Auditoria identifica irregularidades na construção da Adutora do Agreste em PE

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.
528/2019-5
GRUPO I – CLASSE V – tagColegiado

TC 008.528/2019-5.
Natureza: Auditoria.
Órgão/Entidade: Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR)
e Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa).
Interessado: Congresso Nacional.
Representação legal: não há.
SUMÁRIO: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. ADUTORA

DO AGRESTE NO ESTADO DE PERNAMBUCO.
RESTRIÇÃO AO CARÁTER COMPETITIVO DO CERTAME
PARA A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE
GERENCIAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS.
ACRÉSCIMOS E SUPRESSÕES EM PERCENTUAL
SUPERIOR AO PERMITIDO. ATRASOS TENDENTES AO
COMPROMETIMENTO DA FUTURA FUNCIONALIDADE DO
EMPREENDIMENTO. AUDIÊNCIA. OITIVAS.
PROSSEGUIMENTO DO FEITO.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria de conformidade realizada no âmbito do Fiscobras-2019, por força do

Acórdão 2.485/2018-TCU-Plenário, sobre o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e a
Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) com o intuito de verificar a regularidade da
construção da 1ª etapa do Sistema Adutor do Agreste Pernambucano (Adutora do Agreste).
2. Após o trabalho de campo, a equipe de fiscalização da SeinfraCOM lançou o seu relatório
de auditoria à Peça 78, com a anuência dos dirigentes da unidade técnica (Peças 79 e 80), nos seguintes
termos:
“(...) 2. As obras estão sendo executadas com recursos federais do Termo de Compromisso
239/2011, por meio do PT 18.544.2084.10F6.0020/2019 – Implantação da Adutora do Agreste no
estado de Pernambuco, no valor de R$ 1.246.763.000,00, e com recursos de contrapartida do estado
de Pernambuco no valor de R$ 138.592.223,00.
3. Devido à relevância socioeconômica e ao vulto dos recursos destinados à sua
implantação, esse empreendimento já foi fiscalizado pelo TCU nos anos de 2012, 2014 e
2016.
4. O Sistema Adutor do Agreste Pernambucano atualmente se encontra em sua primeira
etapa de execução, com a implantação de 772 km de tubulações destinados ao
atendimento de 23 municípios do estado, para a qual foi celebrado o Termo de
Compromisso 239/2011. A segunda etapa, prevista para abastecer ou complementar o
abastecimento de água de mais 45, totalizando 68 municípios, por meio da execução de
758 km adicionais, ainda não tem o respectivo termo de compromisso em vista, o que hoje
impossibilita o estabelecimento de prazo para a conclusão de todo o sistema.
5. Esse Sistema Adutor terá início com a produção de água tratada nas proximidades do
seu ponto de captação, que é o Reservatório de Ipojuca no município de Arcoverde/PE, até
onde o Ramal do Agreste, obra em execução direta pela União, transportará água bruta
do Eixo Leste do Projeto de Integração do Rio São Francisco (Pisf). Em Arcoverde tem
início um complexo de tubulações, que após a conclusão das duas etapas contará com
1.531 km de extensão para abastecer o Agreste do estado de Pernambuco.
6. A União, por meio do extinto Ministério da Integração Nacional, atualmente sucedido
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.528/2019-5
pelo Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), e o estado de Pernambuco,

firmaram dois termos de compromisso destinados ao suporte financeiro do
empreendimento, que foi incluído no Plano de Aceleração do Crescimento (PAC): o TC
117/2009 (Siafi 659479), destinado à elaboração dos projetos básico e executivo da
Adutora do Agreste, e o TC 239/2011 (Siafi 668655), de 22/12/2011, que tem como objeto
a implantação da 1ª parte da obra.
7. O TC 239/2011 foi aprovado pela Portaria 239/2011 e possui valor total de R$
1.385.355.223,00, sendo R$ 1.246.763.000,00 (90%) correspondentes à parcela a ser
repassada pela União e os R$ 138.592.223,00 (10%) restantes relativos à contrapartida
estadual. Sua vigência vence em 22/12/2019, já considerados os dois aditivos de prazo já
emitidos, sendo o último de 10/4/2017.
8. Até maio de 2019, conforme Relatório de Acompanhamento (Evidência 16) a extensão
linear total do assentamento dos tubos das adutoras de água tratada em diferentes
diâmetros alcançou 71% do total previsto no projeto para a primeira etapa do
empreendimento (Evidência 16, p. 3).
9. O total efetivamente desembolsado aos consórcios construtores até maio/2019 foi de
R$ 365.178.429,86, enquanto para os contratos de fornecimento de materiais os
pagamentos somam R$ 457.406.600,90 (Evidência 16, p. 57 a 62).
10. Em resumo, considerando-se os dados financeiros consolidados, que incluem serviços
e fornecimentos de materiais, apresentados pelo Consórcio Supervisor e Gerenciador da
Adutora do Agreste em seu relatório de maio/2019 (Evidência 16, p. 3), do valor total
previsto de R$ 1.385,36 milhões, foi incorrido até a data daquele documento o valor total
de R$ 993,67 milhões, equivalente a 72 % do total.
11. Quanto às fontes de recursos, dos R$ 1.385,36 milhões previstos no TC 239/2011,
foram transferidos para a Compesa até o mês de maio/2019, R$ 965,38 milhões da União
(77,43% dos R$ 1.246,76 milhões previstos) e R$ 28,29 milhões do Governo do Estado de
Pernambuco (20,41% dos R$ 138,59 milhões previstos).
12. Quanto ao histórico de fiscalizações, em 2012 foram autuados os seguintes processos
e prolatados os respectivos acórdãos (todos da relatoria do Ministro Weder de Oliveira):
a) Lote 1: TC 033.511/2012-8 (Acórdãos 374/2015 e 1.889/2015, ambos do Plenário);
b) Lote 2: TC 033.512/2012-4 (Acórdão 1.036/2015-TCU-Plenário);
c) Lote 3: TC 033.513/2012-0 (Acórdão 1.037/2015-TCU-Plenário); e
d) Lote 4: TC 033.514/2012-7 (Acórdão 1.038/2015-TCU-Plenário).
13. Das constatações dos trabalhos realizados em 2012 destaca-se: i) sobrepreço
decorrente de preços excessivos frente ao mercado; ii) projeto básico deficiente; e iii)
objeto sem funcionalidade. Tais irregularidades foram tratadas nos respectivos processos,
atualmente arquivados, tendo os respectivos acórdãos finais considerado elididas as
irregularidades apontadas durante as auditorias e dado ciências à Compesa quanto à
necessidade de manter as diferenças percentuais entre os valores globais dos contratos
para cada lote e o valor obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência
quando da realização de aditamentos.
14. A auditoria constante do processo TC 005.578/2014-0 (Acórdão 2.742/2014-TCU-
Plenário, Ministro Benjamin Zymler) teve por objetivo avaliar, no contexto da fiscalização
de subsistemas do Projeto de Integração do rio São Francisco (Pisf), a aplicação de
recursos federais nas obras da Adutora do Agreste, bem como a compatibilidade entre
esses empreendimentos. Dentre as conclusões, destaca-se a incompatibilidade entre os
cronogramas de execução da Adutora do Agreste e do Eixo Leste do Pisf, sobretudo do
Ramal do Agreste, o que acarretaria a ausência de funcionalidade imediata do primeiro
empreendimento.
15. A última auditoria realizada, TC 014.231/2016-6, apresentou duas constatações:

desembolsos em desconformidade com o plano de trabalho e obra paralisada sendo

deteriorada por intempéries. As determinações prolatadas no Acórdão 2.217/2016-TCU-
Plenário, de relatoria do Ministro André de Carvalho, estão sendo monitoradas no TC
009.196/2017-0.
Importância socioeconômica
16. O Sistema Adutor do Agreste de Pernambuco, a ser implantado em duas etapas,
atenderá a região do Agreste do estado de Pernambuco, que tem sido assolada por longos
períodos de estiagem e se encontra em difícil situação de abastecimento d´água, com uma
disponibilidade hídrica de apenas 800 m³/hab/ano, enquanto a Organização das Nações
Unidas preconiza um mínimo de 1.500m³/hab/ano (Evidência 16, p. 6-12).
17. Adicionalmente, a pouca água do Agreste, devido à sazonalidade do balanço hídrico,
apresenta alto teor de sais, tornando-a inadequada ao consumo humano ou reduzindo sua
capacidade de exploração em função da necessidade de diluição desses sais a fim de
tornar suas águas menos impróprias ao consumo.
18. Essa deficiência de abastecimento de água acaba por comprometer o desenvolvimento
econômico da região e agrava as condições de saúde da população e a qualidade de vida
dos seus habitantes, resultando em índices de desenvolvimento humano (IDH)
desfavoráveis, a ponto de em 2010 estarem no Agreste pernambucano oito dos dez piores
IDH do estado, segundo a Agência Estadual de Planejamento de pesquisas de
Pernambuco (www.condepefidem.pe.gov.br/web/condepe-fidem/indice-de-
desenvolvimento-humano-municipal-idhm) (Evidência 16, p. 6-12).
19. Diante da situação e da importância socioeconômica relacionada ao abastecimento
do Agreste Pernambucano, foi elaborado o projeto do Sistema Adutor do Agreste de
Pernambuco, que através do Ramal do Agreste receberá 4,0 m³/s de águas
disponibilizadas pelo Eixo Leste do Projeto de Integração do Rio São Francisco. É um
empreendimento estruturador para universalizar o abastecimento de água de 68 sedes
municipais, 80 localidades urbanas e distritos rurais de uma faixa de 2,5 km ao longo do
seu percurso, totalizando a implantação de cerca de 1.531 km de adutoras que
beneficiarão uma população de cerca de 2,0 milhões de habitantes, a um investimento
final estimado em R$ 2,5 bilhões (Evidência 16, p. 6-12).
20. Economicamente, o empreendimento do Sistema Adutor do Agreste gerará garant ia
hídrica e aumento da oferta de água tratada à região, reduzindo os impactos das secas, os
entraves à operacionalização da economia regional, a desigualdade socioeconômica da
região em relação ao país, e ainda os custos governamentais em operações emergenciais
de abastecimentos por meio de carros pipa.
21. A primeira etapa do sistema adutor conta com o termo de Compromisso 239/2011 e
atenderá 23 municípios do Agreste Pernambucano. Após a conclusão da segunda etapa,
ainda sem termo de compromisso assinado, o Sistema Adutor do Agreste Pernambucano
contará com a extensão total de 1.531 km de adutoras de água tratada.
22. Na região do Agreste pernambucano, a maioria das sedes municipais possui sistemas
de abastecimento de água que funcionam precariamente, não atendendo de forma
satisfatória a quantidade e a qualidade de água necessária, enquanto o sistema adutor em
implantação fornecerá a garantia de oferta de águas, tanto com as águas disponibilizadas
pelo Eixo Leste do Pisf, quanto pela Compesa por meio de alternativas de uso que foram
implementadas pela companhia nos últimos anos.
23. A 2ª Etapa da Adutora do Agreste a ser implantada é parte integrante e significativa
das obras do Pisf-Eixo Leste, representando 38% da vazão total destinada para
Pernambuco e levará água para mais de 1 milhão de habitantes em 45 (quarenta e cinco)
municípios do Agreste de Pernambuco (Evidências 14 e 16).

II. Introdução
II.1. Deliberação que originou o trabalho
24. Em cumprimento ao Acórdão 2.485/2018-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo
Carreiro, realizou-se a auditoria no Ministério do Desenvolvimento Regional e na
Companhia Pernambucana de Saneamento, no período compreendido entre 29/4/2019 e
19/7/2019.
25. As razões que motivaram esta auditoria foram a importância socioeconômica do
empreendimento e a materialidade da obra.
II.2. Visão geral do objeto
26. O Sistema Adutor do Agreste de Pernambuco é constituído de um sistema produtor de
água localizado nas proximidades do Reservatório de Ipojuca, município de
Arcoverde/PE, ponto final do Ramal do Agreste e ponto de captação da adutora, a partir
do qual tem início um complexo de tubulações com mais de mil quilômetros de extensão e
que atenderá a região do Agreste do estado de Pernambuco.
27. O Ramal do Agreste, obra que está sendo implementada pela União, deriva do Eixo
Leste do Projeto de Integração do Rio São Francisco e suprirá as necessidades das duas
fases previstas para o sistema adutor, que é de 4m³/s em suas duas etapas.
28. As obras do Sistema Adutor do Agreste têm como objetivo abastecer 68 sedes
municipais, 80 localidades urbanas e comunidades rurais situadas dentro da faixa de 2,5
km de cada lado da adutora. Essa é a região do estado de Pernambuco mais carente em
termos de recursos hídricos e que os sistemas ali implantados sofrem diretamente com a
inconstância do ciclo pluviométrico da região, entrando em colapso com frequência.
29. O Sistema proverá água até os reservatórios existentes em cada localidade ou a serem
construídos pela Compesa ou, ainda, chafarizes a serem implantados também pela
Compesa. Todo sistema será construído e operado pela Compesa de forma direta ou
terceirizada.
30. As adutoras de água tratada, com extensão total de aproximadamente 1.329 km, já
considerando os trechos de aproximadamente 94 km onde serão assentadas tubulações em
paralelo, com diâmetros entre 200 mm e 1.200 mm, terão um trecho principal entre a
Estação de Tratamento de Água (ETA) em Arcoverde e a Rodovia BR-232, margeando a
via vicinal Ipojuca – Mimoso, continuando margeando a citada BR-232 até a cidade de
Gravatá. Um segundo trecho abastece a cidade de Arcoverde diretamente do Reservatório
Pulmão próximo à ETA.
31. O Sistema Adutor do Agreste Pernambucano atualmente se encontra em sua primeira
etapa de execução, com a implantação de 772 km de tubulações destinados ao
atendimento de 23 municípios do estado, para a qual foi celebrado o Termo de
Compromisso 239/2011. A segunda etapa, prevista para abastecer mais 45, totalizando 68
municípios, por meio da execução de 758 km adicionais, ainda não tem o respectivo termo
de compromisso em vista.
32. O primeiro plano de trabalho da Adutora do Agreste envolvia três metas, sendo as
metas 1 e 2 referentes à implantação de tubulações de 1200 mm entre Arcoverde e
Gravatá pelo valor total de R$ 1.351.508.000,00, e a meta 3 relativa à Supervisão e
Gerenciamento (R$ 33.847.223,00), totalizando o valor previsto no Termo de
Compromisso de R$ 1.385.355.223,00. Com base nessa estratégia executiva, a Compesa
realizou as licitações da primeira etapa de obras para quatro lotes, que contemplavam a
captação de água bruta na barragem do Ipojuca, município de Arcoverde, seguida de
tratamento e acumulação, bem como do assentamento de adutoras para atender dezessete
municípios, a saber:
a. Lote 1 – Arcoverde/Caruaru, por meio de estação elevatória de água bruta,
adutora e reservatório, módulo da estação de tratamento de água, reservatório de água

tratada, adutoras de água tratada e estações elevatórias para atender os municípios de

Pesqueira, Sanharó, Belo Jardim, Tacaimbó, São Caetano e Caruaru. Valor de
R$ 361.396.969,19, com 127,94 km;
b. Lote 2 – Arcoverde/Buíque, por meio de estações elevatórias, reservatórios e
adutoras de água tratada para Arcoverde, Alagoinha, Venturosa, Pedra e Buíque. Valor de
R$ 63.972.381,59, com 89,24 km;
c. Lote 3 – Buíque/Iati, por meio de estações elevatórias, reservatórios e adutoras
de água tratada para Tupanatinga, Itaíba, Águas Belas e Iati. Valor de R$ 68.974.349,69, com
140,03 km; e
d. Lote 4 – Caruaru/Santa Cruz do Capibaribe, por meio de adutoras de água tratada
para atender Toritama e Santa Cruz do Capibaribe. Valor de R$ 60.302.844,66, com
61,83 km.
33. As obras tiveram início em junho de 2013 com as ordens de serviços para os quatro
lotes licitados, após a primeira liberação de recursos pelo MI registrada em 20/5/2013
pelo montante de R$ 90.528.797,05.
34. Devido à escassez de água em diversos municípios do Agreste, aliada ao fato de as
obras dos Lotes 1 a 4 não utilizarem o volume de recursos a ser disponibilizado pelo TC
239/2011, a Compesa propôs ao MI a inclusão da atual Meta 2, Lote 5, que integra a 2ª
Etapa do Sistema Adutor do Agreste, sob o referido termo. Assim, em 2013 foi iniciado o
processo licitatório do Lote 5 por meio do Regime Diferenciado de Contratações Públicas
(RDC), nos moldes da Lei 12.462/2011.
35. Em 2014 foi aprovada a primeira revisão do Plano de Trabalho do TC 239/2011,
quando o número de metas passou de três para seis, mas mantendo o valor total de
R$ 1.385.355.223,00. A Meta 1 englobou as duas metas do plano anterior com valor
reduzido (R$ 1.004.205.190,75), a Meta 2 consistiu das obras e fornecimentos do Lote 5, a
Meta 3 permaneceu relacionada à Supervisão e Gerenciamento, Meta 4 para Controle
Tecnológico e Inspeção, Meta 5 para interligação com a Bacia do Jatobá – Tupanatinga e
Meta 6 para a Interligação com a Bacia do Jatobá - Ibimirim (adutora do Jatobá).
36. Em 4/3/2015 foi prolatado o Acórdão 374/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator
Weder de Oliveira, que determinou à Compesa que apresentasse plano de ação elaborado
para garantir a funcionalidade da Adutora do Agreste a partir de sua conclusão.
37. Em 29/7/2015, pelo Acórdão 1.889/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Weder de
Oliveira, foi considerada atendida a determinação do Acórdão 374/2015-TCU-Plenário,
com relação ao acompanhamento do estado das obras da Adutora do Agreste, o que
incluiu a aceitação pelo TCU do Plano de Ação para Obras Emergenciais apresentado
pela Compesa durante aquele processo (peça 195 do TC 033.511/2012-8), o qual
explicitava a necessidade de readequação do Plano de Trabalho, principalmente quanto à
íii) A inclusão de outras obras complementares que permitam o funcionamento da
Adutora do Agreste em prazo inferior ao do Ramal do Agreste e que sejam permanentes
mesmo com a conclusão do mesmo.´ Dentre essas obras, a Compesa explicitou a bateria
de poços em Tupanatinga, a adutora suplementar a partir do Reservatório de Moxotó, a
conclusão da barragem de Serro Azul, com respectivo sistema adutor, e a reativação da
Adutora do Camevô/Ampliação do Prata, alternativas destinadas a produzir vazão
suficiente para permitir a operacionalização dos trechos em execução do Sistema Adutor
do Agreste mesmo antes da conclusão do Ramal do Agreste.
38. Em 14/3/2016 foi aprovada a segunda revisão do Plano de Trabalho do TC 239/2011,
que, com o mesmo montante geral de R$ 1.385.355.223,00, passou a contar com as sete
metas, sendo elas:
a. Meta 1 – Obras e fornecimentos dos Lotes 1 a 4, R$ 915.537.613,44;
b. Meta 2 – Obras e Fornecimento do Lote 5 (2ª Etapa), R$ 236.286.095,90;

c. Meta 3 – Supervisão e Gerenciamento, R$ 42.709.685,11;

d. Meta 4 – Controle tecnológico e Inspeção, R$ 10.150.719,82;
e. Meta 5 – Interligação com a Bacia Jatobá – Tupanatinga, R$ 54.45.887,84;
f. Meta 6 – Interligação com a Bacia do Jatobá – Ibimirim, R$ 40.794.220,89; e
g. Meta 7 – Implantação da Adutora Moxotó/Arcoverde, R$ 85.631.000,00.
39. Em 24/8/2016, por meio do Acórdão 2.217/2016-TCU-Plenário, Ministro Relator
André de Carvalho, determinou-se ao Ministério da Integração Nacional e à Compesa a
adoção de providências com vistas a reformular o cronograma de desembolso do Termo
de Compromisso 239/2011, uma vez que a liberação de recursos financeiros estava em
desacordo com o art. 4º da Lei 11.578/2007.
40. Em 2016 e 2017 foram licitados e assinados os contratos para os três trechos da
Adutora do Moxotó, enquanto os serviços para os poços de Tupanatinga tiveram início em
2017. As obras do Ramal do Agreste, em execução direta pela União, tiveram sua ordem
de serviço assinada em 27/2/2018, estando em execução e com previsão de conclusão para
fevereiro/2021.
41. Até maio de 2019, conforme Relatório de Acompanhamento (Evidência 16) a extensão
linear total do assentamento dos tubos das adutoras de água tratada alcançou 71% do
total previsto no projeto do empreendimento, conforme detalhado abaixo juntamente com
os respectivos valores previstos e incorridos até o referido mês.
Tabela 1: Resumo do assentamento de tubulação.
Assentamentos em km Valores em R$ milhões
Meta Lote Previsto Realizad % Contrato Incorrido %
o reajustado
1 127,94 107,89 84 446,38 207,36 46
2 89,24 81,68 92 79,50 33,08 42
1 – 1ª Etapa
3/3A 140,44 102,26 73 83,66 20,55 25
4 62,88 56,71 90 59,44 35,84 60
2 – 2ª Etapa 5 146,91 56,18 38 114,00 31,78 28
3 – - - - 83,81 63,41 76
Supervisão/Gerenc.
4 – Contr. - - - 6,13 6,13 100
Tecnológico
5 – 61,27 0 0 20,03 0,47 2
Jatobá/Tupanatinga
6 – Jatobá/Ibimirim 0 0 18,08 0 0
7 – Moxotó (3 68,12 68,12 10 46,90 36,10 77
Trechos) 0
Totais 772,18 549,68 71 957,93 434,72 45
Fonte: Relatório de Acompanhamento 68 (Evidência 16)
42. Ressalta-se que os percentuais de assentamentos nos lotes de obras são superiores aos
de recursos incorridos porque os lotes, além das tubulações, possuem obras complementares como
estações de tratamento e elevatórias, a depender do lote.
43. Considerando-se os dados financeiros consolidados para todos os serviços e
contratos, inclusive o de supervisão, apresentados pelo Consórcio Supervisor e Gerenciador da
Adutora do Agreste em seu relatório de maio/2019 (Evidência 16, p. 3), do valor total previsto de
R$ 1.385,39 milhões, foi incorrido até a data o valor total de R$ 993,67 milhões, equivalente a 66 %
do total do empreendimento.
44. O detalhamento da Adutora do Agreste, incluindo as figuras com os arranjos gerais
das obras e sistemas, das obras emergenciais e complementares encontram-se no Apêndice F do
presente relatório.
II.3. Objetivo e questões de auditoria

45. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão
sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
a) Questão 1: A previsão orçamentária e a execução do termo de compromisso foram
adequadas?
b) Questão 2: A execução do contrato atende aos preceitos legais e está adequada,
especificamente quanto ao Lote 1?
c) Questão 3: As alterações do projeto foram adequadamente avaliadas e autorizadas pela
autoridade competente?
d) Questão 4: A execução do contrato de supervisão e gerenciamento (Meta 3) atende aos
preceitos legais e foi adequada?
e) Questão 5: O planejamento da execução do empreendimento tem priorizado a sua
funcionalidade, mesmo que de modo parcial? e
f) Questão 6: Há estudos técnicos elaborados e/ou em elaboração, pela Compesa ou
terceiros, sobre os custos de operação e manutenção dos sistemas da Adutora do Agreste?
46. Em função do tamanho do empreendimento e do número de lotes de obras (o Anexo B
apresenta a relação de contratos), a presente auditoria, questões 2 e 3, focou o contrato CT.OS
13.6.146 firmado com o Consórcio Adutor do Agreste (Lote 1). Tal seleção considerou os seguintes
critérios para cada um dos lotes: importância para a funcionalidade de todo o sistema, materialidade
e o número de aditivos e atrasos identificados. A presente fiscalização analisou o aditivo mais recente
do referido contrato de obras e as respectivas alterações, haja vista que aspectos de adequação dos
projetos de obras e dos orçamentos, e a regularidade nas contratações já haviam sido escopo das
fiscalizações realizadas em 2012 e seus respectivos processos. Por sua vez, a auditoria realizada em
2016 (fiscalis 146/2016) analisou os aditivos dos contratos dos quatro lotes principais. Contudo,
ressalta-se que as questões 1, 5 e 6 tratam de todo o empreendimento.
47. Adicionalmente, em função do encerramento do Contrato CT.OS 13.6.302, firmado
com o Consórcio Concremat/Engeconsult/Projetec/Techne, e da realização de licitação, Edital
Compesa 130/2018, para contratação de serviços de engenharia consultiva para o gerenciamento e
fiscalização das obras da 1ª etapa do sistema adutor do agreste, foi procedida a análise da nova
licitação.
II.4. Metodologia utilizada
48. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-
TCU 168 de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade
estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26 de19 de outubro de 2009). Nenhuma restrição foi
imposta aos exames.
49. Durante o planejamento e a execução da auditoria, foram obtidas e analisadas as
informações relativas ao termo de compromisso, a contratos e licitações em andamento. Para
responder as questões de auditoria, foram utilizadas as técnicas de análise documental, confronto de
informações e documentos, reuniões e questionamentos a gestores e técnicos envolvidos, realizações
de cálculos e consulta à legislação, doutrina e jurisprudência do TCU sobre a matéria. Ainda, foi
realizada inspeção técnica in loco às obras do Lote 1 no dia 28/5/2019 para a verificação do seu
estado atual.
50. O relatório de auditoria foi elaborado com base nas informações obtidas na fase de
planejamento e de execução, a fim de apresentar o objetivo e as questões de auditoria (matriz de
planejamento), a metodologia utilizada, os achados de auditoria (matriz de achados), as conclusões e
a proposta de encaminhamento.
51. Os papéis de trabalho utilizados nesta fiscalização contemplam: contratos e aditivos,
planilhas orçamentárias, termos de referência, comunicações (ofícios), relatórios de acompanhamento
da obra, dentre outros.
II.5. Volume de recursos fiscalizados

52. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 1.246.763.000,00,

correspondente ao montante a ser repassado pela União à Compesa por conta do Termo de
Compromisso 239/2011 (Siafi 668655) firmado entre o Ministério da Integração Nacional, atualmente
sucedido pelo Ministério do Desenvolvimento Regional, e o estado de Pernambuco relativo à
implantação da primeira etapa do Sistema Adutor do Agreste de Pernambuco.
Benefícios estimados da fiscalização
53. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o aumento na
expectativa de controle e o incremento da eficiência da Administração Pública, como as melhorias
procedimentais nas licitações, contratações e fiscalizações de contratos em geral, no âmbito da
Compesa, além da correção de irregularidades e impropriedades. Além disso, os trabalhos fornecerão
subsídios para a atuação do Congresso Nacional.
III. Achados de auditoria
III.1 Restrição ao caráter competitivo do certame
Tipificação do achado:
Classificação – irregularidade grave que não prejudique a continuidade (IGC).
54. Justificativa de não enquadramento no conceito de IGP da LDO: A irregularidade
não se enquadra no inciso IV do § 1º do art. 118 da Lei 13.707/2018 (LDO/2019) por se tratar de
dano potencial, sem possibilidade de aferição para identificar a sua materialidade.
Situação encontrada:
55. No ato convocatório do Pregão Eletrônico 130/2018 (Processo Compesa 7743/2018 –
Licitação Banco do Brasil nº 744312) (Evidência 1), foram identificadas exigências editalícias que
frustram o caráter isonômico do certame e a busca da proposta mais vantajosa, tendo em vista o
comprometimento do caráter competitivo do certame com cláusulas incompatíveis com o disposto no
art. 37, inciso XXI da Constituição Federal de 1988, e no art. 3º, caput e §1º, inciso I, art. 56, § 1º, da
Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos), e com o previsto no § 1º do art. 70 da Lei
13.303/2016.
56. O referido certame teve como objeto a complementação da contratação sob demanda
de serviços de engenharia consultiva para o gerenciamento, fiscalização e assessoria técnica das
obras da 1ª etapa do sistema adutor do agreste, em substituição ao Contrato CT.OS. 13.6.302
(Evidência 2).
57. O edital demandou condição de habilitação técnica e prestação de garantia em
cláusulas com características que inibem a participação no certame (Evidência 1):
(i) comprovação de experiência operacional da empresa na prestação
serviços de gerenciamento e/ou fiscalização de obras de Sistema de Abastecimento de
Água, atendendo uma população de no mínimo 400.000 habitantes, devendo este montante
estar contemplado em apenas um único atestado, referente a um só contrato (item 10.5 do
Termo de Referência); e
(ii) exigência de garantia de execução contratual na modalidade caução, em
afronta ao § 1º do art. 70 da Lei 13.303/2016 bem como ao art. 56, § 1º, da Lei 8.666/1993
(item 28 do Termo de Referência).
58. A exigência editalícia do item ´10.5´ (Evidência 3), Ćapacidade Operacional da
Empresa´, utilizada para o julgamento das propostas técnicas, que especifica atestados de Sistema de
Abastecimento de Água, atendendo uma população de no mínimo 400.000 habitantes, tem forte
potencial de restrição à liberdade de participação na licitação e de afrontar ao princípio
constitucional da isonomia e a jurisprudência do TCU.
59. Entende-se que tão-somente a limitação de acervo técnico de gerenciamento de obras
de sistema de abastecimento de água já seria suficiente para afastar do certame interessados com
expertise necessária para cumprir os compromissos estabelecidos no contrato pretendido, pois
excluiria a possibilidade de participação de empresas que tenham executado serviços similares,
porém em obras correlatas.

60. Por tal motivo, a jurisprudência do TCU é no sentido de que a inserção, nos editais de
licitação, de expressões que possam levar à interpretação restritiva quanto à demonstração de
execução de serviços atrelada a determinada tipologia de obra deve ser evitada, salvo se
imprescindível à certeza da boa execução do objeto e desde que devidamente fundamentada no
processo licitatório. Nesse sentido, cita-se trecho do voto do Relator Ministro José Jorge que embasou
o Acórdão 1.502/2009-TCU-Plenário:
´9.1.4. em futuras licitações, aceite a comprovação de capacitação técnica proveniente de
obras diferentes daquela licitadas, passando a ter como critério a semelhança entre os serviços a
serem comprovados, e não as obras em que foram executados, por exemplo, abstendo-se de recusar
serviços semelhantes prestados em obras ferroviárias ou de vias urbanas quando da comprovação de
qualificação para executar obras rodoviárias;´
61. No presente caso, a restrição fica ainda mais patente se considerado que a
comprovação deveria ser feita em relação a uma tipologia de obra específica em único atestado,
referente a um só contrato.
62. Nesse viés, vale colocar que a jurisprudência do TCU considera irregular o
estabelecimento de número mínimo de atestados para fins de habilitação, a exemplo dos Acórdãos do
Plenário 1.557/2009 (Min. Substituto Augusto Sherman), 534/2011 (Min. Ubiratan Aguiar),
1.695/2011, 737/2012 e 1.052/2012, os três últimos de relatoria do Min. Substituto Marcos
Bemquerer, a não ser que a especificidade do objeto recomende esse requisito, situação em que os
motivos de fato e de direito deverão estar explicitados no processo licitatório.
63. Da consulta ao processo administrativo que embasou o referido edital, verifica-se que
a área técnica da Compesa estabeleceu no termo de referência os parâmetros e as diretrizes adotados
para fundamentar os requisitos de qualificação técnica, os termos da habilitação jurídica e de
capacidade econômica-financeira exigidos no ato convocatório (Evidência 3). Por sua vez, o
parecerista jurídico opinou pela aprovação das minutas do edital e do contrato, haja vista, entre
outros, entender que ńão foi solicitada documentação que extrapola aquela relativa à habilitação
jurídica, a qualificação técnica, qualificação econômico financeira, conforme definido no
Regulamento´ (Evidência 8, p. 4 e 6).
64. Em síntese, a estatal buscou justificar as cláusulas de qualificação técnica em razão
da ćomplexidade técnica de execução que exige das licitantes apresentarem aprimorados
conhecimentos operacionais e profissionais para gerenciá-las, de forma a cumprir plenamente todas
as exigências deste Termo de Referência´ (Evidência 3, p. 34). Contudo, entende-se que a motivação
apresentada não é capaz de afastar a desarrazoabilidade de tal exigência, sobretudo pela proibição
de ser aceito somatório de atestados, pois a complexidade técnica de um empreendimento é atributo
presente em grande parte das obras públicas e não pode, por si, servir de justificativa para atos de
gestão antieconômicos ou em desacordo com a lei. Caso contrário, muitas obras poderiam ser
licitadas à revelia dos preceitos legais, considerando que, em grande parte, são de execução complexa
e de relevante importância socioeconômica.
65. Afora isso, tendo em vista as características do objeto do contrato, a capacidade de a
candidata cumprir o contrato pretendido poderia ser avaliada em relação aos serviços mais
relevantes técnica/significância econômica e não pertinente a uma tipologia especifica de obra. Como,
por exemplo, poderia ter sido exigido experiência na execução de serviços de supervisão e/ou
fiscalização de assentamento e montagem de tubulação com uma extensão mínima de 100 km e
diâmetro mínimo de 800mm, compreendendo pelo menos uma estação de bombeamento de potência
instalada superior a 200HP.
66. Com o intuito de esclarecer, cita-se o Acórdão 2.019/2013-TCU-Plenário (relator
Min. André de Carvalho), segundo o qual é irregular a éxigência de que, para fins de comprovação
de capacidade técnico-operacional, todos os serviços estejam incluídos em um único atestado, quando
é suficiente que o quantitativo de cada serviço esteja atendido por algum atestado, ainda que em
obras distintas (…)´.

67. No caso concreto, a potencial restrição do edital é agravada pela utilização de

critério idêntico para o julgamento das propostas técnicas, pois conforme consta subitem 10.8.1 do
termo de referência, para efeito de julgamento de experiência da licitante, da equipe técnica que
participará dos trabalhos, será avaliada, por meio de atestados, a experiência em serviços de
gerenciamento, supervisão e/ou fiscalização de obras e elaboração de projeto de Sistema de
Abastecimento de Água, atendendo uma população de no mínimo 400.000 habitantes (Evidência 3, p.
37).
68. Nesse passo, o conjunto dessas requisições possibilita a não seleção da proposta mais
vantajosa, materializada pelo afastamento de eventuais interessados em participar do certame, além
de possivelmente contrariar os princípios da isonomia, da igualdade e do julgamento objetivo e a
jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 769/2013-TCU-Plenário (Min. Substituto Marcos
Bemquerer).
69. Afora tudo até aqui relatado, conforme item 28 do termo de referência, o edital exigiu
das licitantes a apresentação de garantia de execução contratual, exclusivamente, por meio de caução
(Evidência 3, p. 52):
Em garantia da fiel e efetiva execução dos trabalhos que serão contratados, a consultora
deverá apresentar caução, no valor correspondente a 5% (cinco por cento) do valor a preços iniciais
da presente contratação, a ser efetivada em até 10 (dez) dias úteis, prorrogáveis por igual período, a
critério da Compesa, da assinatura do contrato (destaques acrescidos).
70. Contudo, a legislação garante ao licitante a possibilidade de optar pela modalidade
assecuratória, conforme previsto no art. 56, §1º e incisos, da Lei 8.666/19993 e no art. 70 da Lei
13.303/2016, ao estabelecer que Ćaberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de
garantia: caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia, e fiança bancária´
(destaques acrescidos).
71. Em termos simplificados: na caução, o próprio contratado deposita a quantia a título
de garantia; no seguro e na fiança, a garantia é prestada por um terceiro, com a diferença que no
seguro, o garantidor deve ser uma instituição legalmente autorizada para tanto (seguradora
reconhecida como tal) e na fiança, instituição financeira.
72. Essa cláusula, conforme disposta no ato convocatório, além de ilegal, tem potencial
de cercear a participação de interessados na licitação, de forma a agravar o caráter restritivo do ato
convocatório. Registra-se ainda que no processo administrativo que culminou na publicação da
licitação não foram identificadas justificativas para essa limitação, inclusive o próprio Regulamento
de Licitações, Contratos e Convênios da Compesa, utilizado como fundamento pelo parecerista
jurídico (Evidência 4), em seu art. 165, § 1º, repassa ao contratado a escolha da modalidade de
garantia a ser prestada, em conformidade a legislação supracitada.
73. A não aceitação do seguro e da fiança bancária implica, na prática, em restrição a
competitividade, uma vez que, dado o ambiente econômico desfavorável atual do país, sobretudo no
setor da construção civil, poucas empresas têm condições de apresentar garantia na forma de caução
no valor aproximado de R$ 1 milhão (valor do orçamento base R$ 19.082.963,61).
74. Diante desse contexto, fácil concluir que poucas empresas do mercado, ainda que em
forma de consórcio, atenderiam os requisitos do edital, muito embora sejam inúmeras aquelas que
possuam capacitação e expertise à prestação dos serviços que integram o escopo licitado.
75. De fato, foi o que se observou na condução do certame (Evidências 4, 8, 9 a 11).
Apenas uma interessada participou da licitação, sendo o Consórcio
Concremat/Engeconsult/Techne/TPF (antiga Projetec), que já possuía contrato de gerenciamento com
a Compesa (Contrato 35/2008), circunstância que evidencia substancialmente o prejuízo à ampla
concorrência e sobretudo à isonomia. Em 16/5/2019, foi celebrado o Contrato CT.OS.19.5.161 com o
consórcio formado pelo mesmo consórcio (Evidência 5).
Conclusão da equipe:
10

76. Constatou-se no ato convocatório do Pregão Eletrônico 130/2018 (Processo Compesa

7743/2018 – Licitação Banco do Brasil nº 744312), exigências editalícias que frustram o caráter
isonômico do certame e a busca da proposta mais vantajosa, tendo em vista o comprometimento do
caráter competitivo do certame com cláusulas incompatíveis com o disposto no art. 37, inciso XXI da
Constituição Federal de 1988, e no art. 3º, caput e §1º, inciso I, art. 56, § 1º, da Lei de Licitações e
Contratos, e com o previsto no § 1º do art. 70 da Lei 13.303/2016.
77. Diante do exposto, considera-se oportuno realizar oitiva da Compesa e do consórcio
contratado, para que se manifestem sobre os indícios de irregularidades aqui relatados, sem prejuízo
de destacar que, em fase processual posterior, confirmando-se os presentes indícios de irregularidade,
vislumbra-se a possibilidade de realizar audiências e/ou determinações.
III.2 Acréscimos e supressões em percentual superior ao legalmente permitido
Classificação: indício de irregularidade grave que não prejudica a continuidade (IGC).
78. Justificativa de não enquadramento no conceito de IGP da LDO: A irregularidade
não se enquadra no inciso IV do § 1º do art. 118 da Lei 13.707/2018 (LDO/2019) por não haver
potencialidade de novos danos ao erário materialmente relevantes em relação ao valor total
contratado, além daqueles possivelmente já incorridos, tendo em vista o av ançado estágio de
execução contratual.
79. Constatou-se a celebração de termos aditivos aos Contratos CT.OS.13.6.146 (Lote 1)
e CT.OS. 13.6.302 (Gerenciamento) em desacordo com o estabelecido no art. 65, caput e §§ 1º e 2º,
da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, no art. 81, § 1º, da Lei 13.303/2016 e com a jurisprudência do
TCU.
Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1)
80. Inicialmente, o Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1) (Evidência 20), celebrado em
10/5/2013, tem por objeto a execução, pelo regime de preços unitários, das obras e serviços de
implantação da Adutora do Agreste – Lote 1 – Arcoverde/Caruaru. Nesse contrato, os termos aditivos
celebrados foram responsáveis por um total de acréscimos de R$ 136.214.377,89 (37,69% em relação
ao contrato original) e um total de supressões de R$ 137.582.254,45 (38,07% em relação ao contrato
original) – Termos Aditivos ao Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1), 1º, 4º, 8º, 12º, 14º e 17º (Evidência
21 a 50).
81. Essas alterações decorreram, especialmente, da mudança do método construtivo da
principal intervenção contratada, qual seja: assentamento das tubulações. O projeto básico previu o
assentamento aéreo como solução de instalação da tubulação nas áreas rurais, no entanto, a
contratada requereu a alteração da solução técnica (Evidências 28), com a alterações significativas
em diversos itens de serviços, entre eles: transporte de material de 3ª categoria, por km; execução de
estrutura metálica (tubo camisa) para travessia não destrutiva, tipo túnel liner, de forma circular,
galvanizado, inclusive remoção de rocha fragmentada dn2000mm; assentamento de tubo ponta bolsa
junta elástica dn1200mm em ferro dúctil; escavação em material de 3ª categoria (rocha), em vala, até
2m de profundidade com explosivos, inclusive prefissuramento e abafamento com material de 1a.
categoria, escavado da própria vala; reaterro de vala com trator 200cv (Evidências 22 e 29).
82. A celebração dos Termos Aditivos ao Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1), 1º, 4º, 8º,
12º, 14º e 17º, está relacionada, entre outros itens, com a alteração da solução de instalação da
tubulação nas áreas rurais, com a substituição do assentamento aéreo pelo assentamento enterrado e
suas repercussões na planilha contratual; a redefinição das áreas onde deverão ser utilizadas as
metodologias construtivas de escavação de material de terceira categoria á frio´ e á quente´ e suas
repercussões na planilha contratual e a inclusão de novos itens planilha contratual (Evidências 22 a
29).
83. Essas alterações podem ser melhor compreendidas pela Tabela 2 a seguir:
Tabela 2 – Acréscimos e supressões realizados no Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1)
11

R$
VALOR CONTRATO INICIAL
361.396.969,19
1º TERMO ADITIVO - R$ 5.861,57
VALOR SUPRIMIDO -R$ 20.132.024,88
VALOR ADITIVO R$ 20.126.163,78
4º TERMO ADITIVO R$ 0,00
8º TERMO ADITIVO - R$ 1.108.561,72
12º TERMO ADITIVO R$ 0,00
REFLEXO FINANCEIRO -R$ 1.367.876,56
-R$
Total suprimido -38,07%
137.582.254,45
R$
Total aditivo 37,69%
136.214.377,89
Fonte: Elaboração Própria
84. Tais modificações são expressivas e relevantes, especialmente devido ao substancial
número de itens de serviços pertinentes à revisão do Projeto Básico da Adutora de Água Tratada
quanto à forma de assentamento predominante das tubulações em zona rural que não fizeram parte da
contratação original, para os quais não houve o devido processo licitatório. Embora não se possa
afirmar propriamente que tenha ocorrido mudança do objeto principal da obra, as alterações
contratuais evidenciam deficiência ou omissão do projeto básico.
85. Em regra, devem ser observados os limites estabelecidos pelo § 1º do art. 65 da Lei
8.666/1993 para acréscimos e supressões de quantitativos. A jurisprudência do TCU entende que o
limite de 25% se refere individualmente aos acréscimos e às supressões, vedada a possibilidade de
compensação entre um e outro percentual (ressalvada a hipótese expressamente prevista no § 2º,
inciso II, do art. 65 da Lei 8.666/1993), vide Acórdãos 749/2010 (rel. Min. Augusto Nardes),
2.819/2011 (rel. Min. Walton Alencar Rodrigues), 2.530/2011 (rel. Min. José Jorge), 1.428/2003 (rel.
Min. Ubiratan Aguiar), 1.080/2008 (rel. Min. Augusto Nardes), 2.134/2006 (rel. Min. Marcos Vinicios
Vilaça), 1.192/2009 (rel. Min. Valmir Campelo) e 1.599/2010 (rel. Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer), todos do Plenário do TCU.
86. No que tange aos limites de alterações contratuais fixados em lei, o TCU assevera
quanto à indispensável verificação por parte da administração pública do percentual aplicável,
separadamente, a cada grupo de itens passíveis de acréscimos e supressões de quantitativos, vedada a
compensação entre um e outro. A título de exemplificação, cabe reproduzir o comando inserido no
subitem 9.2 do Acórdão 2.819/2011-TCU-Plenário:
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, nas
futuras contratações celebradas a partir da data de publicação deste Acórdão no Diário Oficial da
União, passe a considerar, para efeito de observância dos limites de alterações contratuais previstos
no artigo 65 da Lei 8.666/1993, as reduções ou supressões de quantitativos de forma isolada, ou seja,
12

o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor
original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de
compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no dispositivo legal;
87. No Acórdão 2.059/2013-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Raimundo Carreiro,
de 7/8/2013, cuja publicação no Diário Oficial da União ocorreu em 10/10/2013, o qual tratou do
tema compensação entre acréscimos e supressões de serviços, o Tribunal expediu ciência ao MI:
9.2. dar ciência ao Ministério da Integração Nacional sobre a impropriedade ‘acréscimos
e supressões em percentual ao legalmente permitido’, identificada nos Contratos 45/2007-MI e
25/2008-MI, informando que os limites de aditamento estabelecidos no art. 65, inciso II, § 1º, da Lei
nº 8.666/93 devem considerar a vedação da compensação entre acréscimos e supressões de serviços,
consoante a jurisprudência deste Tribunal, consubstanciada, por exemplo, pelos Acórdãos nº
749/2010, 1.599/2010, 2.819/2011 e 2.530/2011, todos do Plenário;
88. Essa discussão surgiu novamente no Acórdão 2.681/2013-TCU-Plenário, quando o
Tribunal estendeu o mesmo entendimento endereçado ao DNIT ao Ministério da Integração Nacional
para aplicação ao caso do Projeto de Integração do Rio São Francisco. Segundo esta deliberação,
relatada pelo Ministro Raimundo Carreiro:
´5. Assim, considerando que os contratos do Projeto de Integração do Rio São Francisco
com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (Pisf) tratados neste processo são anteriores à
determinação efetuada ao DNIT acima transcrita; que as alterações contratuais implementadas pelo
Ministério da Integração Nacional são decorrentes das novas diretrizes introduzidas pelos projetos
executivos, sendo, portanto, imprescindíveis à conclusão das obras; e que os objetos contratados
(licitados) foram mantidos em sua inteireza, isto é, o ministério buscou implementar as necessárias
alterações contratuais que não desnaturassem os objetos contratados, preservando os princípios
reitores da licitação, entendo que este Tribunal deve dar a este processo o mesmo desfecho que foi
dado ao caso do DNIT.
6. A importância socioeconômica das obras do Projeto de Integração do Rio São
Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (Pisf) é inquestionável, assim como
os prejuízos que seriam causados por paralisações das obras. Esse empreendimento de infraestrutura
está inserido no âmbito da política nacional de recursos hídricos e tem por objetivo garantir o
abastecimento de água para populações dos estados de Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte e
Ceará mais vulneráveis às secas, abrangendo 381 municípios e beneficiando cerca de 12 milhões de
pessoas.
7. Nesse sentido, entendo que a alteração que ora proponho no item 9.2 do Acórdão nº
2059/2013-Plenário contribui para minimizar eventuais atrasos na execução das obras do Pisf, o que
acarretaria irreparáveis danos ao interesse público.´ (voto condutor do Acórdão 2.681/2013-TCU-
Plenário).
´9.2. dar a seguinte redação ao item 9.2 do Acórdão nº 2059/2013-TCU-Plenário:
‘9.2. dar ciência ao Ministério da Integração Nacional sobre a impropriedade ‘acréscimos
e supressões em percentual ao legalmente permitido’, identificada nos Contratos 45/2007-MI e
25/2008-MI, informando que, nas futuras contratações celebradas a partir da data de publicação
deste acórdão no Diário Oficial da União, os limites de aditamento estabelecidos no art. 65, inciso II,
§ 1º, da Lei nº 8.666/93 devem considerar a vedação da compensação entre acréscimos e supressões
de serviços, consoante a jurisprudência deste Tribunal, consubstanciada, por exemplo, pelos
Acórdãos nº 749/2010, 1.599/2010, 2.819/2011 e 2.530/2011, todos do Plenário;’ (Acórdão
2.681/2013-TCU-Plenário).
89. No Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Ministro Bruno Dantas, extraem-se
valiosos fundamentos dos votos que compuseram aquela decisão, relevantes para a compreensão
sobre o posicionamento atual do Tribunal quanto à aplicabilidade da compensação entre acréscimos
e supressões em seus termos aditivos, os quais devem apresentar justificativas que demonstrem que as
alterações satisfazem os requisitos exigidos pelo referido Acórdão, em relação à empreendimentos de
13

grande relevância socioeconômica do setor de infraestrutura hídrica firmado em decorrência de

Termo de Compromisso assinado com o Ministério da Integração Nacional:
(...)
34. Diante de contratos celebrados anteriormente às deliberações paradigma,
referentes a empreendimentos de indiscutível relevância econômica e social e que estavam em plena
vigência, o TCU admitiu a compensação entre acréscimos e supressões na pactuação de aditivos que,
sem desnaturar o objeto licitado, eram imprescindíveis para a conclusão da obra, reduzindo riscos e
impactos de atrasos e prejuízos decorrentes de paralisações. Com a solução adotada, conciliatória do
princípio da legalidade e da supremacia do interesse público, intentava-se evitar que ó rigor da lei,
em sua literalidade, viesse a contrapor-se ao interesse público primário de continuidade de serviços
importantes´.
35. Creio que não seja necessário estender-me sobre a relevância de
empreendimentos de infraestrutura hídrica, a exemplo da construção ou da recuperação de adutoras e
canais de grande magnitude, e no prejuízo que pode causar a paralisação de suas obras.
36. Assim, considerando razoável exigir que dois suportes fáticos idênticos recebam
a aplicação da mesma norma jurídica, interpretada da mesma forma, julgo adequado que os gestores
do Ministério da Integração Nacional possam admitir a referida compensação quando estiverem
diante de contratos que se enquadrem nas mesmas circunstâncias e a solução adotada seguramente
favorecer o interesse público.
37. Conforme alertado nos demais casos, vale frisar que esse entendimento não
possibilita a realização de modificações que intentem desfigurar os objetos licitados, em claro
prejuízo aos princípios que regem a licitação. Ademais, os aditivos devem observar as regras relativas
à adoção de preços de mercado e à vedação quanto à ocorrência de jogo de planilha, positivadas há
anos em diversas Leis de Diretrizes Orçamentárias e, mais recentemente, no Decreto 7.983/2013
(arts. 14 e 15).
38. Evidentemente, a demonstração de que estão presentes as circunstâncias
excepcionais para a realização de aditivos nessa condição deverão constar dos respectivos processos
administrativos que lhes dão fundamento, pois, como muito bem colocado pelo Ministro Walton
Alencar Rodrigues, tal flexibilização ńão significa salvo conduto para que a unidade jurisdicionada,
a seu talante, promova alterações dos contratos ativos que venham desvirtuar os respectivos objetos e
solapar os princípios que regem a licitação pública´.
(...)
9.1.1. a jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de entender, como regra geral,
para atendimento dos limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, que os acréscimos ou
supressões nos montantes dos ajustes firmados pelos órgãos e pelas entidades da Administração
Pública devem ser considerados de forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do
contrato, vedada a compensação entre seus valores;
9.1.2. a modulação admitida no Acórdão 2.681/2013-TCU-Plenário não pode ser
generalizada a fim de se estender a todo e qualquer contrato de obra de infraestrutura hídrica firmado
em decorrência de Termo de Compromisso assinado com o Ministério da Integração Nacional, eis que
nem todos os contratos apresentam as mesmas peculiaridades que conduziram o Tribunal naquela
decisão;
9.1.3. é juridicamente viável a compensação entre o conjunto de acréscimos e de
supressões no caso de empreendimentos de grande relevância socioeconômica do setor de
infraestrutura hídrica que integrem Termo de Compromisso pactuado com o Ministério da Integração
Nacional, desde que o contrato tenha sido firmado antes da data de publicação do Acórdão
2.059/2013-TCU-Plenário e as alterações sejam necessárias para a conclusão do objeto, sem que
impliquem seu desvirtuamento, observada a supremacia do interesse público e demais princípios que
regem a Administração Pública;
14

9.1.4. as circunstâncias que comprovem o enquadramento de cada caso à solução

temporária indicada no subitem anterior deverão constar dos processos administrativos relativos aos
aditivos, que também devem apresentar as justificativas quanto à pertinência da alteração, os
elementos técnicos que demonstrem não estar sendo desvirtuadas as características fundamentais
estabelecidas no projeto básico do empreendimento e o atendimento ao disposto nos arts. 14 e 15 do
Decreto 7.983/2013;
90. Portanto, considerando que o Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1) (Evidência 20), foi
celebrado em 10/5/2013, anterior à data de publicação do Acórdão 2.059/2013-TCU-Plenário, rel.
Ministro Bruno Dantas, 10/10/2013, bem como tratar-se de empreendimento de grande relevância
socioeconômica do setor de infraestrutura hídrica firmado em decorrência de Termo de Compromisso
assinado com o Ministério da Integração Nacional, os acréscimos ou supressões nos montantes dos
ajustes firmados devem ser analisados conforme o Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário.
91. Dessa forma, resta avaliar se as alterações satisfazem os demais requisitos exigidos
pelo Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário, para a aplicabilidade da compensação entre acréscimos e
supressões em seus termos aditivos, nos quais os processos administrativos relativos aos aditivos
devem apresentar as justificativas que demonstrem:
a) que as alterações são necessárias para a conclusão do objeto;
b) que as modificações não desfiguram os objetos licitados, que não impliquem seu
desvirtuamento, observada a supremacia do interesse público e demais princípios que regem a
Administração Pública, baseada em elementos técnicos que demonstrem não estar sendo
desvirtuadas as características fundamentais estabelecidas no projeto básico do
empreendimento;
c) pertinência da alteração; e
d) o atendimento ao disposto nos arts. 14 e 15 do Decreto 7.983/2013.
92. Os pareceres emitidos para assinatura dos Termos Aditivos ao Contrato
CT.OS.13.6.146 (Lote 1), 1º, 4º, 8º, 12º, 14º e 17º (Evidências 21, 23 a 50), os quais apresentam
acréscimos e supressões, não apresentam justificativas que demonstrem o enquadramento nos demais
requisitos exigidos pelo Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário, para a aplicabilidade da compensação
entre acréscimos e supressões em seus termos aditivos.
93. Portanto, no caso concreto, restam indícios de que a Compesa promoveu alteração
ilegal do objeto do Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1), correspondente por um total de acréscimos de
R$ 136.214.377,89 (37,69% em relação ao contrato original) e um total de supressões de R$
137.582.254,45 (38,07% em relação ao contrato original), eis que extrapolou os limites permitidos
pela art. 65, da Lei 8.666/1993, e sem observância ao disposto no Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário,
rel. Ministro Bruno Dantas.
94. Em razão disso, serão propostas oitivas da Compesa e do Consórcio Adutor Agreste –
L1, para que se manifestem acerca das alterações contratuais acima dos limites permitidos pela art.
65, da Lei 8.666/1993, e sem observância ao disposto no Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário,
verificadas no Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1).
Contrato CT.OS. 13.6.302 (Gerenciamento)
95. Considerando os acréscimos e decréscimos de maneira isolada, conforme determina a
jurisprudência uníssona do TCU, constata-se que a Compesa promoveu, no referido contrato
acréscimos de 95,62% dos valores originais dos contratos, o que evidencia uma extrapolação legal do
limite de acréscimos, em afronta ao art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993.
96. O Contrato CTOS 13.6.302 (Evidência 2) tratado neste item refere-se exclusivamente
à supervisão da obra, que foi licitada por meio da Concorrência 1/2013, formalizado com o consórcio
Concremat – Projetec – Engeconsult - Techne, em 11/9/2013, pelo montante de R$ 36.073.107,80,
com vigência de 28 meses.
97. Considerando os aditivos contratuais, foram acrescentados 41 meses ao prazo inicial,
findando assim, em 30/6/2019 (Evidência 52).
15

98. A extrapolação do limite legal de aditamento contratual decorreu da celebração de

nove termos aditivos, sendo seis ajustes referentes à prorrogação de prazo e adequação de
quantitativos, o que implicou a prorrogação do ajuste até 28/6/2019 e a elevação do seu valor total
para R$ 62.284.036,71, a preços históricos, de modo a aumentar o montante avençado de R$
36.073.107,80 para R$ 68.884.038,57, ou seja, com um elevado incremento de 72,66% (reflexo
financeiro).
99. Não é demais lembrar que o art. 65, caput, da Lei 8.666/1993 estabelece que os
contratos regidos por essa norma poderão ser alterados, desde que sejam expostas as devidas
justificativas. O art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, por sua vez, estabelece que os acréscimos que
se fizerem nas obras estão limitados a 25% do valor inicial atualizado do contrato, limite igualmente
previsto no art. 81, § 1º, da Lei 13.303/2016, aplicável às contratações realizadas pelas empresas
públicas e sociedades de economia mista.
100. Da interpretação desse regramento legal, a jurisprudência desta Corte preceitua que
o limite para alteração de 25%, refere-se, individualmente, às supressões e aos acréscimos e não
comporta compensação entre um e outro percentual para cômputo da máxima alteração permitida por
lei. Isso decorre da inteligência do art. 65 da Lei de Licitações e Contratos cujo fundamento lógico é a
proteção ao processo concorrencial e a garantia de que o objeto licitado não seja desfigurado em sua
execução a ponto de subverter as bases delimitadas para o certame desde o início do processo. Em
última análise, são consectários dos princípios da isonomia e da vinculação ao edital (Acórdão
2.157/2013-TCU-Plenário, de Relatoria da Ministra Ana Arraes).
101. Continuando, o contrato foi alterado mediante nove aditivos, dos quais seis ajustes
promoveram alterações de quantitativos e consequentemente contribuíram para extrapolação do
limite legal (2º, 3º, 6º, 7º, 8º e 9º) (Evidência 53). Por meio das planilhas orçamentárias que
fundamentaram a celebração dos diversos termos aditivos aos contratos mencionados, encaminhadas
pela Compesa, observou-se que foi procedido aumento de quantitativos de serviços e inclusão de
serviços novos que redundaram acréscimos de R$ 34.494.755,90 e decréscimo de R$ 7.023.511,09
(data-base dez/2011) que correspondem, respectivamente, a 95,62% e 19,47% do valor original
acordado. Esses dados encontram-se compilados no quadro abaixo.
Tabela 3 – Acréscimos e supressões realizados no Contrato CT.OS.13.6.302
Ajuste Data Objeto % Valores
VALOR
R$
CONTRATO
36.073.107,80
INICIAL
Adequação de Planilha para
inclusão da elaboração do
2º TERMO 22/6/20 projeto executivo das obras R$
ADITIVO 15 emergenciais dos poços de 2.966.732,42
Tupanantinga e alterações na
equipe técnica
VALOR
SUPRIMIDO
R$
VALOR ADITIVO
2.966.732,42
3º TERMO 5/11/20 Adequação de Planilha e R$
ADITIVO 15 Prorrogação de 10 meses 1.100.324,74
VALOR -R$
SUPRIMIDO 5.514.443,61
R$
VALOR ADITIVO
6.614.768,35
16

Ajuste Data Objeto % Valores

Adequação de Planilha e
6º TERMO 1/12/20 R$
Prorrogação de 13 meses –
ADITIVO 16 4.481.995,11
término em 31/12/2017
VALOR
SUPRIMIDO
R$
VALOR ADITIVO
4.481.995,11
Adequação de Planilha,
7º TERMO 19/9/20 Prorrogação de 6 meses R$
ADITIVO 17 (30/6/2018) e renuncia 12.327.310,73
reajustes
VALOR
SUPRIMIDO
R$
VALOR ADITIVO
12.327.310,73
Adequação de planilha e
8º TERMO 28/6/20 R$
prorrogação de 6 meses
ADITIVO 18 3.742.471,12
(31/12/2018)
VALOR
SUPRIMIDO
R$
VALOR ADITIVO
3.742.471,12
9º TERMO R$
ADITIVO 1.592.094,79
VALOR -R$
SUPRIMIDO 1.085.558,25
R$
VALOR ADITIVO
2.677.653,04
VALOR CONTRATO APÓS ADEQUAÇÕES (CTO + 2º TA + 3º R$
TA+6ºTA+7ºTA+8ºTA+9ºTA) 62.284.036,71
72
REFLEXO ,6 R$
FINANCEIRO 6 26.210.928,91
%
18
,3 -R$
Total suprimido
0 6.600.001,86
%
90
,9 R$
Total acréscimo
6 32.810.930,77
%
Fonte: Elaboração própria.
102. As alterações promovidas pelos termos aditivos no mencionado contrato se deram
em um contexto de atrasos nas obras decorrentes da redução e/ou descontinuidade nas liberações de
recursos por parte do então Ministério da Integração. Nesse sentido, as alterações de quantitativos
empreendidas foram decorrentes das sucessivas prorrogações de prazos do contrato de supervisão.
17

103. Do exame das justificativas constantes nos processos administrativos (Evidências 54

a 56), percebe-se que os aditivos foram formalizados com suporte em pareceres jurídicos que
opinaram pela viabilidade das alterações a partir de interpretações dos Acórdãos 1.317/2006,
3.014/2011 (ambos do Plenário-TCU) e, sobretudo lastreado na Decisão 90/2001-Primeira Câmara.
104. O ponto fulcral do argumento jurídico adotado para validar a não aplicação do
limite legal ao Contrato CT.OS. 13.6.302 foi no sentido de que as decisões do TCU admitiriam a
prorrogação de contratos de supervisão de obra se as condições do art. 57, inciso I e §2º, da Lei
8.666/1993 forem rigorosamente cumpridas e se justificada a vantagem da prorrogação em contraste
com a possibilidade de nova contratação.
105. Também, foi utilizada como fundamento para reforçar essa tese a Orientação
Normativa Interna PFE/Dnit 3/2014 cujo enunciado é nos seguintes termos:
Em contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras, não se aplica o limite
previsto nos §§ 1º e 2º, do art. 65, da Lei 8.666/1993, quando da modificação do valor contratual
ocorrer exclusivamente em função da prorrogação do prazo de vigência. Incide, contudo, tal limite
para as alterações contratuais decorrentes de acréscimo do objeto. (destaques acrescidos)
106. Contudo, quando da formalização do 8º Termo Aditivo, em 28/6/2018, a Compesa
entendeu pela necessidade de realizar uma licitação para contratação de um novo instrumento para
os serviços de supervisão. Na oportunidade foi prorrogada a continuidade do contrato de supervisão
vigente por mais seis meses, até 30/12/2018 (Evidência 54). Já o 9º Termo Aditivo, acordado em
28/12/2018, prorrogou o prazo por mais seis meses, considerando a necessidade de concluir o
certame e adicionou cláusula de ´morte súbita´ encerrando-se imediatamente a avença em 30/6/2019
ou até a conclusão do procedimento licitatório 130/2018, o que viesse primeiro (Evidência 54).
107. Registra-se que o referido certame foi lançado em 7/11/2018 e culminou no novo
contrato de supervisão, Contrato CT.OS.19.5.161, formalizado em 16/5/2019, no valor de R$ 18
milhões. (Evidência 5).
108. No documento Ci - Solicit. Aditivo - CT.OS.13.6.302-09 (Evidência 57), verifica-se
que a decisão para uma nova contratação foi tomada com advento dos Acórdãos 508/2018 de
14/3/2018 e 1.951/2018 de 22/8/2018, ambos do TCU-Plenário e da relatoria do Min. Benjamin
Zymler.
109. Nos votos que fundamentaram as citadas decisões colegiadas, a matéria foi tratada
exaustivamente, de forma afastar interpretações equivocadas da jurisprudência do Tribunal em
relação a obediência ao limite previsto nos §§ 1º e 2º, do art. 65, da Lei 8.666/1993 no âmbito dos
contratos de gerenciamento, supervisão e consultorias de obras.
110. Oportuno destacar que o voto condutor do Acórdão 508/2018-Plenário foi preciso a
abalizar a inadequação de entendimentos com base em decisões do TCU no sentido de conceder
tratamento análogo às prorrogações de prazo dos contratos de supervisão com os contratos de
caráter continuado de forma a afastar o limite legal de aditamento contratual nos contratos de
supervisão de obras, inclusive em virtude de prorrogações de prazo ocasionadas pelo atraso na
execução do contrato de execução.
111. Em seu voto, o relator frisou que a Decisão 90/2001-TCU-1ª Câmara ´jamais
legitimou o posicionamento de que qualquer contrato de supervisão, gerenciamento ou fiscalização de
obras poderia ser prorrogado indistintamente´.
112. Pelo o caráter didático e elucidativo, cabe transcrever os seguintes trechos do
referido voto:
52. De pronto, considero que, em um contrato no qual a medição é realizada por homem-
mês ou homem-hora, é evidente que a prorrogação de prazo ocasiona indubitavelmente a alteração
quantitativa do seu principal objeto, que é a disponibilização de quantidades pré-definidas de certos
profissionais no prazo acordado.
53. Entender de forma contrária, em um caso extremo, poderia produzir enormes prejuízos
ao erário, bem como contratos com prazo de vigência indeterminado – situação expressamente
18

vedada pelo art. 57, §3º, da Lei 8.666/1993 – e, por consequência, com valor contratual igualmente
indeterminado, o que obviamente não se amolda ao atual ordenamento jurídico.
54. Não me parece consentâneo ao dever de licitar a que um contrato originalmente
celebrado por 24 meses para a supervisão da obra possa se alongar por cerca de oito anos e possuir
um incremento superior a 250%.
55. O prazo que foi inicialmente previsto era exigência uniforme a todas as licitantes, que
realizaram estimativas dos equipamentos e da mão de obra necessários para prestarem os serviços de
supervisão da obra. O relaxamento de tais parâmetros é, portanto, altamente anti-isonômico.
Dependendo da situação concreta, a prorrogação contratual pode significar a execução de um objeto
substancialmente distinto daquele que foi licitado.
56. Nesse sentido, por meio do Acórdão 292/2008-Plenário, o TCU entendeu que a
modificação substancial do prazo configura alteração do objeto licitado, já que a caracterização deste
último não se limita às especificações técnicas do produto desejado, mas também ao período de
prestação de serviços
113. Diante desse contexto, apesar de considerar a extrapolação do limite legal
irregularidade grave, ante as circunstâncias que cercavam os agentes responsáveis pela condução dos
processos administrativos que culminaram com assinatura dos mencionados termos aditivos, a equipe
de auditoria entende que os atos praticados não são, neste momento, passíveis de responsabilização.
114. Constatou-se a celebração de diversos termos aditivos aos Contratos
CT.OS.13.6.146 (Lote 1) e CT.OS. 13.6.302 (Gerenciamento) em desacordo com o estabelecido no art.
65, caput e §§ 1º e 2º, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, no art. 81, § 1º, da Lei 13.303/2016 e com
a jurisprudência do TCU.
115. Quanto ao Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1), diante do exposto, considera-se
oportuno realizar oitiva da Compesa e do consórcio contratado, para que se manifestem sobre os
indícios de irregularidades aqui relatadas, sem prejuízo de destacar que da análise das manifestações
das oitivas propostas vislumbra-se a possibilidade de realizar audiências e/ou determinações.
116. Quanto ao Contrato CT.OS. 13.6.302, diante do exposto, apesar de considerar a
extrapolação do limite legal irregularidade grave, ante as circunstâncias que cercavam os agentes
responsáveis pela condução dos processos administrativos que culminaram com assinatura dos
mencionados termos aditivos, a equipe de auditoria entende que os atos praticados não são, neste
momento, passíveis de responsabilização.
III.3 Existência de atrasos em etapas que podem comprometer a funcionalidade do
empreendimento.
Classificação: Falhas e impropriedades (F/I)
117. As obras da primeira etapa do Sistema Adutor do Agreste de Pernambuco
apresentam atrasos que podem comprometer a funcionalidade de todo o empreendimento. Esse
comprometimento da funcionalidade poderá decorrer de atraso na execução do Ramal do Agreste,
obra em execução direta pela União, e da falta de conformidade entre as transferências dos recursos
federais para a Compesa e o cronograma estabelecido no Termo de Compromisso 239/2011
(Evidência 12), em desacordo com o art. 4° da Lei 11.578, de 26/11/2007.
118. A implantação desse Sistema Adutor do Agreste foi planejada de modo a ser
abastecido pelo Ramal do Agreste, obra sob a responsabilidade da União que levará água do Projeto
de Integração do Rio São Francisco (Pisf) até o reservatório de Ipojuca em Arcoverde/PE, mas que
apresenta significativo atraso em sua implantação e será concluído apenas após a finalização da
primeira etapa da Adutora do Agreste, comprometendo parcela do abastecimento previsto, em afronta
ao princípio constitucional da eficiência, conforme caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988.
19

119. O próprio desenvolvimento das obras da primeira etapa da Adutora do Agreste, que
atenderá 28 municípios pernambucanos, em implantação há mais de seis anos, tem sido
negativamente impactado pelas irregularidades nas transferências de recursos federais, que não
atendem ao cronograma de desembolso estabelecido no Termo de Compromisso 239/2011, firmado
entre o Governo Federal e o Governo do Estado de Pernambuco, representado pela Compesa.
120. A segunda etapa do Sistema Adutor do Agreste, prevista para abastecer ou
complementar o abastecimento de água de mais 45 municípios, ainda não conta com o necessário
Termo de Compromisso devidamente negociado e assinado, fato complicador para o desenvolvimento
de todo o sistema.
121. O TCU tem apontado a possibilidade de comprometimento na funcionalidade da
Adutora do Agreste desde a realização do Fiscobras de 2012, inclusive com determinações quanto à
apresentação de plano de ação elaborado para garantir a funcionalidade do empreendimento,
conforme detalhado no Apêndice F deste relatório de auditoria, onde resta evidenciado que a
funcionalidade da Adutora do Agreste poderá ser prejudicada devido a descompassos entre a
conclusão da suas obras e a execução do Ramal do Agreste Pernambucano, sob a responsabilidade do
então Ministério da Integração Nacional (MI), bem como devido a irregularidades na efetivação do
cronograma de repasses de recursos financeiros do mesmo MI para a Compesa, estabelecido no
Termo de Compromisso 239/2011.
122. No que tange à presente auditoria do Fiscobras 2019, as obras executadas na
primeira etapa do Sistema Adutor do Agreste continuam com suas funcionalidades potencialmente
comprometidas devido a duas causas distintas, que são: i) o descompasso na execução do Ramal do
Agreste, a cargo do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), que transportará água bruta do
reservatório do Barro Branco, situado no Eixo Leste do Pisf, até o reservatório de Ipojuca no
município de Arcoverde; ii) a falta de conformidade nos desembolsos dos recursos previstos no Termo
de Compromisso aprovado por meio da Portaria-SIH/MI 239/2011, em desacordo com o art. 4° da Lei
11.578, de 26/11/2007, o que tem provocado atrasos e prejuízos no andamento das obras da Compesa.
Causa e Efeitos 1: Atraso na execução das obras do Ramal do Agreste pelo Governo
Federal
123. O Sistema Adutor do Agreste foi projetado para receber águas da transposição do
Rio São Francisco no reservatório de Ipojuca – Arcoverde/PE, ponto final do Ramal do Agreste,
adutora de 70,8 quilômetros e orçada em R$ 1,30 bilhões, que deriva do Eixo Leste do Pisf em
Sertânia/PE, a partir do qual terá início um complexo de tubulações com cerca de 1.329 km de
extensão, para atender cerca de dois milhões de habitantes na região do Agreste do estado de
Pernambuco, beneficiando 68 sedes municipais, 80 localidades urbanas e comunidades rurais, sendo
ele dividido em duas etapas, das quais apenas a primeira integra o Termo de Compromisso 239/2011
assinado entre a União e o Estado.
124. Entretanto esse ramal, fundamental para a operacionalização do Sistema Adutor do
Agreste Pernambucano, está com sua implantação atrasada e provavelmente só estará concluído após
a finalização da primeira etapa da Adutora do Agreste, o que infringe o princípio da eficiência, uma
vez que os investimentos na adutora tiveram que ser readequados, de modo a buscar alternativas de
abastecimento da adutora que não eram inicialmente previstas e porque a primeira etapa da adutora
ficará durante um período ainda não definido sem o seu abastecimento de água projetado.
125. O processo de licitação do Ramal do Agreste sofreu diversas interrupções ao longo
dos anos de 2014 e 2015, com revogação e suspensões sucessivas de processos de Regime
Diferenciado de Contratação - RDC por parte do Ministério da Integração Nacional, tendo as suas
obras sido iniciadas em fevereiro de 2018 com previsão de conclusão entre fevereiro e
junho/2021(Evidência 13, p. 56-57).
126. Quanto ao Sistema Adutor do Agreste, a sua primeira etapa conta com 772 km de
tubulações, destina-se ao atendimento de 23 municípios do Estado (TC 239/2011) e terá uma estação
de tratamento de água (ETA) em Arcoverde com vazão inicial de 2,0 m 3 /s (Evidência 16, p. 9).
20

127. A segunda etapa, com 758 km, prevê o abastecimento de mais 45 municípios,
totalizando 68 em Pernambuco, para a qual será executada a segunda parte da ETA de Arcoverde, de
modo a acrescentar 2,0 m 3 /s ao sistema. Essa segunda etapa ainda não conta com Termo de
Compromisso assinado, o que também é um entrave para o desenvolvimento e funcionalidade de todo
o sistema adutor.
128. Devido a sucessivos atrasos no início das obras do Ramal de Agreste pelo MI e
diante de prolongadas estiagens na região a Compesa desenvolveu alternativas para fornecerem
cerca de 1,55 m 3 /s de água à primeira fase do Sistema Adutor do Agreste, por meio do acréscimo das
seguintes obras (Evidência 13, p. 10, 11 e 56-57):
a) Ampliação do Sistema Adutor Prata/Pirangi (0,4 m³/s) e Implantação de Adutora de
Água a partir da Barragem de Serro Azul (0,5 m³/s), obras financiadas com fontes externas de
recursos (BID e BIRD);
b) Poços de Tupanatinga: captação no Aquífero Jatobá, em Ibimirim, através de três
baterias de poços, totalizando 20 poços tubulares, e condução das águas por meio de 61 km de
Adutora de Água Bruta (AAB) até as tubulações do Sistema Adutor do Agreste em Tupanatinga. Vazão
de 0,20 m³/s (Meta 5);
c) Adutora do Jatobá: com captação de água na bacia do Jatobá por meio de cinco poços
profundos e sua condução por meio de adutora de 74 km até a cidade de Arcoverde. Vazão 0,11 m³/s
(Meta 6); e
d) Adutora Moxotó: localizada nos municípios de Sertânia e Arcoverde, com adução de
água da barragem Moxotó até a ETA de Arcoverde, por meio de 67 km de AAB. Vazão 0,30 m 3 /s
(Meta 7).
129. A Adutora Moxotó/Arcoverde, em operação desde 2018, foi desenvolvida para
antecipar a funcionalidade da Adutora do Agreste, abastecendo os municípios de Arcoverde,
Pesqueira, Alagoinha, Sanharó, Belo Jardim, São Bento do Una e Tacaimbó. Além dessas três últimas
alternativas, foram incluídas pela Compesa com recursos de outras fontes a Adutora de Pirangí
(recursos BIRD) e a Adutora de Serro Azul (recursos BID). Assim, o sistema adutor conta com cinco
alternativas de uso adicionais de suprimento, que poderão ser utilizadas, a depender das condições
climáticas e dos preços de abastecimento, concomitantemente com o fornecimento do Ramal do
Agreste a ser implantado.
130. Com as alternativas de uso adicionais, a Compesa abastecerá a primeira etapa do
Sistema Adutor do Agreste com 1,51 m 3 /s, enquanto a necessidade total da primeira etapa é de 2,0
m3 /s, vazão prevista para a ETA de Arcoverde, a ser construída para tratar a água bruta proveniente
do Pisf pelo Ramal do Agreste. Assim, entre a finalização de implantação da primeira etapa da
Adutora do Agreste, ainda sem data definitiva, e o abastecimento proveniente do Rio São Francisco,
ocorrerá um déficit de 0,49 m 3 /s, que representa cerca de 25% da vazão total necessária à primeira
etapa.
131. Entretanto, devido à escassez de água no Agreste Pernambucano e ao atraso das
obras do Ramal do Agreste, tanto no Lote 1 como nos demais lotes da Adutora do Agreste, foram
priorizados os serviços de adução que estavam no ćaminho das águas´, e atualmente já há sete
municípios recebendo águas do Pisf através da Adutora do Moxotó, além de estar em funcionamento
quase 50% da extensão das tubulações da Adutora do Agreste que foram implantadas (Evidência 18,
p. 7).
132. Pelo exposto, as alternativas de uso, que visam à antecipação do funcionamento da
Adutora do Agreste, não substituem a concepção inicial do Sistema Adutor do Agreste a partir do
Ramal do Agreste, sendo esse ramal necessário, enquanto as demais alternativas de uso devem atuar
em caráter complementar, conferindo confiabilidade, flexibilidade e expansão do horizonte do projeto
aos 68 municípios e 80 localidades a serem beneficiadas com as obras das duas etapas do sistema.
133. As obras do Ramal do Agreste, a cargo do Ministério do Desenvolvimento Regional,
foram iniciadas em 2018 e estão, conforme afirmação do Senhor Rômulo Aurélio de Melo Souza,
21

Diretor Técnico de Engenharia – DTE da Compesa em reunião de 9/5/2019 (Evidência 51), com um
ritmo de desenvolvimento que a Compesa considera bom, o que possivelmente permitirá a sua
conclusão em fevereiro/2021, conforme as previsões atuais.
134. Sendo assim, até fevereiro de 2021 os trechos da primeira etapa da Adutora do
Agreste que forem concluídos não contarão com abastecimento de águas oriundas do Pisf, fato que
tem o impacto minorado pelas alternativas de uso desenvolvidas pela Compesa para o abastecimento
dessa primeira etapa do sistema, que têm vazões capazes de suprir 75% das necessidades.
135. Entretanto, a água proveniente do Rio São Francisco pelo Ramal do Agreste será
fundamental para o abastecimento da segunda etapa do Sistema Adutor do Agreste, que ainda não
conta com seu respectivo termo de compromisso assinado entre a União e o estado de Pernambuco,
uma vez que as alternativas de uso implementadas pela Compesa até o presente momento não têm
vazão suficiente para suprir a vazão total do sistema, projetada para 4,0 m 3 /s, sendo que 2,48 m 3 /s
serão para os municípios da primeira etapa e 1,52 m 3 /s para os municípios da segunda etapa.
136. Pelo exposto, constata-se que o atraso da implantação do Ramal do Agreste não
impactará substancialmente a funcionalidade da primeira etapa do Sistema Adutor do Agreste, porque
as alternativas de uso implementadas pela Compesa promoveram uma relativa independência da
primeira etapa em relação ao Ramal do Agreste mediante o abastecimento adicional de 1,51 m 3 /s,
mas será imprescindível para a operacionalização planejada do sistema adutor, principalmente
quando da implantação da sua segunda etapa.
137. Diante da situação encontrada, não há previsão de danos concretos devido ao
atraso das obras do Ramal do Agreste durante a implantação da primeira etapa do Sistema Adutor do
Agreste, que funcionará possivelmente até fevereiro de 2021 com águas das alternativas de uso
desenvolvidas, motivo pelo qual não há que se propor responsabilizações pelo fato.
138. Tenha-se ainda em mente, como supracitado, que a segunda etapa do Sistema
Adutor do Agreste, destinada ao abastecimento de mais 45 municípios, não conta até o presente com
termo de compromisso assinado, fato que já indica que haverá atraso na conclusão do Sistema Adutor
do Agreste, uma vez que, mesmo estando o Ramal do Agreste fornecendo água suficiente a partir de
2021, a segunda etapa não estará concluída.
139. A segunda etapa da Adutora do Agreste, após a assinatura do seu termo de
compromisso, precisará ter seus oito possíveis lotes licitados, o que exige cerca de seis meses, e
depois iniciará as execuções de suas obras, que exigirão cerca de 36 meses, totalizando 42 meses, no
mínimo. Assim, a título de exemplo, caso o termo de compromisso da segunda etapa viesse a ser
assinado em setembro/2019, a operacionalização dessa segunda etapa ocorreria apenas após
março/2023, o que também é um entrave para o desenvolvimento e funcionalidade de todo o sistema
adutor (Evidência 14, p. 44).
Causa e Efeitos 2: Falta de conformidade entre os desembolsos de recursos do Termo de
Compromisso 239/2011 e as necessidades de execução das obras
140. As obras da primeira etapa do sistema adutor, inserida no Plano de Trabalho do TC
239/2011, vigente e pelo valor total de R$ 1.385.355.223,00, dos quais R$ 1.246.736.000,00 são
recursos federais e os R$ 138.592.223,00 restante são contrapartida do estado de Pernambuco
(Evidência 12), foram iniciadas em junho/2013, enquanto os seus desenvolvimentos tiveram
significativos atrasos decorrentes de falta de conformidade entre os desembolsos de recursos do
Termo de Compromisso 239/2011, por parte do Ministério da Integração Nacional, e o plano de
trabalho, conforme restou explicitado no Relatório do TC 014.231/2016-6, Fiscobras 2016, que
culminou no Acórdão 2.217/2016-TCU-Plenário, Ministro Relator André de Carvalho, de 27/8/2016.
141. Nos anos de 2018 e 2019 a falta de conformidade nos repasses por parte do MI,
sucedido em 2019 pelo Ministério do Desenvolvimento Regional continuaram, a despeito das Cartas
CT/GAB Nº 008/2017, 072/2017 e 493/2017, datadas, respectivamente, de 9/1/2017, 7/3/2017 e
22/12/2017 (Evidência 18, p. 2), que a Compesa remeteu ao Ministério da Integração-MI com
22

propostas de regularização dos repasses do Ministério e destinados à conclusão da execução do

convênio 239/2011, em atendimento do item 9.1 do Acórdão 2.217/2016-TCU-Plenário.
142. Por essas propostas de repasse, a Compesa sugeriu ao MI, para a conclusão da
execução do TC 239/2011 dentro do período de vigência, a saber, entre janeiro/2018 e
dezembro/2019, os seguintes desembolsos mensais, tendo sido efetivamente realizados, até 31/5/2019,
no acumulado para as 7 metas do plano de trabalho atualmente vigente os valores abaixo (Evidência
18, p. 2):
Tabela 4 – Repasses propostos e realizados em 2018/2019
Valor Proposto Valor Realizado Valor
Meses Nº de Meses
Mensal Anual Anual
2018 Jan a Dez 12 R$ 25 mi R$ 300 mi R$ 68,2 mi
Jan a
2019 8 R$ 25 mi R$ 200,4 mi R$ 92,6 mi
Ago
Saldo do Convênio a repassar R$ 500,4 mi R$ 281,4 mi
Fonte: CT/Compesa/DTE/GGR 395-2019 (Evidência 18).
143. Da análise dos dados acima pode-se concluir que foram repassados no ano de 2018
apenas 22,7% do total pleiteado pela Compesa para a conclusão das obras do Convênio. Assim, as
obras sofreram redução de ritmo a partir do 2º semestre de 2018, motivadas por dívidas da Compesa
a fornecedores e construtores que chegaram a mais de R$ 19 milhões, inclusive com cerca de R$ 17,6
milhões em faturas vencidas (Evidência 18, p. 3).
144. Diante dessa situação o Governo do Estado de Pernambuco e a Compesa realizaram
notificações ao Governo Federal, através de correspondências, onde foi historiada a situação
financeira do Termo de Compromisso 239/2011, além de ressaltada a necessidade de celeridade na
execução das obras face ao cenário climático vivido pelo estado (Evidência 18, p. 3).
145. Por seu turno, embora a Lei Orçamentária Anual de 2018 (LOA/2018) tenha
previsto o repasse de R$ 150.262.176,00, foram efetivamente repassados apenas R$ 68.224.768,60 no
respectivo ano, o que repercutiu diretamente na execução do empreendimento no 2º semestre de 2018,
que durante cinco meses, de junho a outubro de 2018, teve saldo em caixa para pagamento das
faturas emitidas menor que o saldo de recursos disponíveis em conta, ou seja, nesses meses não havia
recursos disponíveis para pagamentos dos fornecedores (Evidência 18, p. 4).
146. Entretanto, entre fevereiro/2019 e abril/2019 foram repassados R$ 92.649.899,49, o
que possibilitou a quitação dos débitos existentes e a retomada do ritmo das obras, que atualmente se
desenvolvem com um desembolso médio de R$ 20 milhões/mês (Evidência 15, p. 6).
147. Dessa forma, segundo a Compesa, em 31/5/2019 a companhia contava com um
saldo de aproximadamente R$ 90 milhões (MM) em caixa para a execução da primeira etapa, o que,
com os desembolsos médios mensais de R$ 20 MM, permitiria a manutenção de trabalhos regulares
por apenas mais 4,5 meses. Por outro lado, pela LOA/2019 há o saldo a ser liberado da ordem de
R$ 56 MM, enquanto o necessário seriam R$ 130 MM. Se o valor integral previsto na LOA/2019 vier
a ser liberado, juntamente com o saldo de R$ 90, a Compesa poderia concluir a Adutora de Moxotó e
os poços de Tupanatinga, que são as atuais prioridades, bem como manter o ritmo de obras nos
demais trechos, sobremaneira nas frentes de trabalho dos Lotes 1 e 2 próximos a Caruaru.
148. Os atrasos na execução da primeira etapa do Sistema Adutor do Agreste, que teve
suas obras iniciadas em 2013, chegando a serem paralisadas em 2014 e a terem o seu ritmo de
implantação reduzido durante diversos períodos, resultaram que até maio de 2019, seis anos após o
início dos trabalhos, somente foi assentada uma extensão linear de 68% do total previsto de tubos das
adutoras de água tratada (Evidência 16, p. 20).
149. Diante do que já foi executado, da necessidade de investimentos em alternativas de
uso para fazer frente à falta de execução do Ramal do Agreste e da disponibilidade financeira da
LOA/2019, a Compesa apresentou pela tabela abaixo os custos necessários para conclusão de cada
uma das etapas, com base em estimativas de custo de conclusão datadas de novembro/2018, bem
23

como os valores repassados pelo MDR de novembro/2018 a junho/2019 e as expectativ a da Compesa

para repasse no ano de 2019 (Evidência 15, p. 6).
Tabela 5: Estimativa de custos para conclusão das etapas x valores repassados pelo MDR
Custo de
Conclusão (R$) - Valores em R$
[Ref. Nov/2018]
Total da Repassados Expectativa de Saldo do TC a
Alternativa de Uso pelo MDR de repasse LOA ser repassado
+ Obras da nov/18 à 2019 (jun à pelo MDR em
Adutora do Agreste jun/19 dez/19) 2020
Alternativa de Operação
01: Implantação da
41.969.067,59
adutora Moxotó /
Arcoverde
Alternativa de Operação
02: Implantação de
90.819.850,75
bateria de 20 poços em
Tupanatinga
Alternativa de Operação 131.916.972,1 224.941.492,8
56.437.508,00
03: ampliação do 6 4
Sistema Adutor Prata/
215.592.356,42
Pirangi – implantação
de adutora a partir da
Barragem Serro Azul
Demais Obras e
154.875.305,64
Serviços da Meta 01
Meta 03: Supervisão e
20.345.126,71
Gerenciamento
224.941.492,8
Totais 523.601.707,11 131.916972,16 56.437.508,00
4
Fonte: CT/Compesa/DTE/GGR 479-2019 (Evidência 19).
150. Tenha-se em mente que o Termo de Compromisso 239/2011 para primeira etapa,
vigente até 22/12/2019, tem saldo a ser repassado no montante de R$ 281.379.000,84
(R$ 56.437.508,00 + R$ 224.941.492,84), enquanto a expectativa de repasse pela LOA de 2019 é de
apenas R$ 56.437.508,00 (Evidência 19).
151. Da contrapartida do estado de Pernambuco, prevista em R$ 138.592.223,00 no
Termo de Compromisso 239/2011, a Compesa recebeu apenas R$ 28,29 milhões, correspondentes a
20% do acordo, restando R$ 111,30 milhões a serem repassados pelo estado (Evidência 16, p. 68).
152. Do explicitado acima, uma vez que a Compesa ainda necessita, em valores de
novembro/2018, R$ 523.601.707,11 para a conclusão das obras da 1ª etapa e o saldo a receber do
MDR pelo Termo de Compromisso 239/2011 é de R$ 281.379.000,84, existe um possível déficit de
caixa de R$ 242.222.706,27.
153. Uma vez que o estado de Pernambuco ainda deve repassar cerca de R$ 111,30
milhões para a Compesa a título da contrapartida estadual pactuada no TC 239/2011, restam cerca
de R$ 130,92 milhões que não têm, pelo material apresentado pela Compesa durante a presente
auditoria, previsão de recebimento efetivo.
154. Constatou-se que as obras da primeira etapa do Sistema Adutor do Agreste de
Pernambuco apresentam atrasos que podem comprometer a funcionalidade de todo o
empreendimento. Essa falta de funcionalidade poderá decorrer de atraso na execução do Ramal do
Agreste, obra em execução direta pela União, e da falta de conformidade entre as transferências dos
24

recursos federais para a Compesa e o cronograma estabelecido no Termo de Compromisso 239/2011,

em desacordo com o art. 4° da Lei 11.578, de 26/11/2007.
155. Nesse sentido, a Secretaria Nacional de Segurança Hídrica/MDR, em resposta ao
Ofício 2/2019-TCU/SeinfraCom (Evidência 62, p. 5 e Evidência 63, p. 2) ressalta tanto a priorização
pela Compesa das obras que independem do Ramal do Agreste, em função do descompasso dos
cronogramas dos dois empreendimentos, como informa que alertou os superiores do MDR de que a
imprevisibilidade no repasse dos recursos ou a sua liberação em valores insuficientes tem causado
diminuição no ritmo das obras. Também a Compesa, em reposta ao Ofício 1/2019-TCU/SeinfraCom
(Evidência 18, p. 6 e p. 8), argumenta que o principal motivador da implementação das fontes
alternativas foi o atraso na execução do Ramal do Agreste, bem como informa que o cenário de
incerteza nos repasses, tem inviabilizado o planejamento de médio e longo prazo.
156. Diante desse cenário, ainda que seja pertinente a proposição no sentido de
determinar para a Compesa apresentar plano de ação que contemple o aproveitamento otimizado das
estruturas alternativas construídas e em construção, de modo a mitigar qualquer eventual ineficiência
causada pelo atraso do Ramal do Agreste, bem como as providências a serem adotadas para
viabilizar a execução das obras frente ao déficit hoje existente e aos atrasos de repasses, entende-se,
em vista do atual momento processual em que os achados de maior relevância impõe a realização de
oitiva, mais oportuno que a Compesa também se pronuncie sobre a impropriedade em questão, bem
como o MDR sobre as reais possibilidades de repasses de recursos federais para a execução do
empreendimento do Sistema Adutor do Agreste.
157. Por fim, em fase processual posterior, confirmando-se os presentes indícios de
irregularidade, vislumbra-se a possibilidade de realizar determinações.
IV. Informações Adicionais
158. Quanto à questão 6 da Matriz de Planejamento, relativa à existência de estudos
técnicos elaborados e/ou em elaboração, pela Compesa ou terceiros, sobre os custos de operação e
manutenção dos sistemas da Adutora do Agreste, bem como relacionados aos custos entre os
abastecimentos da Adutora do Agreste com água oriunda do Ramal do Agreste ou com águas
oriundas das demais alternativas disponíveis, a Compesa, por meio da CT/COMPESA DTE/GGR N°
395-2019, de 31/5/2019 (Evidência 6, p. 16-17), apresentou breves informações que nos levam a
concluir que a companhia não dispõe desses estudos técnicos atualizados.
159. Quanto aos estudos sobre os custos de operação e manutenção dos sistemas da
Adutora do Agreste, a Compesa afirma que durante a elaboração do projeto básico do Sistema Adutor
do Agreste, com data-base de 2011, foi elaborado o Manual de Operação que teve a finalidade de
fornecer à equipe de operação e manutenção do referido sistema a descrição das instalações
projetadas e as instruções de sua operação e manutenção. Conforme o Capítulo 9 Éstimativa
de Profissionais para Operação e Manutenção do Sistema Adutor – 1ª Fase de Implantação’ do
Volume IV – Manual de Operação e Manutenção do Sistema Adutor do Agreste (Evidência 6, p. 16),
atualizado em janeiro/2014, explicitou uma estimativa de quantidades mínimas de profissionais
necessários à operação e manutenção da 1ª Etapa do Sistema Adutor do Agreste.
160. Entretanto, a estimativa não contempla a atual necessidade de profissionais, haja
vista que até 2013 apenas os quatro primeiros lotes de obras estavam previstos, enquanto durante o
ano de 2014 foram adicionadas a meta 2, com o Lote 5, e as metas 5 e 6 relativas, respectivamente, à
interligação da Bacia do Jatobá – Tupanatinga e à interligação da Bacia do Jatobá – Ibimirim,
enquanto a implantação da Adutora do Moxotó veio a ser aprovada em 14/3/2016, pela 2ª Revisão do
Plano de Trabalho do Termo de Compromisso 239/2011.
161. Por outro lado, para atender ao Ofício 1/2019-TCU/SeinfraCOM/Fiscalis103/2019, de
21/5/2019 (Evidência 58), a Compesa elaborou a tabela com valores de 2019 considerando que o maior
custo da operação e manutenção do sistema está relacionado ao item énergia elétrica´, onde explicita os
valores necessários por m 3 de água bombeada para a 1ª Etapa da Adutora do Agreste (Evidência 6, p. 16).
25

162. Uma vez que o conhecimento de custos de operação e manutenção apresentados pela
Compesa para toda a Adutora do Agreste se limitam a uma estimativa desatualizada de pessoal e a um
resumo do custos de gastos com energia da adutora do Moxotó e de três estações elevatórias de água
bruta, sem explicitar custos para estação de tratamento e para estações elevatórias de águas tratadas, por
exemplo, não há que se considerar que a companhia dispõe atualmente de estudos capazes de informar ou
dar subsídios a avaliações gerenciais quanto às despesas de operacionalização e de manutenção do
sistema adutor em implantação.
163. Quanto aos estudos comparativos de custos entre os abastecimentos da Adutora do
Agreste com água oriunda do Ramal do Agreste e com águas oriundas das demais alternativas
disponíveis, a Compesa alega que os sistemas alternativos de uso visam inicialmente antecipar o
funcionamento da Adutora do Agreste e não substituem a concepção inicial a partir do Ramal do Agreste.
Ou seja, as obras do Ramal do Agreste e as demais alternativas de uso se complementam conferindo
confiabilidade, flexibilidade e expansão do horizonte do projeto aos 68 Municípios e 80 localidades a
serem beneficiadas com as obras da Adutora do Agreste.
164. Em resposta ao Ofício 1/2019-TCU/SeinfraCOM/Fiscalis103/2019 (Evidência 6, p. 17),
a Compesa informou que diante da entrada em operação parcial da 1º etapa da Adutora do Agreste,
utilizando-se a Adutora do Moxotó, assim como a construção dos demais sistemas adutores a exemplo dos
Poços de Tupanatinga, Adutora do Serro Azul e Adutora do Alto Capibaribe, que serão integrados à
Adutora do Agreste, fez-se necessária a elaboração de uma modelagem capaz de otimizar a oferta de água
na região do Agreste, definindo regras operacionais a serem seguidas com ênfase para a disponibilidade
de água dos diversos mananciais, os menores custos de operação e a eficiência energética.
165. Diante disto, a Compesa solicitou ao Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID,
recursos para a contratação de estudos e um Sistema de Suporte à Decisão para o projeto de integração
de múltiplas fontes hídricas na região do Agreste Pernambucano, de modo a dar maior confiabilidade
operacional aos sistemas e garantir com isso uma prestação de serviço menos vulnerável às paralisações
ou à redução de vazão em períodos críticos de estiagem.
166. Pelo o que a Compesa apresenta, é possível que os estudos a serem elaborados
contemplem as avalições comparativas de custos entre os abastecimentos da Adutora do Agreste com água
oriunda do Ramal do Agreste e com águas oriundas das demais alternativas disponíveis.
167. Ainda segundo a CT/COMPESA DTE/GGR N° 395-2019 (Evidência 6, p. 17), o estudo
foi incluído no Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Rio Ipojuca, financiado pelo BID,
enquanto está sendo concluído o termo de referência e orçamento para abertura do processo de
contratação.
168. É sabido, adicionalmente, que a Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da
Universidade Federal de Pernambuco – Fade até o próximo dia 25/7/2019 apresentará a sua proposta
Técnica e Financeira para a elaboração dos estudos a serem financiados pelo BID e, caso seja aprovada
pela Compesa, os trabalhos serão possivelmente iniciados no próximo mês de agosto.
169. Nesse passo, a ausência de estudos técnicos comparativos entre os custos de suprimento
de água pela Compesa para a Adutora do Agreste apesar de confirmada, possui perspectivas de
elaboração nos próximos meses.
170. Diante do exposto será proposto determinação à Compesa que apresente plano de
ação que contemple o aproveitamento otimizado das estruturas alternativas construídas e em
construção, definindo regras operacionais a serem seguidas com ênfase para a disponibilidade de água
dos diversos mananciais, os menores custos de operação e a eficiência energética, de modo a mitigar
qualquer eventual ineficiência causada pelo atraso do Ramal do Agreste, bem como as providências a
serem adotadas para viabilizar a execução das obras frente ao déficit hoje existente e aos atrasos de
repasses.
V. Conclusão
171. Trata-se de auditoria realizada no Ministério de Desenvolvimento Regional (MDR) e
na Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), no período compreendido entre 29/4/2019
26

e 19/7/2019, que teve por objetivo fiscalizar as obras de implantação da Adutora do Agreste em
Pernambuco e decorre do Acórdão 2.485/2018-TCU-Plenário.
172. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão
sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, conforme mencionado no item II.3, os
procedimentos foram definidos para responder a seis questões de auditoria. A partir da execução dos
procedimentos, foram registrados três achados de auditoria, dois relacionados as questões de
auditoria e outro que não decorreu das referidas questões.
173. A partir da aplicação dos procedimentos provenientes de cada questão de auditoria,
foram constatados os achados de acréscimos e supressões em percentual superior ao legalmente
permitido (item III.2, questões 2 e 3) e existência de atrasos em etapas que podem comprometer a
funcionalidade do empreendimento (item III.3, questões 1 e 5). No tocante às demais questões de
auditoria, dentro do escopo abrangido pela fiscalização, não resultaram em achados. Assim, o achado
de restrição ao caráter competitivo do certame (item III.1) não decorreu das questões de auditoria.
174. Os indícios de restrição ao caráter competitivo do certame com violação à
legislação e à jurisprudência do TCU estão caracterizados pela constatação no ato convocatório do
Pregão Eletrônico 130/2018 (Processo Compesa 7743/2018 – Licitação Banco do Brasil nº 744312)
(Evidência 1), de exigências editalícias que tem o potencial de frustrar o caráter isonômico do
certame e a busca da proposta mais vantajosa, incompatíveis com o disposto no art. 37, inciso XXI da
Constituição Federal de 1988, e no art. 3º, caput e §1º, inciso I, art. 56, § 1º, da Lei de Licitações e
Contratos, e com o previsto no § 1º do art. 70 da Lei 13.303/2016. (item III.1).
175. O impacto na funcionalidade inicial do empreendimento resta evidenciada pelo fato
de que existe atraso na execução do Ramal do Agreste, obra em execução direta pela União, e pela
falta de conformidade entre as transferências dos recursos federais para a Compesa e o cronograma
estabelecido no Termo de Compromisso 239/2011 (Evidência 12), em desacordo com o art. 4° da Lei
11.578, de 26/11/2007 (item III.3).
176. Por fim, quanto aos acréscimos em percentual superior ao legalmente permitido, a
irregularidade ficou caracterizada pela constatação de que a celebração de termos aditivos aos
Contratos CT.OS.13.6.146 (Lote 1) e CT.OS. 13.6.302 (gerenciamento) apresentaram percentuais de
38% e 98%, respectivamente, em desacordo com o estabelecido no art. 65, caput e §§ 1º e 2º, da Lei
8.666, de 21 de junho de 1993, e com a jurisprudência do TCU (item III.2).
177. Para os achados III.1 a III.3 deste relatório de fiscalização, alvitra-se a realização
de oitivas dos órgãos/entidades. Por fim, em fase processual posterior, confirmando-se os presentes
indícios de irregularidades, vislumbra-se a possibilidade de realizar audiências e/ou determinações.
178. Nesse diapasão, considerando o atual momento processual de propostas
preliminares, quando da análise de mérito dos presentes autos deve-se considerar as propostas de:
178.1. Determinar à Compesa, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, que apresente plano de ação que contemple o aproveitamento otimizado das
estruturas alternativas construídas e em construção, definindo regras operacionais a serem seguidas
com ênfase para a disponibilidade de água dos diversos mananciais, os menores custos de operação e a
eficiência energética, de modo a mitigar qualquer eventual ineficiência causada pelo atraso do Ramal
do Agreste, bem como as providências a serem adotadas para viabilizar a execução das obras frente
ao déficit hoje existente e aos atrasos de repasses (item III.3); e
178.2. Dar ciência à Compesa, nos termos do art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, que a
prorrogação de contratos de supervisão de obras que extrapolem os limites estabelecidos nos §§ 1º e
2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, sem que haja a devida análise da vantagem da prorrogação em
contraste com a possibilidade de nova contratação, constitui afronta ao citado normativo e à
jurisprudência do TCU (Decisão 90/2001-TCU-1ª Câmara e Acórdão 508/2018-TCU-Plenário) (item
III.2).
179. Cabe ainda registrar que as impropriedades relatadas no presente relatório não têm
impacto nas contas Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR).
27

180. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o aumento na

expectativa de controle e o incremento da eficiência da Administração Pública, como as melhorias
procedimentais nas licitações, contratações e fiscalizações de contratos em geral, no âmbito da
Compesa, além da correção de irregularidades e impropriedades. Além disso, os trabalhos fornecerão
subsídios para a atuação do Congresso Nacional.
VI. Proposta de encaminhamento
181. Ante todo o exposto, submetam-se os autos à consideração superior, propondo:
181.1. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, realizar as
oitivas:
181.1.1. da Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) e do Consórcio
Concremat/Engeconsult/Techne/TPF (33.641.509/0001-72), para que se manifestem, no prazo de
quinze dias, quanto à existência no Pregão Eletrônico 130/2018 (Processo Compesa 7743/2018 –
Licitação Banco do Brasil nº 744312), de exigências editalícias que frustram o caráter isonômico do
certame e a busca da proposta mais vantajosa, tendo em vista o comprometimento do caráter
competitivo do certame em razão da presença de cláusulas incompatíveis (itens 10.5 e 28 do Termo de
Referência) com o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988 e nos art. 3º, caput
e §1º, inciso I e art. 56, § 1º, da Lei de Licitações e Contratos, bem como o previsto no § 1º do art. 70
da Lei 13.303/2016 (item III.1);
181.1.2. da Compesa, do Consórcio Adutor Agreste (L1) e do Ministério do
Desenvolvimento Regional (MDR), para que se manifestem, no prazo de quinze dias, quanto às
alterações contratuais acima dos limites permitidos pelo art. 65 da Lei 8.666/1993 e sem observância
ao disposto no Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário (Relator Ministro Bruno Dantas), verificadas no
Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1), decorrentes da elaboração de projeto executivo alterando as
principais soluções adotadas no projeto licitado, em desconformidade com os arts. 3º e 65, caput e §§
1º e 2º, da Lei 8.666/1993 e no art. 81, § 1º, da Lei 13.303/2016 (item III.2);
181.1.3. da Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos do estado de Pernambuco, da
Compesa e do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), para que se manifestem, no prazo de
quinze dias, quanto à existência de atrasos em etapas que podem comprometer a funcionalidade do
empreendimento. A situação decorre de atraso na execução do Ramal do Agreste, obra em execução
direta pela União, e da falta de conformidade entre as transferências dos recursos federais para a
Compesa e o cronograma estabelecido no Termo de Compromisso 239/2011, em desacordo com o art.
4° da Lei 11.578/2007 (item III.3); e
181.2. encaminhar cópia do relatório e da deliberação que vier a ser proferida à
Compesa, ao Consórcio Concremat/Engeconsult/Techne/TPF, formado pela Concremat Engenharia e
Tecnologia S.A. (33.146.648/0001-20), Engeconsult Consultores Técnicos (11.380.698/0001-34),
Techne Engenheiros Consultores Ltda (00.507.946/0001-49) e TPF Engenharia Ltda
(12.285.441/0001-66) e ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR).”
É o Relatório.
28

VOTO
Trata-se de auditoria de conformidade realizada no âmbito do Fiscobras-2019, por força do

Acórdão 2.485/2018-TCU-Plenário, sobre o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e a
Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) com o intuito de verificar a regularidade da
construção da 1ª etapa do Sistema Adutor do Agreste Pernambucano (Adutora do Agreste).
2. Como visto, o sistema a ser implantado em duas etapas atenderá à região do Agreste do
Estado de Pernambuco assolada por longos períodos de estiagem em difícil situação de abastecimento
d´água pela disponibilidade hídrica de apenas 800 m³ por habitante/ano em dissonância com o mínimo
de 1.500m³ por habitante/ano previsto pela Organização das Nações Unidas.
3. Esse sistema adutor é constituído por sistema produtor de água localizado nas
proximidades do reservatório de Ipojuca no Município de Arcoverde – PE, como ponto final do ramal
do Agreste, estando a obra sob a responsabilidade da União ao derivar do eixo Leste do projeto de
Integração do Rio São Francisco, para suprir as necessidades de água das duas fases previstas para o
sistema adutor (4 m³/s), com o abastecimento de 68 sedes municipais e 80 localidades urbanas, além
de comunidades rurais situadas dentro da faixa de 2,5 km de cada lado da adutora, destacando que,
atualmente, a Adutora do Agreste estaria na sua 1ª etapa de execução constituída por 772 km de
tubulações destinadas ao atendimento de 23 municípios a partir da celebração do Termo de
Compromisso 239/2011 pelo então Ministério da Integração Nacional (MI) sob o valor total previsto
de R$ 1.385.355.223,00 por meio do aporte de R$ 1.246.763.000,00 em recursos federais; ao passo
que a 2ª etapa estaria prevista para abastecer mais 45 municípios, com o acréscimo de 758 km, mas
ainda não contaria com a celebração do correspondente termo de compromisso.
4. A equipe de auditoria assinalou que, até maio de 2019, a extensão linear do assentamento
dos tubos das adutoras teria alcançado o patamar de 71% do total previsto para essa 1ª etapa, enquanto,
a partir das informações do Consórcio Supervisor e Gerenciador da Adutora do Agreste, a execução
financeira teria atingido, até a mesma data, o valor de R$ 993,67 milhões, equivalendo a 66% do total
para a 1ª etapa.
5. A presente auditoria teria identificado, contudo, os seguintes achados:
(i) exigências no edital tendentes a frustrar o caráter isonômico do certame e a busca da
proposta mais vantajosa para a administração pública, além do comprometimento do caráter
competitivo, no âmbito do Pregão Eletrônico 130/2018 destinado à complementação da contratação
sob demanda de serviços de engenharia consultiva para o gerenciamento, a fiscalização e a assessoria
técnica nas obras da 1ª etapa do sistema adutor do Agreste em substituição ao Contrato CT.OS.
13.6.302;
(ii) acréscimos e supressões em percentual superior ao legalmente permitido diante da
celebração de termos aditivos ao Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1) e ao Contrato CT.OS. 13.6.302
(Gerenciamento) em desacordo com o estabelecido pelo art. 65, caput e §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666, de
de 1993, e pelo art. 81, § 1º, da Lei nº 13.303, de 2016, além da jurisprudência do TCU; e
(iii) subsistência de atrasos em etapas, com a possibilidade de comprometer a
funcionalidade do empreendimento, a exemplo da execução intempestiva do ramal do Agreste, estando
essa obra prevista para abastecer de água o sistema adutor, e da falta de conformidade entre as
transferências dos recursos federais para a Compesa e o cronograma estabelecido no termo de
compromisso.
6. Após a análise do feito, a SeinfraCOM propôs a oitiva da Compesa e das empresas
contratadas, além do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e da Secretaria de Recursos
Hídricos e Energéticos do Estado de Pernambuco.
7. Incorporo o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir.
8. O TCU deve promover, contudo, a pronta audiência dos respectivos responsáveis sobre as
indevidas exigências no edital tendentes a frustrar o caráter isonômico do certame e a busca da
proposta mais vantajosa para a administração pública, além do comprometimento do caráter

competitivo, no âmbito do Pregão Eletrônico 130/2018 destinado à complementação da contratação

sob demanda de serviços de engenharia consultiva para o gerenciamento, a fiscalização e a assessoria
técnica nas obras da 1ª etapa do sistema adutor do Agreste em substituição ao Contrato CT.OS.
13.6.302.
9. O TCU deve determinar, portanto, a realização das oitivas suscitadas pela unidade técnica,
sem prejuízo de promover a aludida audiência dos responsáveis.
Ante o exposto, pugno pela prolação do Acórdão ora submetido a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2019.
Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Relator

ACÓRDÃO Nº 2803/2019 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 008.528/2019-5.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Auditoria.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Órgão/Entidade: Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR); Companhia Pernambucana de
Saneamento (Compesa).
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM).
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada no
âmbito do Fiscobras-2019, por força do Acórdão 2.485/2018-TCU-Plenário, sobre o Ministério do
Desenvolvimento Regional (MDR) e a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) com o
intuito de verificar a regularidade da construção da 1ª etapa do Sistema Adutor do Agreste
Pernambucano (Adutora do Agreste);
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar, nos termos do art. 250, IV, do RITCU, que a unidade técnica promova a
audiência dos correspondentes gestores, além dos demais responsáveis, para, no prazo de 15 (quinze)
dias contados da ciência deste Acórdão, se manifestarem sobre a subsistência das indevidas exigências
no edital tendentes a frustrar o caráter isonômico do certame e a busca da proposta mais vantajosa para
a administração pública, além do comprometimento do caráter competitivo, no âmbito do Pregão
Eletrônico 130/2018 (Processo Compesa 7743/2018 – Licitação Banco do Brasil nº 744312) destinado
à complementação da contratação sob demanda de serviços de engenharia consultiva para o
gerenciamento, a fiscalização e a assessoria técnica nas obras da 1ª etapa do sistema adutor do Agreste
em substituição ao Contrato CT.OS. 13.6.302, a partir, por exemplo, da presença de cláusulas
incompatíveis (itens 10.5 e 28 do Termo de Referência), com ofensa, assim, ao art. 37, XXI, e 173,
§ 1º, da Constituição de 1988 e aos arts. 3º, § 1º, I, e 56, § 1º, da Lei 8.666, de 1993, além do art. 70,
§ 1º, da Lei nº 13.303, de 2016, devendo os aludidos responsáveis evidenciarem, entre outros
elementos de convicção, a necessária demonstração sobre a obtenção da proposta mais vantajosa para
a administração pública a partir da efetiva evidenciação da economicidade na proposta vencedora do
Pregão Eletrônico 130/2018 e nos subsequentes contratos em face do cotejo com as demais propostas
ofertadas no aludido certame e com os correspondentes preços de mercado;
9.2. determinar, nos termos do art. 250, V, do RITCU, que a unidade técnica adote as
seguintes medidas:
9.2.1. promova a oitiva da Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), do
Consórcio Adutor do Agreste e do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) para, no prazo de
até 15 (quinze) dias contados da ciência deste Acórdão, se manifestarem sobre as alterações
contratuais em patamar superior aos limites permitidos pelo art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993, e sem a
observância das medidas anunciadas pelo Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário, sob a relatoria do
Ministro Bruno Dantas, no bojo do Contrato CT.OS.13.6.146 (Lote 1) ante a elaboração de projeto
executivo com a alteração das principais soluções adotadas no projeto licitado, em desconformidade
com os arts. 3º e 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666, de 1993, e no art. 81, § 1º, da Lei nº 13.303, de 2016;
9.2.2. promova a oitiva da Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos do Estado de
Pernambuco e da Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), além do Ministério do
Desenvolvimento Regional (MDR), para, no prazo de até 15 (quinze) dias contados da ciência deste

Acórdão, se manifestarem sobre a subsistência de atrasos em etapas tendentes a comprometer a

funcionalidade do empreendimento e, especialmente, de atraso na execução do ramal do Agreste,
estando essa obra prevista para abastecer de água o sistema adutor, e sobre a falta de conformidade
entre as transferências dos recursos federais para a Compesa e o cronograma estabelecido no Termo de
Compromisso 239/2011, em desacordo com o art. 4° da Lei nº 11.578, de 2007, devendo apresentar ao
TCU, ainda, as novas medidas colocadas em andamento para resolver ou mitigar os correspondentes
problemas;
9.2.3. promova a oitiva da Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) e do
Consórcio Concremat-Engeconsult-Techne-TPF para, no prazo de até 15 (quinze) dias contados da
ciência deste Acórdão, se manifestarem sobre os valores pactuados no 7º Termo Aditivo ao Contrato
CT.OS. 13.6.302 sob o total de R$ 12.327.310,73, equivalendo a 34,17% do valor do contrato, já que,
dentro desse nível, o patamar de 33,22% corresponderia a acréscimos decorrentes da prorrogação de
prazo por 6 (seis) meses, resultando em valor mensal com montante superior a 59% sobre o valor
inicialmente contratado, além de envolver a eventual renúncia a reajustes de preços para os 1º, 2º e 3º
aniversários da proposta de preços datada de abril de 2013, não tendo, aparentemente considerado, que
esses reajustes já teriam sido aplicados por meio do 1º e do 5º Termo Aditivo;
9.3. determinar que a unidade técnica promova a aprofundada análise sobre o 7º Termo
Aditivo ao Contrato CT.OS. 13.6.302, com o foco na adequabilidade dos preços acordados em
confronto com o prazo acrescido, o volume de serviços desenvolvidos no referido período e a suposta
renúncia aos reajustes previstos contratualmente, sem prejuízo de promover a adicional análise do feito
por outros ângulos para a adequada avaliação do processo, ficando, desde já, autorizada a realização
das diligências e das audiências, além das eventuais inspeções, porventura necessárias; e
9.4. determinar que a unidade técnica envie a cópia deste Acórdão, com o Relatório e a
Proposta de deliberação, à Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), ao Consórcio
Concremat-Engeconsult-Techne-TPF, ao Consórcio Adutor do Agreste, à Secretaria de Recursos
Hídricos e Energéticos do Estado de Pernambuco e ao Ministério do Desenvolvimento Regional
(MDR), para ciência e adoção das providências cabíveis.
10. Ata n° 45/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 20/11/2019 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2803-45/19-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro e
Ana Arraes.
13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes.
13.3. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho (Relator) e
Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.

GRUPO I – CLASSE V – tagColegiado

SUMÁRIO: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. ADUTORA

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pelo Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), e o estado de Pernambuco,

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desembolsos em desconformidade com o plano de trabalho e obra paralisada sendo

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tratada, adutoras de água tratada e estações elevatórias para atender os municípios de

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c. Meta 3 – Supervisão e Gerenciamento, R$ 42.709.685,11;

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52. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 1.246.763.000,00,

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67. No caso concreto, a potencial restrição do edital é agravada pela utilização de

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76. Constatou-se no ato convocatório do Pregão Eletrônico 130/2018 (Processo Compesa

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grande relevância socioeconômica do setor de infraestrutura hídrica firmado em decorrência de

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9.1.4. as circunstâncias que comprovem o enquadramento de cada caso à solução

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98. A extrapolação do limite legal de aditamento contratual decorreu da celebração de

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Ajuste Data Objeto % Valores

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103. Do exame das justificativas constantes nos processos administrativos (Evidências 54

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propostas de regularização dos repasses do Ministério e destinados à conclusão da execução do

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como os valores repassados pelo MDR de novembro/2018 a junho/2019 e as expectativ a da Compesa

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recursos federais para a Compesa e o cronograma estabelecido no Termo de Compromisso 239/2011,

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180. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o aumento na

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Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

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Acórdão, se manifestarem sobre a subsistência de atrasos em etapas tendentes a comprometer a

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