FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ

UNIVERSIDADE DE FORTALEZA
Vice-Reitoria de Ensino de Graduação – VREGRAD
Divisão de Assuntos Pedagógicos – DAP
Créditos Teórico / Prático
Código e Nome da Disciplina
J589– DIREITO ADMINISTRATIVO I 4,0

Curso DIREITO Centro

CCJ

Segundas e Quartas

19h00min – 20h40min

21h00min – 22h40min

Professor: João Marcelo Rego Magalhães

Aula 05

UNIDADE I – DIREITO ADMINISTRATIVO

3. Princípios do Direito Administrativo

Devemos, antes de tudo, salientar que os princípios da supremacia e da

indisponibilidade do interesse público são princípios gerais de direito público, e como tais,
orientam também o Direito Administrativo.

Cabe ainda divisar os princípios administrativos em dois grupos: os que

expressamente constam do capítulo constitucional acerca da Administração Pública e os
plenamente reconhecidos pela doutrina e por algumas normas legais1.

Os princípios de Direito Administrativo que estão expressos na Constituição são:

a) Legalidade

b) Impessoalidade

c) Moralidade

d) Publicidade

e) Eficiência

Os princípios consagrados pela Doutrina (alguns já devidamente positivados pela

Lei 9.784/1999) são:

a) Finalidade

1
Tal divisão é adotada de forma bastante didática na obra do professor José dos Santos Carvalho Filho.

1
 b) Autotutela

c) Motivação

d) Razoabilidade

e) Proporcionalidade

f) Contraditório e Ampla Defesa

g) Segurança jurídica

h) Interesse público

A seguir, passamos a analisar com maiores detalhes os princípios do Direito

Administrativo.

3.1. Princípios Gerais do Direito Público

...

3.2. Princípios de Direito Administrativo expressos na Constituição

(Princípios Constitucionais da Administração Pública)

...

3.3. Princípios de Direito Administrativo consagrados pela Doutrina

Finalidade

O princípio da finalidade, tal como formulado por boa parte da Doutrina, consiste
em mera confirmação de que o interesse público fundamenta toda e qualquer conduta dos
agentes públicos, conduta esta que deve estar prevista em lei. Podemos concluir que o
princípio da finalidade seria um desdobramento do princípio da legalidade. E não estaríamos
errados, apesar de sermos obrigados a mencionar que a Doutrina também o relaciona de
forma direta com o princípio da impessoalidade.

Consoante leciona José Afonso da Silva, embora o princípio da finalidade

administrativa não tenha sido explicitado no art. 37 da Constituição, “o legislador constituinte o
entendeu como um aspecto da legalidade. De fato, o é na medida em que o ato administrativo
só é válido quando atende a seu fim legal, ou seja, o fim submetido à lei. Logo, o fim já está
sujeito ao princípio da legalidade, tanto que é sempre vinculado. Hely Lopes Meirelles destaca-
o deste, para lhe dar consideração especial, para mostrar que ele ‘impõe que o administrador
público só pratique o ato para o seu fim legal’, que a finalidade é inafastável do interesse
público, de sorte que o administrador tem que praticar o ato com finalidade pública, sob pena
de desvio de finalidade, uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder. Essas
considerações querem apenas mostrar que o princípio da finalidade não foi desconsiderado
pelo legislador constituinte, que o teve como manifestação do princípio da legalidade, sem que
mereça censura por isso”.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da finalidade, em rigor, não

é uma mera decorrência do princípio da legalidade. É mais do que isto: é uma inerência dele;
está nele contido, pois corresponde à aplicação da lei tal como formulada; ou seja, na
conformidade de sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada. Os atos praticados

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em desrespeito à finalidade legal (desvio de finalidade) são atos nulos; quem desatende os fins
da lei desatende a própria lei.

Em algumas situações o desvio de finalidade é considerado “válido”, hipótese que

se de denomina de “tresdestinação lícita” e exige 3 requisitos: i) que a nova finalidade do ato
atenda ao interesse público (ainda que diverso do interesse original); ii) que haja justificativa
(emergência, calamidade etc.); iii) que o ato, ao atender finalidade pública distinta, não acarrete
mais prejuízos do que benefícios.

Autotutela

A Administração Pública comete equívocos no exercício de sua atividade, tendo

em conta as múltiplas atividades exercidas pelos agentes públicos. Defrontando-se com tais
erros, ela mesma pode revê-los a fim de restaurar a situação de regularidade. Não se trata
apenas de uma faculdade, mas também de um dever, pois que não se pode admitir que, diante
de situações irregulares, permaneça a Administração inerte. Apenas restaurando a situação de
regularidade pode ser obedecido o princípio da legalidade.

Não precisa, portanto, a Administração ser provocada para o fim de rever seus
atos. Pode fazê-lo de ofício. A autotutela envolve 2 aspectos quanto à atuação administrativa:
aspectos de legalidade (o que leva à anulação do ato administrativo) e de mérito (o que leva à
revogação do ato administrativo).

A prerrogativa (ou capacidade) de autotutela está hoje consagrada, sendo,

inclusive, objeto de firme orientação do STF, conforme se vê dos enunciados das Súmulas 346
e 473:

Súmula 346: A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE DECLARAR A NULIDADE DOS

SEUS PRÓPRIOS ATOS.

Súmula 473: A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS,

QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES
NÃO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO DE
CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS
ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAÇÃO
JUDICIAL.

Nesse sentido, o art. 53 da Lei 9.784/1999 dispõe que “A Administração deve

anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.

No âmbito do STJ, a controvérsia que envolvia a licitude de investigação baseada

em denúncia anônima foi resolvida com fundamento no poder-dever de autotutela da
Administração, entendimento inclusive sumulado:

Súmula 611: DESDE QUE DEVIDAMENTE MOTIVADA E COM AMPARO EM

INVESTIGAÇÃO OU SINDICÂNCIA, É PERMITIDA A INSTAURAÇÃO DE
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR COM BASE EM DENÚNCIA
ANÔNIMA, EM FACE DO PODER-DEVER DE AUTOTUTELA IMPOSTO À
ADMINISTRAÇÃO.

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 Motivação

O princípio da motivação implica para a Administração o dever de justificar seus

atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre
os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada.

A motivação deve ser prévia ou concomitante à expedição do ato. Em algumas

hipóteses de atos vinculados (naqueles em que a lei disciplina toda a conduta), a simples
menção do fato e do Direito parece suficiente; em outros, os chamados atos discricionários, a
motivação deve ser a mais detalhada possível. Em certos procedimentos administrativos, como
a licitação, por exemplo, onde concorrem vários interessados a um único objeto, a motivação
de cada ato é indispensável e deve também se preocupar com o mais amplo detalhamento.

A norma positivada no inciso LV do art. 5º da Constituição é o fundamento

implícito do princípio da motivação nos processos judiciais e administrativos. No que pertinente
especificamente ao processo administrativo, o princípio da motivação passou a ser regra
positivada, conforme o art. 50 da Lei 9.784/19992:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com

indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção

pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de

ato administrativo.

...

Sobre motivação, vide ainda Súmula STJ 611:

SÚMULA 611: Desde que devidamente motivada e com amparo em

investigação ou sindicância, é permitida a instauração de processo
administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, em face do
poder-dever de autotutela imposto à Administração. (Primeira Seção,
aprovada em 09/05/2018, DJe 14/05/2018 (Informativo nº 624))

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Lei que trata do processo administrativo no âmbito federal.

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 Razoabilidade

O princípio da razoabilidade significa que deve haver uma congruência lógica

entre as situações a exigir solução da Administração e as decisões efetivamente tomadas.
Alguns autores defendem que a falta de congruência entre o problema e a solução violaria, na
verdade, o princípio da legalidade; a falta de razoabilidade seria puro reflexo da inobservância
dos requisitos legais exigidos para a validade da conduta.

Podemos afirmar, assim, que o princípio da razoabilidade é observado pela

Administração à medida que sua conduta se apresente dentro dos padrões normais de
aceitabilidade. Se atuar fora desses padrões, algum vício estará, sem dúvida, contaminando o
comportamento estatal. Dito de outra forma, não há violação ao princípio da razoabilidade
quando a conduta administrativa é inteiramente revestida de licitude e interesse público.

Realça Celso Antônio Bandeira de Mello que o princípio da razoabilidade se

fundamenta nos princípios da legalidade e da finalidade (interesse público), e nessa afirmação
não cabe maiores considerações, posto que a consideramos definitiva.

O princípio da razoabilidade tem sido largamente utilizado pelo Poder Judiciário

para o controle dos atos da Administração.

Proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade guarda grande semelhança com o princípio da

razoabilidade. A mais relevante é que ambos tem permitido ao Poder Judiciário um
considerável controle dos atos administrativos.

A finalidade do princípio da proporcionalidade é evitar o excesso de poder, ou

seja, evitar os atos, decisões e condutas que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao
objetivo perseguido pela da Administração (interesse público). Esse é mais um aspecto que
aproxima tal princípio do da razoabilidade.

A doutrina majoritária decompõe o princípio da proporcionalidade em 3 aspectos a

serem observados na conduta do administrador:

a) adequação  o meio empregado na atuação administrativa deve ser

compatível com o fim almejado;

b) exigibilidade  a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio
menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público;

c) proporcionalidade em sentido estrito  as vantagens a serem conquistadas

devem superar as desvantagens.

Celso Antônio Bandeira de Mello observa que, em rigor, o princípio da

proporcionalidade não é senão uma decorrência do princípio da razoabilidade.

Contraditório e Ampla Defesa

Os princípios do contraditório e da ampla defesa – estudados normalmente em

conjunto por questões didáticas – são princípios de grande repercussão nas relações em que

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são contrapostos o Estado e o cidadão; normalmente associados ao processo civil ou penal, o
contraditório e a ampla defesa também assumem papel fundamental nos processos
administrativos e em certas condutas da Administração Pública que impliquem em negar,
limitar ou de qualquer forma afetar direitos e interesses dos particulares.

O fundamento de tal princípio não se resume aos postulados da Doutrina, pois o

contraditório e a ampla defesa têm assento constitucional, nos exatos termos dos incisos LIV e
LV do art. 5º da Constituição:

Art. 5º ...

LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o

devido processo legal;

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos

acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes;

...

Os dispositivos constitucionais consagram a exigência de um processo regular

formal para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a
necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado
sujeito, ofereça-lhe a oportunidade do contraditório – a possibilidade de contestar o que
alegado em seu desfavor e ter suas razões consideradas na decisão – e da ampla defesa – a
possibilidade de usar todos os recursos permitidos –; ou seja, a Administração não poderá
proceder contra alguém passando diretamente à decisão que repute cabível, pois terá, desde
logo, o dever jurídico de atender ao contido nas disposições constitucionais e legais.

Dito de outro modo, o contraditório e a ampla defesa são garantias de que a parte
litigante possa apresentar suas defesas e alegações, e de que terá tais defesas e alegações
consideradas.

Os aludidos princípios não devem ser tomados de maneira tão desatada que
impeçam a adoção imediata de providências da mais extrema urgência, requeridas em caráter
insubstituível para fins de salvaguardar interesses públicos relevantes que, de outra sorte,
ficariam comprometidos.

O contraditório e a ampla também estão previstos no art. 2º, inciso X, da Lei nº

9.784/1999.

Segurança Jurídica

A doutrina há tempos procura solucionar os fatores que causam instabilidade nas

relações jurídicas.

Se de um lado é preciso obedecer aos ditames legais, respeitando-se todos os

prazos, procedimentos e recursos permitidos na legislação, de outra parte não é possível que
um conflito de direitos permaneça sem solução por um longo período de tempo. A demora na
solução de questões jurídicas pode ter o mesmo efeito de não ter havido solução.

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 A estabilidade das relações jurídicas ou a busca por mecanismos que evitam o
prolongamento dos conflitos vem sendo tratada como princípio da segurança jurídica, tendo tal
princípio relevante papel no Direito Administrativo3.

O princípio da segurança jurídica (ou da proteção à confiança) passou a constar

de forma expressa no art. 54 da Lei 9.784/1999, nos seguintes termos:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos

de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em
cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de

decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de

autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

O princípio da segurança jurídica também é o fundamento para o teor do art. 24 da

LNDB, incluído pela Lei 13.655/2018:

Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou

judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa cuja produção já se houver completado levará em
conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base
em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas
situações plenamente constituídas.

Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações

e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em
jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as
adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo
conhecimento público.

Tema 445 – Repercussão Geral – STF – RE 636553

Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos artigos 5º, XXXV e LV; 37, caput; 71 e 74 da
Constituição Federal, sobre a incidência do prazo de 5 anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 para a
Administração anular ato de concessão de aposentadoria, notadamente acerca do termo inicial do
prazo decadencial: se da concessão da aposentadoria ou se do julgamento pelo Tribunal de Contas da
União.

3
São exemplos de instrumentos da segurança jurídica: prescrição, decadência, irretroatividade das leis,
impossibilidade de rever decisões definitivas (salvo em caso de má-fé), coisa julgada processual, prazos
processuais e recursais, limitação de recursos, prazo razoável para se exigir o cumprimento de uma
mudança de entendimento administrativo etc.

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TESE:

Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão
sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.

Segurança Jurídica

1 – os processos administrativos (ou judiciais) precisam ser concluídos (ou seja,

não podem ter duração indefinida)

2 – as decisões consideradas finais não podem ser revistas (coisa julgada)

3 – os atos praticados em conformidade com a lei não podem ser repetidos (ato
jurídico perfeito)

4 – a segurança jurídica não é óbice à autotutela, que se aplica no caso de

ilegalidade verificada posteriormente à prática do ato

5 – a anulação de atos praticados com boa-fé está sujeita a prazo de decadência

6 – a anulação de atos praticados com má-fé não está sujeita a prazo de

decadência; se do ato resultar prejuízo ao erário o ressarcimento é, em regra,
imprescritível

Ato com vício  deve ser corrigido pela autotutela (Administração Pública)

Ato sem vício  deve ser protegido pela segurança jurídica (em nome do 3º de boa-fé)

Interesse Público

Parte de Doutrina considera, e neste ponto manifestamos total concordância, que

o interesse público não seria um princípio determinado, isolado, mas o conteúdo de todos os
demais princípios administrativos, notadamente os da indisponibilidade e da supremacia do
interesse público.

Se não houver o interesse público, o administrador não poderá permitir que existam privilégios
e distinções entre os administrados, não podendo atuar discriminando pessoas de forma
gratuita.

O administrador precisa demonstrar que um ato administrativo que nega direito fundamental

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prestigia o interesse da Administração.

O interesse público deve atender a 3 requisitos: a) material; b) formal; c) não violação de

direito fundamental.

O CASO DOS FISCAIS SANITÁRIOS

O Código Sanitário do Município X prevê as seguintes sanções, que não podem

ser cumuladas:

 multa

 apreensão de produto

 suspensão de atividades

 cassação/revogação do direito de exercer atividade

 demolição de obra ou prédio

FISCAL SUPERMERCADO 1 SUPERMERCADO 2

3 lotes de 10 unidades de Geladeira de frios e laticínios

iogurte vencidos há 12 dias desligada toda noite (prática
antiga e constante)

FISCAL 1 Multa Suspensão de atividades por

15 dias

FISCAL 2 Apreensão de produto Demolição do supermercado

TESTE:

adequação  o meio empregado na atuação administrativa deve ser compatível com o fim
almejado;

exigibilidade  a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou
oneroso para alcançar o fim público;

proporcionalidade em sentido estrito  as vantagens a serem conquistadas devem superar as

desvantagens.

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O CASO DO FISCAL AMBIENTAL

Código Ambiental do Município X prevê as seguintes sanções:

 multa de R$ 3.000,00 a R$ 3.000.000,00, em caso de dano ambiental

Cidadão A recebe autorização para construir casa ao lado de um rio.

Uma noite de chuva, um muro com 25 kg de concreto desaba e corre para o rio.

A toma todas as medidas de contenção, consegue escavar 20 kg do concreto e avisa autoridade

ambiental.

Autoridade ambiental aplica multa de R$ 2.500.00,00.

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