TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.

681/2020-4

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 018.681/2020-4.
Natureza: Denúncia.
Órgãos/Entidades: Autoridade Portuária de Santos S.A; Secretaria
Nacional de Portos e Transportes Aquaviários.
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da
Lei 8.443/1992)
Representação legal: não há

SUMÁRIO: DENÚNCIA. POSSÍVEIS

IRREGULARIDADES EM DECISÃO DA
SECRETARIA NACIONAL DE PORTOS E
TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS EM NÃO
PRORROGAR CONTRATO DE
ARRENDAMENTO EM ÁREA DE
ARMAZENAMENTO DE CARGAS NO
PORTO DE SANTOS. ADOÇÃO DE
MEDIDA CAUTELAR. CONHECIMENTO.
PROCEDÊNCIA PARCIAL DA DENÚNCIA.
DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Transcrevo como parte do relatório a íntegra da última instrução elaborada pela Secretaria
de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária – SeinfraHidroferrovia (peça 175),
documento que contou com a concordância do escalão dirigente da unidade (peças 176 e 177):

INTRODUÇÃO
Cuidam os autos de denúncia, com pedido de medida cautelar, em razão de possíveis
irregularidades contidas em decisão da Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários
(SNPTA) do Ministério da Infraestrutura (peça 5), por meio da qual foi indeferido pedido de
prorrogação do Contrato de Arrendamento DP/16.2000 (Processo 00045.002779/2016-57),
firmado entre a Marimex Despachos, Transportes e Serviços Ltda. (arrendatária) e a Companhia
Docas do Estado de São Paulo (Codesp), atual Autoridade Portuária de Santos S.A (SPA).
HISTÓRICO
2. Instrução acostada à peça 97 considerou preenchidos os requisitos de admissibilidade da
presente denúncia e examinou os argumentos trazidos aos autos em decorrência das oitivas da
SNPTA, SPA e Antaq, determinadas pelo Ministro Vital do Rêgo (peça 8, p. 5-6).
3. O exame preliminar, calcado nas normas vigentes e em avaliações ancoradas em premissas
coerentes, com suporte fático e metodológico, buscou avaliar se:
a) a aprovação em caráter preliminar do plano básico de investimentos vincula a administração
a prorrogar o contrato;
b) a alternativa adotada guarda correspondência com o PDZ e demais instrumentos de
planejamento do porto; e
c) existem estudos, projeções e avaliações indicando que a não prorrogação do contrato gera

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

resultados mais vantajosos para o interesse público, com a indicação de eventuais alternativas
para a transição.
4. Em relação ao item “a”, a instrução anterior concluiu que a prorrogação do contrato não é
direito subjetivo do arrendatário, mas está condicionada ao atendimento do interesse público,
ainda que tenham ocorrido etapas administrativas preliminares, com a aprovação de plano de
investimento apresentado pelo postulante.
5. No tocante ao item “b”, a instrução propôs realizar a oitiva do Ministério da Infraestrutura e
da Autoridade Portuária de Santos a respeito da previsão da elaboração e publicação do novo
PDZ, bem como se tal Plano terá previsão de compatibilização com as políticas de
desenvolvimento urbano e regional. Propôs, ainda, perquirir de que forma ocorrerá a
participação da comunidade portuária no processo de construção do novo planejamento, uma
vez que não há qualquer previsão nesse sentido na recém editada Portaria 61/2020.
6. No que diz respeito ao item “c”, a instrução propôs realizar a oitiva do Ministério da
Infraestrutura e da Autoridade Portuária de Santos para que apresentem a fonte dos recursos dos
investimentos pretendidos para a malha ferroviária do Porto de Santos, os quais justificariam a
decisão de não prorrogar o contrato de arrendamento em questão, bem como se há previsão para
a contratação do futuro operador ferroviário e também para a transição contratual da área
atualmente ocupada pela Marimex.
7. Assim, a instrução de peça 97 propôs:
[...] realizar a oitiva da Secretaria Nacional de Portos e Transporte Aquaviário do Ministério da
Infraestrutura (SNPTA) e da Autoridade Portuária de Santos (SPA), para que, no prazo de
quinze dias, informem:
a) a previsão de conclusão e publicação do novo PDZ de Santos, bem como se tal Plano terá
previsão de compatibilização com as políticas de desenvolvimento urbano (município de
Santos) e regional (Baixada santista);
b) de que forma ocorrerá a participação da comunidade portuária no processo de construção do
novo planejamento;
c) qual a fonte dos recursos dos investimentos pretendidos para a malha ferroviária do Porto de
Santos, os quais justificariam a decisão de não prorrogar o contrato de arrendamento da empresa
Marimex;
d) a eventual previsão para a contratação do futuro operador ferroviário da malha do Porto de
Santos; e
e) a previsão para a transição contratual da área atualmente ocupada pela Marimex.

8. Anuída pelas instâncias superiores (peças 98-99), a medida preliminar se concretizou por
meio dos ofícios 35006/2020-TCU/SEPROC e 35007/2020-TCU/SEPROC, enviados à SNPTA
e à SPA, respectivamente (peças 105-106).
9. Nova instrução, acostada à peça 157, foi enviada à Secretaria Nacional de Portos e
Transportes Aquaviários do Ministério da Infraestrutura (SNPTA/Minfra), em observância ao
art. 14 da Resolução-TCU 315/2020 (peças 160 e 162).
10. A Abratec solicitou cópia integral do processo, em especial da instrução juntadas aos autos
em 18/8/2020 (peça 161). Despacho da Unidade Técnica propôs ao Ministro Vital do Rêgo que
fosse indeferida cópia das peças não sigilosas do TC 018.681/2020-4 até que o pronunciamento
de mérito da Unidade Técnica fosse encaminhado ao Ministro Relator (peça 163).
11. A SNPTA/Minfra apresentou resposta em 24/8/2020 (peças 165-172).

EXAME TÉCNICO
Argumentos apresentados pela SNPTA e pela SPA

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

12. A Nota Técnica 9/2020/DGCO /SNPTA, de 15/7/2020 (peça 148), aduziu os seguintes
argumentos em relação aos questionamentos levantados, e foi assinada conjuntamente por
técnicos da SNTPA e da SPA:
a) previsão de conclusão e publicação do novo PDZ de Santos, bem como se tal Plano terá
previsão de compatibilização com as políticas de desenvolvimento urbano (município de
Santos) e regional (Baixada santista); e
b) de que forma ocorrerá a participação da comunidade portuária no processo de
construção do novo planejamento
13. A Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários do Ministério da Infraestrutura
(SNPTA) apresentou o passo a passo do processo de elaboração do PDZ do Porto de Santos,
destacando que na terceira etapa foram realizadas consultas aos diversos atores instalados no
Porto para identificar, sob a ótica dos operadores, os gargalos por tipo de carga, validar
premissas de projeções de carga e de capacidades. Essa etapa foi considerada pela SNPTA o
momento inicial da participação da comunidade portuária na elaboração do PDZ.
14. A Secretaria alegou que o PDZ foi amplamente debatido com a comunidade portuária e
sociedade civil. Durante a fase de validação de premissas de projeção, aproximadamente 20
empresas teriam sido consultadas (players do setor). E durante a apresentação dos resultados do
PDZ e zoneamento proposto, destacando-se as impressões sobre os resultados e necessidades de
cada classe, informou que aproximadamente 35 empresas e entidades teriam sido consultadas
(peça 148, p. 3).
15. Consignou que a Lei 12.815/2013, o Decreto 8.033/2013 e a Portaria SEP 61/2020, ao
tratarem sobre o PDZ, não exigiram a realização de consulta ou audiência pública. Frisou que a
empresa Marimex faz parte de pelo menos três associações (SOPESP, ABTRA e ABTP) que
teriam participado de reuniões para apresentação do PDZ.
16. Destacou que seria injustificada qualquer argumentação de que a destinação da área para
uma nova tipologia de carga e para a implantação da pera ferroviária seja novidade ou que não
tivesse ocorrido debates sobre o tema.
17. Acrescentou que a Marimex, antes das reuniões para apresentação do PDZ, já estaria ciente
de que a Administração Pública planejava outra destinação à área que lhe foi arrendada, sendo
descabida a alegação de que fora surpreendida com a decisão de não renovação do Contrato de
Arrendamento DP 16.2000.
18. Aduziu que as ações propostas no PDZ visariam promover uma interação mais harmônica
com os munícipes, como por exemplo a concentração de terminais com atividade similares em
uma mesma região (clusterização), o que permitiria melhor gerenciamento de planos de
atendimento a emergências, bem como possibilitaria à Autoridade Portuária elaborar soluções
específicas para cada área e tipos possíveis de contingência. Haveria, ainda, o redirecionamento
de veículos pesados para bairros menos adensados localizados na entrada do município de
Santos, reduzindo a circulação de caminhões de grande porte nas vias internas do município,
reduzindo a poluição e o transtorno causado ao trânsito local.
19. O PDZ proporia a eliminação de passagens em nível, por meio da construção de viadutos, e a
supressão do cruzamento de pedestres, por meio da implantação de passarelas, reduzindo-se a
poluição sonora e o risco de atropelamentos.
20. As propostas de deslocamento dos terminais de contêineres de áreas altamente adensadas e
as melhorias na malha ferroviária interna do Porto de Santos levariam em conta os prognósticos
do Plano Nacional de Logística Portuária (PNLP) e do Plano Mestre, e a relação porto-cidade.
21. Frisou que a Constituição Federal atribuiu à União Federal competência privativa para
legislar sobre regimento dos portos (art. 22, inc. X), de modo que o zoneamento municipal não
constituiria impedimento às alterações de zoneamento portuário.
22. A SNPTA informou que, a partir de dados da Cetesb, as principais fontes de poluentes

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

atmosféricos no entorno do Porto de Santos seriam os modais de transporte, sobretudo carros e

caminhões. Entre as estações que monitoram o ar na Baixada Santista, as estações Santos e
Santos-Ponta da Praia teriam obtido os melhores resultados, atendendo ao padrão vigente e às
metas intermediárias 2 e 3 (peça 148, p. 5). Assim, as partículas decorrentes das operações de
graneis sólidos não configurariam o principal “vilão” da qualidade do ar da região da Ponta da
Praia, segundo a Secretaria.
23. Pontuou que a SPA atuaria de forma efetiva e preventiva para mitigar danos ambientais
decorrentes das operações portuárias, o que teria contribuído para a redução de ocorrências
relacionadas à emissão de poluentes atmosféricos nos últimos anos.
24. Lembrou que os terminais do porto organizado são obrigados contratualmente a possuir
certificação ambiental, de qualidade e de segurança do trabalho (ISO 14.001, ISO 9.001 e
OHSAS 18.001, respectivamente).
25. Em relação à previsão de conclusão do PDZ de Santos, informou que todos os trâmites
internos já teriam sido concluídos(peça 148, p. 7).
c) qual a fonte dos recursos dos investimentos pretendidos para a malha ferroviária do
Porto de Santos, os quais justificariam a decisão de não prorrogar o contrato de
arrendamento da empresa Marimex
26. A SNPTA apontou que o sistema ferroviário interno do Porto Organizado de Santos possui
aproximadamente 100 quilômetros de vias férreas internas, 75% delas na margem direita e 25%
na margem esquerda. Acrescentou que seriam divididas em três classes distintas: a) vias
principais; b) vias secundárias; e c) vias de acesso aos clientes. Atualmente, os investimentos
realizados nas vias principais e nas secundárias seriam de responsabilidade da Portofer, sob o
contrato DP 25.2000, Sociedade de Propósito Específico (SPE) formada por um consórcio de
concessionárias responsável pela movimentação ferroviária na malha portuária do Porto
Organizado (peça 148, p. 7).
27. Os investimentos previstos para o novo contrato de acesso ferroviário de Santos remontariam
montante da ordem de R$ 1,5 bilhão (valor preliminar) para os próximos 5 anos. Estariam
previstos, ainda, investimentos na “ferradura” operada pela MRS da ordem de R$ 1,3 bilhão
(valor preliminar).
28. A Secretaria mencionou ainda que haveria investimentos previstos para diversas áreas
(STS 14, STS 20, STS 04, etc.)
d) a eventual previsão para a contratação do futuro operador ferroviário da malha do
Porto de Santos
29. A Secretaria informou que, em conjunto com a SPA, vêm há alguns meses estudando uma
proposta de novo modelo econômico-regulatório a ser adotado ante à provável extinção
antecipada do Contrato DP/ 25.2000, celebrado entre a SPA e a Portofer Transportes
Ferroviários Ltda., para a gestão do sistema de acesso ferroviário interno do Porto Organizado
de Santos.
30. Aduziu que foi elaborada a Nota Técnica 8/2020/DGCO /SNPTA propondo uma modelagem
preliminar de contratação a ser adotada. Pendente de discussão por meio de consulta pública
(prevista para ocorrer nos próximos 150 dias) e de aprovação das consultorias jurídicas e da
Corte de Contas, o modelo teria por objetivo apresentar soluções para aperfeiçoar o arranjo
contratual vigente, garantindo transparência, governança e o aumento de investimentos na
infraestrutura de acesso terrestre do Porto de Santos.
31. Alegou que o BNDES foi contratado com o fito de obter apoio e suporte na execução da
Avaliação Econômico-Financeira da SPA, para a definição da modelagem de desestatização e
para a formatação final do Projeto e a sua licitação. Conforme cronograma previsto, há a
estimativa de que em 7/8/2021 esteja pronta uma proposta de modelagem de desestatização,
incluindo o estudo com a destinação do sistema de vias terrestres do porto, para ser discutido em
audiência pública.
4

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

e) a previsão para a transição contratual da área atualmente ocupada pela Marimex

32. A SNPTA consignou que a Resolução Normativa 7/Antaq, em seu art. 46, dispõe que a
administração do porto, mediante prévia autorização da Antaq, poderá pactuar a exploração de
uma área ou instalação portuária com o objetivo de promover a sua regularização temporária
enquanto são ultimados os respectivos procedimentos licitatórios, nas situações em que o
interesse público do porto organizado ou de sua região de influência requeira a manutenção da
prestação de um serviço com essa relevância, ou a continuidade de atividade regida por
instrumento jurídico rescindido, anulado ou encerrado.
33. Alegou que, de acordo com os estudos e o cronograma das obras da malha ferroviária,
haveria a previsão de 18 meses para que as obras da pera ferroviária sejam iniciadas, tempo
semelhante ao necessário para dar prosseguimento ao procedimento de licitação do terminal de
fertilizantes que se pretenderia instalar na área em questão.
34. Destacou que a Marimex teria sido informada de que poderia continuar explorando a área
por cerca de 18 meses mediante assinatura de contratos de transição firmados diretamente com a
SPA. No entanto, a empresa não teria manifestado interesse em dar prosseguimento às tratativas
administrativas, optando por levar a questão para análise do Poder Judiciário.
35. Informou que a possibilidade de operação transitória teria sido reconhecida no bojo da Nota
Técnica 29/2020/CGGC II/DGCO-SNPTA/SNPTA, que teria sugerido o indeferimento do
pleito de prorrogação antecipada, expansão de área e reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato de arrendamento DP 16.2000 operado pela Marimex, ao dispor que “inexistem óbices
quanto à manutenção desta avença via contrato de transição, até o momento de consecução da
efetiva destinação final da área”.
36. Alegou que a pera ferroviária ocuparia apenas 10% da área atualmente operada
precariamente pela Marimex, o restante da área seria destinado a um novo terminal de granéis
minerais.
37. A Nota Técnica 9/2020/DGCO /SNPTA aduziu que a Corte de Contas teria reconhecido a
competência ministerial para decidir o mérito de matérias dessa natureza, frisando que mesmo
que houvesse interesse público na manutenção das atividades de movimentação de carga geral
na área, o que entende que não há, a decisão de política pública seria a realização de licitação e
não a prorrogação da avença. Assim, concluiu não haver fundamento na manutenção da cautelar
deferida.
38. Foi ainda juntada aos autos a seguinte documentação: a) proposta para novo modelo da
Portofer, de maio de 2020 (peça 114); b) apresentação do PDZ2020 do Porto de Santos e
proposta de Modelagem do Acesso Ferroviário do Porto de Santos ao TCU (peça 115); c) listas
de presença de reuniões voltadas à discussão do Novo PDZ (peças 116-138 e 146); d) Nota
Técnica 8/2020/DGCO /SNPTA, de 12/7/2020 (peça 139); e) mensagem eletrônica de 8/5/2020
do Diretor-Presidente da Marimex ao Sr. Bruno Stupello, informando que o Tribunal Regional
Federal da 1ª Região concedeu medida liminar mantendo a vigência do contrato de
arrendamento celebrado entre a Codesp e a Marimex (peça 140); f) diversas comunicações
encaminhando o Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental - EVTEA da área
STS53 no Porto de Santos/SP, para servir de base para o arrendamento de um terminal de
movimentação e armazenagem de Granéis Minerais (peça 141); g) Plano de Desenvolvimento e
Zoneamento – PDZ de junho/2020 (peça 142); e h) Nota Técnica 9/2020/DGCO /SNPTA, de
15/7/2020 (peça 148).
Manifestação juntada aos autos pela Associação Nacional de Transportadores
Ferroviários (ANTF) e pela Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres - Abratec
(peças 69-75 e 87-93 e 95)
39. A Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres (ABRATEC) defendeu a necessidade
de revogação da medida cautelar concedida pelo Acórdão 1200/2020-Plenário, e o julgamento
pela total improcedência da presente denúncia. Destacou as tentativas da autoridade portuária
em firmar contrato de transição com a Marimex, a qual se mostrou desinteressada (peça 69).
5

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

40. Juntou: a) peças do Agravo de Instrumento 1012585-04.2020.4.01.0000 (peças 69-70); b)

comunicados do Porto de Santos à empresa Marimex convidando-a à assinatura de Contrato de
Transição (peça 71, p. 2; peça 72, p. 2-3); c) minuta do contrato de transição (peça 73); d)
decisão do Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, de 8/6/2020, indeferindo o pedido de
concessão da tutela recursal de urgência no Agravo de Instrumento 1012585-04.2020.4.01.0000,
processo referência 1025498-03.2020.4.01.3400 (peça 74).
41. Trouxe, ainda, manifestação, requerendo (peça 75): a) revogação da cautelar concedida pelo
Acórdão 1200/2020-Plenário; b) deferimento de ingresso no processo, habilitando a ABRATEC
como interessada e amicus curiae; c) vista e cópia dos presentes autos; d) prazo de 15 dias para
manifestação complementar; e) sustentação oral; f) interposição de recursos; e g) a
improcedência da presente denúncia.
42. Em 23/6/2020, a ABRATEC apresentou nova petição (peça 87) requerendo a imediata
revogação da medida cautelar concedida pelo Acórdão 1200/2020-Plenário, argumentando que:
a) há grave periculum in mora reverso, tendo em vista a licitação dos terminais de celulose
STS14 e STS14A agendada para 28/8/2020, uma vez que a manutenção da medida cautelar
implicará na sub precificação das outorgas e na perda de atratividade do certame, causando dano
ao erário;
b) inexiste qualquer periculum in mora em desfavor da Marimex, tendo em vista que a
Autoridade Portuária ofereceu, antes do término da vigência contratual, a celebração do
Contrato de Transição, que não se concretizou por inércia da própria Marimex;
c) inexiste qualquer fumus boni iuris referente à prorrogação do Contrato de Arrendamento
DP/16.2000, considerando que o Poder Concedente possui discricionariedade para dispor sobre
a melhor destinação da área e a solução que melhor atenda ao interesse público;
d) a construção da pera ferroviária se justifica mediante robustos estudos de viabilidade e
vantajosidade; e
e) inexiste parecer favorável de qualquer dos entes envolvidos (SNPTA, Antaq e SPA) no
processo de prorrogação da Marimex, os quais expressamente se opuseram ou fizeram ressalvas
à prorrogação.
43. Juntou, ainda:
a) o edital do Leilão 1/2020-Antaq, para o arrendamento de área e infraestrutura pública para a
movimentação e armazenagem de carga geral, especialmente celulose, localizada dentro do
porto organizado de Santos, denominada STS14 (peça 88);
b) o documento denominado seção D – Operacional, contendo os estudos preliminares sobre as
operações a serem realizadas na área STS14, destinada à movimentação e armazenagem de
celulose no Porto de Santos/SP (peça 89);
c) o documento denominado seção C – Engenharia, contendo os estudos preliminares de
engenharia e afins sobre a área STS14, destinada à movimentação e armazenagem de celulose
no Porto de Santos/SP (peça 90);
d) o edital do Leilão 2/2020-Antaq, para o arrendamento de área e infraestrutura pública para a
movimentação e armazenagem de carga geral, especialmente celulose, localizada dentro do
porto organizado de Santos, denominada STS14A (peça 91);
e) o documento denominado seção C – Engenharia, contendo os estudos preliminares de
engenharia e afins sobre a área STS14A, destinada à movimentação e armazenagem de celulose
no Porto de Santos/SP (peça 92); e
f) o documento denominado seção D – Operacional, contendo os estudos preliminares sobre as
operações a serem realizadas na área STS14A, destinada à movimentação e armazenagem de
celulose no Porto de Santos/SP (peça 93).
44. A Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários – ANTF juntou manifestação
6

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

acostada à peça 95, por meio da qual alegou ser uma entidade civil que congrega todas as
concessionárias privadas de ferrovias de carga que operam a malha brasileira. Discorreu acerca
da capacidade da malha ferroviária e da previsão de investimentos e expansão para os próximos
anos. Acrescentou ser necessária a ampliação da capacidade do Porto de Santos e sua
otimização para que não se torne um gargalo indesejado no escoamento de produtos e cargas
(peça 95, p. 5).
45. Discorreu acerca da operação ferroviária dentro do porto organizado, destacando que a
extensão da malha portuária é de 100 quilômetros, movimentando 27% das cargas do Porto.
Elencou problemas atuais da malha interna, como necessidade de diversas manobras e
fracionamento, além da existência de terminais não atendidos pela ferrovia (peça 95, p. 7).
46. Ressaltou que a Pera Ferroviária de Outeirinhos, conjugada com outras obras, aumentará a
capacidade de recepção de cargas. Ademais, as composições que atualmente retornam vazias
passarão a retornar com fertilizantes.
47. Em 2019 o Porto movimentou por meio das ferrovias 41,8 milhões de toneladas. Com a
projeção das demandas e capacidade, e considerando a renovação da Malha Paulista, MRS e
FCA, a movimentação ferroviária dentro do porto poderá atingir 86 milhões de toneladas (peça
95, p. 8).
48. Em 2019 aprovou-se novo Plano Mestre para o Porto de Santos. Alinhado a este, elaborou-se
novo PDZ, com a clusterização de áreas do porto. A movimentação de cargas em 2019 foi de
130 milhões de toneladas. A projeção para 2040 é de 215 milhões de toneladas.
49. O investimento para melhoria da ferrovia refere-se a um conjunto de investimentos para
ampliação e otimização de todo o porto e não apenas a construção da pera ferroviária de
Outeirinhos (peça 95, p. 11).
50. O debate para a construção da pera ferroviária teve início há mais de 10 anos. Trata-se de
tema amplamente estudado e debatido. A implantação da pera permitirá a circulação de trens em
sistema praticamente fechado, reduzindo a necessidade de fracionamento das composições e do
número de manobras. As obras devem ser executadas em, no máximo, 3 anos (peça 95, p. 12).
51. A ampliação da capacidade ferroviária proporcionará o funcionamento mais eficiente do
terminal e o frete de retorno associado à exportação de granéis sólidos vegetais. A ampliação é
considerada nas novas licitações de terminais portuários do STS14 e STS14A, com fundamento
no Plano Mestre vigente. Assim, as melhorias atendem ao interesse público, tanto pelo
alinhamento com as políticas públicas federais de fomento do setor ferroviário quanto pelos
ganhos de eficiência da logística nacional (peça 95, p. 13).
52. Por fim, a ANTF espera que seja reconhecida a necessidade de realização de investimentos
ferroviários no Porto de Santos, inclusive com a implantação da pera ferroviária na região de
Outeirinhos (peça 95, p. 14).
53. Em 30/7/2020 a ABRATEC solicitou cópia das peças juntadas ao processo após 24/7/2020
(peça 151). Em 3/8/2020, a Central de Atendimento ao Cidadão do TCU forneceu cópia
criptografada dos autos, TC 018.681/2020-4 (peça 156).
54. A ABRATEC informou que em 28/7/2020 o Desembargador Carlos Augusto Pires Brandão,
relator do Agravo de Instrumento 1022420-16.2020.4.01.0000, revogou cautelar que impedia a
conclusão do PDZ do Porto de Santos (peça 152, p. 1). Juntou a decisão (peça 153).
55. Destacou a necessidade de revogar, de imediato, a medida cautelar concedida pelo Acórdão
1200/2020-Plenário, e informou a conclusão do PDZ, publicado no Diário Oficial da União em
29/7/2020 (peça 152, p. 3). Tal plano impede a prorrogação do contrato da Marimex por
incompatibilidade do pleito com o planejamento setorial. Relembrou a necessidade de se
construir uma pera ferroviária na área atualmente ocupada pela Marimex, a fim de viabilizar
ganhos de capacidade (peça 152, p. 4). Juntou o PDZ do Porto Organizado de Santos (peças
154-155).

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

Análise da SeinfraPortoFerrovia
56. Inicialmente, cabe registrar que a Portaria-Minfra 1.620/2020, de 28/7/2020, que aprovou o
novo Plano de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZ) do Porto de Santos, foi publicada no
Diário Oficial da União em 29/8/2020 (https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-n-1.620-de-
28-de-julho-de-2020-269159201). As respostas apresentadas pela SNPTA, respaldada com os
registros de reuniões com representantes de diversos segmentos atuantes no complexo portuário
(peças 116 a 138), permitem concluir com houve discussão a respeito do planejamento do setor
com os principais interessados. Dessa forma, considera-se elididos os apontamentos referentes a
essa questão.
57. Quanto à compatibilização do referido Plano com as políticas de desenvolvimento urbano e
regional, não ficou evidenciado pelos respondentes que tenha havido escuta ou tentativa de
composição junto a representantes dos municípios e das comunidades diretamente afetadas pela
atividade portuária na Baixada Santista. Embora, como ressaltado pela SNPTA, a Constituição
Federal tenha atribuído privativamente à União legislar sobre o regime dos portos (art. 22,
inciso X da CF/1988), entende-se que o planejamento particularizado de cada porto não pode se
descuidar dos impactos gerados na vida citadina circundante, sob pena de infringência ao
interesse público, objetivo supremo da Administração.
58. Não obstante a falta de comprovação de atendimento às demandas locais, pode-se inferir que
os gestores consideraram, ainda que parcialmente, as externalidades negativas da movimentação
portuária nas áreas adjacentes, bem como buscaram atenuar alguns dos conflitos que afligem a
população da cidade de Santos. Entende-se, portanto, que o apontamento inicial a respeito dessa
questão foi mitigado.
59. Em relação à fonte de recursos para a implantação da pera ferroviária planejada,
resumidamente, o Ministério afirmou que os investimentos deverão ser rateados pelos usuários,
conforme a movimentação de cargas de cada um, à exceção dos valores passíveis de
individualização para usuários específicos, os quais seriam desconsiderados do valor do rateio
geral e direcionados para pagamento daquele que deu ensejo ao gasto.
60. No caso de investimentos nas vias de acesso aos clientes (interna às áreas de arrendamentos),
a responsabilidade dos investimentos seria dos arrendatários das áreas que receberiam as linhas
ferroviárias para movimentação de suas cargas.
61. Quanto ao futuro operador ferroviário da malha do Porto de Santos, a SNPTA e a SPA
propuseram novo modelo econômico-regulatório a ser adotado ante a provável extinção
antecipada do Contrato DP/25.2000, celebrado entre a SPA e a Portofer Transportes
Ferroviários Ltda. No entanto, informaram que tal modelo ainda será debatido em audiência
pública, prevista para ocorrer daqui a 5 meses (peça 148, p. 9).
62. A modelagem preliminar de contratação que se pretende adotar encontra-se na Nota Técnica
8/2020/DGCO /SNPTA, de 12/7/2020 (peça 139). Tal proposta contemplaria a infraestrutura
explorada pela Portofer (peça 139, p. 1).
63. A Nota consignou que a infraestrutura de acesso ferroviário ao Porto de Santos, ao invés de
um ambiente calcado na competição, fundada no binômio escassez/exclusividade, deveria
representar uma convergência cooperativa de interesses, em benefício de todos os agentes
envolvidos no ecossistema portuário santista, mediante a atração de robustos investimentos,
articulados sob um regime de não-lucratividade, amplo acesso e governança transparente e
aberta, buscando-se a construção de um ambiente de não-rivalidade e não-exclusividade, no
qual a oferta de um monopólio se mostraria inviável e indesejável. (peça 139, p. 10).
64. Acrescentou que a inserção de um novo agente na parte final da malha logística ferroviária
que chega ao Porto de Santos poderia possibilitar que o titular da parte residual da malha
nacional, sujeito a baixíssimos riscos de engenharia e implementação, sem nenhum incentivo
para a captação de novas cargas, tomasse decisões que vinculem as atividades dos agentes que
se comprometem a investir na malha que atualmente se conecta ao Porto de Santos (peça 139, p.
10).
8

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

65. Assim, a Nota sustentou que a assunção do sistema ferroviário interno ao Porto de Santos
por terceiro dissociado das operações logísticas conduzidas no complexo portuário poderia
eventualmente produzir incentivo à captura de “last mile profits”, ou seja, lucros
extraordinários decorrentes da posição dominante própria à malha ferroviária próxima ao porto
de Santos, extraindo-se rendas tanto dos produtores, donos das cargas movimentadas quanto dos
terminais localizados no Porto, desincentivando a utilização do modal ferroviário (peça 139, p.
11).
66. A Nota consignou que a competição no desvio ferroviário santista não configuraria a melhor
solução para a gestão da infraestrutura de acesso ferroviário ao Porto de Santos, visto que o
último trecho da malha não poderia ser visto, isoladamente, como fonte de receitas e
remuneração de capitais privados, capturando todo o valor dos trechos anteriores (ferrovias) ou
posteriores (terminais portuários).
67. Asseverou que dadas as características jurídico-econômicas da infraestrutura de acesso
ferroviário ao Porto de Santos, seria possível concluir que o arranjo jurídico a ser adotado deve
observar os princípios da associatividade e colaboração (peça 139, p. 12, item 73).
68. Destacou que, contrariamente à atual dinâmica do contrato DP/25.2000, titulado por uma
sociedade limitada com baixo padrão de governança corporativa, seria desejável que o modelo
de gestão do acesso ferroviário ao Porto de Santos cristalizasse dinâmica com elevados padrões
de governança, como a independência da administração da Sociedade de Propósito Específico
(SPE), entre outros pontos (peça 139, p. 13).
69. Devido à natureza do ativo em comento, deveria haver vedação expressa de que a SPE
cobrasse qualquer espécie de tarifa que remunere seu capital ou que contenha qualquer espécie
de escopo lucrativo, devendo apenas promover o rateio dos custos associados à gestão da malha,
incluindo a amortização dos investimentos realizados.
70. No entendimento da SNPTA, deveria ser incentivado que as concessionárias ferroviárias
participassem da governança interna da SPE. Os operadores ferroviários deveriam ter livre e
amplo acesso na gestão ferroviária santista (peça 139, p. 14).
71. A Secretaria enumerou também alguns dos cuidados a serem tomados: a) adotar
instrumentos para evitar vantagens extraordinárias auferidas pelos operadores da malha santista,
visando-se o rateio proporcional conforme movimentações efetivamente realizadas, coibindo
comportamentos oportunísticos (free riding); b) impedir a obtenção de receitas extraordinárias
pelo “sobreinvestimento” na malha santista; c) impedir a captura de “margens ocultas” no
trecho final de Santos, por meio da transparência dos custos e da disputa de margens nos centros
produtores; d) evitar que a gestora da malha priorize as próprias cargas, em detrimento de
cargas de terceiros; e) exigir investimentos compulsoriamente; f) permitir o ingresso de
empresas envolvidas no setor ferroviário dentro do capital da SPE, desde que credenciadas
perante à ANTT; g) garantir a oferta, franco acesso à malha santista e compliance antitruste
(peça 139, p. 14-16).
72. Nota-se, assim, que o Ministério descreveu as características desejáveis que eventual
operador ferroviário da malha do Porto de Santos deverá possuir, sem que haja atualmente
qualquer previsão para a contratação, conforme demandado na oitiva encaminhada.
73. De modo análogo, mencionou que os investimentos deverão ser rateados pelos usuários, sem
nominar claramente quem seriam esses agentes, se está se referindo aos terminais portuários ou
aos operadores ferroviários, bem como não especificou de que forma ocorrerá esse rateio. Por
fim, não foi apresentada na resposta à oitiva qualquer definição acerca da transição contratual da
área ocupada atualmente pela Marimex.
74. Portanto, pode-se concluir que até o momento não há transparência por parte da SNPTA e da
SPA sobre quem arcará com os custos da pretendida remodelação da infraestrutura ferroviária
do Porto de Santos, de que forma esses valores seriam cobrados dos usuários e repassados ao
responsável pela obra, tampouco quem será o operador da malha interna, em substituição à
Portofer, a qual, conforme reconhecido pelos próprios gestores, vem operando com baixos
9

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

padrões de governança corporativa mediante o contrato DP/25.2000.

75. Ainda que se tenha um Plano de Desenvolvimento e Zoneamento recém aprovado, em
consonância com o Plano Nacional de Logística Portuária e o Plano Mestre de 2019, é preciso
que a SNPTA e a SPA avancem na concretização dos estudos apresentados. Por exemplo,
sequer foram endereçadas as obras de ampliação e otimização do Porto previstas no PDZ, bem
como não há estudos para nova destinação da área remanescente do contrato DP/16.2000
diminuída da linha férrea, o que ilustra o longo caminho a ser percorrido.
76. Nessa mesma esteira, nota-se que o novo modelo econômico-regulatório a ser adotado para a
gestão do sistema de acesso ferroviário interno do Porto Organizado de Santos, apresentado pela
Nota Técnica 8/2020/DGCO /SNPTA, de 12/7/2020, encontra-se em fase embrionária,
conforme revela o cronograma apresentado na figura 4 da Nota Técnica 9/2020/DGCO /SNPTA
(peça 148, p. 9).
77. Depreende-se do item 5.2.3 da Nota Técnica 8/2020 (peça 139, p. 13) que a Sociedade de
Propósito Específico (SPE) de que trata a nova modelagem de operação do Porto deve ser criada
antes dos investimentos de ampliação e otimização, uma vez que tal entidade deverá arcar com
os respectivos custos, que são significativos.
78. Cabe novamente destacar que o Tribunal determinou à SPA que não renove o contrato DP
25/2000 com a Portofer, cuja vigência expira em 27/6/2025, conforme Acórdão 1.480/2020-
TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues. A morosidade da SNPTA e
da SPA em dar publicidade e buscar implementar a nova estrutura para a exploração da malha
ferroviária que atende ao Porto de Santos prejudica não só o caso concreto, mas todo o
complexo portuário, conforme se verifica em outros processos em trâmite no Tribunal, como os
TC 026.601/2020-6, representação sobre o leilão dos terminais de celulose, e TC 027.620/2019-
0, auditoria operacional sobre o compartilhamento da malha ferroviária.
79. Desse modo, não se afigura razoável que a área objeto do contrato DP/16.2000 fique
desocupada, aguardando a ação futura dos gestores, no que tange à remodelação física e
contratual da malha ferroviária do Porto de Santos. Cabe relembrar mais uma vez que a SNPTA
e a SPA têm demonstrado grande letargia na resolução dessa questão. Outrossim, tal
desocupação resultaria em impactos econômicos e sociais negativos, como por exemplo, a
expressiva demissão de funcionários em meio a um grave cenário de pandemia, até que sejam
realizados os procedimentos cabíveis para remodelação contratual da malha ferroviária e para
nova destinação da área remanescente.
80. Por todo o exposto, não parece adequado que a área arrendada reste vaga até o início das
obras da pera ferroviária, quando se vislumbra as etapas ainda necessárias para a efetivação
dessa proposta e o histórico da atuação da SNPTA e da SPA sobre o tema.
81. Entretanto, também se entende que não se pode permitir a permanência da arrendatária
Marimex na área em questão sem contrato válido com o poder público. Embora a SNPTA tenha
oferecido à empresa a pactuação de contrato de transição, constata-se que essa não seria a única
opção para o poder concedente, pois não há vedação à proposição de prorrogação do contrato de
arrendamento com prazo menor do que o prazo original. A assinatura de contrato com vigência
reduzida, ainda que de forma sucessiva, pode prejudicar a arrendatária em questões negociais de
longo prazo.
82. Desse modo, entende-se que a medida cautelar referendada por meio do Acórdão
1.200/2020-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, pode ser revogada, no
entanto determinando-se à SNPTA que, no prazo de 90 dias, adote as providências necessárias
para formalizar com a arrendatária Marimex as condições de ocupação da área referente ao
contrato DP/16.2000, até o início efetivo da construção da pera ferroviária, em atenção aos arts.
3º, inciso V e 5º da Lei 12.815/2013.
83. Ou seja, propõe-se que seja determinado que o Poder Concedente se abstenha de modificar a
destinação da área atualmente ocupada pela Marimex até que avance na definição do modelo a
ser adotado para a gestão do acesso ferroviário no Porto de Santos, bem como ocorra o efetivo
10

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

início das intervenções na estrutura ferroviária.

84. Tal medida visa evitar prejuízo ao erário decorrente da desocupação da área até que ocorra a
realização da obra e a definição do modelo a ser adotado na operação ferroviária do porto, bem
assim evitar insegurança jurídica advinda da incerteza que atualmente paira sobre o tema. A
própria Secretaria Nacional de Portos informa que estaria em análise, inclusive, o encerramento
antecipado do contrato firmado com a Portofer.
85. Propõe-se, por fim, recomendar à SNPTA que verifique a conveniência e oportunidade de
pactuar com a arrendatária Marimex a ocupação da área referente ao contrato DP/16.2000 até a
data de vigência do contrato DP 25/2000, 27/6/2025, de forma a minimizar a lacuna temporal de
ociosidade da área.
CONCLUSÃO
86. O presente processo tratou de denúncia, com pedido de medida cautelar, em razão de
possíveis irregularidades contidas em decisão da Secretaria Nacional de Portos e Transportes
Aquaviários (SNPTA) do Ministério da Infraestrutura e a da Companhia Docas do Estado de
São Paulo (Codesp), atual Autoridade Portuária de Santos S.A (SPA), em razão de
indeferimento de pedido de prorrogação do Contrato de Arrendamento DP/16.2000, firmado
entre a Marimex Despachos, Transportes e Serviços Ltda. e a Companhia Docas do Estado de
São Paulo, atual Autoridade Portuária de Santos S.A (SPA).
87. Em decisão liminar datada de 8/5/2020, o Exmo. Ministro Relator Vital do Rêgo determinou
cautelarmente à SNPTA que se abstenha de dar nova destinação à área do terminal, suspendeu
os efeitos da cláusula extintiva do contrato, até que o Tribunal se pronuncie, no mérito, sobre a
matéria e determinou a oitiva da SNPTA, da SPA e da Antaq sobre os indícios de
irregularidades. O Pleno do Tribunal, por meio do Acórdão 1.200/2020-TCU-Plenário, de
13/5/2020, referendou as medidas adotadas pelo Relator.
88. Após a análise da documentação encaminhada pelo denunciante e das manifestações
encaminhadas pela SNPTA, SPA e Antaq, a unidade técnica constatou que o deslinde dos
pontos impugnados na denúncia está atrelado à verificação de condicionantes que foram objeto
de oitiva à SNPTA e à SPA (peças 105 e 106). Assim, foi demandado que os gestores
apresentassem:
a) a previsão de conclusão e publicação do novo PDZ de Santos, bem como se tal Plano terá previsão de
compatibilização com as políticas de desenvolvimento urbano (município de Santos) e regional (Baixada
santista);
b) de que forma ocorrerá a participação da comunidade portuária no processo de construção do novo
planejamento;
c) qual a fonte dos recursos dos investimentos pretendidos para a malha ferroviária do Porto de Santos, os
quais justificariam a decisão de não prorrogar o contrato de arrendamento da empresa Marimex;
d) a eventual previsão para a contratação do futuro operador ferroviário da malha do Porto de Santos; e
e) a previsão para a transição contratual da área atualmente ocupada pela Marimex.
89. A análise dos novos documentos encaminhados pelos gestores permitiu constatar que os
apontamentos ‘a’ e ‘b’ podem ser considerados elididos. Entretanto as questões referentes aos
itens ‘c’, ‘d’, e ‘e’ não foram atendidas de forma satisfatória pela SNPTA e pela SPA.
90. Verificou-se que ainda permanece obscuro o modelo de gestão da malha ferroviária do porto
a ser implementado, incluindo a definição responsável pela execução da obra e de que forma
serão financiadas as intervenções na estrutura. Tal indefinição gera insegurança jurídica e
sequer permite o início da construção da pera ferroviária, tornando contrário ao interesse
público, por ora, a modificação da destinação da área ocupada pela Marimex.
91. Dada a atual situação de incerteza e morosidade para resolução das questões referentes ao
acesso ferroviário do porto, entende-se menos danoso que a arrendatária Marimex permaneça
com a exploração da área até que se verifique o efetivo início da implantação da pera ferroviária
pretendida. Tal situação demanda a prévia definição do responsável pelo empreendimento e a

11

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

transparência quanto à fonte de recursos, o que não se verifica atualmente na documentação

apresentada pela SNPTA e pela SPA.
92. A manifestação da SNPTA/Minfra acerca da instrução acostada à peça 157 (peças 165-172),
em observância ao art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, não alterou a conclusão formulada
naquela oportunidade, à exceção do prazo oportunizado à Secretaria para dar cumprimento à
determinação proposta, em relação ao qual propor-se-á a sua dilação.
93. No tocante à extensão de prazo da determinação proposta no item ‘b’, esta Unidade Técnica
mostra-se de acordo.
94. Entretanto, no tocante ao item ‘c’ do encaminhamento então sugerido, conforme art. 48,
inciso V, da Resolução Normativa-Antaq 7/2016, a vigência do contrato de transição é de “até
180 (cento e oitenta), improrrogável, ou até que se encerre o processo licitatório da área em
questão, o que ocorrer primeiro”. Ocorre que, apenas para a realização de consulta pública sobre
o novo modelo de gestão ferroviária, esta previsto o prazo de 150 dias (peça 169, p. 9). Destarte,
muito provavelmente o início das obras da pera ferroviária ocorrerá no prazo limite de 180 dias.
95. O poder concedente entende que “embora o contrato de transição só seja firmado por um
período máximo de 180 (sento e oitenta) dias, é certo que podem ser celebrados sucessivos
contratos até que a condição de exploração transitória da área seja atestada”. Porém, tal solução
carrega um grau de incerteza maior do que a celebração de um único contrato que contemple o
tempo necessário à extinção do contrato com a Portofer.
96. Por seu turno, o art. 11 da Resolução-TCU 315/2020 estabelece que as recomendações são
sugestões de melhorias, ou seja, não possuem caráter cogente, cabendo à “unidade
jurisdicionada avaliar a conveniência e oportunidade de implementá-las”. Dessa forma, entende-
se que a recomendação proposta no item ‘c’ do encaminhamento pregresso não invade o poder
discricionário do gestor.
97. Desse modo, opta-se pela manutenção da recomendação formulada no item ‘c’ da instrução
pretérita, apenas modificando ligeiramente a redação para contemplar a possibilidade do
término antecipado do contrato DP 25.2000, celebrado com a Portofer, pois o Poder Concedente
reconheceu essa possibilidade anteriormente, como evidenciado na instrução anterior (peça 157,
p. 4).
98. Por derradeiro, não há elementos adicionais que sugiram outras alterações na proposta
formulada à peça 157.
99. Além disso, a manifestação de peças 165-172 reforçou o compromisso da SNPTA em
envidar esforços para a manutenção da Marimex na área objeto do Contrato DP/16.2000 até o
início efetivo da construção da pera ferroviária ou até o início da implantação do novo terminal
de fertilizantes, o que ocorrer primeiro.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
100. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) Revogar a medida cautelar que paira sobre os autos;
b) Determinar à Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários do Ministério da
Infraestrutura (SNPTA/Minfra), com fundamento no art. 250, inciso II do RITCU que, no prazo
de 90 dias, adote as providências necessárias para formalizar com a arrendatária Marimex as
condições de ocupação da área referente ao contrato DP/16.2000, até o início efetivo da
construção da pera ferroviária, em atenção aos arts. 3º, inciso V e 5º da Lei 12.815/2013;
c) Recomendar à SNPTA/Minfra, com fundamento no art. 250, inciso III do RITCU que
verifique a conveniência e oportunidade de pactuar com a arrendatária Marimex a ocupação da
área referente ao contrato DP/16.2000 até a data de vigência do contrato DP 25/2000,
27/6/2025, ou até o encerramento antecipado desse contrato, de forma a minimizar a lacuna
temporal de ociosidade da área; e

12

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.

 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.681/2020-4

d) Nos termos do art. 8º da Resolução-TCU 315, de 2020, fazer constar, na ata da sessão em que
estes autos forem apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido de monitorar a
recomendação contidas no item “c”.
e) Arquivar os autos, com fundamento no art. 169, inciso V do RITCU.

É o Relatório.

13

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 67548475.