Prezado (A) Aluno (A), Nessa Nona Aula Será Abordado o Seguinte Tema

DIREITO ADMINISTRATIVO
POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL

PROFESSOR ARMANDO MERCADANTE
AULA 9
(30/07/13)
Prezado(a) aluno(a),
Nessa nona aula será abordado o seguinte tema:
• Atos administrativos:
Qualquer dúvida utilize-se do fórum disponibilizado pelo Ponto dos

Concursos.
Grande abraço e ótima aula!
Armando Mercadante
armando@pontodosconcursos.com.br
Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 422

PONTO 9
ATOS ADMINISTRATIVOS
9.1. CONCEITO
Em que pese a diversidade de conceitos na doutrina, é possível

sintetizá-los com a seguinte definição:
Declaração unilateral da Administração Pública ou de quem

lhe faça às vezes, regida pelo regime jurídico de direito
público (regime jurídico administrativo), que produza efeitos
jurídicos imediatos visando à satisfação do interesse público.
- Considerações acerca do conceito
I) “Declaração”:
Alguns autores, ao formularem seus conceitos de atos

administrativos, ao invés de “declaração” usam a expressão
“manifestação”.
Maria Sylvia Di Pietro, em seu livro “Direito Administrativo1”, assim

justifica: “é preferível falar em declaração do que em manifestação,
porque aquela compreende sempre uma exteriorização do
pensamento, enquanto a manifestação pode não ser exteriorizada; o
próprio silêncio pode significar manifestação de vontade e produzir
efeito jurídico, sem que corresponda a um ato administrativo”.
Portanto, na sua prova, pode aparecer no conceito de ato

administrativo tanto a expressão “declaração unilateral” como
“manifestação unilateral”. Ambos estarão corretos.
De qualquer forma, já chamo sua atenção para um detalhe

importantíssimo: o silêncio administrativo não é ato
administrativo, mas sim fato administrativo, pois não há
declaração de vontade da Administração Pública.
Fique atento(a) para essa informação nas questões envolvendo atos

administrativos. Repito: SILÊNCIO ADMINISTRATIVO, apesar de
produzir efeitos jurídicos, não é ato administrativo!
1
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 195

Um exemplo de silêncio administrativo consta do art. 66, §3°, CF,

cujo conteúdo prescreve que decorrido o prazo de 15 dias, o silêncio
do Presidente da República importará sanção do projeto de lei
enviado para sua apreciação.
Observe que o silêncio do Presidente da República produzirá como

efeitos jurídicos a sanção do projeto de lei.
II) “Declaração unilateral”:
Sendo unilaterais os atos administrativos, para sua existência

bastará a declaração de vontade da Administração Pública.
A título de exemplo, um fiscal da vigilância sanitária que se depara

com estabelecimento comercial que não atende às normas
regulamentares tem a prerrogativa de lavrar auto de interdição,
sendo indiferente para a existência deste ato administrativo – o auto
de interdição – a participação de qualquer representante da empresa
autuada.
III) “da Administração Pública ou de quem lhe faça às vezes”:
Os sujeitos da manifestação de vontade são os agentes da

Administração e os particulares em exercício de função pública
(investidos em prerrogativas estatais).
Consideram-se agentes da Administração todos aqueles que

integrem a estrutura funcional da Administração Direta (União2,
Estados, Distrito Federal e Municípios) e Indireta (autarquias3,
fundações públicas4, empresas públicas5 e sociedades de economia
mista6).
É importante aqui recordar que não interferirá na caracterização do

ato administrativo saber de qual Poder faz parte o agente público,
pois o essencial é identificar se o mesmo está exercendo função
administrativa.
2
Exemplos de agente público da União são os Fiscais da Receita Federal do Brasil e os agentes do Departamento da
Polícia Federal.
3
INSS, IBAMA e Banco Central do Brasil.
4
FUNAI e FUNASA.
5
Caixa Econômica Federal e Correios.
6
Banco do Brasil e Petrobrás.

Em tese, todo e qualquer agente público está apto a exercer função

administrativa e, por consequência, praticar atos administrativos,
independentemente de qual Poder integre.
Já os particulares em exercício de função pública, apesar de

editarem atos administrativos, não integram a Administração Pública,
pois não estão vinculados funcionalmente às entidades integrantes da
Administração Direta ou Indireta.
Dessa frase você pode extrair a conclusão que nem todo ato
administrativo é praticado pela Administração Pública.
Na realidade, esses particulares atuam por delegação concedida pelo

Poder Público, como ocorre, por exemplo, com as concessionárias e
as permissionárias de serviços públicos.
Vale a pena destacar que apenas os atos praticados pelos

agentes dessas entidades no exercício de função pública é que
serão considerados atos administrativos.
IV) “regida pelo regime jurídico de direito público ...”:
Outro ponto fundamental para a caracterização de um ato como

administrativo diz respeito à presença do regime jurídico de
direito público (ou regime jurídico administrativo).
É crucial que o Poder Público, ao praticar um ato administrativo,

coloque-se em posição de supremacia perante o particular
destinatário do ato, em clara posição de verticalidade.
A inexistência dessa superioridade estatal não permitirá a qualificação

do ato como administrativo, passando a ser considerado um ato
privado da Administração (espécie de ato da Administração).
Tome-se como exemplo um auto de apreensão de mercadorias, ato

administrativo por meio do qual o Poder Público impõe sua vontade
diante do particular em inquestionável demonstração de verticalidade
na relação. Por outro lado, em caminho diverso, cite-se uma compra
e venda de um imóvel firmada entre União e um particular. Aqui a
relação caracterizar-se-á pela horizontalidade, em contradição à
verticalidade existente no ato administrativo, uma vez que a União
não poderá impor a sua vontade fixando unilateralmente, por
exemplo, o valor da operação.

Quanto a este tema, segue o magistério de Raquel Melo Urbano de

Carvalho7:
“Com efeito, só é ato administrativo aquele que se rege por

normas típicas do regime jurídico de direito administrativo, o
qual exorbita o direito comum. Atos privados, realizados sem
fundamento em prerrogativa especial ou restrição específica de
natureza pública, mesmo se originados no Estado, não se
qualificam como atos administrativos propriamente ditos.”
V) “que produza efeitos jurídicos imediatos”:
Para a caracterização do ato administração é imprescindível a

produção de efeitos jurídicos imediatos, retirando da definição
diversos atos praticados pelo Poder Público que serão classificados
como atos da Administração, tais como as certidões (atos de
conhecimento) e os pareceres (atos de opinião).
É importante destacar que em diversos livros esses atos aparecem

como exemplos de atos administrativos enunciativos. O tema será
oportunamente estudado.
Portanto, numa prova, se a banca não levantar qualquer

questionamento sobre o fato de os atos citados (certidões e
pareceres) serem ou não considerados “atos administrativos”, você
pode se posicionar que são atos administrativos enunciativos.
VI) “visando à satisfação do interesse público”:
Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem

como fim mediato atender aos interesses da coletividade
(finalidade em sentido amplo), bem como o resultado específico
que o ato deve produzir (finalidade em sentido restrito).
O ato de demissão, por exemplo, tem como finalidade em sentido

amplo atender aos interesses da coletividade e em sentido restrito
punir o servidor faltoso.
Analisado o conceito de ato administrativo, veja se possui alguma

dúvida. Releia os pontos que não foram bem fixados e em caso de
dúvidas é só fazer contato por meio do fórum disponibilizado pelo
Ponto.
7
URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 357.

9.2. ELEMENTOS (REQUISITOS)
A Lei 4.717/65 (Lei da ação popular), em seu art. 2º, lista os

elementos dos atos administrativos:
• competência (sujeito)
• forma
• objeto (conteúdo)
• motivo (causa)
• finalidade
Parte da doutrina, em que pese a existência de grande divergência

quanto ao tema, prefere usar a expressão “requisitos” como sinônimo
de “elementos”.
Para aqueles que sustentam a diferença das expressões, os

elementos estão ligados à existência do ato ao passo que os
requisitos à sua validade.
Analisaremos agora cada um dos elementos com suas

características...
COMPETÊNCIA
Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referência a “sujeito”. Para

renomada autora, “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência
para a prática do ato”8.
No Direito Administrativo, o agente, além de ter capacidade9 para

praticar determinado ato administrativo, deve ter também
competência, sendo esta conceituada como o conjunto de
atribuições conferido pela lei às pessoas jurídicas, órgãos e
agentes públicos.
José dos Santos Carvalho Filho define competência como “o círculo

definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer
legitimamente sua atividade”10.
8
Obra citada, p. 188.
9
Aptidão para ser titular de direitos e obrigações.
10
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 97.

Já Hely Lopes Meirelles diz que “o poder atribuído ao agente da

Administração para o desempenho específico de suas
funções”11.
Dentre as suas características, merecem destaque:
• decorre necessariamente de lei: apenas não se esqueça que a

competência também pode se originar da Constituição Federal;
• é inderrogável, seja pela vontade das partes ou da

Administração: a competência somente pode ser modificada por
lei;
• é improrrogável: um órgão incompetente ao praticar determinado

ato administrativo não se torna competente para aquela prática;
• pode ser objeto de delegação e avocação: ressaltando que

delegar e avocar não significa transferir a competência, pois essa
expressão – transferir – traz em si um caráter de definitividade.
Tanto delegação quanto avocação são temporárias e serão
estudadas mais adiante;
• não pode ser alterada por acordo entre a Administração e os

administrados interessados: somente a lei pode alterar a
competência;
• é imprescritível: o não exercício da competência pelo seu titular

não implica em sua extinção;
• é irrenunciável: o agente público não pode abdicar de sua

competência;
• é elemento sempre vinculado.
Outro ponto que deve ser estudado para a sua prova diz respeito aos
critérios que são levados em conta pelo legislador para a fixação da
competência:
• matéria (exs. Ministério da Educação e Ministério do Meio

Ambiente);
• hierarquia (a distribuição leva em conta o maior ou menor grau

de complexidade e responsabilidade);
11
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 152.

• lugar (associado à descentralização territorial, como as delegacias

regionais de órgãos federais);
• tempo (no caso, por exemplo, de calamidade pública);
• fracionamento (distribuição por órgãos diversos nos casos de

procedimentos e de atos complexos).
- Delegação e avocação de competência
Quanto à delegação e à avocação de competência, é oportuna a

reprodução dos arts. 12 a 17 da Lei 9.784/99, com a inserção de
destaques (negrito) nos pontos que merecem a sua atenção:
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não

houver impedimento legal12, delegar parte13 da sua
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não
lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente14, em razão de circunstâncias de índole técnica,
social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à
delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos
presidentes.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser

publicados no meio oficial.
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e
os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter
ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela
autoridade delegante.
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem
mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-
ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por

motivos relevantes devidamente justificados, a avocação15
12
Demonstrando que a regra é a possibilidade de delegar.
13
Só se admite delegação parcial de competências.
14
Trata-se de ato discricionário, pois a norma faz referência à conveniência da delegação.
15
A doutrina não admite a avocação de competência exclusiva.

temporária de competência atribuída a órgão

hierarquicamente inferior16.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão

publicamente os locais das respectivas sedes e, quando
conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de
interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o

processo administrativo deverá ser iniciado perante a
autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
Da leitura dos dispositivos acima, extrai-se que a delegação é

regra, enquanto a avocação constitui exceção.
Por isso é que órgãos administrativos e seus titulares podem,

independentemente de previsão legal expressa, delegar parte
de sua competência a outros órgãos ou titulares.
Exemplo de delegação consta do art. 84, parágrafo único, da

CF, que permite ao Presidente da República delegar competências
listadas no citado artigo (incisos VI, XII e XXV, primeira parte) a
Ministros de Estado, Procurador Geral da República e Advogado Geral
da União. Eis as competências delegáveis:
• dispor mediante decreto, sobre organização e funcionamento da

administração federal, quando não implicar aumento de despesas
nem criação ou extinção de órgãos públicos (VI, a), e extinção de
funções ou cargos públicos, quando vagos (VI, b);
• conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário,

do órgãos instituídos em lei (XII);
• prover cargos públicos federais, na forma da lei, entendendo o STF

que a competência para prover abrange a para desprover, sendo
possível, portanto, delegar competência para demitir (XXV,
primeira parte).
Não se admite no ordenamento jurídico pátrio a delegação de

competências entre os Poderes, salvo nos casos permitidos na própria
Constituição, como, por exemplo, no caso da lei delegada (art. 68,
CF).
16
Significando que o superior hierárquico é quem avoca a competência

Da mesma forma, é vedada a delegação de atos de natureza política,

como o poder de tributar, a sanção e o veto de projetos de leis.
Hely Lopes Meirelles17 sustenta que a delegação não pode ser

recusada pelo subordinado quando originária de superior
hierárquico, como também não pode ser subdelegada sem
expressa concordância do delegante.
Quanto ao exemplo de avocação, cite-se o art. 103-B, §4º, da CF,

que prevê a possibilidade de avocação pelo Conselho Nacional de
Justiça de processos disciplinares em curso, instaurados contra
membros ou órgãos do Poder Judiciário.
- Vícios de competência
Quando a regra da competência não é observada pelo agente

público18, ou seja, quando ele extrapola os limites de sua
competência, o ato administrativo praticado será eivado de
ilegalidade, sendo passível de anulação pela própria Administração
Pública ou pelo Poder Judiciário.
É o que a doutrina denomina de abuso de poder19 na modalidade

excesso de poder.
Os outros vícios relacionados à competência são:
• usurpação de função pública
• função de fato
Quanto a esses dois vícios, dê uma lida nos ensinamentos da mestre

Di Pietro20:
“A usurpação de função é crime definido no artigo 328 do CP:

“usurpar o exercício de função pública”. Ocorre quando a pessoa
17
18
Como exemplo, agente público que tem competência apenas para advertir seus subordinados, aplica
pena de suspensão.
19
O abuso de poder possui duas espécies: excesso de poder (vício de competência) ou desvio de
finalidade (vício de finalidade).
20
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 222.

que pratica o ato não foi por qualquer modo investida no cargo,
emprego ou função; ela se apossa, por conta própria, do
exercício de atribuições próprias de agente público, sem ter essa
qualidade.
( ... )
A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a
sua situação tem toda a aparência de legalidade. Exemplos:
falta de requisito legal para investidura, como certificado de
sanidade vencido; inexistência de formação universitária para
função que a exige, idade inferior ao mínimo legal; o mesmo
ocorre quando o servidor está suspenso do cargo, ou exerce
funções depois de vencido o prazo de sua contratação, ou
continua em exercício após a idade-limite para a aposentadoria
compulsória.
Ao contrário do ato praticado por usurpador de função, que a

maioria dos autores considera inexistente, o ato praticado por
funcionário de fato é considerado válido, precisamente pela
aparência de legalidade de que se reveste; cuida-se de proteger
a boa-fé do administrado”.
A função de fato diz respeito aos atos praticados por “funcionários

de fato” (“agentes de fato”), que são aqueles irregularmente
investidos na função pública (ex: servidor que ingressou sem o
obrigatório concurso público), mas cuja situação tem aparência de
legalidade.
Atribui-se validade aos seus atos sob o fundamento de que

foram praticados pela pessoa jurídica e com o propósito de
proteger a boa-fé dos administrados.
Imaginem um servidor que foi nomeado sem concurso público e ao

longo dos anos praticou diversos atos. Há uma irregularidade em sua
investidura (ausência de concurso), o que, com base na teoria do
órgão, não invalidará os seus atos se praticados de acordo com o
ordenamento jurídico, pois, conforme já dito, consideram-se
praticados pela pessoa jurídica a qual integra.
Por fim, é importante destacar que nas hipóteses de impedimento21

e suspeição22 previstas na Lei 9.784/99, não há vícios de
competência, mas sim vícios de capacidade do agente público.
21
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha
interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito,
testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e

FORMA
De acordo com Hely Lopes Meirelles, é “o revestimento

exteriorizador do ato administrativo”23.
Para José dos Santos Carvalho Filho “é o meio pelo qual se

exterioriza a vontade”24.
Enquanto no Direito Privado a liberdade de forma é a regra, no

Direito Público é a exceção.
Os atos administrativos, em regra, são formais, motivo pelo qual são

escritos, em que pese o ordenamento jurídico admitir a manifestação
administrativa por meio de outros meios, como gestos (ex. guardas
de trânsito), palavras (ordens verbais de superiores hierárquicos) ou
sinais (placas de trânsito).
Sobre os atos administrativos não escritos, Hely Lopes Meirelles

leciona que apenas são admissíveis “em casos de urgência, de
transitoriedade da manifestação da vontade administrativa ou de
irrelevância do assunto para a Administração”25.
A forma é classificada como elemento vinculado, em que pese existir

na doutrina moderna vozes sustentando que tal elemento não é
sempre vinculado, como ocorre na norma veiculada pelo art. 22 da
Lei 9.784/99 preceituando que “os atos do processo administrativo
não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir”.
Outro exemplo é o art. 6226 da Lei 8.666/90 que permite, nos casos
nela previstos, a substituição do instrumento de contrato por nota de
afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cônjuge ou companheiro.
22
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade
notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até
o terceiro grau.
23
24
25
26
“O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas
modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros

empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução

de serviço.
Importante também destacar que quando a lei determina que certa

forma é essencial para a validade do ato, a sua inobservância
acarretará a anulação do ato administrativo. Em caso contrário, em
hipótese que a forma não seja essencial, e diante de sua não
observância, o ordenamento27 admite a convalidação do ato
administrativo.
Para encerrar este tópico, tenha atenção com a diferença existente

entre forma do ato (meio de exteriorização de vontade) e
procedimento administrativo (sequencia ordenada de atos).
A existência de defeito em um ou outro é caracterizada como vício de

forma, por isso a omissão ou a observância incompleta ou irregular
de formalidades indispensáveis à validade do ato constituem vícios de
forma.
- Motivação
Não se deve confundir motivo (que será estudado daqui a pouco)

com motivação. Esta é a explicação por escrito do motivo, isto é, a
exposição dos motivos que embasaram a prática do ato
administrativo.
A motivação integra o elemento forma e está ligada ao

princípio da publicidade.
A motivação pode ser prévia ou contemporânea (simultânea) à

prática do ato.
O art. 50 da Lei 9.784/90 lista quais atos administrativos deverão

conter motivação:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com

indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou
ordem de execução de serviço.”
27
Art. 55, da Lei 9.784/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”.

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção

pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios
oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação
de ato administrativo.”
Amparando-se nesse dispositivo legal, José dos Santos Carvalho Filho

sustenta que nem todos os atos administrativos dependem de
motivação, só se podendo “considerar a motivação obrigatória se
houver norma legal expressa neste sentido”28.
Contudo, Maria Sylvia Di Pietro29, discordando do citado mestre,

sustenta posição mais acertada, sendo a que você deve seguir na sua
prova:
“Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para

os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois
constitui garantia de legalidade que tanto diz respeito ao
interessado como à própria Administração Pública; a motivação é
que permite verificação, a qualquer momento, da legalidade do
ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado”.
Raquel Melo Urbano de Carvalho30 segue pelas mesmas trilhas de Di

Pietro:
“Em face da Constituição de 1988, não remanesce a

possibilidade de se falar em ato administrativo desprovido de
fundamentação. Na medida em que o contraditório e a ampla
defesa encontram-se erigidas como garantias no artigo 5º, LV,
da Lei Maior, inadmissível que a atuação administrativa surja
desacompanhada das razões fáticas e jurídicas que a
justificaram, sob pena de, ausente a motivação, afigurar-se
impossível o exercício democrático das citadas garantias
constitucionais”.
28
29
30

Nessa linha, a regra é a motivação dos atos administrativos,

constituindo-se em exceções as hipóteses em que a lei dispensar (ex.
nomeação e exoneração de servidores para cargos em comissão) ou
quando a natureza do ato for com ela incompatível (ex. placas de
trânsito).
Por fim, uma expressão que você precisa conhecer: motivação

aliunde. Trata-se da motivação prevista no art. 50, §1º, da Lei
9.784/90 (trecho destacado):
“§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente,

podendo consistir em declaração de concordância com
fundamentos de anteriores pareceres, informações,
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte
integrante do ato.”
OBJETO
É o resultado imediato que o agente público produz com a

prática do ato administrativo.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que objeto ou conteúdo “é o efeito

jurídico imediato que o ato produz”31.
Há autores que não aceitam a utilização das expressões “objeto” e

“conteúdo” como sinônimas. Dentre eles, segue magistério de Raquel
Melo Urbano de Carvalho32, adotando as lições de Celso Antônio
Bandeira de Mello:
“Entende-se que a noção de conteúdo distingue-se da ideia de

objeto do ato administrativo. O conteúdo é o que o ato
prescreve. O objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre a qual
recai o conteúdo. O conteúdo do ato de desapropriação é a
aquisição originária de um bem pelo Poder Público com a
extinção da propriedade alheia. É isso que o ato dispõe;
aquisição pública e perda dominial daquele que sofre a
intervenção. O objeto é o bem sobre o qual o conteúdo
(desapropriação) recai. Assim, se um Município desapropria
um prédio para construir uma escola (fundado em utilidade
31
32

pública), o conteúdo é a aquisição originária do imóvel pelo

ente político e o objeto é o prédio objeto da desapropriação”.
Se o ordenamento jurídico confere ao agente público apenas um

comportamento, o objeto será elemento vinculado.
Todavia, caso o agente tenha liberdade de escolha, o objeto será

considerado discricionário.
Nos atos discricionários objeto e motivo formam o

denominado mérito do ato administrativo.
José dos Santos Carvalho Filho33 ilustrando esta lição, cita exemplo de
objeto vinculado a licença para exercer profissão, pois se o
interessado preenche todos os requisitos legais para o exercício da
profissão em todo o território nacional, não pode o agente público
negá-la ou restringir o âmbito do exercício da profissão. Quanto ao
objeto discricionário, seu exemplo é de autorização para
funcionamento de um circo em praça pública, em que o ato pode fixar
o limite máximo de horário em certas circunstâncias, ainda que o
interessado tenha formulado pedido de funcionamento em horário
além do que o ato veio a permitir.
Haverá vício de objeto quando o resultado perseguido pelo agente

com a prática do ato importar em violação de lei, regulamento ou
outro ato normativo.
MOTIVO
Pressuposto de fato ou de direito que justifica a pratica do ato

administrativo, sendo que o pressuposto de fato corresponde ao
acontecimento que levou a Administração Pública a praticar o ato,
enquanto o pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se
baseia o ato.
É a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato

administrativo, sendo também denominado de causa.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo citam os seguintes exemplos de

motivo: “na concessão de licença paternidade, o motivo será sempre
o nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é
a infração por ele cometida; na ordem para demolição de um prédio,
o motivo é o perigo que ele representa, em decorrência de sua má
33

conservação; no tombamento, o motivo é o valor histórico do bem;

etc.”34.
Da mesma forma que o objeto, o motivo pode ser tanto elemento

discricionário como vinculado.
Haverá vício de motivo quando a matéria de fato ou de direito em

que se fundamenta o ato for materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado pretendido pelo agente
público com a prática do ato.
- Teoria dos motivos determinantes
Por fim, associada ao motivo, apresenta-se a teoria dos motivos

determinantes, por meio da qual a validade do ato
administrativo vincula-se aos motivos apresentados com seu
fundamento.
Dessa forma, se o agente indica um motivo falso ou inexistente será

consequência inevitável a nulidade do ato administrativo praticado.
FINALIDADE
Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem

como fim mediato atender aos interesses da coletividade
(finalidade em sentido amplo), bem como o resultado específico
que o ato deve produzir (finalidade em sentido restrito).
É requisito que se vincula à noção de permanente e necessária

satisfação do interesse público.
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indicada

expressa ou implicitamente.
A sua inobservância acarreta o vício denominado desvio de

finalidade (desvio de poder), que constitui espécie de abuso de
poder.
Portanto, na remoção de servidor como forma de punição está

presente o desvio de finalidade, pois a lei não regula o instituto da
remoção com este propósito, mas sim como meio de atender a
necessidade de serviço. Outros exemplos: desapropriação de imóvel
34
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14ª ed. Niterói: Impetus. 2007. p. 341.

de desafeto político do prefeito municipal; aplicação de verba em

educação quando a lei determina a sua aplicação na área de saúde.
Por fim, é importante destacar que Maria Sylvia Di Pietro leciona em

seu livro “Direito Administrativo” que a finalidade em sentido amplo
“corresponde à consecução de um resultado de interesse público”,
sendo discricionária, “porque a lei se refere a ela usando noções
vagas e imprecisas, como ordem pública, moral segurança, bem-
estar”. Apresenta o seguinte exemplo: “a autorização para fazer
reunião em praça pública será outorgada segundo a autoridade
competente entenda que ela possa ou não ofender a ordem pública”;
já em sentido restrito “corresponde ao resultado específico que
decorre, explícita ou implicitamente da lei, para cada ato
administrativo”, sendo nesse caso vinculado, pois “para cada ato
administrativo previsto na lei, há um finalidade específica que não
pode ser contrariada. Traz como exemplo o fato de a finalidade da
demissão ser sempre a de punir o infrator.
9.3. ATRIBUTOS
- Presunção de legitimidade e veracidade
Uma vez editado o ato administrativo há presunção, até prova em

contrário, de que o mesmo foi confeccionado de acordo com o
ordenamento jurídico e de que os fatos nele indicados são
verdadeiros.
Por admitir prova em contrário, cujo ônus pertence ao administrado,

a presunção é considerada relativa (presunção juris tantum).
Essa presunção decorre do princípio constitucional da legalidade (art.

37, CF), não dependendo de lei expressa, pois deflui da própria
natureza do ato, como ato emanado de agente integrante da
estrutura do Estado35.
Maria Sylvia Di Pietro36 lista três consequências desse atributo:
- enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria

Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma
forma que o ato válido, devendo ser cumprido37;
35
36
37
Hely Lopes Meirelles trata desta conseqüência da seguinte forma: “a presunção de legitimidade autoriza a imediata
execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à
invalidade”. (obra citada, p. 159)

- o Judiciário não pode apreciar de ofício a validade dos atos

administrativos, ou seja, só poderá proferir decisão acerca da
legalidade de determinado ato administrativo se for provocado por
meio da ação cabível;
- a presunção de veracidade inverte o ônus da prova, cabendo

ao administrado destinatário do ato provar a sua ilegalidade.
Pode-se acrescentar como consequências:
- possibilidade de a decisão administrativa ser executada

imediatamente (autoexecutoriedade);
- constitui o particular em obrigações unilateralmente, ou seja,

independentemente de sua concordância (imperatividade).
- Imperatividade
Por esse atributo a Administração Pública impõe sua vontade

aos administrados independentemente da concordância
desses.
Ou seja, os administrados são constituídos unilateralmente em

obrigações pela Administração.
Decorre do poder extroverso do Estado, “que permite ao Poder

Público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito
emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras
pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações”38.
Tal atributo não está presente em todos os atos

administrativos, mas tão somente naqueles que impõe obrigações.
Dessa forma, inexiste, por exemplo, nos atos enunciativos (certidões,
atestados, pareceres) e nos negociais (licenças, permissões,
autorizações).
38
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403.

- Autoexecutoriedade
Por meio desse atributo o ato administrativo pode ser posto em

execução independentemente de manifestação do Poder
Judiciário.
Como exemplo, o agente da fiscalização não depende de ordem

judicial para interditar um estabelecimento comercial que não possua
alvará de funcionamento.
Da mesma forma que os demais atributos do ato administrativo, a

autoexecutoriedade decorre do princípio da supremacia do interesse
público, típico do regime jurídico administrativo.
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos

administrativos, o que ocorre, por exemplo, na cobrança de
multas aplicadas aos particulares (atentar para o fato de que a
aplicação da multa é autoexecutória).
Quanto à cobrança de multa, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 39

apresentam exceção à exceção, ou seja, situação em que a cobrança
de multa será autoexecutória.
Trata-se da hipótese prevista no art. 80, inciso III, da Lei 8.666/80,

que permite à Administração Pública reter da garantia oferecida pelo
particular o valor equivalente à multa administrativa devida por este
pelo descumprimento do contrato administrativo.
Muito valiosa a lição da consagrada Maria Sylvia Di Pietro40 ao indicar

as duas hipóteses em que estará presente a autoexecutoriedade:
• quando expressamente prevista em lei;
• quando se tratar de medida urgente que, caso não adotada de

imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público
(nesse caso, a autoexecutoriedade não estará prevista
expressamente na lei).
Com efeito, Celso Antônio Bandeira de Mello não adota a expressão

“autoexecutoriedade”, mas sim executoriedade e exigibilidade.
Conceitua executoriedade como “a qualidade pela qual o Poder

Público pode compelir materialmente o administrado, sem precisão de
39
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14ª ed. Niterói: Impetus. 2007. p. 354.
40

buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação

que impôs e exigiu”41.
Quando à exigibilidade, assim se pronuncia: “é a qualidade em

virtude da qual o Estado, no exercício da função administrativa, pode
exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que
impôs. Não se confunde com imperatividade, pois, através dela,
apenas se constitui uma dada situação, se impõe uma obrigação. A
exigibilidade é o atributo do ato pelo qual se impele à obediência, ao
atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer
ao Judiciário para induzir o administrado a observá-la”42.
A diferença entre executoriedade e exigibilidade consiste no fato de

essa não garantir, por si só, a possibilidade de coerção material, o
que leva à conclusão de que há atos dotados de exigibilidade, mas
que não possuem executoriedade.
No exemplo de Celso Antônio Bandeira de Mello, a Administração

pode exigir que o administrador comprove estar quite com os
impostos municipais relativamente a um imóvel para expedir o alvará
de construção, mas não pode obrigar o administrado, por meios
próprios, a pagar o imposto.
Quando a executoriedade está presente, a Administração pode

compelir materialmente o administrado, como o faz na apreensão de
mercadorias, interdição de estabelecimento comercial, dissolução de
passeata e etc..
- Tipicidade
É atributo corolário (consequência) do princípio da legalidade,

significando que o ato administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela lei como aptas à produção de efeitos.
Para cada pretensão da Administração Pública há um ato definido em

lei, o que impede a prática de atos inominados.
Como exemplos: se o Poder Público vai realizar um concurso público

precisa divulgá-lo, prevendo a lei a figura do edital como ato
administrativo que atenda a esse objetivo; se vai realizar um pregão,
a lei prevê a utilização do aviso.
41
42

9.4. CLASSIFICAÇÃO
Neste tópico será feita uma coletânea das principais classificações dos
atos administrativos, registrando-se que não há uniformidade entre
os administrativistas face à diversidade de critérios existentes.
Considero que a combinação dos diversos critérios tornou esse tópico

bem extenso, porém, garante a amplitude necessária ao propósito
visado por este trabalho: a sua aprovação no concurso.
As bancas surpreendem muito quando o tema é classificação, pois

vez ou outra cobram aquela que o candidato jurava que não fosse
cair.
Justamente por isso não corro esse risco em minhas aulas... prefiro
pecar por excesso.
- QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO:
a) Vinculado:
É também denominado de regrado.
Está presente quando a lei regula todos os aspectos da atuação

estatal, isto é, diante de determinada situação, o agente público não
terá opções em sua conduta, pois a lei já regulou exaustivamente a
prática do ato. Simplesmente executará o ato de acordo com o único
possível comportamento definido na legislação.
Como exemplo, qualquer espécie de aposentadoria43 para servidor

público, pois se o interessado preencheu os requisitos legais, a
autoridade competente ficará obrigada a deferir o pedido. Diante
deste pedido, a autoridade não terá opções, pois a lei regrou
completamente o seu modo de atuar.
Outros exemplos: licença para exercer profissão

regulamentada; licença para funcionamento de
estabelecimento comercial; licença de servidor civil federal
para exercer atividade política (Lei 8.112/90, art. 81, IV);
remoção de servidor civil federal para acompanhar cônjuge ou
companheiro, também servidor público civil ou militar, que foi
43
A CF/88 prevê três espécies de aposentadoria para servidores públicos: compulsória aos 70 anos de
idade, por invalidez permanente e voluntária (art. 40, §1º).

deslocado no interesse da Administração (Lei 8.112/90, art. 36,

III, a) e exoneração de servidor em estágio probatório.
b) Discricionário:
Diferentemente do que ocorre no ato vinculado, no discricionário, em

que pese o agente público também estar adstrito à lei, esta não
regula inteiramente a atuação estatal, deixando certa margem
de liberdade para decisão diante do caso concreto.
A escolha do agente público, que se pautará em critérios de

conveniência e de oportunidade, deverá ser aquela que propicie
melhores resultados para o interesse público.
O mérito é justamente o aspecto do ato administrativo que diz

respeito à conveniência e oportunidade de sua prática, estando
presente apenas nos atos discricionários.
Portanto, a discricionariedade administrativa decorre da possibilidade

legal de o agente público poder escolher entre mais de um
comportamento, desde que analisados os aspectos de conveniência e
oportunidade.
Assim, são exemplos de atos administrativos discricionários:

nomeação e exoneração de ocupantes de cargos em comissão
(conhecidas como nomeação ad nutum e exoneração ad nutum);
autorização de porte de arma (enquanto as licenças são exemplos
de atos vinculados, as autorizações são exemplos de discricionários);
gradação de penalidades disciplinares (fixação, por exemplo, dos
dias em que determinado servidor ficará suspenso) e conversão da
penalidade de suspensão de servidor em multa, na base de
50% por dia de vencimento ou remuneração (Lei 8.112/90, art.
130, §2º44).
Tomando-se como referência os elementos do ato administrativo

(competência, forma, motivo, objeto e finalidade), pode-se afirmar
que mesmo nos atos discricionários os elementos competência, forma
(há exceções45) e finalidade46 permanecerão vinculados, enquanto
motivo e objeto serão discricionários.
44
“Quando houver conveniência para o serviço, a penalidade de suspensão poderá ser convertida em
multa, na base de 50% (cinquenta por cento) por dia de vencimento ou remuneração, ficando o servidor
obrigado a permanecer em serviço”.
45
Art. 22 da Lei 9.784/99: “os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada
senão quando a lei expressamente a exigir”.
Art. 50, da Lei 8.666/93: “O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada
de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites

Daí estar correta a afirmação de que nos atos discricionários a

discricionariedade não é absoluta, mas sim relativa, pois nem
todos os seus elementos são discricionários; ao passo que nos
atos vinculados a vinculação é absoluta, porque todos os
elementos são vinculados.
Importante também destacar que discricionariedade não se

confunde com arbitrariedade, pois essa constituiu ofensa a ordem
jurídica. Agindo dessa forma um agente público inevitavelmente terá
seu ato anulado por conta de sua ilegalidade.
Da mesma forma, é errado afirmar que discricionariedade significa

ausência de lei disciplinando a atuação do agente público, bem como
que a discricionariedade só se faz presente quando a lei
expressamente confere à Administração Pública a prerrogativa para
exercê-la.
Por fim, vale destacar que os atos discricionários têm como

limite a lei, e não os critérios conveniência/oportunidade. Não se
pode esquecer que a liberdade que o agente público possui para a
prática de ato é concedida e delimitada pela lei.
Dessa necessária conformação do ato administrativo com o

ordenamento jurídico decorre a possibilidade de o Poder Judiciário
exercer controle sobre a legalidade da discricionariedade
administrativa, preservando-se, contudo, a liberdade assegurada pela
lei ao agente público.
Para o exercício de tal controle, o Poder Judiciário deverá

confrontar o ato discricionário com a lei e com os princípios,
em especial com os da razoabilidade e da proporcionalidade, o
que lhe propiciará aferir a legalidade do ato.
destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo
por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de
compra ou ordem de execução de serviço.”
46
Maria Sylvia Di Pietro ensina que o conceito de finalidade pode ser visto em sentido amplo (interesse
público) e em sentido restrito (resultado específico que decorre, explícita ou implicitamente da lei, para
cada ato administrativo). Para essa autora, finalidade em sentido amplo é discricionário e em sentido
restrito vinculado.

- QUANTO AOS SEUS DESTINATÁRIOS
a) Gerais: também são denominados de regulamentares ou

normativos. Como exemplos, decretos, regulamentos, circulares
e instruções normativas.
São semelhantes às leis, pois se caracterizam pelo comando

impessoal (também chamado de generalidade - não se direcionam
para destinatários determinados, específicos, como ocorre com um
decreto que desapropria uma fazenda, cujo destinatário é o
respectivo proprietário, mas sim para destinatários indeterminados e
indetermináveis, como o regulamento do imposto de renda) e
abstrato (regula de forma abstrata as situações que sofrem a
incidência de seus comandos), o que os tornam revogáveis a
qualquer momento pela Administração (princípio da autotutela).
Conforme dito acima, tais atos não possuem destinatários

determinados, mas alcançam todos aqueles que se encontrem na
mesma situação de fato regulada por seus comandos.
Em sua obra, Hely Lopes Meirelles sustenta que “a característica dos

atos gerais é que eles prevalecem sobre os atos individuais, ainda
que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual
não pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto
porque o ato normativo tem preeminência sobre o ato específico”47.
Quando de efeitos externos, dependem de publicação no órgão oficial

para vigência e produção de efeitos jurídicos48. Não existindo órgão
oficial, podem ser divulgados por jornal de circulação local. Também
inexistindo imprensa escrita local, deverão ser afixados na sede de
órgão público (no prédio da Prefeitura, por exemplo).
b) Individuais: como exemplos, licenças, autorizações, auto de

apreensão de mercadorias, nomeações, demissões e
desapropriações.
São chamados por Hely Lopes Meirelles de especiais, sendo todos

aqueles direcionados para destinatários específicos, certos.
47
48
Exemplo é o Decreto 6.690/08 que instituiu, no âmbito da Administração Pública federal direta,
autárquica e fundacional, o Programa de Prorrogação da Licença à Gestante e Adotante que regulamenta
o imposto de renda.

Nada impede que alcancem diversos sujeitos, desde que sejam

individualizados.
Da mesma forma que os gerais, quando produzem efeitos externos

devem ser publicados na imprensa oficial ou na imprensa local ou
afixados na sede dos órgãos públicos, conforme já explicado no item
anterior.
Também podem ser revogados para atender ao interesse público,

exceto se gerarem direito adquirido, hipótese em que serão
considerados irrevogáveis.
- QUANTO AO ALCANCE (OU SITUAÇÃO DE TERCEIROS)
a) Internos: produzem seus efeitos apenas no interior da

Administração Pública, alcançando apenas seus agentes e seus
órgãos, como ordens de serviço e portarias.
Hely Lopes Meirelles49 critica a utilização desses atos, pois

corriqueiramente seus efeitos são estendidos a terceiros estranhos à
Administração Pública.
Como não produzem efeitos diretos sobre os administrados, não

dependem de publicação no órgão oficial para vigência e produção de
efeitos.
Em regra, não geram direitos adquiridos, podendo, portanto, ser

revogados a qualquer tempo.
b) Externos: são os que produzem efeitos sobre os administrados e

os próprios servidores, como as licenças, decretos, nomeações e
admissões.
Obrigatoriamente devem ser devidamente publicados para produção

de seus efeitos jurídicos perante terceiros.
Hely Lopes Meirelles50 faz a seguinte observação:
“Consideram-se, ainda, atos externos todas as providências

administrativas que, embora não atingindo diretamente o
49
50

administrado, devam produzir efeitos fora da repartição que as

adotou, como também as que onerem a defesa ou o patrimônio
público, porque não podem permanecer unicamente na
intimidade da Administração, quando repercutem nos interesses
gerais da coletividade”.
- QUANTO AO OBJETO (OU PRERROGATIVAS OU POSIÇÃO

JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO)
Essa classificação amparou-se na teoria da personalidade dupla do

Estado, que foi construída no sec. XIX. Baseava-se no fato de que o
Estado poderia atuar sob dois regimes jurídicos distintos: o de direito
público e o de direito privado, alterando-se sua personalidade jurídica
conforme atuasse num ou noutro regime. Essa teoria não é mais
adotada, pois é certo que a personalidade jurídica do Estado é única:
pessoa jurídica de direito público.
a) Império: a interdição de um estabelecimento comercial é um ato

classificado com o de império, pois nessa situação a Administração
Pública age em posição de supremacia diante do administrado,
da mesma forma como ocorre numa desapropriação e em apreensões
de mercadorias. A relação será caracterizada pela verticalidade,
pois a vontade da Administração Pública será imposta
coercitivamente. São os típicos atos administrativos.
b) Gestão: não são considerados atos administrativos quando estes

recebem uma conceituação restritiva, pois nos atos de gestão a
Administração Pública não se coloca em posição de supremacia diante
do administrado. Diferentemente da relação vertical existente nos
atos de império, nos atos de gestão a relação será caracterizada pela
horizontalidade.
Na verdade, em que pese estarem aqui classificados como atos

administrativos, são atos da Administração, pois se igualam aos
atos de Direito Privado.
Como exemplos: aluguel de um imóvel pertencente ao INSS, que é

uma autarquia federal, e compra e venda de imóvel formalizada pela
União.
c) Expediente: são atos sem caráter decisório, vinculado à rotina

interna da Administração Pública. Como exemplos: cadastramento

de informações referentes a administrados no banco de dados dos

órgãos públicos e autuações (abertura de “pastas” que correspondam
a um processo) de requerimentos administrativos
- QUANTO À FORMAÇÃO DE VONTADE (INTERVENÇÃO DE

VONTADE ADMINISTRATIVA)
a) Simples: é o que decorre da manifestação de vontade de um

único órgão, seja esse unipessoal (que atua e decide por meio de
um único agente, como a Presidência da República) ou colegiado
(atua e decide por meio da vontade conjunta e majoritária de seus
membros, como o Conselho de Contribuintes do Ministério da
Fazenda). O número de pessoas que participa da formação do ato é
indiferente, pois, o que importa, é a vontade unitária externada pelo
conjunto. São exemplos: decisão do Conselho de Contribuintes acerca
de recurso interposto por contribuinte e nomeação de servidor pelo
Chefe do Executivo
b) Complexo: decorre da fusão de vontades autônomas de dois ou

mais órgãos, sejam estes unipessoais ou colegiados. O que importa é
a combinação de vontades de órgãos diferentes para formação de um
único ato, pois referidos órgãos, individualmente, não são suficientes
para a constituição do ato.
O que existe é apenas um ato administrativo e duas ou mais

vontades de órgãos diferentes.
Deve-se ter cuidado para não confundir ato complexo com

procedimento administrativo, uma vez que este é formado por um
conjunto de atos independentes preordenados a prática do ato final,
como ocorre, por exemplo, numa licitação (existem vários atos
intermediários, como o edital, julgamento das propostas,
homologação da licitação e etc., e um ato final, que é a adjudicação
do objeto licitado). No procedimento administrativo cada ato
intermediário pode ser impugnado individualmente, o que não ocorre
no ato complexo, pois apenas o ato em si poderá ser atacado e não
isoladamente as vontades que se fundem. Ou seja, para questionar a
validade de um ato administrativo complexo deve-se aguardar a sua
formação.
Como exemplos: decreto assinado pelo Chefe do Executivo e

referendado por Ministro de Estado; nomeação dos Ministros do STF e
do STJ que dependem da aprovação da escolha pela maioria absoluta
do Senado Federal (art. 101, parágrafo único, e art. 104, parágrafo

único, da CF), concessão de aposentadorias, reformas e pensões (não

se aperfeiçoa enquanto não apreciado pelo Tribunal de Contas).
c) Composto: decorre da vontade de um único órgão, porém só

produzirá efeitos após a prática de outro ato que o aprove. Este
segundo ato pode ser aprovação, autorização, ratificação, visto ou
homologação.
Diferentemente do ato complexo, em que duas vontades autônomas

se fundam, sendo elas homogêneas, no composto existe a vontade
principal e as demais são acessórias, existindo tão somente para dar
eficácia (produção de efeitos) ao ato principal.
Como exemplo: parecer de advogado público que depende da

homologação de autoridade superior para produzir seus regulares
efeitos.
- QUANTO À EXEQUIBILIDADE
a) Perfeito: a perfeição está ligada à presença de todos os

elementos do ato administrativo (sujeito, forma, motivo, objeto e
finalidade). Será perfeito o ato administrativo que completou seu ciclo
de formação.
Tome cuidado, pois o ato perfeito não necessariamente será válido,

ou seja, produzido de acordo com o ordenamento jurídico. O ato pode
possuir seus cinco elementos, sendo perfeito, porém possuir vício no
seu elemento finalidade (desvio de finalidade).
b) Imperfeito: diferentemente, o ato administrativo imperfeito é

aquele cujo ciclo de formação não se completou, não podendo
produzir os seus efeitos. Como exemplo: um ato administrativo sem
assinatura ou ainda não publicado.
c) Pendente: é aquele que, apesar de perfeito, depende, para

produzir os seus regulares efeitos, da ocorrência de um termo, que é
evento futuro e certo (por exemplo: a permissão de uso de box em
mercado municipal concedida a determinado comerciante passa a
vigorar a partir de tal data. Esta data será o termo) ou condição,
que é evento futuro e incerto (em período de seca, Prefeito edita
Decreto determinando a suspensão do fornecimento de água caso a

quantidade atinge determinado limite no reservatório. Atingir o limite

mínimo de água é um evento incerto).
d) Consumado (exaurido): é o ato que já produziu seus efeitos.

Ex.: ato administrativo que autoriza o uso de rua por uma noite para
realização de determinada festa. Após o particular ter utilizado o
bem, os efeitos do ato administrativo se exauriram.
- QUANTO AOS EFEITOS (OU CONTEÚDO)
a) Constitutivo: é aquele por meio do qual a Administração Pública

cria um direito, dever ou uma nova situação jurídica para o
administrado. Exemplos: nomeações de servidores, licenças (uma
licença para edificar, por ex.) e sanções (advertência).
É importante destacar que não há inovação no ordenamento jurídico

por parte da Administração, mas apenas concessão de um direito
previsto em lei. Não se esqueça do princípio da legalidade!
b) Desconstitutivo (extintivo)51: é aquele por meio do qual a

Administração põe fim a situações jurídicas existentes. Exemplos:
demissão de servidor, cassação de aposentadoria e cassação de
licença.
c) Declaratório: por este ato a Administração Pública apenas

reconhece uma situação de direito ou de fato já existente. Exemplos:
certidões (ex, certidão de tempo de serviço), homologações
(homologação de licitação) e declarações (declaração de que
determinado imóvel corre risco de desabamento).
d) Enunciativo: indicam juízos de valores. Exemplo: pareceres.
e) Modificativo: são atos que permite à Administração Pública

modificar uma situação preexistente, sem extinguir direitos ou
obrigações Exemplos: alteração de horários de funcionamento de
órgãos públicos e mudança de local de reunião.
51
Autores com Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro não consideram essa
classificação dos atos em desconstitutivos, pois entendem que a extinção ou modificação de um direito ou
situação jurídica correspondem aos atos constitutivos. Ou seja, fundem os conceitos apresentados para
os atos constitutivos, modificativos e desconstitutivos em um só, classificando-os como constitutivos.

f) Alienativo: é aquele que promove a transferência de direitos de

um titular para outro. Exemplo: decreto que transfere bens da União
para o INSS.
g) Abdicativo: por meio deste ato o titular renuncia a um direito.

Exemplo: parecer de advogado público renunciado a honorários
advocatícios.
- QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE
a) Atos de administração ativa: são aqueles utilizados pela

Administração Pública para constituir uma situação jurídica.
Exemplos: licenças (licença para exercer atividade profissional),
nomeações, autorizações (autorização para exploração de jazida
mineral), concessões (concessão de serviços de telefonia) e
declarações de utilidade pública (o Executivo declara determinado
imóvel de utilidade pública para desapropriá-lo).
b) Atos de administração consultiva: servem de suporte para os

atos de administração ativa, pois visam fornecer informações e
sugerir providências quando da prática daqueles atos. Exemplo:
pareceres.
c) Atos de administração controladora ou atos de controle:

exercem controle prévio ou posterior sobre os atos de administração
ativa, analisando-os sob os aspectos da legalidade e
conveniência/oportunidade. Exemplos: homologações e aprovações.
d) Atos de administração verificadora: têm como objetivo apurar

(verificar se determinado servidor está doente) ou documentar a
existência de determinada situação de direito ou de fato (inscrições,
registros e certificações).
e) Atos de administração contenciosa: relacionados ao

julgamento de processos administrativos.

- QUANTO À ESTRUTURA DO ATO
a) Concretos: têm aplicação em um determinado caso, esgotando-

se após sua aplicação. Exemplo: demissão de servidor público.
b) Abstratos: não se direciona a um caso específico, pois são

aplicados todas as vezes que a situação neles previstas ocorre na
prática. Alcançam um número indeterminado de destinatários. Ex.:
decreto que regula a cobrança de determinado imposto.
- QUANTO À EXECUTORIEDADE
a) Autoexecutórios: são aqueles que podem ser executados pela

Administração Pública independentemente de ordem judicial.
Exemplos: a grande maioria dos atos administrativos, tais como
apreensões de mercadorias; aplicação de multas; interdições de
estabelecimento comerciais; nomeação, exoneração e demissões de
servidores; circulares, portarias e instruções.
b) Não autoexecutórios: dependem da manifestação do Poder

Judiciário para serem executados. Constituem exceções, como ocorre
com a cobrança de valores pela Administração Pública. Como
exemplos: a cobrança de multas52 e dos créditos tributários. Se o
administrado resistir à cobrança de multa de trânsito ou do imposto
de renda, a Administração Pública deverá ajuizar a ação competente.
- QUANTO AOS RESULTADOS SOBRE A ESFERA JURÍDICA DOS

ADMINISTRADOS
a) Ampliativos: são aqueles que ampliam a esfera de direitos dos

destinatários. Exemplos: admissões, licenças, autorizações,
concessões e permissões.
b) Restritivos: são aqueles que restringem a esfera de direitos dos

destinatários ou lhes impõe deveres ou sanções. Exemplos: demissão
e suspensão de servidores, cassação de licenças e de concessões,
proibições.
52
Atentar para o fato de que a aplicação da multa é autoexecutório, ao passo que a cobrança da multa
não.

- QUANTO À NATUREZA DAS SITUAÇÕES JURÍDICA QUE

CRIAM53
Esta classificação foi elaborada por um jurista francês denominado

Leon Duguit. Nessa classificação os atos-regras e os atos condição
estão nos extremos, ao passo que os atos-condição em posição
intermediária, posicionando-se entre os outros dois.
a) Atos-regra: por meio desses atos a Administração Pública cria

situações jurídicas gerais, abstratas e impessoais, que podem a
qualquer tempo ser modificadas, como ocorre com as leis,
regulamentos, regimentos e estatutos. Alguns atos-regra, para serem
aplicados, dependem de uma terceira categoria de atos: os atos-
condição.
b) Atos subjetivos: estes são caracterizados pela individualidade e

subjetividade, pois criam situações jurídicas concretas e pessoais,
como ocorre nos contratos. As regras neles traçadas aplicam-se
apenas às partes envolvidas.
c) Atos-condição: servirão como uma ponte entre o ato-regra

e o indivíduo. São aqueles praticados quando alguém se vincula a
uma situação jurídica preestabelecida pelos atos regras, sujeitando-
se a alterações unilaterais. Exemplos: aceitação de cargo público.
Hely Lopes Meirelles54 apresenta uma definição diferente,

conceituando como “todo aquele que se antepõe a outro para permitir
a sua realização”. Cita como exemplo o concurso que é ato-condição
para nomeação e a concorrência que é ato-condição para os
contratos administrativos.
- QUANTO À RETRATABILIDADE
a) Revogáveis: são aqueles que podem ser extintos pela

Administração Pública com base em critérios exclusivamente
administrativos, quais sejam, oportunidade e conveniência. Exemplo:
revogação de autorização que possibilitava o fechamento de rua para
realização de festa junina.
53
Trata-se de classificação dos atos jurídicos em geral e não apenas de atos administrativos, mas já foi
objeto de questões de concursos público.
54

b) Irrevogáveis: não podem ser retirados no mundo jurídico por

critérios administrativos, como ocorre com licença concedida para
exercer profissão, que se classifica como ato vinculado. Quando
estudarmos mais adiante revogação, apresentarei outros atos que
não são passíveis de revogação.
Finalmente!!! Ufa! Estudar classificação é cansativo, mas é

necessário. Quem pretende obter aprovação em concurso público não
pode se contentar com apenas as principais classificações, pois se na
prova cai uma que você não estudou lá se vão 100 posições por conta
de uma questão. Prefiro pecar pelo excesso...
9.5. ESPÉCIES
Adotando-se como base as lições de Hely Lopes Meirelles, os atos

administrativos constituem-se nas seguintes espécies:
ATOS NORMATIVOS
São manifestações da Administração Pública com conteúdo geral e

abstrato, cujo objetivo é esclarecer o conteúdo das leis, viabilizando a
sua aplicação.
Devem ser fiéis às disposições legais, restringindo-se aos limites por

ela impostos.
Seu conteúdo é semelhante ao das leis no aspecto da generalidade,

abstração e obrigatoriedade, porém, diferentemente destas, não
podem inovar no ordenamento jurídico pátrio, criando direitos e
obrigações que não estejam previstos em lei.
Daí serem considerados lei em sentido material, pois o seu conteúdo

assemelha-se em alguns aspectos à lei, e não em sentido formal,
uma vez que são aprovados como atos normativos derivados (não
são aprovados como leis).
- Decretos: é a forma dos atos praticados privativamente pelos

Chefes do Podes Executivos (Presidente da República, Governadores
e Prefeitos), podendo ser gerais ou individuais.

Se gerais (decreto geral), são considerados lei em sentido material,

pois seus comandos alcançam indeterminados destinatários que se
encontram na mesma situação jurídica, como ocorre com o
Regulamento do Imposto de Renda. Porém, não criam direitos ou
obrigações (não inovam). Daí serem considerados ato normativo
derivado, pois têm como escopo esclarecer o conteúdo da lei
viabilizando a sua aplicação. A lei é considerada ato normativo
originário, porque cria direito novo.
O decreto geral é também denominado pela doutrina de decreto

regulamentar ou decreto executivo.
Se individuais (decreto individual), direcionam-se a pessoa ou

grupo de pessoas determinados, como é o caso de um decreto de
desapropriação de imóvel ou nomeação de servidor.
Retomando aqui à discussão quanto ao conceito de ato

administrativo, em sentido amplo tanto o decreto geral como o
individual seriam exemplos desta categoria de atos. Contudo, em
sentido restritivo, que é a posição majoritária, apenas os decretos
individuais podem ser considerados atos administrativos.
- Regulamentos: o art. 84, IV, da Constituição Federal, preceitua

que compete privativamente ao Presidente da República (e também
aos demais Chefes do Executivo, por força do princípio da simetria
constitucional) expedir decretos e regulamentos para fiel execução
das leis.
De acordo com lição de José dos Santos Carvalho Filho 55,
“A despeito de serem exteriorizados através de forma própria,

constituem apêndices de outros atos, mais comumente de
decretos (embora nem sempre). Esses atos é que os colocam em
vigência. Trata-se, no entanto, de atos diversos – um é o
regulamento e outro é o ato administrativo que o põe em vigor
no mundo jurídico. No que concerne à função regulamentadora,
no entanto, o objeto (ou conteúdo) de decretos regulamentares
é regulamentos mostra-se idêntico, isto é, destinam-se aos
mesmos fins.
Dois são os aspectos que distinguem os decretos e os

regulamentos: 1º) os decretos têm força jurígena própria, ou
seja, vigoram por sim mesmos como atos independentes, ao
55

passo que os regulamentos são atos dependentes e, por isso,

não têm força própria que os impulsione para a vigência; 2º) os
decretos podem ser normativos (como é o caso dos decretos de
execução) ou individuais; os regulamentos, ao contrário, só se
projetam como atos normativos”.
- Instruções normativas: nos termos do art. 87, parágrafo único,

da Constituição Federal, são atos expedidos pelos Ministros de Estado
com o objetivo de viabilizar a execução das leis, decretos e
regulamentos. Também são utilizadas por outros órgãos superiores
com o mesmo propósito.
- Regimentos: têm como objetivo regulamentar o funcionamento

dos órgãos colegiados (ex: regimento interno do Conselho de
Contribuintes do Ministério da Fazenda) e das corporações legislativas
e judiciárias (exs: regimento interno do Senado Federal e do supremo
Tribunal Federal). Em regra, são colocados em vigência por
resoluções.
- Resoluções: é o modo pelo qual se externam as deliberações dos

órgãos colegiados e casas legislativas e judiciárias. São atos
inferiores aos regulamentos e aos regimentos. Não são expedidos
pelos Chefes do Poder Executivo.
- Deliberações: são atos normativos (quando serão atos gerais) ou

decisórios (hipótese que serão atos individuais) emanados dos órgãos
colegiados e das casas legislativas ou judiciárias. As deliberações
gerais são superiores às deliberações individuais, uma vez que
aquelas só se revogam por outra deliberação geral.
ATOS ORDINATÓRIOS
São utilizados para disciplinar o funcionamento da

Administração Pública e a conduta funcional de seus agentes.
Têm por origem o poder hierárquico e apenas alcançam os agentes

públicos que estejam subordinados à autoridade que os expediu. Não
atingem os particulares.
- Instruções: constituem-se em ordens internas emanadas dos

superiores hierárquicos para os subalternos. São escritas e gerais,

tendo como objetivo orientar os subalternos quanto ao modo e forma

de execução de determinado serviço público.
- Circulares: possuem o mesmo objetivo das instruções, porém são

de menor generalidade, pois alcançam determinados servidores ou
agentes públicos incumbidos da prática de certo serviço ou de
atribuições especiais.
- Avisos: podem ser utilizados como veículos de notícias ou assuntos

relacionados à atividade administrativa. Em regra, são utilizados
pelos Ministros de Estados para tratarem de temas relacionados aos
seus respectivos ministérios.
- Portarias: são utilizadas pelos chefes de órgãos para expedição de

ordens gerais ou especiais a seus subalternos. Também são usadas
para dar início a sindicâncias e processos administrativos.
- Ordens de serviço: são instrumentos utilizados para transmitir

determinações aos subordinados de como executar determinado
serviço. Ocorre de serem substituídas por circulares.
- Provimentos: servem como veículos para determinações e

instruções que visem à regularização e uniformização de serviços.
São utilizados pelos tribunais e Corregedorias.
- Ofícios: são comunicações escritas entre autoridades, entre

superiores e subalternos e entre a Administração Pública e os
particulares.
- Despachos: são atos administrativos praticados no curso de

processos administrativos, abrangendo manifestações rotineiras dos
agentes como também aquelas de caráter decisório. Serão
considerados normativos quando, em que pese serem proferidos em
caso individual, passem a produzir efeitos, por força da autoridade
competente, para todas as situações idênticas.

ATOS NEGOCIAIS
São editados pela Administração Pública quando seus interesses,

ainda que indiretamente, coincidem com a pretensão do particular.
Ocorre, por ex., quando o particular requer autorização para a prática

de determinado ato e a Administração concorda, expedindo o
respectivo ato negocial (no caso em questão, a autorização).
- Licença: é ato administrativo vinculado, definitivo e

declaratório pelo qual a Administração Pública faculta ao
administrado que preenche os requisitos legais o exercício de
determinada atividade.
É vinculado porque se o administrado preenche os requisitos legais, a

Administração Pública não pode negar a concessão da licença. O
agente público não possui liberdade para análise de sua conduta.
É definitivo pelo fato de a Administração Pública não poder desfazê-la

por conveniência/oportunidade após sua concessão, salvo se a licença
por concedida por prazo determinado.
É declaratório, pois o particular quando manifesta sua pretensão, se

preencheu os requisitos previstos na lei, já possui direito subjetivo de
ver concretizada a sua pretensão, restando à Administração Pública
apenas confirmar a sua preexistência.
Importante destacar também que a licença não pode ser concedida

de ofício, ou seja, depende sempre de requerimento do interessado.
São exemplos: licença para exercer atividade profissional e para

execução de obra.
- Autorização: é ato administrativo discricionário, precário e

constitutivo pelo qual a Administração Pública faculta ao
administrado o exercício de determinada atividade ou a utilização de
bem público, ambos em seu (do administrado) exclusivo ou
predominante interesse.
É discricionário porque o administrado não tem direito subjetivo à

concessão da autorização, ficando a critério da Administração Pública,
mediante análise pautada pelos critérios oportunidade/conveniência,
concedê-la ou não.

É precário uma vez que a Administração Pública a qualquer momento

pode revogá-la, independentemente de pagamento de indenização ao
administrado.
É constitutivo pelo fato de inexistir direito preexistente do

administrado à sua pretensão. No momento que a autorização é
concedida é constituído o direito do particular interessado.
São exemplos: autorização para porte de arma; autorização para

pesquisa e lavra de recursos minerais e para aproveitamento dos
potenciais de energia hidráulica (art. 176, CF) e autorização para
operar distribuição de sinais de televisão a cabo; autorização para
fechamento de ruas para comemorações festivas.
Por fim, vale a pena ressaltar que a professora Maria Sylvia Di Pietro
admite a autorização para prestação de serviços públicos, indicando,
como exemplos, os incisos XI e XII do art. 21 da Constituição
Federal. Tal posição encontra críticas de alguns doutrinadores, como
José dos Santos Carvalho Filho, que rejeitam a possibilidade de
autorização para serviço público, sustentando que as atividades
listadas nos referidos incisos que forem executadas como serviço
público devem ser precedidas de concessão ou permissão. Todavia,
quando executadas no exclusivo interesse do interessado, será
perfeitamente possível a presença da autorização, porém, não se
tratará de serviço público, mas sim de serviço de interesse privado.
- Permissão: é ato administrativo discricionário, precário e

constitutivo pelo qual a Administração Pública faculta ao
administrado a utilização de bem público no interesse
predominantemente da coletividade.
A permissão de serviço público não possui natureza de ato

administrativo, mas sim de contrato administrativo. Tanto a
permissão de serviço público como a concessão de serviço público
devem ser precedidas de licitação, nos termos do art. 175 da CF.
- Aprovação: é ato administrativo discricionário56 por meio do qual a

Administração Pública exerce controle sobre outro ato sob os
aspectos da oportunidade e conveniência do interesse público. Pode
ser prévia57 (a priori) ou posterior (a posteriori), como ocorre,
56
Hely Lopes Meirelles, defendendo posição minoritária, admite a possibilidade de autorização vinculada.

respectivamente, na manifestação do Senado Federal quanto à

nomeação dos Ministros do STF (art. 52, III, CF) e na manifestação
do Congresso Nacional quanto à aprovação do estado de sítio (art.
49, IV, CF).
- Admissão: é ato administrativo vinculado por meio do qual a

Administração Pública permite ao particular o gozo de determinado
serviço público prestado em estabelecimento oficial. Como exemplo,
a admissão em Universidades de Ensino e hospitais públicos.
- Visto: é ato administrativo por meio do qual determinada

autoridade pública atestada a legitimidade formal de outro ato. Não
equivale à concordância com o conteúdo, mas apenas concordância
quanto aos aspectos formais. Alguns atos de subordinados só podem
ser encaminhados para as autoridades superiores se receberem um
visto de determinado agente indicado na legislação.
- Homologação: é ato administrativo vinculado por meio do qual a

Administração Pública exerce controle sobre outro ato sob o aspecto
da legalidade, como ocorre na homologação de licitação. Difere-se da
aprovação pelo fato de limitar-se à análise da legalidade do ato
controlado e apenas ser posterior.
- Dispensa: é ato administrativo em regra discricionário que libera o

administrado do cumprimento de determinado dever. Como exemplo:
dispensa do cumprimento de obrigação militar.
- Renúncia: é ato administrativo por meio do qual a Administração

Pública extingue um direito próprio, liberando definitivamente o
devedor da obrigação. Por ter caráter abdicativo depende de
autorização legal.
- Protocolo administrativo: é ato administrativo por meio do qual a

Administração Pública negocia com o administrado a realização de
determinada atividade ou abstenção de certa conduta.
57
Maria Sylvia Di Pietro, fazendo referência à lição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, diz que quando prévia
equivale à autorização.

ATOS ENUNCIATIVOS
Não são considerados atos administrativos em sentido formal, apenas

no sentido material, pois não expressam manifestação de vontade da
Administração Pública.
Por meio deles, o Poder Público, a pedido do interessado,

certifica ou atesta a existência de um fato, ou emite opinião
sobre determinado assunto.
- Certidões: são cópias de registros, de interesse do administrado,

constantes de processo, livro ou documento que se encontre em
poder da Administração Pública. O direito à obtenção de certidões
tem amparo constitucional (art. 5º, XXXIV, b)58.
- Atestados: por meio destes atos a Administração comprova a

existência de determinado fato ou situação não constante de
processo, livro ou documento que se encontre em seu poder. Daí
residir a primeira diferença entre certidão e atestado. A segunda
diferença é que as certidões comprovam fatos permanentes, ao passo
que os atestados situações passíveis de modificações.
- Pareceres: são manifestações técnicas de órgãos especializados,

de caráter opinativo, acerca de assuntos submetidos à sua
apreciação.
Quando um parecer é convertido em norma de procedimento interno,

tornando-se vinculante para todos aqueles que estejam subordinados
à autoridade que o aprovou, passa a ser denominado parecer
normativo.
- Apostilas: possuem o mesmo significado de averbação, pois

correspondem a anotações feitas em atos e contratos administrativos
com o propósito de corrigi-los ou registrar alterações. Como exemplo:
anotação na ficha funcional de servidor do seu tempo de serviço em
cargos anteriores.
58
São assegurados, independentemente do pagamento de taxas, a obtenção de certidões em repartições públicas,
para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.

ATOS PUNITIVOS
Por meio desses atos a Administração Pública impõe sanções

aos seus agentes públicos e aos administrados.
A punição dos servidores públicos (punição interna) tem amparo no

poder disciplinar da Administração Pública, ao passo que a dos
particulares (punição externa) no seu poder de império. Em geral, a
punição externa está atrelada ao exercício pela Administração Pública
do seu poder de polícia.
Por fim, não se deve confundir as punições administrativas com o

exercício do jus puniendi do Estado. Este representa a aplicação do
Direito Penal com o propósito de reprimir as infrações tipificadas
como crimes ou contravenções. Sua concretização depende da
intervenção do Poder Judiciário, o que não ocorre na aplicação das
sanções administrativas.
São exemplos: multas administrativas, interdição de atividade,

destruição de coisas e sanções disciplinares.
9.6. ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO
- ANULAÇÃO
Ocorre quando o ato administrativo é extinto sob o fundamento de

ser ilegal.
Quando o vício que gera a ilegalidade do ato for sanável (ato

anulável), a Administração Pública pode convalidá-lo59, com efeitos
ex tunc, se presentes ainda os requisitos interesse público e ausência
de prejuízos para terceiros; caso seja insanável o vício (ato nulo), o
destino do ato será sua anulação.
Tantos os atos vinculados como os discricionários, caso sejam

ilegais, são passíveis de anulação.
A anulação desfaz os efeitos do ato desde o momento em que foi

praticado, daí dizer-se que seus efeitos, em regra, são ex tunc.
Neste ponto diferencia-se da revogação, que a seguir será
59
Art. 55 da Lei 9.7884/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”.

comentada, cujos efeitos são ex nunc, ou seja, para frente, não

retroagindo.
O ato administrativo pode ser anulado tanto pela própria

Administração Pública (poder de autotutela), de ofício ou mediante
provocação, ou pelo Poder Judiciário (mediante provocação).
Interessante destacar que a expressão Administração Pública foi

utilizada acima em sentido amplo, abrangendo os três Poderes do
Estado quando do exercício de função administrativa. Não se pode
esquecer que tanto o Poder Legislativo como o Poder Judiciário
também exercem de forma atípica funções administrativas, editando,
portanto, atos administrativos. Como possuem poderes para
editá-los, também podem exercer o respectivo controle de
legalidade, anulando-os se ilegais.
Só para que não restem dúvidas para você, os três Poderes do Estado
– Executivo, Legislativo e Judiciário – possuem suas funções típicas,
respectivamente, administrativa, legislativa e jurisdicional. Em
hipóteses autorizadas pela Constituição Federal, um Poder pode
exercer função de outro, como ocorre quando o Chefe do Executivo,
que exerce função administrativa, edita medida provisória, que
decorre da função legislativa. Quando isto ocorre, diz que há exercício
de função atípica. Assim sendo, quando os Poderes Legislativo e
Judiciário formalizam atos administrativos estão exercendo, de forma
atípica, função administrativa.
Quanto à possibilidade de Administração Pública anular seus próprios

atos, o Supremo Tribunal Federal editou duas súmulas:
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade

dos seus próprios atos.
Súmula 473 - A Administração pode anular seus próprios atos,

quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Os atos anulados não geram direitos adquiridos, mas os

efeitos produzidos para terceiros de boa-fé serão mantidos,
em observância ao princípio da boa-fé e do atributo da
presunção de legitimidade dos atos administrativos. Para

ilustrar: se um servidor nomeado ilegalmente sem concurso público é

exonerado por força dessa ilegalidade, as certidões negativas que ele
expediu durante o período que trabalhou para a Administração
Pública não serão anuladas. Desta forma, todas aquelas pessoas
(terceiros de boa-fé) que receberam certidões negativas do servidor
não serão prejudicadas.
Na órbita federal, o prazo de decadência que a Administração Pública

possui para anular atos administrativos ilegais é de 5 (cinco) anos,
nos termos do já comentado art. 54 da Lei 9.784/99:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida
de autoridade administrativa que importe impugnação à validade
do ato.
- REVOGAÇÃO
Ocorre quando o ato administrativo legal é extinto por razões de

mérito, ou seja, com base nos critérios oportunidade e
conveniência.
Encontra seu fundamento no poder discricionário da Administração

Pública, motivo pelo qual, em regra, somente os atos
discricionários podem ser revogados.
Conforme já dito anteriormente, a revogação, por atingir ato que foi

praticado de acordo com a lei, produz efeitos ex nunc (a partir de
agora), ou seja, para frente, respeitando-se os direitos adquiridos
(diferentemente da anulação).
O ato administrativo só pode ser revogado pela própria

Administração Pública, entendendo-se mais uma vez essa
expressão em seu sentido amplo, abrangendo os três Poderes do
Estado no exercício de função administrativa. Desde forma, o Poder
Judiciário no exercício de sua função típica – a jurisdicional – não
poderá revogar atos administrativos, mas apenas anulá-los. Contudo,
ao exercer de forma atípica a função administrativa, poderá revogar

os seus próprios atos administrativos discricionários por questões de

oportunidade e conveniência.
Nesse ponto, também é aplicada a súmula 473 do Supremo Tribunal

Federal:

Ressalte-se que o Poder Judiciário, exercendo sua função

jurisdicional, poderá verificar a legalidade do ato administrativo de
revogação. Aqui ele não estará revogando o ato administrativo, mas
sim analisando se a revogação observou os limites legais. Não haverá
análise de conveniência ou de oportunidade, mas sim de legalidade.
Quanto à competência para revogar, Maria Sylvia Di Pietro citando

lição de Miguel Reale assim se pronuncia: “só quem pratica o ato, ou
quem tenha poderes, implícitos ou explícitos, para dele conhecer de
ofício ou por via de recurso, tem competência legal para revogá-lo
por motivos de oportunidade ou conveniência, competência essa
intransferível, a não ser por força de lei, e insuscetível de ser
contrasteada em seu exercício por outra autoridade administrativa”60.
Por fim, cabe destacar que nem todo ato administrativo discricionário
é passível de revogação. São os chamados atos irrevogáveis.
1) atos consumados, pois já esgotaram seus efeitos. Ex. ato que

concedeu férias a servidor não pode ser revogado após o mesmo ter
gozado suas férias;
2) atos vinculados, pois não podem ser apreciados sob os aspectos

oportunidade e conveniência. Não há que se falar em mérito nos atos
vinculados;
3) atos que geraram direitos adquiridos;
4) “atos integrativos de um procedimento administrativo, pela

simples razão de que se opera a preclusão do ato anterior pela
prática do ato sucessivo (exemplo: não pode ser revogado o ato de
60

adjudicação na licitação, quando já celebrado o respectivo

contrato)”61;
5) “a revogação não pode ser feita quando já se exauriu a

competência relativamente ao objeto do ato; suponha-se que o
interessado tenha recorrido de um ato administrativo e que este
esteja sob apreciação de autoridade superior; a autoridade que
praticou o ato deixou de ser competente para revogá-lo”62;
6) os chamados meros atos administrativos, tais como certidões,

pareceres e atestados.
9.7. CONVALIDAÇÃO OU SANATÓRIA
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro63:
“Convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é

suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos
retroativos64 à data em que foi praticado.
Ela é feita, em regra, pela Administração Pública, mas

eventualmente poderá ser feita pelo administrado, quando a
edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a
exigência não foi observada. Esta pode emiti-la posteriormente
convalidando o ato”.
A Lei 9.784/99 prevê expressamente a possibilidade de convalidação

dos atos administrativos, regulando no seu art. 55 a convalidação
expressa e no art. 54 a convalidação pelo decurso do tempo (que
equivaleria a uma convalidação tácita). Veja os dispositivos citados:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
61
62
63
64
Efeitos ex tunc.

§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida

de autoridade administrativa que importe impugnação à validade
do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem

lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados
pela própria Administração.
Esses dispositivos citados equivalem à positivação65 no Direito

Administrativo da teoria dualista dos atos administrativos nulos (que
não podem ser convalidados) e anuláveis (que podem ser
convalidados).
Não há consenso na doutrina se a convalidação é ato discricionário ou

vinculado. Melhor posição parece ser a que sustenta que ela
pode ser tanto discricionário como vinculada, dependendo se o
ato administrativo a ser convalidado é discricionário ou
vinculado.
Os efeitos da convalidação retroagem à data da prática do ato

convalidado, sendo, portanto, ex tunc.
A convalidação de ato administrativo decorre dos seguintes

pressupostos:
• o defeito ter natureza sanável
• não causar prejuízo a terceiros
• não acarretar lesão ao interesse público
Nem sempre será possível a convalidação do ato administrativo,

devendo tal análise ser feita levando-se em conta qual elemento do
ato contém o vício:
a) Competência (sujeito): a convalidação não será possível se a

competência for exclusiva. Da mesma forma, não se admite
convalidação quando houver incompetência em razão da matéria.
Maria Sylvia Di Pietro66 atribui à convalidação do sujeito o nome de
ratificação.
65
Positivação está ligada à expressão “direito positivo”, ocorrendo quando determinada situação passa a
ser prevista em lei.
66

b) Forma: somente será possível a convalidação quando a forma não

for essencial para a validade do ato.
c) Objeto, motivo e finalidade: não será possível a convalidação.

Dessa forma, por exemplo, um ato administrativo praticado com
desvio de finalidade não será convalidável.

QUESTÕES DO CESPE COMENTADAS
1) (CESPE/2011/Correios/Analista de Correios/Advogado)
Elemento do ato administrativo, o sujeito é aquele a quem a lei
atribui competência para a prática do ato, razão pela qual não pode
o próprio órgão estabelecer, sem lei que o determine, as suas
atribuições.
A questão versa sobre o elemento competência ...
Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referência a “sujeito”. Para

renomada autora, “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência
para a prática do ato”.
No Direito Administrativo, o agente, além de ter capacidade para

praticar determinado ato administrativo, deve ter também
competência, sendo esta conceituada como o conjunto de
atribuições conferido pela lei às pessoas jurídicas, órgãos e
agentes públicos.
Dentre as suas características merece destaque, para a resolução da

questão, que ela decorre necessariamente de lei, motivo pelo
qual, conforme dito na questão, não pode o próprio órgão
estabelecer, sem lei que o determine, as suas atribuições.
• Gabarito: correta
2) (CESPE - 2010 - DETRAN-ES – Advogado) Em obediência ao

princípio da solenidade das formas, que rege o direito público, os
atos administrativos devem ser sempre escritos, registrados e
publicados, sob pena de nulidade.
A questão versa sobre as formas dos atos administrativos ...
De acordo com Hely Lopes Meirelles, forma é “o revestimento

exteriorizador do ato administrativo”.
A assertiva está errada, pois os atos administrativos, em

regra, são formais, motivo pelo qual são escritos, porém o
ordenamento jurídico admite a manifestação administrativa
por meio de outros meios, como gestos (ex. guardas de
trânsito), palavras (ordens verbais de superiores
hierárquicos) ou sinais (placas de trânsito).

• Gabarito: errada
3) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) O motivo do ato administrativo

vinculado confunde-se com a motivação, razão pela qual a ausência
de qualquer deles, por si só, não vicia o ato.
A questão versa sobre motivo e motivação ...
O motivo é o pressuposto de fato ou de direito que justifica a

pratica do ato administrativo, sendo que o pressuposto de fato
corresponde ao acontecimento que levou a Administração Pública a
praticar o ato, enquanto o pressuposto de direito é o dispositivo legal
em que se baseia o ato.
É a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato

administrativo, sendo também denominado de causa.
Não se deve confundir motivo com motivação. Esta é a

explicação por escrito do motivo, isto é, a exposição dos motivos que
embasaram a prática do ato administrativo.
4) (CESPE – 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário – Taquigrafia)

Nem todo ato administrativo necessita ser motivado. No entanto,
nesses casos, a explicitação do motivo que fundamentou o ato passa
a integrar a própria validade do ato administrativo como um todo.
Assim, se esse motivo se revelar inválido ou inexistente, o próprio
ato administrativo será igualmente nulo, de acordo com a teoria dos
motivos determinantes.
A questão versa sobre a teoria dos motivos determinantes ...
Associada ao motivo apresenta-se a teoria dos motivos

determinantes, por meio da qual a validade do ato
administrativo vincula-se aos motivos apresentados com seu
fundamento.
Dessa forma, se o agente indica um motivo falso ou inexistente será

consequência inevitável a nulidade do ato administrativo praticado,
conforme indicado na assertiva sob exame.

5) (TRF5/Juiz/2009) Alguns doutrinadores entendem que o

elemento finalidade do ato administrativo pode ser discricionário.
Isso porque a finalidade pode ser dividida entre finalidade em
sentido amplo, que se identifica com o interesse público de forma
geral, e finalidade em sentido estrito, que se encontra definida na
própria norma que regula o ato. Assim, a primeira seria discricionária
e a segunda, vinculada.
A questão versa sobre o elemento finalidade ...
Maria Sylvia Di Pietro leciona em seu livro “Direito Administrativo”

que a finalidade em sentido amplo “corresponde à consecução de
um resultado de interesse público”, sendo discricionária, “porque a
lei se refere a ela usando noções vagas e imprecisas, como ordem
pública, moral segurança, bem-estar”. Apresenta o seguinte
exemplo: “a autorização para fazer reunião em praça pública será
outorgada segundo a autoridade competente entenda que ela possa
ou não ofender a ordem pública”; já em sentido restrito
“corresponde ao resultado específico que decorre, explícita ou
implicitamente da lei, para cada ato administrativo”, sendo nesse
caso vinculado, pois “para cada ato administrativo previsto na lei, há
um finalidade específica que não pode ser contrariada. Traz como
exemplo o fato de a finalidade da demissão ser sempre a de punir o
infrator.
6) (CESPE - 2010 - DPE-BA - Defensor Público) A presunção de

legitimidade de que gozam os atos administrativos constitui
presunção iuris tantum, que pode ceder à prova em contrário.
A questão versa sobre o atributo da presunção de legitimidade ...
Uma vez editado o ato administrativo há presunção, até prova

em contrário (daí caracterizar-se como presunção relativa –
presunção iuris tantum -, e não presunção absoluta), de que o
mesmo foi confeccionado de acordo com a lei e de que os fatos
nele indicados são verdadeiros.
Essa presunção decorre do princípio constitucional da legalidade (art.

37, CF), não dependendo de lei expressa, pois deflui da própria
natureza do ato, como ato emanado de agente integrante da
estrutura do Estado.

7) (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios –

Advogado) O atributo da autoexecutoriedade está presente em
todos os atos administrativos, como também o da presunção de
legitimidade e o da imperatividade.
A questão versa sobre o atributo da autoexecutoriedade ...
Por meio desse atributo o ato administrativo pode ser posto em

execução independentemente de manifestação do Poder Judiciário.
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos

administrativos, como ocorre na cobrança de multas resistida
pelo particular (atentar para o fato de que a aplicação da multa é
autoexecutória).
8) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) De acordo com a jurisprudência

majoritária dos tribunais superiores, a aposentadoria de servidor
público é ato administrativo composto, que somente se perfaz com o
exame realizado pelo respectivo tribunal de contas.
A questão versa sobre a classificação dos atos quanto à

formação de vontade ...
Com base nessa classificação os atos são:
- Simples: é o que decorre da manifestação de vontade de um

único órgão, seja esse unipessoal (que atua e decide por meio de
um único agente, como a Presidência da República) ou colegiado
(atua e decide por meio da vontade conjunta e majoritária de seus
membros, como o Conselho de Contribuintes do Ministério da
Fazenda).
- Complexo: decorre da fusão de vontades autônomas de dois ou

mais órgãos, sejam estes unipessoais ou colegiados.
Como exemplos: decreto assinado pelo Chefe do Executivo e

referendado por Ministro de Estado; nomeação dos Ministros do STF e
do STJ que dependem da aprovação da escolha pela maioria absoluta
do Senado Federal (art. 101, parágrafo único, e art. 104, parágrafo

único, da CF), concessão de aposentadorias, reformas e pensões

(não se aperfeiçoa enquanto não apreciado pelo Tribunal de Contas).
- Composto: decorre da vontade de um único órgão, porém só

produzirá efeitos após a prática de outro ato que o aprove.

Administrador) Em uma situação de decisão, a possibilidade de o
agente público adotar mais de um comportamento, de acordo com a
ótica da conveniência e da oportunidade, caracteriza a
discricionariedade administrativa.
A questão versa sobre discricionariedade...
Diferentemente do que ocorre no ato vinculado, no discricionário, em

que pese o agente público também estar adstrito à lei, esta não
regula inteiramente a atuação estatal, deixando certa margem
de liberdade para decisão diante do caso concreto.
A escolha do agente público, que se pautará em critérios de

conveniência e de oportunidade, deverá ser aquela que propicie
melhores resultados para o interesse público.
Portanto, a discricionariedade administrativa decorre da possibilidade

legal de o agente público poder escolher entre mais de um
comportamento, desde que analisados os aspectos de conveniência e
oportunidade.
10) (CESPE - 2010 - TRT - 1ª REGIÃO (RJ) - Juiz - Parte II)

Não cabe controle jurisdicional dos atos administrativos praticados
no exercício de competência discricionária, pois a discricionariedade
implica liberdade de atuação da autoridade administrativa.
A questão versa sobre o controle judicial da discricionariedade ...
Da necessária conformação do ato administrativo com o ordenamento

jurídico decorre a possibilidade de o Poder Judiciário exercer controle
sobre a legalidade da discricionariedade administrativa, preservando-
se, contudo, a liberdade assegurada pela lei ao agente público.

Para o exercício de tal controle, o Poder Judiciário deverá

confrontar o ato discricionário com a lei e com os princípios,
em especial com os da razoabilidade e da proporcionalidade, o
que lhe propiciará aferir a legalidade do ato.
11) (DPE/PI/Defensor/2009/CESPE) O direito adquirido, regra

geral, é causa suficiente para impedir o desfazimento do ato
administrativo que contém vício de nulidade insanável.
A questão versa sobre a anulação do ato administrativo ...
A anulação ocorre quando o ato administrativo é extinto sob o

fundamento de ser ilegal.
Quanto à possibilidade de Administração Pública anular seus próprios

atos, o Supremo Tribunal Federal editou duas súmulas:
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade

dos seus próprios atos.

Os atos anulados não geram direitos adquiridos, mas os

efeitos produzidos para terceiros de boa-fé serão mantidos,
em observância ao princípio da boa-fé e do atributo da
presunção de legitimidade dos atos administrativos.
12) (CESPE/2011/EBC/Analista/Advocacia) A revogação, uma

das formas de extinção dos atos administrativos que faz cessar os
efeitos do ato precedente considerado inoportuno ao atual interesse
administrativo, justifica-se pela conveniência e oportunidade da
administração e tem necessariamente efeitos ex nunc.
A questão versa sobre revogação ...

Ocorre quando o ato administrativo legal é extinto por razões de

mérito, ou seja, com base nos critérios oportunidade e
conveniência.
A revogação, por atingir ato que foi praticado de acordo com a lei,
produz efeitos ex nunc (a partir de agora), ou seja, para frente,
respeitando-se os direitos adquiridos (diferentemente da anulação).
O ato administrativo só pode ser revogado pela própria

Administração Pública, entendendo-se mais uma vez essa
expressão em seu sentido amplo, abrangendo os três Poderes do
Estado no exercício de função administrativa.
Nesse ponto, também é aplicada a súmula 473 do Supremo Tribunal

Federal:


Administrador) Considerando-se a possibilidade de convalidação do
ato administrativo eventualmente viciado, é correto afirmar que os
efeitos da convalidação retroagem à data do ato convalidado.
A questão versa sobre convalidação ...
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro:
“Convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é

suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos
retroativos67 à data em que foi praticado.
Ela é feita, em regra, pela Administração Pública, mas

eventualmente poderá ser feita pelo administrado, quando a
edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a
exigência não foi observada. Esta pode emiti-la posteriormente
convalidando o ato”.
67
Efeitos ex tunc.

Os efeitos da convalidação retroagem à data da prática do ato

convalidado, sendo, portanto, ex tunc.
14) (CESPE/TJ-CE/Juiz/2012) A avocação, que decorre do

sistema hierárquico, independe de justificativa, sendo admitida
sempre que a autoridade superior entender que pode substituir-se ao
agente subalterno.
O enunciado não está de acordo com o art. 15 da Lei 9.784/99: “será

permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior”. A avocação representa a
prática de ato administrativo por meio do qual a competência de
órgão hierarquicamente inferior é exercida por órgão
hierarquicamente superior. Uma vez realizada a avocação, o órgão
superior poderá revogar ou anular o ato administrativo praticado pelo
órgão inferior. Ou seja, no âmbito da avocatória é possível a revisão
de ato administrativo sob a invocação de mérito administrativo
(revogação) e de ilegalidade (anulação).
15) (CESPE/TJ/AL/Auxiliar Judiciário/2012) Segundo a teoria

dos motivos determinantes, a motivação expressa — declaração pela
administração pública das razões para a prática do ato — é exigível
apenas para os atos vinculados.
Na realidade, a teoria dos motivos determinantes não se preocupa

diretamente em exigir a motivação dos atos administrativos, mas sim
em vincular a validade do ato aos motivos indicados como seu
fundamento. De qualquer maneira, de acordo com doutrina e
jurisprudência dominantes, a motivação é obrigatória, em regra,
tanto nos atos vinculados como nos discricionários.
16) (CESPE/Câmara dos Deputados/Analista/Técnico em

Material e Patrimônio/BÁSICOS/2012) Em decorrência da
autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a
administração pública pode, sem a necessidade de autorização
judicial, interditar determinado estabelecimento comercial.

O enunciado está correto, uma vez que o atributo da

autoexecutoriedade permite à Administração Pública executar os seus
atos administrativos independentemente de prévia manifestação do
Poder Judiciário.
17) (CESPE/MPE/PI/Promotor de Justiça/2012) Para o fim de

anulação do ato administrativo, o conceito de ilegalidade ou
ilegitimidade restringe-se à violação frontal da lei.
Equivoca-se a assertiva ao restringir o conceito de ilegalidade, pois

será ilegal o ato administrativo que contrariar não apenas a lei, mas
também os princípios e/ou os valores.
18) (CESPE/TRE-RJ/Técnico Judiciário/2012) Para que possa

declarar a nulidade de seus próprios atos, a administração deve
ingressar com ação específica no Poder Judiciário.
O princípio da autotutela permite que a Administração Pública

controle a validade dos seus próprios atos, anulando os considerados
ilegais, seja de ofício ou mediante provocação, sendo desnecessário o
ingresso em Juízo.
19) (CESPE/TJ/CE/Juiz/2012) A convalidação do ato

administrativo é sempre conduta discricionária, cabendo à
administração, diante do caso concreto, verificar o que atende
melhor ao interesse público.
A assertiva está equivocada, pois haverá casos em que a

convalidação será obrigatória. Pense na hipótese de ato
administrativo vinculado praticado por autoridade incompetente.
Nessa situação, a autoridade competente não poderá deixar de
convalidá-lo se estiverem presentes os requisitos para a prática do
ato.

20) (CESPE/TJ/RR/Administrador/2012) Atos de império,

sempre gerais, são todos aqueles que a administração pratica
usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes
impõe obrigatório atendimento.
O equívoco reside apenas na afirmação de que os atos de império são

sempre gerais. Na realidade, eles são sempre unilaterais, pois por
meio deles a Administração Pública expressa o seu poder de coerção.
Quanto aos destinatários, os atos de império podem ser gerais
(ordens estatutárias) e individuais (desapropriação).
EXERCÍCIO DE FIXAÇÃO SOBRE ATOS ADMINISTRATIVOS
As assertivas abaixo foram inseridas com o objetivo de contribuir com

a fixação da matéria.
Algumas delas foram retiradas de livros, outras de provas e algumas

elaboradas por mim.
01) Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da

Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria.
02) As realizações materiais da Administração Pública em

cumprimento de decisões administrativas são atos administrativos.
03) São requisitos (elementos) dos atos administrativos:

competência, forma, objeto, motivo e finalidade.
04) Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao

agente da Administração para o desempenho específico de suas
funções.
05) A competência resulta da vontade do administrador público.
06) A competência administrativa, sendo um requisito de ordem

pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos
interessados, podendo, entretanto, ser delegada e avocada, desde
que o permitam as normas reguladoras da administração.

07) Finalidade é elemento discricionário de todo ato administrativo.
08) A alteração da finalidade expressa na norma legal ou implícita no

ordenamento da Administração caracteriza o excesso de poder.
09) A forma é o revestimento exteriorizador do ato administrativo,

constituindo requisito discricionário e imprescindível à sua perfeição.
10) Enquanto no Direito Privado a liberdade de forma é a regra, no

Direito Público é a exceção.
11) A forma normal do ato administrativo é a escrita, embora atos

existam consubstanciados em ordens verbais e até mesmo em sinais
convencionais.
12) Só se admite o ato administrativo não escrito em casos de

urgência, de transitoriedade da manifestação da vontade
administrativa ou de irrelevância do assunto para a Administração.
Nas demais hipóteses, é de rigor o ato escrito em forma legal.
13) Impõe-se distinguir forma do ato administrativo de procedimento

administrativo. A forma é o revestimento material do ato; o
procedimento é o conjunto de operações exigidas para sua perfeição.
O procedimento é dinâmico; a forma é estática.
14) A inobservância da forma vicia substancialmente o ato, tornando-

o passível de invalidação, desde que necessária à sua perfeição e
eficácia.
15) Motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina

ou autoriza a realização do ato administrativo.
16) O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo.
17) A motivação do ato administrativo integra o elemento motivo.
18) Competência (sujeito) e finalidade são sempre vinculados;

objeto, motivo e forma são sempre discricionários.
19) O mérito administrativo consubstancia-se na valoração dos

motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração
incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência e oportunidade do ato a realizar.
20) Existe mérito nos atos vinculados.

21) São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade,

imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade.
22) A presunção de legitimidade decorre do princípio da legalidade e

autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos
administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os
levem à invalidade.
23) Pelo atributo da imperatividade ocorre a transferência do ônus da

prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca.
24) Imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe a

coercibilidade para seu cumprimento ou execução. É a prerrogativa
de a Administração impor a sua vontade independente da
concordância do particular.
25) A imperatividade está presente em todos os atos administrativos
26) A imperatividade decorre da só existência do ato administrativo,

não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade.
27) A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que todos atos

administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria
Administração, independentemente de ordem judicial.
28) A Administração pode desfazer seus próprios atos por

considerações de mérito e de ilegalidade, ao passo que o Judiciário só
os pode invalidar quando ilegais.
29) A anulação é o desfazimento do ato por motivo de conveniência

ou oportunidade da Administração, ao passo que a revogação é a
invalidação por motivo de ilegalidade do ato administrativo.
30) A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados

de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.
31) Existem atos administrativos irrevogáveis, tais como os que

geram direito subjetivos para o destinatário, os que exaurem desde
logo os seus efeitos e os que transpõem os prazos dos recursos
internos.
32) A revogação opera efeitos ex tunc.

33) O conceito de ilegalidade para fins de anulação do ato

administrativo restringe-se apenas à violação frontal da lei.
Gabarito: 01) C; 02) E; 03) C; 04) C; 05) E; 06) C; 07) E; 08) E; 09) E; 10) C; 11) C; 12)
C; 13) C; 14) C; 15) C; 16) C; 17) E; 18) E; 19) C; 20) E; 21) C; 22) C; 23) E; 24) C; 25)
E; 26) C; 27) E; 28) C; 29) E; 30) C; 31) C; 32) E; 33) E.
Data Nº questões Acertos % acerto Data Nº questões Acertos % acerto

33 33
33 33
33 33
Gabarito anotado das questões erradas:
02) As realizações materiais da Administração Pública em cumprimento de decisões

administrativas são atos administrativos. (fatos)
05) A competência resulta da vontade do administrador público. (da lei)
07) Finalidade é elemento discricionário de todo ato administrativo. (é elemento

vinculado, salvo quando analisando em sentido amplo)
08) A alteração da finalidade expressa na norma legal ou implícita no ordenamento

da Administração caracteriza o excesso de poder. (desvio de poder ou de
finalidade)
09) A forma é o revestimento exteriorizador do ato administrativo, constituindo

requisito discricionário e imprescindível à sua perfeição. (em regra, vinculado)
17) A motivação do ato administrativo integra o elemento motivo. (forma)
18) Competência (sujeito) e finalidade são sempre vinculados; objeto, motivo e

forma são sempre discricionários. (finalidade em sentido amplo é elemento
discricionário, em sentido restrito elemento vinculado; objeto e motivo podem ser
discricionários ou vinculados; forma, em regra é elemento vinculado)
20) Existe mérito nos atos vinculados. (o mérito está presente nos atos
discricionários)
23) Pelo atributo da imperatividade ocorre a transferência do ônus da prova de

invalidade do ato administrativo para quem a invoca. (atributo da presunção de
veracidade)
25) A imperatividade está presente em todos os atos administrativos (existem

exceções, como atos enunciativos e negociais)
27) A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que todos atos administrativos

ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração,
independentemente de ordem judicial. (existem exceções, como na cobrança de
valores)

29) A anulação é o desfazimento do ato por motivo de conveniência ou

oportunidade da Administração, ao passo que a revogação é a invalidação por
motivo de ilegalidade do ato administrativo. (definições invertidas)
32) A revogação opera efeitos ex tunc.
33) O conceito de ilegalidade para fins de anulação do ato administrativo

restringe-se apenas à violação frontal da lei.
QUESTÕES DO CESPE COMENTADAS NESSA AULA
1) (CESPE/2011/Correios/Analista de Correios/Advogado)
Elemento do ato administrativo, o sujeito é aquele a quem a lei
atribui competência para a prática do ato, razão pela qual não pode o
próprio órgão estabelecer, sem lei que o determine, as suas
atribuições.
2) (CESPE - 2010 - DETRAN-ES – Advogado) Em obediência ao

princípio da solenidade das formas, que rege o direito público, os atos
administrativos devem ser sempre escritos, registrados e publicados,
sob pena de nulidade.
3) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) O motivo do ato administrativo

vinculado confunde-se com a motivação, razão pela qual a ausência
de qualquer deles, por si só, não vicia o ato.
4) (CESPE – 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário – Taquigrafia)

Nem todo ato administrativo necessita ser motivado. No entanto,
nesses casos, a explicitação do motivo que fundamentou o ato passa
a integrar a própria validade do ato administrativo como um todo.
Assim, se esse motivo se revelar inválido ou inexistente, o próprio ato
administrativo será igualmente nulo, de acordo com a teoria dos
motivos determinantes.
5) (TRF5/Juiz/2009) Alguns doutrinadores entendem que o

elemento finalidade do ato administrativo pode ser discricionário. Isso
porque a finalidade pode ser dividida entre finalidade em sentido
amplo, que se identifica com o interesse público de forma geral, e
finalidade em sentido estrito, que se encontra definida na própria
norma que regula o ato. Assim, a primeira seria discricionária e a
segunda, vinculada.
6) (CESPE - 2010 - DPE-BA - Defensor Público) A presunção de

legitimidade de que gozam os atos administrativos constitui
presunção iuris tantum, que pode ceder à prova em contrário.


Advogado) O atributo da autoexecutoriedade está presente em
todos os atos administrativos, como também o da presunção de
legitimidade e o da imperatividade.
8) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) De acordo com a jurisprudência

majoritária dos tribunais superiores, a aposentadoria de servidor
público é ato administrativo composto, que somente se perfaz com o
exame realizado pelo respectivo tribunal de contas.

Administrador) Em uma situação de decisão, a possibilidade de o
agente público adotar mais de um comportamento, de acordo com a
ótica da conveniência e da oportunidade, caracteriza a
discricionariedade administrativa
10) (CESPE - 2010 - TRT - 1ª REGIÃO (RJ) - Juiz - Parte II)

Não cabe controle jurisdicional dos atos administrativos praticados no
exercício de competência discricionária, pois a discricionariedade
implica liberdade de atuação da autoridade administrativa.
11) (DPE/PI/Defensor/2009/CESPE) O direito adquirido, regra

geral, é causa suficiente para impedir o desfazimento do ato
administrativo que contém vício de nulidade insanável.
12) (CESPE/2011/EBC/Analista/Advocacia) A revogação, uma

das formas de extinção dos atos administrativos que faz cessar os
efeitos do ato precedente considerado inoportuno ao atual interesse
administrativo, justifica-se pela conveniência e oportunidade da
administração e tem necessariamente efeitos ex nunc.

Administrador) Considerando-se a possibilidade de convalidação do
ato administrativo eventualmente viciado, é correto afirmar que os
efeitos da convalidação retroagem à data do ato convalidado.
14) (CESPE/TJ-CE/Juiz/2012) A avocação, que decorre do

sistema hierárquico, independe de justificativa, sendo admitida
sempre que a autoridade superior entender que pode substituir-se ao
agente subalterno.
15) (CESPE/TJ/AL/Auxiliar Judiciário/2012) Segundo a teoria

dos motivos determinantes, a motivação expressa — declaração pela
administração pública das razões para a prática do ato — é exigível
apenas para os atos vinculados.

16) (CESPE/Câmara dos Deputados/Analista/Técnico em

Material e Patrimônio/BÁSICOS/2012) Em decorrência da
autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a
administração pública pode, sem a necessidade de autorização
judicial, interditar determinado estabelecimento comercial.
17) (CESPE/MPE/PI/Promotor de Justiça/2012) Para o fim de

anulação do ato administrativo, o conceito de ilegalidade ou
ilegitimidade restringe-se à violação frontal da lei.
18) (CESPE/TRE-RJ/Técnico Judiciário/ Administrativa/2012)

Para que possa declarar a nulidade de seus próprios atos, a
administração deve ingressar com ação específica no Poder Judiciário.
19) (CESPE/TJ/CE/Juiz/2012) A convalidação do ato

administrativo é sempre conduta discricionária, cabendo à
administração, diante do caso concreto, verificar o que atende melhor
ao interesse público.
20) (CESPE/TJ/RR/Administrador/2012) Atos de império,

sempre gerais, são todos aqueles que a administração pratica usando
de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe
obrigatório atendimento.
Gabarito: 1) V, 2) F, 3) F, 4) V, 5) V, 6) V 7) F, 8) F, 9) V, 10) F, 11) F, 12) V,

13) V, 14) F, 15) F, 16) V, 17) F, 18) F, 19) F, 20) F.

20 20
20 20
20 20
Com esses exercícios encerro essa minha nona aula.
Qualquer dúvida é só fazer contato.
Grande abraço
Armando Mercadante
armando@pontodosconcursos.com.br

Prezado (A) Aluno (A), Nessa Nona Aula Será Abordado o Seguinte Tema

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DIREITO ADMINISTRATIVO

POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL

Nessa nona aula será abordado o seguinte tema:

Qualquer dúvida utilize-se do fórum disponibilizado pelo Ponto dos

Grande abraço e ótima aula!

Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 422

Em que pese a diversidade de conceitos na doutrina, é possível

Declaração unilateral da Administração Pública ou de quem

- Considerações acerca do conceito

Alguns autores, ao formularem seus conceitos de atos

Maria Sylvia Di Pietro, em seu livro “Direito Administrativo1”, assim

Portanto, na sua prova, pode aparecer no conceito de ato

De qualquer forma, já chamo sua atenção para um detalhe

Fique atento(a) para essa informação nas questões envolvendo atos

Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 423

Um exemplo de silêncio administrativo consta do art. 66, §3°, CF,

Observe que o silêncio do Presidente da República produzirá como

II) “Declaração unilateral”:

Sendo unilaterais os atos administrativos, para sua existência

A título de exemplo, um fiscal da vigilância sanitária que se depara

III) “da Administração Pública ou de quem lhe faça às vezes”:

Os sujeitos da manifestação de vontade são os agentes da

Consideram-se agentes da Administração todos aqueles que

É importante aqui recordar que não interferirá na caracterização do

Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 424

Em tese, todo e qualquer agente público está apto a exercer função

Já os particulares em exercício de função pública, apesar de

Na realidade, esses particulares atuam por delegação concedida pelo

Vale a pena destacar que apenas os atos praticados pelos

IV) “regida pelo regime jurídico de direito público ...”:

Outro ponto fundamental para a caracterização de um ato como

É crucial que o Poder Público, ao praticar um ato administrativo,

A inexistência dessa superioridade estatal não permitirá a qualificação

Tome-se como exemplo um auto de apreensão de mercadorias, ato

Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 425

Quanto a este tema, segue o magistério de Raquel Melo Urbano de

“Com efeito, só é ato administrativo aquele que se rege por

V) “que produza efeitos jurídicos imediatos”:

Para a caracterização do ato administração é imprescindível a

É importante destacar que em diversos livros esses atos aparecem

Portanto, numa prova, se a banca não levantar qualquer

VI) “visando à satisfação do interesse público”:

Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem

O ato de demissão, por exemplo, tem como finalidade em sentido

Analisado o conceito de ato administrativo, veja se possui alguma

Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 426

9.2. ELEMENTOS (REQUISITOS)

A Lei 4.717/65 (Lei da ação popular), em seu art. 2º, lista os

Parte da doutrina, em que pese a existência de grande divergência

Para aqueles que sustentam a diferença das expressões, os

Analisaremos agora cada um dos elementos com suas

Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referência a “sujeito”. Para

No Direito Administrativo, o agente, além de ter capacidade9 para

José dos Santos Carvalho Filho define competência como “o círculo

Prof. Armando Mercadante www.pontodosconcursos.com.br 427

Já Hely Lopes Meirelles diz que “o poder atribuído ao agente da

Dentre as suas características, merecem destaque:

• decorre necessariamente de lei: apenas não se esqueça que a

• é inderrogável, seja pela vontade das partes ou da

• é improrrogável: um órgão incompetente ao praticar determinado

• pode ser objeto de delegação e avocação: ressaltando que

• não pode ser alterada por acordo entre a Administração e os