1. HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL.

1.1. A trajetória da assistência social nas políticas públicas brasileiras.

Ao se propor falar sobre a história do Serviço Social é importante
conhecer suas origens no Brasil, de modo a contextualizar as primeiras escolas
e instituições de Serviço Social. Para apresentar este cenário, destaca-se
também, na história do Brasil, as políticas sociais a partir da emergência do
processo de industrialização do país, principalmente a partir de 1930, com o
surgimento do Serviço Social no Brasil.
As obras de caridade surgem no período colonial com as ordens
religiosas, pois havia interferência religiosa na infraestrutura hospitalar, nas
indústrias e no plano sindical. Contudo, as protoformas do Serviço Social
surgem após a Primeira Guerra Mundial no cenário de surgimento da URSS e
dos movimentos operários (Iamamoto; Carvalho, 2011).
Alguns fatores marcam esse momento de manifestação das primeiras
formas do Serviço Social, no Brasil, conforme afirmam Iamamoto e Carvalho:

O que se poderia considerar como protoformas do Serviço

Social, como hoje é entendido, tem sua base nas obras e instituições
que começam a “brotar” após o fim da Primeira Guerra Mundial.
Caracteriza esse momento, no plano externo, o surgimento da
primeira nação socialista e a efervescência do movimento popular
operário em toda a Europa. O Tratado de Versailles procura instituir
internacionalmente uma nova política social mais compreensiva
relativamente à classe operária. É também o momento em que
surgem e se multiplicam as escolas de Serviço Social. [...] os grandes
movimentos operários de 1917 a 1921 tornaram patente para a
sociedade a existência da “questão social” e da necessidade de
procurar soluções para resolvê-la, senão minorá-la (IAMAMOTO;
CARVALHO, 2011, p.176).

No Brasil começam a aparecer Instituições Assistenciais como a

Associação das Senhoras Brasileiras em 1920 no Rio de Janeiro, e a Liga das
Senhoras Católicas em 1923 em São Paulo, a qual essas representam a
primeira fase do movimento de “reação católica” e de divulgação do
pensamento social na Igreja. Essas instituições têm como base a assistência
preventiva, de apostolado social, com o objetivo de atender e minimizar as
expressões da “questão social” 1, principalmente no que refere a menores e

1
Segundo Iamamoto (2000, p.16-17), A questão social diz respeito ao conjunto das
expressões das desigualdades sociais e das lutas engendradas na sociedade capitalista
madura, impensáveis sem a intermediação do Estado. Tem sua gênese no caráter coletivo da
produção contraposto à apropriação privada da própria atividade humana – o trabalho – das
condições necessárias à sua realização, assim como de seus frutos. É indissociável da
mulheres. Nesse momento, ocorre a integração de mulheres de famílias
operárias e da pequena burguesia no mercado de trabalho. Em 1922 é fundada
a Confederação Católica, precursora da Ação Católica. Esse contexto foi de
grande importância para a origem do Serviço Social no Brasil (Iamamoto;
Carvalho, 2011).
À medida que o Movimento Laico se desenvolvia, essas primeiras
iniciativas assistenciais se multiplicam, dentro da Ação Social Católica,
adquirindo a característica de apostolado social. Destacam-se as instituições
que organizavam a juventude católica para agir junto à classe operária:
Juventude Operária Católica (JOC); Juventude Estudantil Católica; Juventude
Independente Católica; Juventude Universitária Católica e Juventude Feminina
Católica (Iamamoto; Carvalho, 2011).

O elemento humano e a base organizacional que viabilizarão

o surgimento do Serviço Social se constituirão a partir da mescla
entre as antigas Obras Sociais – que se diferenciavam criticamente
da caridade tradicional – e os novos movimentos de apostolado
social, especialmente aqueles destinados a intervir junto ao
proletariado, ambos englobados dentro da estrutura do Movimento
Laico, impulsionado e controlado pela hierarquia. (IAMAMOTO;
CARVALHO, 2011, p.178)

De acordo o com Fehberg (2009, p.34), o surgimento do Serviço Social

no Brasil atuou “como desdobramento da ação social católica sob forte
influência conservadora. Isso marca a atuação do Serviço Social numa
realidade alienadora, ainda que buscando eliminar as injustiças sociais, mas
reincidindo em práticas alienadoras”.
Neste cenário inicial, o Serviço Social configura-se como
prolongamento da Ação Social, veículo de doutrinação e propaganda
do pensamento da Igreja Católica. Trata-se de intervenção com ações
educativas de cunho moralista, ressaltando a ação ideológica de
ajustamento às relações sociais vigentes. Evidencia-se a visão moral
dos fenômenos sociais com a naturalização do capitalismo, na qual a
Igreja criticava os excessos desse sistema e não sua essência (modo
produção), atribuindo ao indivíduo responsabilidade sobre as suas
mazelas, sendo fundamental a intervenção do Assistente Social
quanto ao ajustamento do sujeito ao meio, o qual era visto como
“problema” desajustado às estruturas existentes. Destaca-se também
a necessidade de reeducar a família para a sociedade industrial que
emergia e recrutava as mulheres e seus filhos para o trabalho (SILVA,
2012, p.270).

emergência do “trabalhador livre”, que depende da venda de sua força de trabalho como meio
de satisfação de suas necessidades vitais. A questão social expressa, portanto disparidades
econômicas, políticas e culturais das classes sociais, mediatizadas por relações de gênero,
características étnico-racias e formações religiosas, colocando em causa as relações entre
amplos segmentos da sociedade civil e o poder estatal.
 Como nos esclarece Oliveira (2005), a Assistência 2 Social esteve
historicamente ligada à religiosidade e consequentemente pressupunha a
naturalização da pobreza, pois era concebida como lugar da não política, da
cultura do favor, de ações caritativas, voluntaristas de cunho solidário e
assistencialista. Nessa lógica, a autora também acrescenta sobre a assistência:

Na história da humanidade, a assistência aparece

inicialmente como prática de atenção aos pobres, aos doentes, aos
miseráveis e aos necessitados, exercida, sobretudo, por grupos
religiosos ou filantrópicos. Ela é antes de tudo, um dever de ajuda aos
incapazes e destituídos, o que supõe uma concepção de pobreza
enquanto algo normal e natural ou fatalidade da vida humana. Isto
contribuiu para que, historicamente e durante muito tempo, o direito à
Assistência Social fosse substituído por diferentes formas de
dominação, marginalização e subalternização da população mais
pobre. (OLIVEIRA, 2005, p.25)

No Brasil, até a década de 1930, toda prática assistencial que existia até
esse momento era desenvolvida pela Igreja Católica e organizações de
caridade, assim não havia intervenção do Estado na área social. As práticas
assistenciais tinham um caráter disciplinador, e não havia uma compreensão
da pobreza como expressão da questão social, a qual era vista como um
problema individual e tratada como caso de polícia através do aparato
repressor do Estado (Mestriner, 2008).
Carvalho (2008) ainda reforça que não se apreendia a pobreza como
expressão da questão social, mas sim como uma disfunção pessoal dos
indivíduos. As ações de assistência social eram realizadas através da caridade
e benevolência, pois, a pobreza no Brasil até 1930, era considerada uma
doença e não uma questão de cunho social, onde os pobres eram enviados
para asilamento ou internação.
Em relação à pobreza ser tratada como doença, Sposati afirma:

“(...) os pobres eram considerados como grupos especiais,

párias da sociedade, frágeis ou doentes. A assistência se mesclava
com as necessidades de saúde, caracterizando o que se poderia
chamar de binômio de ajuda médico-social. Isto irá se refletir na
própria constituição dos organismos prestadores de serviços
assistenciais, que manifestarão as duas faces: a assistência à saúde
e a assistência social. O resgate da história dos órgãos estatais de

2
A Assistência é entendida aqui como assistência pública a todos os segmentos
sociais, não com foco único, mas atendendo de forma mais ampla todos os necessitados.
Tanto as questões burocráticas de instituições credenciadas como a manutenção dessas
instituições ficariam a cargo da esfera pública.
 promoção, bem-estar, assistência social, traz, via de regra, esta
trajetória inicial unificada” (Sposati et al., 2007, p.42).

Após a crise mundial do capitalismo (1929)3, o Estado fica frente a

sociedade, inserindo-se na relação capital-trabalho, o que será a base para a
acumulação, consolidação e expansão do capital. Especialmente no caso do
Brasil, o Estado gradualmente começa a reconhecer a pobreza como questão
social e, portanto, questão política a ser resolvida sob sua direção (Sposati et
al., 2007).
Entretanto, somente a partir da Revolução de 1930, quando Getúlio
Vargas chega à presidência do país, que o Estado começa a assumir novas
funções, deixando de ser apenas opressor (Mestriner, 2008). Dessa forma, o
Estado passa a fazer a organização e regulação das condições sociais e
políticas para o desenvolvimento industrial e econômico, promovendo a
ascensão de um projeto de urbanização e industrialização (Ferreira, 2007).
Em 1932 surge o Centro de Estudos e Ação Social de São Paulo
(CEAS), onde iniciou-se oficialmente com o “Curso Intensivo de Formação
Social para Moças. Ao encerrar-se o curso, será feito um apelo para a
organização de uma ação social visando o bem-estar da sociedade”
(Iamamoto; Carvalho, 2011, p.168). Dessa forma, o principal objetivo do CEAS
era:

promover a formação de seus membros pelo estudo da

doutrina social da Igreja e fundamentar sua ação nessa formação
doutrinária e no conhecimento aprofundado dos problemas sociais,
visando “tornar mais eficiente a atuação das trabalhadoras sociais”, e
adotar uma orientação definida em relação aos problemas a resolver,
favorecendo a coordenação de esforços dispersos nas diferentes
atividades e obras de caráter social. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011,
p.179)

“As atividades do CEAS se orientarão para a formação técnica

especializada de quadros para a ação social e a difusão da doutrina social da
Igreja” (Iamamoto; Carvalho, 2011, p.183). Assumindo essa orientação, o
CEAS passa a atuar como estímulo do apostolado laico através da organização
de associações para moças católicas e para intervenção direta junto ao
3
Conforme ressaltado por Behring & Boschetti, 2006, a crise de 1929/1932 marcou uma
mudança essencial no desenvolvimento das políticas sociais, pois consolidou a crítica sobre a
necessidade de ajuste estatal para seu enfrentamento (p. 91). No Brasil, o principal impacto da
crise foi uma mudança da correlação de forças nas classes dominantes, além da precipitação
do que se ocasionou chamar de “Revolução” de 30, acontecimento este que trouxe
conseqüências significativas para os trabalhadores (p. 104).
proletariado. O CEAS promoveu diversos cursos de filosofia, moral, legislação
do trabalho, doutrina social, enfermagem de emergência, etc, e em 1933, essas
atividades se intensificam (Iamamoto; Carvalho, 2011).
Em 1936, a partir dos esforços desenvolvidos pelo CEAS e o apoio da
hierarquia, funda-se a escola de Serviço Social de São Paulo, a primeira no
Brasil. No entanto, essa não pode ser considerada como resultado exclusivo do
movimento católico laico, pois já existe presente uma demanda a partir do
estado, que assimilara a formação doutrinaria social técnica do trabalho
(Iamamoto; Carvalho, 2011).
Os anos de 1930 e 1943 podem ser caracterizados como os anos de
introdução da política social 4 no Brasil. Conforme afirma Behring & Boschetti, o
Movimento de 1930, que resultou na assunção de Getúlio Vargas ao governo,
embora não tenha sido a Revolução Burguesa no Brasil, foi sem dúvida “um
momento de inflexão no longo processo de constituição de relações sociais
tipicamente capitalistas no Brasil” (Behring & Boschetti, 2006, p. 105).
Dentre os feitos de seu governo, Getúlio Vargas criou as Caixas de
Subvenções, onde o governo fornecia uma ajuda financeira às instituições
filantrópicas5 e públicas, afim de que as mesmas dessem assistência à
população desamparada socialmente. Também consolidou as Leis Trabalhistas
objetivando à produtividade, e o controle das greves e movimentos sociais. As
leis trabalhistas representaram uma igualdade entre os trabalhadores
assalariados e os empresários, além de trazer benefícios para essas duas
classes (Mestriner, 2008).

Essa consolidação trabalhista criou a carteira de trabalho,

instituiu uma jornada de trabalho de oito horas, férias remuneradas,
saláriomaternidade e criou a área de segurança e medicina do
trabalho (COUTO, 2006, p.103).

Todavia, no mandato do presidente Getúlio Vargas que os direitos dos

trabalhadores brasileiros foram garantidos com implantação das leis

4
Entende-se por política social, as formas de intervenção e regulamentação do Estado
nas expressões da questão social, envolvendo o poder de pressão e a mobilização dos
movimentos sociais, com perspectivas de problematizar as demandas e necessidades dos
cidadãos, para que ganhem visibilidade e reconhecimento público.
5
A filantropia é entendida aqui como assistência pública por intermédio de uma
instituição credenciada junto ao Estado, voltada a determinado público-alvo, escolhido de
acordo com uma demanda focalizada em uma região específica. Ao Estado cabiam somente as
questões burocráticas da instituição, ficando sua manutenção por conta da iniciativa privada. 60
trabalhistas. A partir dessas leis os benefícios sociais passaram a girar em
torno do trabalho6, porém os direitos sociais eram restritos porque a maioria da
população não tinha vínculo empregatício. Os desempregados eram atendidos
por entidades filantrópicas (Carvalho, 2008).
(Mestriner, 2008, p.105) salienta “o trabalho é dever de todos, o
que implica crime o não trabalho. Assim, como que num movimento de
punição, define que não merece garantia de atenção àquele que não trabalha e
não produz”. Ou seja, nesse período só era considerado cidadão quem estava
vinculado ao mercado formal de trabalho, e, portanto, somente esses teriam
algum tipo de benefício previdenciário.
Em 1º de julho de 1938, Getúlio Vargas aprova um decreto que instituiu
o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) 7, vinculado ao Ministério de
Educação e Saúde, chefiado pelo Ministro Gustavo Capanema. Este conselho
era composto por sete membros “notáveis”, tendo como funções essenciais a
elaboração de inquéritos sociais, a análise das adequações de entidades
sociais e de seus pedidos de subvenções e isenções, além das demandas dos
mais desfavorecidos (Iamamoto; Carvalho, 2011). “[..] O (CNSS) tampouco
chegou a ser organismo atuante. Caracterizou mais pela manipulação de
verbas e subvenções, como mecanismo de dde clientelismos político”
(Iamamoto; Carvalho, 2011, p.250).
Mestriner (2001), explica esse processo:

O Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do

Ministério da Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de
suas dependências, sendo formado por figuras ilustres da sociedade
cultural e filantrópica e substituindo o governante na decisão quanto a
quais organizações auxiliar. Transita, pois, nessa decisão, o gesto
benemérito do governante por uma racionalidade nova, que não
chega a ser tipicamente estatal, visto que atribui ao Conselho certa
autonomia.(MESTRINER, 2001, p. 57-58)

Pode concluir que O CNSS foi o primeiro modelo organismo estatal

próximo ao campo de assistência social no Estado brasileiro, ainda que, com
um caráter secundário de subvenção às entidades sociais. A partir de 1942,
6
Conforme salienta Couto, “esse corte de inclusão deu-se numa realidade onde a
maioria dos trabalhadores estava vinculada ao trabalho rural e, portanto, desprotegida. As
medidas regulatórias criaram um clima favorável ao deslocamento da base produtiva,
incentivando a vinda dos trabalhadores rurais para os centros urbanos, em busca de melhores
condições de vida” (Couto, 2006, p. 96).
7
O CNSS (Conselho Nacional de Serviço Social) nos dias de hoje responde como
CFESS (Conselho Federal de Serviço Social).
suas funções começaram a ser exercidas pela Legião Brasileira de Assistência
Social (LBA)8, sendo a primeira instituição nacional de assistência social no
Brasil instalada em nível federal como instituição não econômica (Carvalho,
2008).
Getúlio Vargas cria esta instituição para legitimar seu governo por meio
de uma estratégia de dominação política. Ao colocar sua esposa Darcy Vargas
no comando dessa instituição, ele vinculou a assistência social ao primeiro-
damismo9. Esse ato garantiu o cargo à presidência da LBA as primeiras-damas
da República ocorrendo à junção entre iniciativa privada e pública conformando
assim a relação entre classes subalternas e Estado (Torres, 2002).
De acordo com Amâncio (2008):

A LBA foi responsável, desde sua criação em 1942 pela

implementação de convênios feitos diretamente entre o governo
federal e as entidades assistenciais. Esta instituição criou a partir
disso, uma rede de assistência social não em função da demanda da
vulnerabilidade social, mas a partir da demanda das entidades
(AMÂNCIO,2008, p.175).

Neste período, a assistência social como ação social é um ato de

vontade e não direito de cidadania. Do apoio às famílias dos pracinhas, a LBA
vai estender sua ação às famílias da grande massa não previdenciária. Passa
a atender também as famílias que sofrem em decorrência de calamidades, o
que trouxe o vínculo emergencial à assistência social que permanece até os
dias de hoje (Sposati, 2007, p.20).
No entanto, a implantação da LBA propiciou a expansão e o aumento
quantitativo do volume de assistência e a aderência do Serviço Social na
organização e distribuição dessa assistência da forma mais rentável política e
materialmente, sem provocar mudança de sua qualidade (Iamamoto; Carvalho,
2011, p.250). Dessa forma, a LBA terá como objetivos básicos:

“1. executar seu programa, pela fórmula do trabalho em

colaboração com o poder público e a iniciativa privada;
8
A LBA é organizada sobre uma estrutura nacional (órgãos centrais, estaduais,
municipais), procurando mobilizar e coordenar as obras particulares e as instituições públicas,
ao mesmo tempo em que, através de iniciativas próprias, tenta surgir as brechas mais
evidentes da rede assistencial. Atuara também como repassadora de verbas- globalmente
vutosas- para ampliação e reequipamento das obras assistenciais particulares. (IAMAMOTO;
CARVALHO, 2008, p.252).
9
Segundo SPOSATI (2007), Trata-se da institucionalização da assistência social na
figura da mulher do governante. Quando elas assumem o comando da assistência social e
realizam ações beneficentes, e caridosas.
 2. congregar os brasileiros de boa vontade, coordenando-lhes
a ação no empenho de se promover, por todas as formas, serviços de
assistência social;
3. prestar, dentro do esforço nacional pela vitória, decidido
concurso ao governo;
4. trabalhar em favor do progresso do serviço social no
Brasil.” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p.250)

Em 1946, a LBA se reorganiza onde amplia suas ações e objetivos, os

quais caracterizava-se pelo assistencialismo, envolvendo religiosas e o
primeiro damismo. “Esse modelo predominou até o golpe de 1964, apesar da
democratização vivida pelo País desde 1946” (Faleiros, 2000, p.46).
As mudanças ocorridas no Brasil a partir do golpe militar de 1964
fizeram o Serviço Social manter o seu tradicionalismo, porém era preciso
indicar mudanças no âmbito da profissão. A profissão sofreu com a
reestruturação do exercício profissional, e “este rearranjo global indica que os
movimentos ocorridos neste marco configuram bem mais que a resultante do
acúmulo que a profissão vinha operando” como afirma Netto 10 (2009, p.155).
Essas mudanças impactaram o Serviço Social, tanto em sue exercício, como
também em sua formação profissional.
Embora o Serviço Social tenha se originado em meados dos anos
quarenta e se expandido nos anos cinquenta e inícios dos anos sessenta, este
ainda não havia se consolidado. Somente com o processo modernização
conservadora e o desenvolvimento das forças produtivas, que o país
experimentou todas as expressões da questão socias. Segundo Netto (2009, p.
120). “é esse mercado de trabalho que o desenvolvimento capitalista operado
sob o comando do grande capital e do Estado autocrático burguês a ele
funcional redimensiona e consolida nacionalmente”.

Ora, o crescimento industrial que se opera, especialmente

nos anos do “milagre”, torna este segmento do mercado de trabalho
algo extremamente expressivo – é a partir de então que, entre nós,
pode-se falar propriamente de um Serviço Social de empresa (ou do
trabalho, conforme a ótica do analista). Cabe ressaltar que o espaço
empresarial não se abre ao Serviço Social apenas em razão do
crescimento industrial, mas determinado também pelo pano de fundo
sociopolítico em que ele ocorre e que instaura necessidades
peculiares de vigilância e controle da força de trabalho no território da
produção (NETTO, 2009, p.122).

10
José Paulo Neto. Doutor em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo – PUC/SP
 Enquanto o mercado de trabalho se consolidava, as escolas de Serviço
Social cresceram significativamente e buscavam romper com o
“confessionalismo, o paroquialismo e o provincianismo” (Netto, 2009, p.124)
que existiam nas escolas de Serviço Social desde a sua origem para formar
assistentes sociais “modernos”, providos da racionalidade técnica necessária
pelos novos espaços sócio-ocupacionais.
Segundo Netto (2009), é neste contexto de mudanças no país impostas
pela ditadura militar que o Serviço Social se insere no âmbito universitário,
causando um duplo impacto na profissão: por um lado, uma aproximação com
as disciplinas das ciências sociais, “é então que a formação recebe de fato o
influxo da sociologia, da psicologia social e da antropologia” (Netto, 2009, p.
126), ainda que nos limites de uma universidade da ditadura; por outro lado,
essa expansão universitária requer um grande número de docentes, que
muitas vezes eram os profissionais formados pouco antes ou pouco depois do
começo da ditadura e tinham mais possibilidades que os docentes formados
anteriormente, de se dedicar aos estudos; isso possibilitou a formação de uma
massa crítica que também não existia antes e surgiu com o fim da ditadura.
Ao longo dos anos e das contínuas políticas do país, a situação da
assistência social qualificava por: práticas clientelistas, assistemáticas, de
caráter focalizado e com traços conservadores, sendo realizado por sujeitos
institucionais desarticulados, com programas sociais estruturados na lógica da
concessão e da dádiva, contrapondo-se ao direito. As heranças clientelista e
patrimonialista estatais impediam que se rompesse com a natureza
assistencialista das políticas sociais (Couto, 2006, p. 71, 107, 108).

1.2. Política de Assistência Social na Constituição Federal de 1988

Para compreendermos a forma de organização da Política de
Assistência Social no Brasil, é necessário fazer uma análise de sua trajetória
até chegarmos a Constituição Federal de 1988, para compreendermos como
se deu esse processo de transformações que resultou no reconhecimento
desta como uma política pública, tornando-se um direito que, junto com a
saúde e previdência social, as quais formam o tripé da seguridade social 11.
11
A noção de seguridade social supõe um conjunto de certezas e seguranças que
cubram, reduzam ou previnam situações de risco ou vulnerabilidade sociais, as quais qualquer
indivíduo pode ser submetido
 Na década de 1980, através de debates que antecederam a constituição
da Assembléia Nacional Constituinte, começou a se manifestar a ideia da
inclusão da assistência social como política integrante da seguridade social,
onde essa seria uma espécie de sistema de proteção social em favor dos
desamparados, ao lado previdência social e da saúde (Sposati, 2007).
O momento constituinte acelera articulações e, em outubro de 1988, é
promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) 12,
também chamada por Ulysses Guimarães de “Constituição Cidadã”, uma vez
que constitui um regime democrático, unindo objetivos de igualdade e justiça
social por via dos direitos sociais e da universalização das prestações sociais
(Silva, 2000, p.132). Pela primeira vez na história do país, à assistência será
reconhecido o status de direito social, o que causará grande impacto no campo
das políticas sociais.
O período de 1980 a 1990 novas estruturas surgiram nas esferas
políticas e sociais, com constantes reformas e uma ampliação da democracia.
Foram também realizados constantes debates sobre a assistência, com a
realização de estudos e pesquisas visando formular uma proposta de
assistência social que realmente fosse efetiva. Através da Constituição Federal
de 1988 (CRFB), a assistência social passa a ser um direito do cidadão e dever
do Estado, em uma tentativa de romper com a lógica da caridade da
benemerência (Couto, 2006).
A Constituição Federal de 1988 (CRFB) é um verdadeiro marco para o
entendimento das transformações e redefinições do perfil histórico da
assistência social no País, que a qualifica como política de seguridade social,
segundo o art. 194 da Constituição Federal:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto

integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.
Parágrafo único - Compete ao Poder Público, nos termos da
lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II -uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais;
III -seletividade e distributividade na prestação dos benefícios
e serviços;

12
Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de
1988.
 IV -irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI -diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão
administrativa, com a participação da comunidade, em especial de
trabalhadores, empresários e aposentado (CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).

Segundo Teixeira (1999) estabelece uma nova concepção

baseada no modelo de Seguridade Social rompendo com o modelo baseado no
sistema de “proteção social” de forma limitada e discriminatória, visando sua
reordenação regrada no conceito de cidadania universal.
É necessário ressaltar que o termo seguridade social na Constituição
Federal de 1988 é relacionado ao modelo criado na Inglaterra pelo Relatório
Beveridge, nos anos 40, o qual se refere a um conjunto de leis para “manter
todos os cidadãos acima de um umbral sociológico considerado mínimo, em
todas as eventualidades que venham a afetar sua capacidade de subsistência
ou de sua família” (Pereira, 1996).
A Seguridade Social foi inserida na Constituição de 1988 como um
grande dever do Estado diante da imensa dívida social acumulada com o povo
brasileiro majoritamente em situação de exclusão e pobreza. Assim não basta
apenas uma nova carta constitucional, mas a vontade e o compromisso político
de realizá-la (Falcão, 1999).
Já a assistência social será marcada pela promulgação da Constituição
Federal de 1988, passando a ser um elemento importante na luta pela
realização dos objetivos de justiça e igualdade preceituados por essa
Constituição (Pereira, 2008). Dessa forma, a Política de Assistência Social é
inscrita na Constituição Federal de 1988 pelos artigos 203 e 204:

Art.203. A Assistência Social será prestada a quem dela

necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e
tem por objetivos:
I- a proteção à família, à maternidade, à infância, à
adolescência e à velhice;
II- o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III- a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV- a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V- a garantia de um salário mínimo de benefício  mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por
sua família, conforme dispuser a lei.
 Art.204 As ações governamentais na área da assistência
social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade
social,previstos no art.195,além de outras fontes, e organizadas com
base nas seguintes diretrizes:
I–descentralização político-administrativa,cabendo a
coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a
execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal,
bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II–participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações
em todos os níveis. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA
DO BRASIL, 1988).

Afirma Sposati (2004, p.42), que a Assistência Social, garantida na

(CRFB) questionava o conceito de “(...) população beneficiária como marginal
ou carente, o que seria vitimá-la, pois suas necessidades advêm da estrutura
social e não do caráter pessoal”, portanto tem como público alvo os segmentos
em situação de risco social e vulnerabilidade, não apenas à população pobre.
A Assistência Social reconhecida como direito social perde o rótulo
adquirida ao longo de muitos anos, de dádiva ou benemerância, o que não
exige a formulação de diretrizes específicas e elaboração de uma política que
define sua área de abrangência, limites, recursos e organização institucional.
Portanto, no nível-legal, a inserção da assistência social na Constituição
Federal Brasileira é uma grande inovação no campo das políticas sociais
(Boschetti, 1993).

A assistência social, no conjunto das políticas assegurados

constitucionalmente como direito social, constitui uma das formas de
enfrentamento da pobreza, o que reclama um conhecimento mais
profundo, não só das funções e objetivos, mas a própria concepção
que permeia sua inclusão na Constituição Federal de 1988
(BOSCHETTI,1993, p.87)

A Constituição Federal de 1988 tem forte caráter social, pois o artigo 6º

define que “[...] são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).
Pereira (1996) evidencia que nesse contexto, a saúde aparece como
direito universal que ofertado por um sistema único de saúde – o SUS, e a
previdência permanece contributiva. Porém, foi com a inclusão da assistência
social na seguridade social que se torna uma das mais importantes inovações
na experiência brasileira de proteção social pública, uma vez que efetivamente
[...]

só em 1988 os destituídos, inclusive de condições de

trabalho, foram legalmente amparados no seu direito de proteção
gratuita e desmercadorizável pelos poderes públicos. A partir de
então, a assistência social deixa de ser, pelo menos em tese, uma
alternativa ou expectativa de direito e se transforma em direito formal,
da mesma forma que os destinatários dessa assistência deixam de
ser meros clientes da proteção social do Estado e da sociedade e se
transformam em cidadãos detentores do direito a uma proteção
pública devida, nos termos da lei (PEREIRA, 1996, p. 66).

Segundo Pereira (1996) a Constituição aproxima-se de um modelo

social-democrata de bem-estar, que se guia pelo princípio da universalização
da provisão social pública com a efetiva participação do Estado e da
sociedade, principalmente da classe trabalhadora.
Apesar de a Assistência Social ter se tornado um direito na Constituição
de 1988, integrando o conjunto da seguridade social, ela continua limitada do
ponto de vista conceitual, com função ainda suplementar “a ela cabe, nas
entrelinhas da Lei, tangenciar as demais políticas sociais no sentido de
compensar suas limitações ou os seus efeitos perversos” (Pereira,1996, p.66-
67)

1.3. LOAS
Após a promulgação da Carta Constitucional de 1988 surgiram muitos
processos de debates e lutas para que se regulamentassem os direitos
previstos pela Constituição. Somente em 1990 começa o que Sposati (2007, p.
44) denomina de “contrações pré-parto para consolidar a democracia social”.
No contexto referente ao governo de Collor tem-se a primeira proposta
pela LOAS, porém em novembro de 1990, Collor vetou o projeto de Lei
Orgânica da Assistência Social, argumentando falta de recursos para cobrir os
gastos sociais e dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC). Entretanto,
em 1992 Collor foi afastado da previdência, dando lugar para Itamar Franco
que enfrentou um país com diversos problemas econômicos e sociais. Seu
governo se caracterizou por um desenvolvimento da economia e o combate a
inflação, sem romper com a condução política e econômica de seu antecessor
(Couto, 2006).
 Após o veto de Collor ao projeto de Lei Orgânica da Assistência Social, o
Ministério de Bem-Estar Social começou a promover encontros regionais em
todo o país a fim de debater essa lei. Todos os encontros realizados resultaram
na Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em julho de 1993, em
Brasília, onde muitas discussões foram feitas, houve algumas reformulações na
lei visando ganhos para a assistência (MPES13, 2010).
Frente a esse cenário de debates e grande pressão popular dos
organismos de classe, que finalmente, em 7 de dezembro de 1993, foi
sancionada pelo presidente Itamar Franco a Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS), lei nº 8.742 que propõe mudanças estruturais e conceituais na
assistência social pública (Couto, 2006).
É a partir da Constituição que encontramos a referência que caracteriza
o processo inicial para a construção de uma nova matriz para a política pública
de assistência social brasileira. Yazbek (2004) ainda reforça essa construção:

Com a Constituição de 1988, tem início a construção de uma nova

concepção para a Assistência Social brasileira. Incluída no âmbito da
Seguridade Social e regulamentada pela Loas em dezembro de 1993,
como política social pública, a assistência social inicia seu trânsito
para um campo novo: o campo dos direitos, da universalização dos
acessos e da responsabilidade estatal (YAZBEK, 2004, p. 26)

Para regulamentar todos os avanços alcançados através da Constituição

Federal de 1988 e com a aprovação, pelo novo Congresso eleito, de várias leis
regulamentadoras, como a Lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do
Adolescente), Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde) e Lei 8.142/1990
(Sistema Único de Saúde). foi preciso criar e aprovar leis orgânicas (Couto,
2006).
Em relação à consolição da LOAS, Zucco (1997) evidencia:

“(...) seu processo de regulamentação demonstrou o movimento de

afirmação e negação que permeia a assistência. Ao ser encaminhado
o Projeto de Lei no. 48 de 1990, que dispunha sobre a Lei Orgânica
de Assistência Social, à Câmara Federal sofreu vários embates e
críticas, o que o levou a ser vetado pelo Presidente Fernando Collor
de Mello, em 17 de setembro de 1990, com a alegação de vícios de
inconstitucionalidade e de sustentação financeira para sua
implantação” (ZUCCO, 1997, p. 43)

13
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESPÍRITO SANTO – MPES. Disponível em:
https://www.mpes.mp.br/Arquivos/Anexos/4a46f022-05a3-4410-9627-6c9151ca6621.pdf.
 É certo que a história da Política de Assistência Social, não termina com
a promulgação da LOAS, visto que esta Lei introduziu uma nova realidade
institucional, propondo mudanças estruturais e conceituais, um cenário com
novos atores revestidos com novas estratégias e práticas, além de novas
relações interinstitucionais e intergovernamentais, confirmando-se enquanto
“possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas de
seus usuários14 e serviços de ampliação de seu protagonismo” (Yasbeck, 2004,
p.13), assegurando-se como direito não contributivo e garantia de cidadania
(MPES, 2010).
De acordo com o Art. 1:

A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é política

de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa
pública e da sociedade, para garantir o atendimento as necessidades
básicas. (BRASIL, Lei n° 8.742, 1993).

Então a LOAS inova ao afirmar para a Assistência Social seu caráter de

direito não contributivo (independentemente de contribuição à Seguridade e
para além dos interesses do mercado), ao apontar a necessária integração
entre o econômico e o social e ao apresentar novo desenho institucional para a
Assistência Social. (Yasbeck, 2006, p.12).
Todavia, ainda existem fatores que dificultem a compreensão da
assistência social como direito,

Inegavelmente, a LOAS não apenas introduz um novo significado

para a assistência social, diferenciando-a do assistencialismo e
situando-a como política de Seguridade Social voltada á extensão da
cidadania social dos setores mais vulnerabilizados da população
brasileira, mas também aponta a centralidade do Estado na
universalização e garantia dos direitos e de acesso aos serviços
sociais qualificados, ao mesmo tempo em que propõe o sistema
descentralizado e participativo na gestão da assistência social no
país, sob a égide da democracia e da cidadania (YASBEK, 1997, p.9
apud COUTO, 2006).

A LOAS traz um novo contexto para a assistência social brasileira,

enquanto Política Pública. Ela propõe romper com uma longa tradição cultural e
política, de modo que a LOAS foca suas diretrizes no atendimento aos
cidadãos em situação de vulnerabilidade e pobreza (MPES, 2010).
14
Esta expressão é utilizada pela Lei no. 8.662, de 07 de junho de 1993 (Lei de
Regulamentação da profissão do assistente social) para denominar o alvo da assistência social
(artigo 4º. XI).
 A LOAS introduz um novo significado a Assistência Social enquanto:
Política pública de seguridade, direito do cidadão e dever do Estado,
prevendo-lhe um sistema de gestão descentralizado e participativo,
cujo eixo é posto na criação do Conselho Nacional de Assistência
Social – CNAS (MESTRINER, 2001, p.206.)

Faleiros (2000) ainda sobre a assistência social complementa que A

LOAS torna:

A assistência social um dever do Estado e um direito do cidadão. A

política de mínimos sociais, nela prevista, foi implementada através
de benefícios continuados de um salário mínimo para idosos e
portadores de deficiência física (renda familiar de ¼ do salário mínimo
per capita) (FALEIROS, 2000, p. 51).

Em continuidade, no Artigo 2º são definidos os objetivos da Assistência

Social que são:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência
e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família ” (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).

A partir do Art. 11 da LOAS é possível prever a efetivação dos direitos

nela garantidos através de serviços, programas e projetos de forma não
contributiva, onde se responsabiliza o Estado por assegurar o acesso de toda a
população a política de assistência social, definindo-se a responsabilidade de
cada esfera do governo nesta área.

Art. 11. As ações das três esferas de governo na área de assistência

social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as
normais gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos
programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios”. (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).

A LOAS apresenta a definição de Serviços Sociais em seu Artigo 23

como as: “atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e
cujas ações, voltadas para as necessidades básicas, observem os objetivos,
princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei” (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 –
LOAS).
 O principal Benefício conquistado com a LOAS foi o Benefício de
Prestação Continuada (BPC), que prevê o pagamento de um salário mínimo
mensal a pessoas com deficiência e aos idosos que não possuem meios de
prover seu próprio sustento. O financiamento dos benefícios, serviços,
programas e projetos previstos na Lei estão condicionados aos recursos da
União, Estado e Municípios que compõem o Fundo Nacional de Assistência
Social (FNAS) (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).
Como consequência da aprovação da LOAS, é extinto o (CNSS)
-Conselho Nacional de Serviço Social, criado em 1938, e em seu lugar, é
criado o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão de
composição paritária entre sociedade e governo, de caráter deliberativo e
controlador da política de assistência social (MESTRINER,2001).
O (CNAS) possui grande importância, pois terá como tarefa aprovar a
Política Nacional de Assistência Social, normatizando suas ações e regulando
a prestação de serviços tanto de natureza pública quanto privada na área da
assistência social, zelará pela efetivação do sistema de descentralização,
aprovará propostas orçamentárias da assistência social, dentre outras funções
(BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).

1.4 PNAS: NOB/SUAS

A primeira versão da Política Nacional de Assistência Social (PNAS)15 e
da Norma Operacional Básica (NOB), só foram feitas em 1997, apresentadas e
discutidas na II Conferência Nacional de Assistência Social, em dezembro de
1997, e aprovadas em dezembro de 1998 e publicadas em diário oficial em
abril de 1999. A publicação da PNAS e da NOB serviu para orientar os
procedimentos e ações que seriam adotados por gestores da política de
assistência social no Brasil (Boschetti, 2001).
A II Conferência Nacional que teve por tema o “Sistema Descentralizado
Participativo: construindo a inclusão e a universalização de direitos, resultou na
definição de meios e instrumentos destinados à viabilização da gestão
descentralizada da Política de Assistência Social” (CAPACITAÇÃO MDS, 2005,
p.37)16. Dessa forma, no ano seguinte ocorre a aprovação, pelo CNAS, da
15
Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004.
16
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Governo Federal,
CAPACITAÇÃO DO MDS. Módulo 5. Brasília: 2005. Disponível em:
primeira Política Nacional de Assistência Social, da qual sucederam duas
Normas: a NOB/98 e NOB/Suas 2005 (CAPACITAÇÃO MDS, 2005).

A NOB/98 definiu que o repasse de recursos ficava vinculado à

criação dos conselhos, dos planos e dos fundos de Assistência Social
em cada esfera de governo, (complementado pela Lei no 9.720, de 30
de novembro de 1998, que acrescentou Parágrafo único ao art.30 da
Loas, estabelecendo como condição para transferência de recursos
do FNAS aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, a partir
do exercício de 1999, a comprovação orçamentária dos recursos
próprios destinados à Assistência Social alocados em seus
respectivos Fundos de Assistência Social (CAPACITAÇÃO MDS,
2005, p. 37).

Todavia, as diretrizes para a criação da Política Nacional de Assistência

Social (PNAS) em vigor, que contém as bases para implantação do Sistema
Único de Assistência Social (Suas), foram aprovadas apenas na IV Conferência
Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, em dezembro de 2003,
quando se comemorava 10 anos de aprovação da LOAS (CAPACITAÇÃO
MDS, 2005). Pois, na LOAS delegou às Conferências Nacionais “a atribuição
de avaliar a situação de assistência social e propor diretrizes para o
aperfeiçoamento do sistema” (LOAS, 1993).
A vista disso, pode concluir que a primeira Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) foi aprovada em 1998, após cinco anos da
regulamentação da LOAS, porém se apresentou insuficiente. Após uma década
da aprovação da LOAS ocorre a instituição da Política Nacional de Assistência
Social (PNAS) 17,, aprovada em 2004 (Couto18,;Raichelis19; Yasbek20, 2010).

https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Guia/Capacitacao_Conselh
eiros_AssistenciaSocial_Guia%20de%20Estudos.pdf
17
A PNAS 2004, teve sua primeira versão apresentada CNAS em junho de 2004, e até
a sua aprovação em 15 de outubro de 2004 foi amplamente debatida recebendo contribuições
Conselhos de Assistência Social, Fórum Nacional de Secretários Estaduais – FONSEAS, do
Colegiado de Gestores Nacional, Fóruns Estaduais, Regionais, Governamentais e Não-
Governamentais, Secretárias Estaduais, do Distrito Federal e Municipais, Universidades e
Núcleos de Estudos, entidades de Assistência Social, estudantes da escola de Serviço Social,
Escola de gestores de Assistência Social, além de pesquisadores, estudiosos da área ideias de
sujeitos anônimos" (PNAS, 2004).
18
Berenice Rojas Couto. Assistente Social. Doutora em Serviço Social pela Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUC-RS. Professora titular da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUC-RS. E-mail: berenice.couto@terra.com.br
19
Raquel Raichelis Degenszajn. Assistente Social. Doutora em Serviço Social.
Professora assistente doutor da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP. E-
mail: raichelis@uol.com.br
20
Maria Carmelita Yazbek. Assistente Social. Doutora em Serviço Social pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. Professora do Programa de Pós-Graduação em Serviço
Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP. E-mail: mcyaz@uol.com.br
 O Ano de 2003 foi marcado pelo início do governo de Luís Inácio Lula da
Silva, que teve muitas expectativas por se tratar da eleição de um partido
político com forte apelo popular que defendia a democracia, e no qual se
acreditava que poderia trazer mudanças significativas para o Brasil. O país no
momento se encontrava num cenário de crise com a redução dos direitos
sociais, desregulação financeira, constantes privatizações, todos esses
processos herdados de mandatos anteriores, mas principalmente do governo
de Fernando Henrique Cardoso (Ferreira, 2007).
Assim, com intuito de estimular o desenvolvimento social e o combate à
fome foram criados o Programa Fome Zero; o Programa Bolsa Família; e o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e sua
Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), indicando a verdadeira
disposição do governo no propósito da efetivação da Assistência Social
enquanto direito de cidadania (CAPACITAÇÃO MDS, 2005).

A partir dos esforços da Secretaria Nacional de Assistência Social

(SNAS) e com base em um projeto apresentado em obediência às
diretrizes definidas na IV Conferência, desenvolveu-se um amplo e
democrático processo de debate em todo o País, ao fim do qual, após
o acolhimento de uma série de contribuições dos conselhos de
Assistência Social, do Fórum Nacional de Secretários de Assistência
Social (Fonseas), de universidades e núcleos de estudo, entre outros,
em reunião ampliada do CNAS, realizada dos dias 20 a 22 de
setembro de 2004, foi aprovada a Política Nacional de Assistência
Social (PNAS) atualmente em vigor (CAPACITAÇÃO MDS,2005
p.37).

A Política de Assistência Social mantém a natureza não contributiva da

assistência social, e passa a ser acessível a todos que dela necessitar sem
exceção ou discriminação, mas sendo ela apta à disponibilidade de recursos. O
cidadão passa a ter sua dignidade reconhecida, devendo ele ser respeitado
independente de sua situação econômica ou social, os serviços no campo da
assistência social devem ser prestados a quem deles necessitar, deve-se haver
a promoção da equidade no sentido de reduzir as desigualdades sociais e no
enfrentamento de disparidades locais, além de se fazer uma ampla divulgação
de serviços, programas, projetos e benefícios para que seja facilitado o acesso
da população os mesmo (CAPACITAÇÃO MDS, 2005).
A Política Nacional de Assistência Social tem como princípios:
 I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as
exigências de rentabilidade econômica;
II - Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário
da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III - Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu
direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência
familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória
de necessidade; IV - Igualdade de direitos no acesso ao atendimento,
sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência
às populações urbanas e rurais;
V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público
e dos critérios para sua concessão (PNAS, 2004, p.26).

Como forma de organização a PNAS será orientada segundo as

seguintes diretrizes:
I - Descentralização político-administrativa, cabendo à coordenação e
as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a
entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando
único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as
diferenças e as características socioterritoriais locais;
II - Participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações
em todos os níveis;
III - Primazia da responsabilidade do Estado na condução da política
de assistência social em cada esfera de governo;
IV - Centralidade na família para concepção e implementação dos
benefícios, serviços, programas e projetos (PNAS, 2004, p. 26-27).

A descentralização politico-administrativa fortalece o papel das três

esferas do governo na implementação da política de assistência social, com a
participação da população por meio dos Conselhos e Conferências (Municipais,
Estaduais e Nacional) para auxiliar na formulação e controle das ações na área
da assistência social. A família passa a ser o principal foco para o
desenvolvimento de serviços, programas e projetos e reforça-se ainda a
responsabilidade do Estado na condução dessa política (PNAS, 2004).
A PNAS ajuda esclarecer e tornar claras as diretrizes que vão efetivar a
assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado,
tendo um modelo de gestão compartilhado, tendo suas atribuições e
competências realizadas nas três esferas do governo. Ela reforça a
necessidade de articulação com outras políticas e indicar que as ações a
serem realizadas devem ser feitas de forma integrada para o enfrentamento da
questão social (Couto; Yasbek; Raichelis, 2010).

A Política Pública de Assistência Social realiza-se de forma integrada

às políticas setoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais,
visando seu enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao
 provimento de condições para atender contingências sociais e à
universalização dos direitos sociais. Sob essa perspectiva, objetiva:
I- Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção
social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que
deles necessitarem;
II- Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços
socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural;
III- Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e
comunitária (PNAS, 2004, p.27)

A intersetorialidade foi um dos pontos importantes trazidos com a PNAS,

pois por meio da articulação com outras políticas públicas, tem como objetivo
formular ações conjuntas para enfrentar as desigualdades sociais existentes e
estabelecidas em determinadas áreas, além de realizar a proteção social
básica e especial dos usuários. Com a junção entre as políticas públicas em
torno de objetivos comuns passasse a orientar a construção das redes
municipais. (Couto; Yasbeck; Raichellis, 2010).
Os usuários da política de assistência social passam a ser todos os
cidadãos ou grupos em estado de vulnerabilidade e risco social, ou seja:
[...] famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de
afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida;
identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela
pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de
substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do
núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não
inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar
risco pessoal e social (PNAS, 2004, p.27).

A implantação da PNAS vai classificá-la como política de proteção social

aos que estão em determinada situação de vulnerabilidade e risco social.

A Proteção Social de Assistência Social consiste no conjunto de ações,

cuidados, atenções, benefícios e auxílios ofertados pelo Sistema
Único de Assistência Social para redução e preservação do impacto
das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, à dignidade
humana e à família como núcleo básico de sustentação afetiva,
biológica e relacional. (NOB/SUAS, 2005, p.16).

De acordo com a PNAS, o sistema de proteção social é dividido em

Proteção Social Básica e Proteção Social Especial de alta e média
complexidade. A Proteção Social Básica tem como alvo famílias ou indivíduos
em situação de vulnerabilidade social, com o objetivo de prevenir situações de
risco social através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições,
através do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Regula o
desenvolvimento de serviços, programas e projetos locais de acolhimento e
socialização das famílias, buscando incluir pessoas com deficiência, e inseri-las
nas ações ofertadas (PNAS, 2004).
Os Benefícios de Prestação Continuada (BPC) e os benefícios eventuais
compõem a Proteção Social Básica. Os benefícios eventuais se aplicam a
famílias e indivíduos incapazes de arcar por conta própria com as situações de
vulnerabilidade e riscos temporários decorrentes de nascimento ou morte de
familiares. Outros benefícios eventuais podem ser criados, com o propósito de
atender às vítimas de calamidade pública. Exemplos de benefícios eventuais
são: o Auxilio natalidade e funeral (PNAS, 2004).
Dentre os programas da proteção social básica destacam-se o Programa
de Atenção Integral as Famílias (PAIF), que visam à proteção das famílias,
viabilizando o acesso aos direitos e fortalecendo os vínculos familiares, e o
Programa Bolsa Família (PBF)21, que na atualidade está entre um dos
principais programas de transferência de renda do governo (PNAS, 2004).
Os serviços, benefícios, programas e projetos de prestação social básica
devem ser ofertados nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS)
22
, que são uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas
de socialmente desfavorecidas dos municípios, ou indiretamente prestada nas
organizações de assistencial social que estão situadas no âmbito do CRAS
(GIMENES, 2009).
Segundo a PNAS (2004), a Proteção Social Especial é a forma de
atendimento às famílias e indivíduos que estão em situação de risco pessoal e
social, devido a situações de abandono, maus tratos físicos ou, psíquicos,
abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas sócio-

21
O Programa Bolsa Família foi criado em 2003 pelo governo do Presidente
Lula. O programa faz parte do Fome Zero,que visa assegurar o direito à alimentação,
procurando promover a segurança alimentar e contribuindo para a erradicação da fome, este
programa está voltado para famílias que se encontram abaixo da linha da pobreza. Segundo
Ferreira (2007), o PBF foi criado como forma de unificar quatro programas de transferência de
renda oferecidos no governo do presidente Lula, são eles: o Auxilio Gás, Bolsa Escola, Bolsa
Alimentação e Cartão Alimentação. O programa terá como objetivo “enfrentar o maior desafio
da sociedade brasileira, que é o de combater a miséria e a exclusão social; promover a
emancipação das famílias mais pobres” (Marques e Mendes, 2005 p.159 apud Ferreira, 2007).
22
É uma unidade pública e estatal, que realiza atendimento de até 1.000 famílias/ano, estão
localizados em área de maior vulnerabilidade social (PNAS, 2004).
educativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras. Essa
proteção especial possui serviços de média e alta complexidade.
Os serviços de média complexidade serão prestados nos Centros
Especializados de Assistência Social (CREAS)23, para a família e indivíduos
cujos direitos foram violados direitos violados, mas que ainda possuem seus
vínculos familiares mantidos. São realizados serviços de orientação e apoio
sócio-familiar, plantão social, abordagem na rua, dentre outros serviços. A
diferença entre a Proteção Social Especial de Média Complexidade para a
Proteção Social Básica é que esta última visa a um atendimento que se dirige
as situações de violação de direitos (PNAS, 2004).
Os serviços de alta complexidade garantem a proteção integral aos
indivíduos como moradia24, alimentação, trabalho protegido para as famílias e
para aqueles que se encontram em situação de ameaça e afastados do núcleo
familiar (PNAS, 2004)..
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e a Norma Operacional
Básica de Descentralização, confirmam os princípios já aprovados na LOAS, e
criam comissões intergestoras, para debater os aspectos de gestão
compartilhada entre os níveis de governo, estabelecem as regras e as formas
de financiamento dos serviços, programas e projetos (AMÂNCIO, 2008).
A PNAS trouxe várias mudanças na área de Assistência Social, inclusive
a ampliação do conceito de usuários, como afirmado por Amâncio (2008),

Os usuários no SUAS são os cidadãos, sujeitos de direitos e público da

assistência. Não se trabalha com a ideia de carente, necessitado,
sujeito demandantário de tutela. Eles não são vistos objeto de
intervenção, mas sujeitos protagonistas da rede de ações e serviços.
(AMÂNCIO, 2008, p.42).

Neste contexto, a PNAS é focada nas necessidades da família pois:

A centralidade da família e a superação da focalização, no âmbito da

política de Assistência Social, repousam no pressuposto de que para a
família prevenir, proteger, promover e incluir seus membros é
23
Destinados a pessoas com vínculos familiares rompidos, em decorrência de abandono
familiar, violência, abuso sexual, além de maus tratos que podem ser físicos, ou mesmo
psicológico (PNAS, 2004).
24
O direito à moradia foi incluído no rol dos direitos sociais pela Emenda Constitucional
no. 26, de 2000.
 necessário, em primeiro lugar, garantir condições de sustentabilidade
para tal. (PNAS, 2004, p. 41)

A PNAS trouxe novos avanços para a assistência social, além disso, ela
colaborou significativamente para a construção e implementação do SUAS no
ano seguinte a sua aprovação. O SUAS, assim com a PNAS, trará importantes
contribuições para o campo da assistência social como veremos no próximo
subitem (PNAS, 2004).