajudam a explicar a corrup-
ilícitos, bem como para impedir a entra- ção em obras de infraestrutura.
11
Figura 1: Condutas que fazem parte do gênero “corrupção”
Corrupção
Tráfico de Eleitoral
Influência
Advocacia Conclusão
Administrativa
Crimes
da Lei de
Corrupção Licitações
Ativa em
Transação Inserção de
Comercial Dados Falsos
Internacional em Sistemas de
Modificação Informações
ou Alteração Condescendência
Não Autorizada Criminosa
de Sistema de
Informação
Corrupção Crimes de
Peculato Responsabilidade
de Prefeitos e
Vereadores
Emprego
Irregular
de Verbas Improbidade
ou Rendas Administrativa
Públicas Corrupção
Ativa
Prevaricação
Facilitação de
Contrabando ou
Descaminho
Corrupção Violação
Passiva de Sigilo
Funcional
Fonte: Brasil (2020).
Para entender melhor como a cor- to às fraquezas do sistema, como con-

rupção ocorre, é interessante observar troles ineficazes e falhas na governança,
a teoria do “Triângulo da fraude”, de Do- que levam um indivíduo a explorar essas
nald R. Cressey (1953). Essa teoria de- lacunas com seu poder e habilidade em
fende que a corrupção ocorre a partir razão da percepção do baixo risco de ser
de três fatores: pressão, oportunidade pego. Entende-se que, mesmo havendo
e racionalização (FIG. 2). A pressão é o a pressão, se a oportunidade não existir
primeiro fator que motivará o crime, po- a fraude não se efetivará. A racionaliza-
dendo ser de cunho pessoal ou profissio- ção, último fator do triângulo, é formula-
nal, mas comumente a motivação acon- da pelo indivíduo para que seu ato antié-
tece devido ao incentivo financeiro. O tico seja tido como moralmente aceitável
segundo fator, oportunidade, diz respei- e dissociado de prática criminosa.
Figura 2: Triângulo da fraude A partir do triângulo da fraude, outra

teoria, criada por Wolfe e Dana (2004),
incluiu uma nova aresta, capacidade,
gerando o modelo “Diamante da frau-
Pressão Oportunidade de” (FIG. 3). Nesse modelo, que explicita
TRIÂNGULO algo que estava implícito no Triangulo da
DA FRAUDE fraude, o indivíduo deve ter habilidades
pessoais e técnicas para cometer a frau-
Racionalização de. Portanto, “[...] a pressão é a causa-
-raiz da fraude, que leva o indivíduo a
Fonte: Association of Certified Examiners (ACFE, 2015). racionalizar e buscar uma oportunidade,
e quando esse cenário está montado,
bastaria a capacidade do indivíduo para
a fraude ocorrer” (TCU, 2017a).
Figura 3: Diamante da fraude
Capacidade Racionalização
DIAMANTE
DA FRAUDE
Pressão Oportunidade
Fonte: ACFE (2015).
Em alguns casos, a tomada de deci- megaprojetos em detrimento de investi-

são que escolhe determinado megapro- mento público em despesas correntes de
jeto pode ser motivada mais pela possi- Operação e Manutenção (O&M), poden-
bilidade de geração de suborno do que do chegar, em países com altos índices
pela vantajosidade do projeto apurada de corrupção, ao extremo de se reduzir
pelas análises de custo x beneficio. Con- propositadamente os investimentos em
sequentemente, pode-se comprometer O&M para justificar a reconstrução de
o crescimento do país com empreendi- empreendimentos ou de se aceitar a en-
mentos que demandam alto volume de trega de projetos de baixa qualidade e
investimento público, mas ficam aquém que necessitarão de investimentos com-
da produtividade esperada. Além disso, o plementares. Um empreendimento em
foco passa a ser concentrado nos novos deterioração significa mais gastos para o
13
setor público e oportunidades adicionais mais precisos e concretos de sua moti-
de negócios para o setor privado, com- vação (TCU, 2017b).
prometendo o crescimento ao diminuir
Os casos de corrupção envolven-
os recursos governamentais necessá-
do megaprojetos de infraestrutura têm
rios para financiar os gastos produtivos
sido debatidos pela sociedade. São co-
(TANZI, 1997).
muns notícias de altos valores de super-
Os megaprojetos de infraestrutura, faturamento e propinas nesses tipos de
pela magnitude dos recursos envolvidos, projetos. Destaca-se, contudo, que os
em que pequenos desvios em termos impactos da corrupção vão muito além.
percentuais podem gerar elevados va- Estudos salientam que a principal fonte
lores aos esquemas de corrupção, tam- de prejuízo dos megaprojetos é a falta
bém são caracterizados pela acentuada de viabilidade econômica, a qual pode
dificuldade dos órgãos de controle em ser também decorrente de decisões te-
realizar auditorias por conta da comple- merárias influenciadas por um ambien-
xidade. te corrupto. Assim, é importante que os
No Brasil, vários megaprojetos foram órgãos de controle avaliem não apenas
executados por grandes empreiteiras aspectos como superfaturamentos, mas
que possuíam forte influência política e também a própria motivação das deci-
histórica de desvios sob amplo espectro sões e a efetividade das contratações de
de partidos políticos. Esse processo foi megaprojetos.
fortalecido com a política de criação de Um projeto é tido como viável quan-
“campeãs nacionais” por meio de aces- do os ganhos para a sociedade supe-
so privilegiado a concorrências e crédito ram os seus custos diretos (ex.: inves-
de bancos públicos. Assim, houve uma timentos públicos e privados nas obras)
banalização do processo de corrupção, e indiretos (ex.: impactos ambientais e
conforme amplamente demonstrado sociais). Avaliações independentes de
pela Operação Lava Jato (GONÇALVES; megaprojetos icônicos, como o Eurotu-
ANDRADE, 2019; LAZZARINI, 2011). nel e o “Big Dig”, em Boston, chegaram
a custos superiores aos benefícios (FLY-
Finalmente, alguns megaprojetos,
VBJERG, 2014).
como usinas nucleares, são ligados a
questões estratégicas e tecnologias si- No Brasil, estimativas do TCU indi-
gilosas, que dificultam o trabalho de cam que o superfaturamento decorren-
auditorias externas e o controle da so- te da atuação de cartel das construto-
ciedade. Muitas vezes, tais projetos ras somou R$ 18 bilhões em obras da
apresentam lacunas de transparência e Petrobras, sendo que a própria estatal
são muitas vezes justificados como de reconheceu que houve o pagamento de
interesse nacional, sem trazerem dados R$ 6 bilhões em propinas (TCU, 2020b).
No entanto, a fonte mais significativa de monitoradas constantemente ao longo

prejuízo à estatal e à sociedade como um do ciclo de vida do empreendimento,
todo foi a parcela gerada pelo não retor- possibilitando reavaliações periódicas
no dos investimentos (valor presente sobre a vantajosidade da continuidade
líquido - VPL negativo). De acordo com do projeto.
dados compilados de acórdãos do TCU,
A taxa de retorno determinada por
o prejuízo com apenas dois empreendi-
meio da análise de custo-benefício do
mentos da Petrobras, RNEST e Comperj,
empreendimento, quando detalhada e
pode chegar a mais de US$ 31 bilhões,
corretamente calculada, pode facilitar
aproximadamente R$ 150 bilhões em va-
o processo de fiscalização e auditoria.
lores atuais (TCU, 2016; TCU, 2017c).
Um orçamento sem distorções, ainda
Portanto, a solução dos problemas que com pequenos erros de estimativa,
associados a muitos dos megaprojetos pois uma obra de engenharia é um pro-
de infraestrutura tem sua origem na rea- cesso probabilístico, pode evitar que
lização de avaliações de custo-benefício sejam construídos “elefantes brancos”
que representem a situação real dos e “catedrais no deserto”, obras con-
projetos, a partir das quais os processos cluídas e nunca usadas, algumas muito
tanto de avaliação quanto de aprovação maiores e complexas do que o necessá-
de investimentos em megaprojetos pas- rio (TANZI, 1997). Conforme apresenta-
sarão a ser menos influenciados por fun- do, há muitos fatores que contribuem
cionários de alto nível corruptos, ou seja, para a corrupção e inviabilidade de
o processo decisório será menos sujeito megaprojetos de infraestrutura, mas,
à distorção por conta da corrupção. por outro lado, o conhecimento e o es-
Para mais eficiência, tais avalia- tudo detalhado desses fatores podem
ções de custo-benefício precisam ser mitigar esse problema.
Aprenda mais sobre a

influência negativa da
corrupção no artigo (em
inglês): “Corruption, Public
Investment, and Growth”
(Tanzi, Davoodi, 1998)
15
2
VIESES E DETURPAÇÕES NA
EXECUÇÃO DE MEGAPROJETOS
DE INFRAESTRUTURA
Para além do problema da corrup- nos casos em que se tornaram claros o

ção, uma série de práticas nos setores custo excessivo do empreendimento e
público e privado ajuda a explicar a pre- sua inviabilidade econômica, gestores
valência de megaprojetos que geram públicos tendem a seguir com o proje-
prejuízos econômicos para a sociedade. to devido ao investimento substancial
realizado irrecuperável e à preocupação
Levantamento realizado por Flyvbjerg
dos tomadores de decisão em relação à
(2014) relata dezenas de casos de mega-
sua reputação vinculada ao fracasso do
projetos cujo custo final da obra superou
projeto (ARKES; BLUMER, 1985; ARKES;
de forma desastrosa o orçamento origi-
HUTZEL, 2000; KARDES; OZTURK; CA-
nal. A lista inclui várias grandes obras de
VUSGIL, 2013; OMOREGIE, 2016).
infraestrutura de transporte, como o Ca-
nal de Suez (1900% acima do orçamen- Usualmente, os megaprojetos de
to), ferrovia Troy e Greenfield nos Esta- engenharia seguem uma sequência
dos Unidos da América (EUA) (900%); de execução dividida normalmente em
Ponte, em Verrazano, nos EUA (280%); cinco fases: estágio estratégico, está-
rede de túneis “Big Dig”, em Boston (220 gio de engenharia conceitual, estágio
vezes); e linha de trem de alta velocida- de licitação ou detalhado, estágio de
de Shinkansen, no Japão (100%). pré-construção e estágio de constru-
ção (FIG. 4) (LIU; ZHU, 2007). Embora
Em outro levantamento, o mesmo
os nomes dessas fases possam variar de
autor descreve que investimentos em
país para país, o conceito é semelhante.
ferrovias urbanas tiveram aumento de
Para cada uma dessas fases realiza-se
custo médio de 45% em relação à previ-
a estimativa de custo para a sua execu-
são, enquanto a receita provinda da obra
ção e a acurácia da previsão progride,
foi, em média, 50% menor do que o pre-
bem como são incluídos recursos orga-
visto (FLYVBJERG; BRUZELIUS; ROTHEN-
nizacionais no decorrer do desenvolvi-
GATTER, 2003).
mento das estimativas. À medida que
Ao mesmo tempo, projetos profun- um projeto avança em seu ciclo de vida,
damente deficitários raramente são mais informações sobre o escopo, de-
cancelados em função do viés do cus- sign e especificações do projeto ficam
to afundado (sunk cost effect). Mesmo disponíveis, o que permite à equipe de
estimativa orçar com mais precisão a fases do modelo compreendem o desen-

quantidade e o preço dos materiais e volvimento de um megaprojeto desde a
recursos (LIU; WEHBE; SISOVIC, 2010). sua concepção (proposta inicial) até a
A FIG. 4 mostra de forma genérica uma operação poder ser desenvolvida. Esse
proposta de como seria o processo ideal modelo apresenta momentos decisórios
de desenvolvimento da análise de via- em que as alternativas serão avaliadas e
bilidade de empreendimentos, conside- definida(s) aquela(s) que seguirão para
rando boas práticas internacionais. As as próximas fases.
Figura 4: Desenvolvimento do detalhamento do projeto

e das estimativas ao longo do tempo
Decisão para
análise de Detalhamento Business Decisão
Proposta Avaliação Decisão para Business Case do Business Decisão Case de para assinar Execução
Inicial Estratégica continuar Preliminar pequena lista para investir do Projeto Operação
de opções Case Implementação contrato
Estudos de Pré-viabilidade
Estudo de Viabilidade Monitoramento Monitoramento

e Controle da e Controle da
Implantação Implantação*
Preparação para Contratação
Identificar benefícios
Análise dos benefícios
Planejamento dos benefícios Realização e reporte dos benefícios
Fonte: elaborado pelos autores.
No Brasil, o processo de realização deve-se avaliar a melhor resposta para

de uma obra pública2 pode ser feito de atender a uma demanda da sociedade,
forma direta, quando a obra é conduzida sob os aspectos técnico (análise de al-
pelo próprio órgão ou entidade da Admi- ternativas), ambiental (exame prelimi-
nistração, por seus próprios meios, ou de nar do impacto ambiental adequando o
forma indireta, quando é contratada com empreendimento ao meio ambiente) e
terceiros por meio de licitação. As duas socioeconômico (análise de melhorias
etapas iniciais do processo de desen- e prejuízos ocorridos com o empreendi-
volvimento de projetos deveriam seguir mento).
uma avaliação estratégica que indica a Também são levantados os custos
viabilidade do investimento em relação a inerentes a cada possível alternativa.
uma lista de opções (que inclui a deci- Deve-se verificar também a relação cus-
são de não realizar a obra). Em seguida, to/benefício de cada opção, averiguando
2. Obra pública entende-se como toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de bem público
(TCU, 2014).
17
a compatibilidade entre os recursos dis- mitido a partir de dados empíricos so-
poníveis e as necessidades da população bre casos pretéritos (FLYVBJERG, 2006;
afetada. Com a conclusão dos estudos e 2008).
definição da alternativa, deve-se prepa- No caso dos megaprojetos, esse viés
rar relatório com a descrição e avaliação otimista faz com que engenheiros, eco-
da opção selecionada, suas característi- nomistas e agentes políticos tendam a
cas principais, os critérios, índices e pa- desenhar cenários irreais que superesti-
râmetros empregados na sua definição, mam os benefícios, subestimam os cus-
demandas que serão atendidas com a tos. Para aumentar o sucesso dos em-
execução e pré-dimensionamento dos preendimentos, o processo de análise
elementos, isto é, estimativa do tama- das alternativas deve procurar identifi-
nho de seus componentes (TCU, 2014). car e avaliar o impacto das variáveis que
Muitas vezes, porém, esses estudos estão fora do controle direto do executor
sofrem com um forte viés otimista que do projeto, dirimindo o máximo possível
coloca o projeto em uma ótica positiva a imprevisibilidade (veja análise de risco
pouco realista. Uma vez que a cadeia de adiante). Como consequência do viés do
atos envolta com a tomada de decisão otimismo é comum que os proponentes
dos megaprojetos retrata um entrela- dos projetos ignorem esses riscos e as-
çamento de várias premissas, há ainda sumam como pressuposto que a execu-
uma impulsão desse viés do otimista ao ção da obra de infraestrutura será rea-
longo da vida útil do megaprojeto, es- lizada em condições ótimas (DENICOL;
pecialmente porque em sua fase preli- DAVIES; ILIAS, 2020; FLYVBJERG; BRU-
minar, diante da significativa escassez ZELIUS; ROTHENGATTER, 2003).
de informações, sobrexiste mais espaço O viés do otimismo é um autoenga-
para a ancoragem em tal viés, o que tor- no, não sendo intencional. São comuns
na o problema sistemático. O problema também casos em que funcionários, sob
torna-se particularmente agudo quando pressão ou cooptação de agentes políti-
visões pessimistas são suprimidas e opi- cos, explicitamente produzem análises
niões otimistas recompensadas e, como excessivamente otimistas de forma pro-
resultado, as pessoas perdem a capaci- posital. Estimativas e previsões iniciais
dade de pensar criticamente (HMT, 2011; são usadas de forma enganosa para in-
LOVALLO; KAHNEMAN, 2003). Esse viés formar a tomada de decisão e obter o
otimista, também conhecido como a fa- alinhamento e o apoio necessários das
lácia do planejamento no âmbito da in- partes interessadas (incluindo o contri-
fraestrutura, é causado pela predisposi- buinte), para prosseguir com o projeto
ção cognitiva encontrada na maioria das preferido. Ao subestimar o custo ou a
pessoas para julgar eventos futuros sob duração, pode-se conduzir a decisões ir-
uma luz mais positiva do que seria per- realistas, conflitantes e saturadas de in-
teresses pessoais ou políticos. Esse tipo uma proposta de valor baixo, as emprei-
de uso instrumental de análise de cus- teiras muitas vezes mencionam a exis-
to-benefício é conhecido também como tência de supostos “fatores imprevisí-
deturpação estratégica e muitas vezes veis”, que não foram considerados nos
está ligado à formação de esquemas de contratos, e com base nisso solicitam
corrupção durante a execução de mega- aditivos (claims) ao contratante, aumen-
projetos de infraestrutura. Projetos de tando o custo total de modo a concluir
engenharia que substituam drastica- as obras. Essa estratégia também conta
mente os riscos e variáveis da execução algumas vezes com servidores estrategi-
de megaprojetos (ex.: chuvas sazonais, camente posicionados, que são respon-
prazos para licenciamento, característi- sáveis pela avaliação dos contratos ori-
ginais e sua aprovação. Assim, já foram
cas do terreno) fornecem oportunidades
comprovados casos cujo viés otimista é
para a criação de esquemas de corrup-
adotado de modo explícito desde o início
ção (FLYVBJERG; BRUZELIUS; ROTHEN-
do projeto, já prevendo reivindicações
GATTER, 2003).
futuras de modo a desviar recursos ou
Parte dos problemas surge durante garantir o resultado da concorrência de
o processo de licitação e execução das modo fraudulento (ROOKE; SEYMOUR;
obras. Após ganhar a concorrência com FELLOWS, 2004; TANZI, 1997).
Aprenda mais sobre as causas

de insucessos em projetos de
infraestrutura no artigo (em
inglês): “Underestimating Costs
in Public Works Projects Error or
Lie?” (Flyvbjerg et al., 2002)
19
3
MEDIDAS DE MITIGAÇÃO DO RISCO
DE PERDAS ECONÔMICAS COM
MEGAPROJETOS DE INFRAESTRUTURA
Grande parte dos estados modernos veis economicamente ainda no estágio

se inspirou na teoria de Montesquieu, estratégico, ou seja, antes do início das
em sua Constituição, separando o poder obras, possibilitando a correção e mi-
absoluto, até então concentrado na figu- tigação de danos ao Erário. Diferentes
ra do monarca, nos poderes Legislativo, instrumentos podem auxiliar o Executivo
Executivo e Judiciário. Os três poderes e os órgãos de controle na melhoria da
são independentes, harmônicos entre qualidade da seleção e execução de me-
si, mas também devem limitar a ação gaprojetos de infraestrutura. Nessa se-
um do outro dentro das linhas definidas ção serão apresentados de forma breve
pela Constituição de cada país. No caso os seguintes instrumentos: a) análise de
do Brasil, cabe ao Legislativo aprovar as risco; b) estudo de viabilidade técnica,
contas apresentadas pelo Poder Execu- econômica e ambiental; c) metodologia
tivo de modo a verificar a legalidade dos front-end-loading; d) five case model; e)
atos desse poder. O Tribunal de Contas da reference class forecasting.
União, por sua vez, tem a responsabili-
dade de auxiliar o Legislativo de maneira 3.1 Análise de risco
independente, ao realizar auditorias do
processo de seleção e execução de obras Uma das formas de se aprimorar a
de infraestrutura entre outros atos do análise técnica de megaprojetos de in-
Executivo. Diferentes estudos e manuais fraestrutura é por meio da identifica-
de boas práticas realçam a importância ção sistemática dos riscos envolvidos na
da adoção de mecanismos rigorosos de obra. Por exemplo, os estudos ligados
controle independente, a partir da veri- aos megaprojetos de infraestrutura de
ficação da adequação formal dos atos do transporte devem incluir a identificação
Executivo com a legislação vigente. e adequação do corredor, necessidades
Além de análises puramente jurí- adicionais de terreno, interface com ro-
dicas, os órgãos de controle precisam dovias existentes e futuras e outras redes
também avaliar as justificativas e moti- de transporte (e impacto corresponden-
vações econômicas e de engenharia dos te no projeto), previsões de tráfego (es-
projetos. Desse modo, é possível iden- pecialmente em um projeto de rodovia
tificar projetos potencialmente inviá- pedagiada) e impacto socioambiental
tanto da construção quanto da operação particularmente em megaprojetos de in-

da rodovia. Deve ser realizada consulta fraestrutura, ou seja, é o ponto de par-
sobre o impacto socioambiental, com tida para o entendimento das questões
quantificação do efeito do projeto sobre de alocação de risco e para o desenvolvi-
as pessoas, vida selvagem e habitat, que mento de matriz de risco específica para
irá servir de referência para a gestão efi- cada projeto a ser analisado, pois cir-
caz dos riscos ambientais e sociais. cunstâncias individuais e sua jurisdição
O combate às grandes lacunas de implicam riscos adicionais que precisam
infraestrutura continua a ser uma das ser considerados.
prioridades em todo o mundo e, indepen- Diferentes estudos revelam a impor-
dentemente da forma de financiamento tância da elaboração de matrizes de ris-
(público, privado e parceria público-pri- co para investimentos em infraestrutura,
vada), os governos precisam adotar uma com destaque para rodovias, ferrovias,
abordagem de mais longo prazo para a aeroportos, portos, veículos leves sobre
identificação, alocação e gestão contí- trilhos, geração de energia hidrelétrica,
nua dos riscos do projeto. linhas de transmissão de energia elétri-
A compreensão profunda dos riscos ca, tratamento e distribuição de água e
é condição prévia para a elaboração de tratamento de resíduos sólidos (KOKS et
projetos de infraestrutura. E a aplicação al., 2019; SITZENFREI et al., 2011).
adequada dos princípios de alocação de A título de exemplo, é possível citar
risco pode permitir que um projeto sa- os diferentes tipos de risco relacionados
tisfaça as necessidades da sociedade e, a investimentos em rodovias. A matriz de
assim, cumpra as metas governamen- risco considera o projeto, a construção e/
tais de impulsionar o investimento em ou reabilitação e prolongamento de rodo-
infraestrutura de alto impacto. vias existentes, o financiamento (público
Uma matriz de risco tem por finali- e/ou privado), a operação (particular-
dade identificar e alocar os riscos entre mente os fatores que podem alterar sig-
os agentes intervenientes e propor me- nificativamente a demanda para menos
didas de mitigação e possíveis mecanis- ou para mais), a manutenção e a reabili-
mos de apoio governamental. Visa pro- tação da infraestrutura viária e as instala-
porcionar aos governos e, se pertinente, ções de apoio e os custos para os usuários
às partes interessadas do setor privado ao longo da vida em serviço considerada
orientações específicas sobre a alocação (inclusive os acidentes). Entre os riscos
adequada dos riscos do projeto. Deve ser mais significativos, destacam-se:
considerada, sempre, como indicativa, e a) Risco de aquisição de terras e de
não exaustiva, dos principais riscos que local: devido à extensão e à natu-
devem ser considerados em projetos, reza de uma rodovia, pode ser de-
21
safiador adquirir adequado cor- fraestrutura de modo a garantir o bom uso
redor de terra livre de quaisquer do recurso público - Leis nºs 8.666/1993
restrições e com a anuência ne- art. 6º (BRASIL, 1993), 12.462/2011 art. 1º
cessária; (BRASIL, 2011) e 5.917/1973 art. 1º, 3º , 5º e
18 (BRASIL, 1973).
b) risco de demanda/receita;
O EVTEA é um “conjunto de estudos
c) risco ambiental-social: o impacto
desenvolvidos para avaliação dos bene-
de uma rodovia sobre o habitat, a
fícios diretos e indiretos decorrentes dos
infraestrutura (social) e as comu-
investimentos em implantação de novas
nidades em geral, bem como em
infraestruturas de transportes ou me-
propriedades e indústrias adja-
lhoramentos das já existentes” (DEPAR-
centes, deve ser cuidadosamente
TAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTU-
avaliado. Questões como poluição
RA DE TRANSPORTE - DNIT, 2016).
e ruído, bem como a necessidade
potencial de realocação das par- Por exemplo, no âmbito do DNIT, a
tes afetadas e o impacto sobre os avaliação é realizada em cinco fases,
direitos de terras indígenas, de- com o objetivo de averiguar os índices
vem ser abordadas de acordo com de viabilidade e se os benefícios estima-
normas internacionalmente reco- dos justificam os custos dos projetos. A
nhecidas; primeira fase contempla estudos preli-
minares, incluindo a coleta, tratamento
d) risco de conclusão/início de ope-
e armazenamento de dados internos e
rações: a conclusão dos trabalhos
externos ao DNIT, além de informações
dentro do prazo e do orçamento
coletadas na região objeto dos estudos.
constitui um desafio especial, tra-
tado no item “Aumentos de custos Na segunda fase, realiza-se o diag-
e atrasos na conclusão de obras”. nóstico dos problemas, a proposição das
alternativas de solução, incluindo inves-
3.2 Estudo de viabilidade técnica, tigações relacionadas aos impactos so-
econômica e ambiental (EVTEA) ciais, ambientais e de tráfego para cada
uma das alternativas. A coleta de dados
A legislação brasileira estabelece que indispensáveis que não foram obtidos
os proponentes de projetos de infraes- nas fases anteriores é realizada in loco
trutura que envolvem concessões neces- na terceira fase, incluindo dados rela-
sitam apresentar aos órgãos de controle cionados ao tráfego, pavimento, leito
um estudo de viabilidade técnica, eco- estradal, informações ambientais e so-
cioeconômicas.
nômica e ambiental (EVTEA). Pesquisas
dessa natureza também são esperadas no Na próxima fase (quarta) são realiza-
processo de planejamento de obras de in- dos os estudos que determinam as obras
necessárias para adequação e/ou cons- -se estudos de “viabilização” de decisões

trução de acordo com as alternativas e já tomadas no âmbito político, sendo
são estimados os custos do empreendi- acompanhadas pelo viés do otimismo e
mento, incluindo custos dos estudos de também pela deturpação estratégica.
viabilidade e ambientais, do projeto de
Mais recentemente, surgiram tam-
engenharia, das obras, das desapropria-
bém outras abordagens que se somam
ções, das manutenções, da supervisão
aos elementos trazidos pelo EVTEA de
da obra e dos programas de atendimento
modo a garantir processos e resultados
às condicionantes ambientais. O produ-
mais robustos, com destaque para o
to dessa fase é o relatório preliminar de
Front-End-Loading (FEL), o Green Book e
custos, que pode ser estimado com base
o Five-Case Model.
nos custos médios gerenciais do DNIT ou
em valores parametrizados.
3.3 Metodologia Front-End-Loading
E, finalmente, na quinta fase, to-
dos os dados das etapas anteriores são A metodologia Front-End-Loading
consolidados, os benefícios de cada al- (FEL) consiste no processo de validação
ternativa são quantificados, e são gera- das análises de investimento por etapas.
dos, para cada alternativa, os indicado- Essa metodologia surgiu no setor priva-
res econômicos: taxa interna de recurso do com o objetivo de otimizar os investi-
(TIR), VPL, benefícios x custos (DNIT, mentos em projetos com grande impac-
2016). to financeiro, mas seu uso também se
ampliou para empresas de capital misto,
Uma limitação importante do EVTEA
como a Petrobras, sendo também ado-
é que esses instrumentos tendem a ser
tado pelo setor público em diferentes
aplicados para avaliar um projeto es-
países. Essa metodologia busca analisar
pecífico em vez de partir da análise do
os estágios iniciais do projeto, obtendo
problema público que necessita de res-
dados como identificação dos produtos
posta. Desse modo, o foco das análises
a serem produzidos, localização da futu-
já parte do pressuposto de que só exis-
ra unidade fabril, demanda do mercado,
te um modo para resolver o problema e
capacidade de produção, característi-
que o projeto em questão é a resposta
cas técnicas, estudo de viabilidade, etc.
mais promissora. Por exemplo, o EVTEA
(PRADO, 2014).
de uma rodovia tem como objetivo ava-
liar a viabilidade daquela obra específica A metodologia FEL é realizada em
em vez de discutir de modo mais estru- três etapas: FEL1, FEL2 e FEL3, sendo que
turado o problema que busca ser miti- ao final de cada etapa acontece o mo-
gado (como o custo de transporte) e as mento da tomada de decisão por meio
alternativas para a solução do mesmo dos portões (gates), onde se avalia se o
problema (como ferrovia, hidrovia). Por- projeto continuará a ser desenvolvido,
tanto, muitas vezes os EVTEAs tornam- levando em consideração a maturidade
23
das informações e a viabilidade do pro- atratividade, ou seja, apresentando VPL
jeto. Se houver maturidade suficiente positivo, o projeto não prosseguirá para a
(informações necessárias de acordo com próxima fase de desenvolvimento, FEL3.
o esperado na fase) e o projeto se mos- No FEL3, desenvolve-se a engenha-
trar viável, a decisão pode ser conduzi-lo ria básica da solução definida na fase
para a etapa subsequente. Outra opção anterior. Algumas organizações optam
é mantê-lo na fase atual para aprofun- por iniciar a engenharia detalhada ain-
damento e melhoria na maturidade. E a da nessa fase, para atingir um nível de
última opção, se o projeto não se mostrar maturidade mais alto e reduzir os riscos
viável, é a interrupção do projeto. durante a etapa de implantação. O obje-
O FEL1 determina o escopo e os ob- tivo dessa fase é desenvolver os entregá-
jetivos do empreendimento, a estimati- veis para permitir o início da implanta-
va inicial do montante de investimento e ção (HOLLMANN, 2016; INSTRUMENT FOR
propõe alternativas conceituais que se- PRE-ACESSON ASSISTANCE - IPA, 2020;
rão desenvolvidas na fase subsequente. MERROW, 2011; PRADO, 2014; ROMERO;
Nesse momento é realizada a análise do ANDERY, 2016). O processo de planeja-
negócio (ex.: cálculo capital expenditure mento, aprovação e monitoramento de
projetos de investimentos da implanta-
- CAPEX -, TIR, VPL)3.
ção da Refinaria Abreu e Lima seguiu os
No FEL2, são estudadas as alterna- critérios e orientações normativas deno-
tivas do projeto, muitas delas propos- minados “Sistemática4”, que foi inspira-
tas na fase de FEL1, e busca-se definir da na metodologia FEL (TCU, 2016). Ao fi-
a melhor baseada nas condições técni- nal deste capítulo, será apresentado um
cas, ambientais, sociais e econômicas breve estudo de caso da RNEST.
que terá seu escopo principal congela-
do nessa fase. Estudam-se as soluções 3.4 The Green Book
tecnológicas com a elaboração da en-
genharia conceitual e aprofunda-se nos O principal documento do Tesouro
estudos com um esforço de engenharia do Reino Unido para avaliação de polí-
maior que permita acurácia média para ticas, programas e projetos é o Green
a avaliação econômica. No FEL2 o retor- Book. Esse guia orienta como a avalia-
no financeiro é um parâmetro decisivo ção deve ser concebida e monitorada
e, caso o projeto não se mostre atrativo antes, durante e após a sua implemen-
segundo a avaliação econômica, atin- tação. O processo de tomada de decisão
gindo ou superando a taxa mínima de terá como etapa obrigatória a avaliação
3. O VPL busca estimar o valor presente de um certo investimento ao considerar pagamentos futuros projetados,
descontados à taxa-desconto apropriada, menos o custo do investimento inicial em bens capitais (CAPEX). Um VPL
positivo indica que o projeto é economicamente viável. O TIR representa a taxa de desconto (i.e., juros) máxima no
qual um investimento ainda terá VPL positivo.
4. Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do Sistema Petrobras.
de alternativas de políticas, e todas as principais desse viés otimista e como ele

especificidades que envolvem a política pode ser minimizado promovendo a or-
devem trabalhar juntas desde a análise çamentação mais realista (BRITISH DE-
estratégica até a implementação, for- PARTMENT FOR TRANSPOR - BDT, 2004).
necendo o melhor valor público (HMT,
No tocante às análises ambientais
2018).
nas avaliações de políticas, foi elabora-
O Green Book supplementary gui- do em 2013 o Green Book supplementary
dance: optimism bias é um material su- guidance: environment. Esse guia é um
plementar ao Green Book que auxilia na suplemento pertencente ao Green Book
condução das estimativas de custos, be- e relaciona as considerações inerentes
nefícios e duração, na falta de evidências aos impactos ambientais nas avaliações
primárias robustas. O objetivo desse su- de políticas, principalmente relaciona-
plemento é diminuir o viés otimista nas dos à avaliação dos riscos climáticos e
previsões por meio do gerenciamento de à adaptação de políticas, programas e
projetos e do gerenciamento de riscos projetos, incluindo a resiliência climáti-
(HMT, 2013a). É interessante notar que ca. Ele descreve o que precisa ser consi-
os documentos são práticos e auxiliam derado no caso de avaliações ambientais
tomadores de decisão e fiscalizadores. (qualidade do ar; alterações climáticas;
Por exemplo, o Checklist for Assessment gerenciamento de risco de inundação;
of Business Cases consiste em cheklist desperdício; avaliação de projetos de
para identificar se todos os pontos do transporte, entre outros). Ele é compos-
processo de avaliação foram estudados e to por três outros documentos: Accoun-
respondidos (HMT, 2018). ting for environmental impacts in policy
appraisal; Accounting for the effects of
Ademais, para atender a empreen-
climate change; e Introductory guide
dimentos específicos do setor de trans-
to the valuation of ecosystem services
porte, o Green Book supplementary
(HMT, 2013b).
guidance: transport apresenta os proce-
dimentos para lidar com o viés do otimis- Por fim, o Green Book supplemen-
mo no planejamento de transporte com tary guidance: risk é composto por nove
o intuito de diminuir a tendência das documentos, entre eles o Orange Book
pessoas a serem otimistas na avaliação (HMT, 2004), que descreve uma estrutu-
dos projetos. Recomenda, ainda, usar ra para o desenvolvimento e implemen-
dados empíricos para estimativas de tação de processos de gestão de risco
custo, benefícios e duração dos projetos em organizações governamentais. Es-
e, inclusive, na falta de base de evidên- ses documentos se completam e juntos
cias específicas, usar dados de proje- orientam fundamentada formulação da
tos anteriores ou projetos similares. Um gestão de riscos em projetos governa-
estudo realizado pelo Departamento de mentais, identificando, tratando e moni-
Transporte Britânico, mostra as causas torando os riscos (HMT, 2013c).
25
Aprenda mais sobre o Green Book

e seus guias suplementares no
site do Tesouro Britânico. Nesse
site, você também pode ter
acesso aos documentos do Five
Case Model (em inglês)
3.5 Five Case Model (5CM) tar a condução do processo de avaliação

de políticas, projetos e programas no
A metodologia Five Case Model Reino Unido.
(5CM) foi desenvolvida e adotada na úl- O 5CM é implementado em cinco
tima década pelo Reino Unido, de modo dimensões para identificar se o inves-
a mitigar as limitações das abordagens timento ou projeto continuará a ser de-
tradicionais dos estudos de viabilidade senvolvido ou não, podendo ser descon-
(HMT, 2018; NZT, 2019; UK GOVERNMENT, tinuado em qualquer estágio se deixar
2020). Nas publicações do Green Book, de atender a alguma das dimensões: es-
estão contempladas orientações para tratégica, econômica, comercial, finan-
aplicação do 5CM com o intuito de orien- ceira e gerencial.
Quadro 1: Perguntas: dimensões do 5CM
Dimensão Perguntas a serem respondidas nessa dimensão
Por que a mudança (incluindo a racionalidade por trás da intervenção)? Qual a situação atual?
Estratégica O que deve ser feito? Quais são os resultados esperados? Como esses resultados se encaixam
em políticas e objetivos governamentais mais amplos?
Qual o valor líquido para a sociedade (o valor social) da intervenção em comparação à continui-
Econômica dade do business as usual? Quais são os riscos e os custos desses riscos e como eles podem ser
mais bem gerenciados? Qual opção reflete o valor líquido ideal para a sociedade?
Um acordo comercial realista e creditável pode ser alcançado? Quais os riscos e quem será
Comercial
responsável por gerenciá-los?
Qual o impacto da proposta no orçamento do setor público em termos de custo total tanto de
Financeira
capital quanto de receita?
Gerencial Existem planos de entrega realistas e robustos? Como a proposta pode ser entregue?
Fonte: HMT (2018).
Na dimensão estratégica, avalia-se (i.e., business as usual), de modo a veri-

se o projeto está de acordo com o pla- ficar os ganhos de eventual investimento
nejamento estratégico governamental e em relação a um cenário sem gastos na
identifica-se se o investimento no proje- área. Se nenhuma das alternativas es-
to é justificado pelos objetivos que ele irá tudadas for viável, esse projeto deve ser
proporcionar. Nessa fase, identifica-se interrompido. Caso contrário ele deve
de modo claro o problema a ser even- seguir para as fases seguintes.
tualmente resolvido pelo projeto (ex.: Chiavari et al. (2020) também suge-
alto custo de transporte, falta de energia rem a realização da análise de pré-viabi-
elétrica) e se o projeto é de fato neces- lidade, entre a fase de planejamento e a
sário para resolver o problema, tendo em fase de viabilidade. Essa fase, compos-
vista cenários futuros e o planejamento ta de duas etapas, consiste em realizar
governamental naquela área. estudos mais detalhados, identificando
Na dimensão econômica, faz-se a e avaliando a oportunidade de contor-
análise custo x benefício do investimen- nar os obstáculos e, assim, validar pre-
to levando-se em consideração os valo- viamente a exequibilidade dos projetos,
res sociais que serão apresentados para além de analisar a complexidade so-
a sociedade em cada alternativa consi- cioambiental que, no modelo anterior, é
derada (incluindo a opção de business realizada na fase de viabilidade do proje-
as usual). Enquanto o EVTEA tem como to, pelos EVTEA e EIA.
foco um projeto específico, no 5CM é Após a comprovação da necessidade
realizada a análise de custo-benefício e (i.e., dimensão estratégica) e viabilidade
de risco de diferentes alternativas para a (i.e., dimensão econômica), o 5CM ana-
solução do problema identificado na di- lisa se a melhor opção selecionada con-
mensão estratégica (ex.: modalidades de segue ser “entregável” do ponto de vista
transporte, fontes alternativas de gera- comercial, tendo em vista as atuais con-
ção de energia). Essa fase do 5CM inclui dições tecnológicas e logísticas.
a análise de viabilidade econômica, con-
tendo: alternativas possíveis, desenhos Na dimensão financeira, a avaliação
preliminares das alternativas, estudo de consiste em identificar se esse investi-
mercado, identificação de investimentos mento é viável do ponto de vista finan-
suplementares, incluindo estimativas de ceiro, ou seja, se os valores de CAPEX
custos, avaliação preliminar de viabili- (i.e., investimentos em bens de capitais)
e Operational Expenditure (OPEX - cus-
dade econômica e financeira e análise
tos operacionais) são factíveis de serem
preliminar de risco das alternativas (FLY-
realizados.
VBERG; BRUZELIUS; ROTHENGATTER,
2003). Em todos os casos, deve ser ava- E na dimensão gerencial, identifi-
liada também a alternativa tendencial ca-se se o investimento consegue ser
27
executado, levando-se em consideração te, adotar parâmetros que estabeleçam
a realidade das estruturas governamen- a opção desejada como a de maior cus-
tais para implementá-lo, e realiza-se a to-benefício, e com isso garantir a sua
pós-avaliação do projeto. aprovação nas diferentes etapas do 5CM.
Com o intuito de garantir a qualidade Para mitigar esse risco, foi desenvolvida,
e trazer mais transparência, padroniza- também no Reino Unido, a metodologia
ção e agilidade ao processo de decisão, do Reference Class Forecasting (RCF),
os países que implementaram o 5CM de- também chamada de Comparison Class
finem formulários, modelos e critérios Forecasting.
mínimos dos estudos a serem seguidos
ao longo das fases (HMT, 2018). Portanto, 3.6 Reference Class Forecasting
no 5CM, em vez de cada gestor decidir
com base na sua própria percepção, cuja Conforme mencionado anteriormen-
probabilidade de ser mais assertiva é te, existe uma tendência comprovada e
menor, é possível aumentar a uniformi- sistemática dos avaliadores de projetos
zação e melhoria nos resultados. Outros serem excessivamente otimistas. Para
benefícios podem ser observados com mitigar esse problema, o Green Book re-
a sua incorporação: redução no tempo comenda que os avaliadores de projetos
e custo necessário para desenvolver e façam ajustes explícitos com base empí-
aprovar programas e projetos; conheci- rica nas estimativas de custos, nos be-
mento de todos os desenvolvedores de nefícios e prazos de projetos anteriores
programas e projetos, uma vez que eles ou semelhantes, inclusive com um guia
sabem quais informações e procedimen- suplementar específico para tratar sobre
tos são esperados e requeridos à medida esse aspecto (HMT, 2013a).
que os esquemas progridem ao longo do Uma forma de mitigar o viés do oti-
processo de planejamento. Assim, os re- mismo é por meio da metodologia Refe-
visores e aprovadores podem assimilar rence Class Forecasting (RCF). O RCF tor-
as propostas mais rapidamente (OPEN na as análises de custo-benefício mais
BUSINESS CONSULTING - OBC, 2019). realistas ao obrigar os proponentes dos
Mesmo as metodologias com foco projetos a compararem suas estimativas
em soluções e comparação entre alter- com base em dados empíricos de casos
nativas, como o 5CM, ainda estão ex- similares do passado. O objetivo é miti-
postas ao viés otimista e até mesmo à gar a falácia do planejamento, evitando
deturpação estratégica no processo de planos superotimistas, melhorando-os
seleção dos projetos de infraestrutura. com consulta à estatística de casos se-
Na ausência de orientações metodoló- melhantes (KAHNEMAN, 2012). Atual-
gicas claras, os proponentes de projetos mente, além do Reino Unido, também
podem, involuntária ou propositalmen- a Associação Estadunidense de Plane-
jamento (APA) recomenda a adoção do a) Identificar classe de referência

RCF para melhorar a acurácia das aná- anterior em projetos similares.
lises de viabilidade de projetos de dife- Essa classe de referência deve ser
rentes portes. ampla o suficiente para ser esta-
Alguns planejadores podem ser tisticamente significativa, mas
tentados, por exemplo, a projetar uma estreita o suficiente para ser ver-
rodovia a custo mais baixo e prazo mais dadeiramente comparável ao pro-
curto para favorecer sua aprovação, jeto em pauta;
desconsiderando o risco de eventos b) estabelecer distribuição de pro-
como: chuvas, atrasos nas entregas e babilidade para a classe de refe-
problemas de projeto. Pela RCF, porém, rência selecionada. Isso requer
os projetos são examinados levando-se acesso a dados empíricos confiá-
em consideração os aumentos ocor- veis relacionados ao aumento de
ridos nos custos e prazos de projetos custo, atrasos no cronograma ou
similares implementados no passa- déficit de benefícios, para um nú-
do, incluindo os aditivos contratuais, mero suficiente de projetos den-
imprevistos de diferentes naturezas e tro da classe de referência para
atrasos na entrega, de modo a fornecer tirar conclusões estatisticamente
estimativas mais realistas. significativas;
Ao introduzir a “visão externa” ou c) comparar o projeto específico
previsão de referência, as informações com a distribuição da classe de
sobre uma classe de projetos similares referência, a fim de estabelecer
ou comparáveis são usadas para ava- o resultado mais provável para o
liar probabilidades de que eventos fu- projeto em questão (FLYVBJERG,
turos aumentem os custos, atrasem o 2006; DFT, 2004).
cronograma ou reduzam os benefícios
Em termos simples, o RCF funciona
do projeto, comparando-se ao cenário-
como um coeficiente de segurança ba-
-base. Assim, apesar de o RCF não po-
seado nos desvios de custos, benefícios
der ser utilizado como um instrumento
e prazos de projetos similares para ava-
de orçamentação do empreendimento, é
liar a viabilidade da nova proposta. Esse
uma importante ferramenta que permite
parâmetro é utilizado para subsidiar a
avaliar os projetos de forma mais realista
tomada de decisão se um projeto deve
e, portanto, mitigar o viés do otimismo
ou não ser implementado. Por exemplo,
nas análises de viabilidade (FLYVBJERG,
se em determinado país os custos finais
2006; 2008; LIU; WEHBE; SISOVIC, 2010).
de ferrovias aumentam historicamente
Para aplicação da RCF, sugere-se que 40% ao longo da construção e não ocor-
sejam realizados os três passos a seguir: reu alguma inovação tecnológica, não
29
existe motivo para avaliar a viabilidade tamanho de amostra grande o suficiente
de novo empreendimento sem conside- e informações precisas sobre custos. A
rar esse aumento provável na avaliação elaboração desse banco de dados pode
de custo-benefício. demorar a ser feita e, de acordo com o
tipo de projeto, talvez nunca seja possí-
O principal desafio para a aplicação vel ter um tamanho de amostra grande
do método RCF consiste na junção de o suficiente para análise estatística (LIU;
amostra de projetos semelhantes com WEHBE; SISOVIC, 2010).
Aprenda mais sobre a utilização

do método Reference Class
Forecasting (RCF) no artigo (em
inglês): “From Nobel Prize to
Project Management: Getting
Risks Right” (Flyvbjerg, 2006)
Questões relacionadas à corrupção rupção for reduzida, consequentemente

também podem influenciar os dados de os custos incorridos tendem a diminuir,
custos que serão utilizados para verifi- com redução, ao longo do tempo, da re-
cação da viabilidade de um empreen- lação entre os custos orçados e os custos
dimento. Ao analisar as informações de incorridos. Por esse motivo, apesar de o
custos incorridos nos projetos, faz-se RCF ser um instrumento importante para
a comparação com os custos orçados, a correção do viés otimista das análises
para elaboração do banco de dados. Os de custo-benefício, ele não deve ser uti-
custos incorridos podem contemplar lizado como base para auditorias de gas-
montantes relacionados a diversas frau-
tos, com o risco de se naturalizarem es-
des que eventualmente tenham ocorrido
quemas históricos de superfaturamento
no ciclo de vida do empreendimento. O
e cartel.
RCF retrata o ambiente em que os dados
são colhidos e, se o ambiente for corrup- De acordo com o Supplementary
to, é natural considerar que os valores Green Book Guidance Optimism Bias do
para avaliação da viabilidade do projeto Green Book, na ausência de uma base de
também estejam alterados. Se a cor- evidências mais específica, os departa-
mentos são encorajados a coletar dados reais, diminui-se o risco de vieses e de-
atuais para permitir futuras estimativas turpações estratégicas que resultam na
sobre otimismo. Enquanto isso, deve-se aprovação de megaprojetos de infraes-
usar os melhores dados disponíveis. trutura inviáveis.
A aplicação do RCF requer a melhoria Por fim, é importante destacar que
no processo de planejamento dos proje- o coeficiente de majoração dos custos
tos. Para isso, é necessário sistematizar do RCF retrata o ambiente e o momen-
e estruturar a documentação dos proje- to em que os dados foram obtidos. Dessa
tos com base em critérios e padrões que forma, os dados precisam ser constan-
possibilitem que os dados e os resulta- temente atualizados para retratarem
dos possam ser utilizados como base eventuais mudanças estruturais.
para projetos posteriores (KAHNEMAN, Tendo em vista o risco de deturpação
2012). Definir e compreender melhor o de métodos, é importante que os órgãos
escopo e aprimorar a análise de riscos de controle possam também realizar es-
dos eventos que podem ocorrer no pro- tudos técnicos de modo independente,
jeto também são fatores imprescindíveis a fim de verificar a idoneidade dos re-
para melhorar o planejamento e contri- sultados apresentados pelo Executivo e
buir para o sucesso do projeto. iniciativa privada no processo de licita-
O RCF não tenta prever todos os ção. Dessa forma, reforça-se a impor-
eventos incertos específicos que afeta- tância de que os projetos sejam sempre
rão o projeto em particular. Em vez disso, acompanhados de perto por entes inde-
ele coloca o projeto em uma distribui- pendentes, como é o caso dos Tribunais
ção estatística de resultados na classe de Contas (FLYVBERG, 2006). O ideal é
de projetos de referência (FLYVBERG, que os megaprojetos sejam monitorados
2006). Nos casos de aplicação desse durante todo o ciclo de vida do projeto,
método, como no Reino Unido, existe um permitindo que eventuais desvios de
comprometimento do poder público em viabilidade sejam identificados de forma
exigir a utilização de evidências de pro- tempestiva.
jetos anteriores para estudos de novos Na próxima seção, serão apresenta-
projetos (HMT, 2003a; 2018). Visto que dos modelos computacionais que podem
existe o risco de que grande parte da auxiliar no processo de auditoria de me-
amostragem contenha irregularidades, gaprojetos com foco nas infraestruturas
como superfaturamento, o RCF não pode de transporte. Esse tipo de infraestrutu-
ser utilizado como método para detectar ra foi selecionado visto que existem mais
fraudes. Contudo, ao introduzir nas fa- métodos maduros e mais possibilidade de
ses iniciais do projeto dados sobre cus- comparação entre projetos do que outros
tos, prazos e benefícios a partir de casos tipos de megaprojetos de infraestrutura.
31
Breve Estudo de caso - Refinaria Abreu e Lima (RNEST)
Realizar estudos não quer dizer que as análises estejam completas ou que sejam
confiáveis. Esses estudos podem sofrer influência de interesses pessoais, políticos,
entre outros aspectos que podem fazer com que a análise não demonstre as reais
previsões dos projetos, de forma que os custos sejam subestimados, os benefícios
superestimados, efeitos socioeconômicos não sejam considerados, impactos so-
cioambientais ignorados, riscos não sejam tratados (FLYVBERG; BRUZELIUS; RO-
THENGATTER, 2003; FLYVBERG; HOLM; BUHL, 2002).
O relatório de auditoria da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo,
Gás Natural e Mineração (SEINFRAPETRÓLEO) do TCU sobre a Refinaria Abreu e Lima
(Refinaria do Nordeste - RNEST) traz um exemplo contundente desses problemas.
Figura 5: Evolução dos indicadores econômicos da RNEST elaborados pela Petrobrás.
CAPEX VPL TIR (%) TNA (%)
Fonte: TCU (2016).
No processo de escolha e implementação da RNEST, os gestores da Petrobras segui-

ram a metodologia FEL, calculando para isso indicadores financeiros chave nas di-
ferentes fases do projeto. Durante a fase inicial, os pacotes de suporte à decisão do
projeto (PSDs) realizados para o FEL1 e FEL2 mostravam CAPEX inferior a US$ 5 bi-
lhões, VPL positivo e TIR entre 10 e 12%, reforçando a atratividade do investimento.
Durante o FEL3, quando foi feita a engenharia básica do projeto, o CAPEX aumentou
substancialmente, alcançando mais de US$ 13 bilhões, e o VPL passou a ser negati-
vo. Mesmo assim, o projeto foi aprovado para a próxima etapa, já que o TIR ainda era
de 7,4%, o que justificaria o projeto mesmo à taxa de desconto razoavelmente alta.
Nos anos seguintes, durante a implementação do projeto, o CAPEX continuou subin-
do, enquanto os benefícios estimados eram reduzidos substancialmente, sendo que
em 2015 a própria Petrobras já estimava VPL negativo de aproximadamente US$ 20
bilhões (TCU, 2016).
Essas mudanças radicais nas estimativas sugerem as seguintes situações: profunda
incapacidade técnica dos engenheiros e gestores da Petrobras em realizar análises
de viabilidade realistas (i.e., viés do otimismo) e/ou manipulação dos estudos de
viabilidade como parte do processo de instauração do esquema de corrupção (i.e.,
deturpação estratégica). Em ambos os casos fica clara a limitação do FEL e outros
métodos em garantir a objetividade e idoneidade dos gestores. Como constatado
pelos auditores do TCU, “o estudo da cadeia decisória da implantação das obras da
Rnest resultou na evidenciação de uma sucessão de atos irregulares de gestão que
contribuíram para a atual condição de inviabilidade econômica da refinaria” (TCU,
2016, p. 43).
33
4
IMPORTÂNCIA DOS MODELOS
COMPUTACIONAIS NA AUDITORIA
DE PROJETOS DE INFRAESTRUTURA
DE TRANSPORTE
Os modelos de simulação tornaram- simular o impacto das obras de infraes-

-se ainda mais centrais para a tomada trutura no meio ambiente. Uma inovação
de decisão em investimentos na Euro- importante do SIG em relação à teoria
pa e América do Norte com a difusão de dos grafos é que o elemento espacial é
normativas que obrigam à realização de representado de modo explícito no mo-
avaliações de custo-benefício. Assim, delo, correspondendo a uma área especí-
esses modelos matemáticos passaram a fica na superfície terrestre, como em um
buscar também avaliar o benefício que mapa. Desse modo, é possível estudar a
uma dada opção de investimento em relação entre o traçado de estradas e as
obras de infraestrutura de transporte modificações observadas no seu entorno
pode trazer para a sociedade como um com o cruzamento de outras informações
todo, de modo a avaliar se esse benefí- espaciais provindas principalmente de
cio supera o custo previsto. A principal dados de sensoriamento remoto por sa-
vantagem do uso de modelos de simula- télite. Foi a partir dessa abordagem que
ção no planejamento da infraestrutura uma multiplicidade de estudos ressaltou
é a possibilidade de comparar cenários a relação entre a construção ou pavimen-
alternativos e obter resultados quanti- tação de estradas e a explosão do desma-
tativos que possam embasar uma deci- tamento na bacia Amazônica e em dife-
são racional e evitar ingerência política rentes países da África, Ásia e Oceania
no processo de decisão e a realização (LAURANCE et al., 2017; LAURANCE; MI-
de investimentos públicos equivocados RIAM; LAURANCE, 2009; NG et al., 2020;
(CRAINIC; FLORIAN, 2008; DAMART; ROY, PFAFF et al., 2007; REID; IAN, 1997).
2009; PROOST et al., 2013; SAIDI et al.,
No caso específico da Amazônia bra-
2018; SOUZA; D’AGOSTO, 2013).
sileira, Barber et al. (2014), ao cruzarem
Em paralelo ao desenvolvimento de espacialmente dados de desmatamento
modelos de simulação ligados à pesqui- do Instituto Nacional de Pesquisas Espa-
sa operacional com foco econômico e lo- ciais (INPE) e a malha rodoviária compi-
gístico, surgiram, a partir dos anos 1990, lada pelo Instituto Brasileiro de Geografia
estudos que utilizavam sistemas de in- e Estatística (IBGE), asseveram que 94%
formação geográfica (SIG) para estimar e do desmatamento até 2006 ocorreu a me-
nos de 5.5 Km das estradas, sendo 85% no ria um ganho para sociedade de US$ 78
entorno de rodovias estaduais e federais. milhões, considerando o valor presente
Com base nesses mesmos dados, diferen- líquido em 25 anos. Porém, ao conside-
tes estudos simularam impacto ambiental rar o custo ambiental da obra principal-
da infraestrutura de transporte no desma- mente na forma de emissões de gases
tamento futuro, indicando os custos am- de efeito estufa causados pelo desma-
bientais gerados pelas emissões de gases tamento induzido pela pavimentação, o
de efeito estufa, perda da biodiversidade, projeto traz um prejuízo de US$ 1.1 bi-
regulação das chuvas, entre outros servi- lhão para sociedade. A mesma aborda-
ços ecossistêmicos (BARNI; PHILIP; GRA- gem foi utilizada também por Vilela et
ÇA, 2015; FEARNSIDE; GRAÇA, 2006). al. (2020) ao desenvolver a análise de 72
Alguns desses autores, como Soa- projetos de infraestrutura de transporte
res-Filho et al. (2004), identificaram na bacia Amazônica. O estudo compara
a importância da criação de unidades os investimentos com retorno positivo
de conservação (UCs) como “barreiras” para a sociedade, além de listar as obras
contra o desmatamento, que se irra- mais prioritárias com base no resultado
diaria de rodovias como a BR-163, entre da análise de custo-benefício.
Cuiabá e Santarém. Esses estudos foram Essas abordagens de simulação ci-
então adotados pelo governo no estabe- tadas podem se tornar um instrumento
lecimento de condicionantes ambientais importante no processo de auditoria de
para a obra, levando à demarcação de contas públicas. O software HDM-4 já
uma rede de UCs. é adotado para avaliar os contratos de
Mais recentemente, alguns estudos concessão de obras de infraestrutura de
buscaram expandir as abordagens tra- transporte, simulando estratégias de in-
dicionais de análise de custo-benefício tervenção nos pavimentos de uma dada
de modo a incluir também a simulação malha viária, ao longo do período de
de impactos ambientais na análise cus- concessão, e os custos de construção, de
to-benefício de investimentos em in- manutenção e reabilitação e, principal-
fraestruturas de transporte. Por exemplo mente, de operação dos veículos (consu-
Amend, Fleck e Reid (2013) demonstram mo de combustível, desgaste de pneus,
como a análise de custo-benefício apre- tempo de viagem, emissão de poluentes
sentada pelo Departamento Nacional etc.) em função da frota veicular e da
de Infraestrutura de Transportes (DNIT) condição dos pavimentos. O HDM-4 tam-
para a BR-319 chegaria a resultados di- bém pode auxiliar os auditores do TCU
ferentes caso fossem considerados os na avaliação de propostas submetidas
impactos ambientais. Ao analisar so- por concessionárias de rodovias quan-
mente o custo da obra e os benefícios do dos processos licitatórios. Todavia, o
econômicos da mesma o DNIT calcula HDM-4 tem sido utilizado pela Empresa
que a repavimentação da BR-319 tra- de Planejamento de Logística (EPL), pelo
35
Ministério de Infraestrutura, pela Agên- da BR-319 saindo de Porto Velho até Hu-
cia Nacional de Transportes Terrestres maitá, observou-se aumento do desma-
(ANTT), pelo Departamento Nacional de tamento no estado do Amazonas de 465%
Infraestrutura de Transportes, por orga- entre 2009 e 2019 (INSTITUTO NACIONAL
nismos estaduais e por concessionárias DE PESQUISAS ESPACIAIS - INPE, 2020).
de rodovias, principalmente para avaliar
Historicamente, o processo de es-
projetos específicos.
colha locacional para a construção de
Assim, diferentes projetos são anali- infraestruturas de transporte terrestre
sados de modo separado, mesmo nos ca- é influenciado principalmente por ques-
sos em que diferentes projetos compe- tões políticas ou seguindo o traçado de
tem pela mesma carga para tornarem-se rotas já estabelecidas anteriormente.
economicamente viáveis (ex.: Ferrogrão Muitas das principais estradas surgiram
e FIOL). Desse modo, acaba tornando- espontaneamente, inicialmente, como
-se pouco relevante para a avaliação do trilhas utilizadas pela fauna e populações
problema que o megaprojeto busca solu- nômades, e posteriormente sendo am-
cionar, em comparação às alternativas. pliadas e pavimentadas (RIBEIRO, 1995).
O uso de diferentes tratativas, pressu- Existe também alto grau de dependência
postos e dados de entrada por projetos no processo de evolução histórica das
de natureza similar torna mais difícil a estradas, sendo que as principais vias de
comparação entre eles e a identificação transporte no Brasil e na Europa seguem
de eventuais vieses e deturpações estra- o traçado da Estrada Real no Brasil e as
tégicas. Por exemplo: para se tornar eco- estradas construídas no período roma-
nomicamente viável, o estudo submetido no na Europa, respectivamente. Em um
pelo DNIT como parte do licenciamento contexto de integração econômica regio-
para pavimentação da BR-319 indica que nal cada vez maior, os custos de trans-
a rodovia irá ser utilizada como modo de porte tornaram-se uma das importantes
transporte de mais de 7 milhões de tone- barreiras do desenvolvimento em países
ladas de produtos agrícolas anualmente, com grandes extensões territoriais. Des-
além de supor que será possível mitigar se modo, foram desenvolvidos nos anos
95% do desmatamento potencial na re- 1930 métodos matemáticos provindos
gião (DNIT, 2008). da área de pesquisa operacional com o
Em comunicações oficiais, porém, o objetivo de simular o funcionamento das
próprio Ministério da Infraestrutura re- redes de transporte e, com isso, apoiar a
conhece que a hidrovia do Rio Madeira, tomada de decisão sobre investimentos
que é de fato a principal via de expor- em infraestrutura. Posteriormente, com
tação de soja e milho da região, possui o desenvolvimento e difusão dos com-
custo muito mais baixo de transporte putadores após os anos 1950, tornou-se
(DNIT, 2020). Ao mesmo tempo, a partir cada vez mais comum a aplicação de
da pavimentação dos primeiros trechos simulações computacionais de tráfico
intermodal (i.e., rodoviário, ferroviário, direções são permitidos. Com base nessa
hidroviário, etc.) no planejamento e no representação da realidade, o processo
processo decisório de investimentos na de simulação precisa definir uma fun-
infraestrutura de transporte (TRANSPOR- ção objetivo, que indica qual a variável
TATION RESEARCH BOARD - TRB, 2014). mais importante no processo decisório.
No caso de transporte de passageiros ou
O ponto de partida desses modelos
produtos perecíveis, a função objetivo
é a representação matemática da rede
pode ser o tempo de transporte ou a re-
de transporte que se busca simular, as-
dução do custo de transporte, indepen-
sumindo na teoria dos grafos a forma de
dentemente do tempo de viagem (TRB,
nós ou vértices, que indicam as localida-
2014).
des de origem e destino, e arestas, que
representam as vias de transportes em A FIG. 6 representa uma rede de
diferentes modais (BIGGS; LLOYD; WIL- transporte como um grafo direcional,
SON, 1986). Cada uma dessas arestas em que o valor das arestas é o tempo
pode incluir dados sobre o tempo e custo de transporte entre os vértices e os flu-
da viagem, capacidade de transporte da xos têm como origem o vértice A e como
via, entre outras variáveis, enquanto os destino final o vértice H. Nesse caso, é
nós devem conter a demanda e oferta de possível aplicar diferentes modelos para
transporte, normalmente, na forma de calcular o caminho ótimo entre esses
uma matriz de origem e destino. O gra- dois vértices (ex.: A, D, C, G, H).
fo pode ser direcional, no qual o fluxo só
pode ocorrer no sentido indicado pela Figura 6: Representação de uma rede de
seta, ou não, em que fluxos em ambas as transporte como um grafo
Fonte: ACFE (2015).

Chartrand, Gary. Introductory graph theory. Courier Corporation, 1977.
37
5
CONCLUSÃO
O presente estudo descortina um Five Case Model apresentam-se como

panorama sobre os riscos de corrupção e abordagens/ferramentas para melhorar
consequente inviabilidade econômica na o processo decisório ao definir critérios
execução de grandes obras de infraes- objetivos para a aprovação de projetos,
trutura. A realização desses megaproje- com foco na comparação entre diferen-
tos, apesar de essenciais para o desen- tes alternativas (inclusive a opção de não
volvimento econômico e social, tem sido realizar o projeto).
marcada por casos de corrupção, custos
Como visto no caso da Petrobras
excessivos e atrasos. Diferentes fatores
no empreendimento da RNEST, no qual
explicam a existência desses casos no
foi adotado o FEL, não basta seguir for-
Brasil e em outros países, entre eles:
malmente um método robusto para ter
diferentes formas de pressão, oportuni-
resultados positivos. Qualquer método
dade e falta de controle, que fazem par-
pode ser deturpado para atender aos
te das explicações geométricas para a
interesses políticos e econômicos es-
corrupção (i.e., triângulo e diamante da
pecíficos e ainda manter a aparência de
fraude). Como mostrado anteriormente,
legalidade e racionalidade econômica.
estudos recentes revelam causas mais
Por isso é crucial o envolvimento dos
profundas, ligadas ao viés do otimismo e
órgãos de controle internos e externos
à deturpação estratégica nas pesquisas
desde a etapa inicial dos projetos. No
de viabilidade, esta última com o objeti-
caso brasileiro, o controle interno é de
vo de justificar “tecnicamente” decisões
responsabilidade da Controladoria Ge-
já tomadas no âmbito político.
ral da União (CGU) como parte de sua
Existem diferentes medidas que po- missão de prestar assistência ao Poder
dem ser tomadas para mitigar o risco Executivo em todos os assuntos relacio-
de corrupção e inviabilidade de mega- nados à defesa do patrimônio público e
projetos de infraestrutura. Indo além da à promoção da transparência da gestão
análise dos requisitos legais, essas me- pública com foco no controle interno
didas envolvem a estruturação do pro- das contas do Governo Federal. Já o con-
cesso decisório, com especial atenção trole externo está a cargo do Tribunal
aos estudos de viabilidade econômica. de Contas da União (TCU), cujo papel é
Nesse sentido, métodos como o FEL e o auxiliar o Congresso Nacional no acom-
panhamento da execução orçamentária Essa capacitação demanda, por sua vez,

e financeira do país e contribuir com o a realização de treinamento, contrata-
aperfeiçoamento da Administração Pú- ção de servidores especialistas na aná-
blica em benefício da sociedade. À ati- lise de custo-benefício de obras de in-
vidade do TCU e CGU se soma o trabalho fraestrutura e adoção e desenvolvimento
do Ministério Público (MP) que atua na de ferramentas voltadas para atender
defesa do interesse público, incluin- as necessidades desses órgãos de con-
do investigação de desvio de dinheiro trole. Esses modelos computacionais,
público, e crimes políticos praticados juntamente com a adoção de procedi-
contra a União ou empresas públicas e mentos mais estruturados para a toma-
autarquias. da de decisão, como o Five Case Model
e o Reference Class Forecasting, podem
Mas para que o TCU, CGU e MP rea- contribuir de modo significativo para a
lizem suas missões de modo efetivo, é redução da corrupção e inviabilidade de
importante que desenvolvam competên- megaprojetos de infraestrutura. Assim,
cias e tenham à sua disposição métodos eventuais incoerências, vieses e detur-
e modelos computacionais para realizar pações podem ser identificados de for-
análises de custo-benefício e de impac- ma mais fácil, possibilitando recomen-
tos ambientais de forma automática e dações preventivas e assertivas para o
comparativa de obras dessa natureza. Poder Executivo.
39
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