ORÇAMENTO PÚBLICO

MODELO CONSTITUCIONAL: PPA, LDO E LOA

PROCESSO DE ELABORAÇÃO E APRECIAÇÃO
EMENDAS PARLAMENTARES
CRÉDITOS ADICIONAIS
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL DA DESPESA
NATUREZA DA DESPESA
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA
FONTE DE RECURSOS
FONTES DE CONSULTA

MODELO CONSTITUCIONAL

A Constituição Federal de 1988 previu a existência de 3 instrumentos básicos para definir o modelo
de integração entre planejamento e orçamento: a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes
orçamentárias e a lei orçamentária anual.

A Lei do Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o §
1º do art. 165 do texto constitucional, “...estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada”.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, é uma lei ordinária com validade apenas para
um exercício. De acordo com o § 2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as
metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações
da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento”.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária que estima a receita e fixa a despesa
da União com validade para cada exercício fiscal. Conforme o § 5.º do art. 165 da Constituição, essa
lei deve conter três orçamentos: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento
de investimento das empresas estatais. Os dois primeiros orçamentos envolvem toda a programação
de gastos dos Poderes da União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a
administração pública, direta e indireta. O orçamento de investimentos das empresas estatais contém
a previsão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto. Os orçamentos fiscal e da seguridade social listam todos os gastos
da União, como, por exemplo, os destinados à manutenção da máquina pública, os desembolsos com
saúde, educação, defesa, estradas, portos, benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros da dívida
etc., bem como todas as receitas que são esperadas para serem arrecadadas.

Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de
planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que
pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e
ações de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa
anualmente as ações e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operações
especiais. À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos,
destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definir as
regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte
ao da edição da LDO.

PROCESSO DE ELABORAÇÃO E APRECIAÇÃO

A Lei Orçamentária é uma lei de iniciativa do Poder Executivo. O projeto de lei deverá ser
encaminhado ao Legislativo até o dia 31 de agosto de cada ano. Tal projeto será apreciado
conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, cabendo à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO examinar e emitir parecer sobre o referido projeto. Esta
Comissão é composta por 84 parlamentares, sendo 21 Senadores e 63 Deputados Federais.
A forma constitucional prevista para a atuação do Congresso Nacional, em sua participação na
elaboração do orçamento, dá-se por meio de emenda ao referido projeto de lei. Por meio das emendas
os parlamentares procuram aperfeiçoar a proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando uma
melhor alocação dos recursos públicos. Desse modo, identificam as localidades onde desejam que
sejam executados os projetos ou inserem novas programações com o objetivo de atender as demandas
das comunidades que representam.

EMENDAS PARLAMENTARES

As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de diversas ordens. A norma constitucional, dada
pelo art. 166, § 3.º, estabelece as regras fundamentais para a aprovação de emendas parlamentares ao
projeto de lei orçamentária anual, quais sejam: i) não podem acarretar aumento na despesa total do
orçamento, a menos que sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente
comprovados; ii) é obrigatória a indicação dos recursos a
serem cancelados de outra programação, já que normalmente as emendas provocam a inserção ou o
aumento de uma dotação; iii) não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal,
benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização de dívida; e iv) é
obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e da LDO.
As emendas parlamentares obedecem a dois níveis de intervenção: as emendas individuais, que
podem atingir um máximo de 20 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas. Estas se
subdividem em emendas de bancadas estaduais (de 18 até no máximo de 23 emendas, variando de
acordo com o número de parlamentares por bancada), emendas de bancadas regionais (até 2 emendas
por bancada) e emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados (até 5
emendas por comissão).
A Resolução n.º 01/2001 prevê também a edição anual de um Parecer Preliminar, votado pela CMO
logo após a chegada do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, onde são definidas
normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de intervenção no PLOA. Por
exemplo, o Parecer Preliminar para 2004 fixou em R$ 2,5 milhões o máximo de recursos que podem
ser alocados em emenda individual de cada parlamentar. Para as emendas coletivas não há limite de
valor.

CRÉDITOS ADICIONAIS

Durante a execução, o orçamento pode ser retificado visando a atender a situações não previstas
quando de sua elaboração. O instrumento utilizado para tal retificação é o crédito adicional, que por
definição legal, é a autorização de despesa não computada ou insuficientemente dotada na Lei do
orçamento.
Os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e extraordinários. Os créditos
adicionais resolvem duas situações clássicas de imprevisão na elaboração orçamentária: na primeira, o
orçamento contém o crédito adequado, mas a dotação respectiva apresenta saldo insuficiente para
atendimento de despesas necessárias (crédito suplementar); na segunda não existe o crédito
orçamentário para atender às despesas a serem realizadas (crédito especial e extraordinário). A
diferença entre os dois está na finalidade. O crédito especial visa a atender despesas para as quais a lei
não conta com crédito específico, o extraordinário, a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como
as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Após a aprovação da lei orçamentária passa-se à fase de aplicação das dotações previstas. É a fase da
execução orçamentária.
A realização das despesas no âmbito da administração pública, particularmente com a aquisição de
bens e a contratação de serviços e obras, depende do cumprimento das regras de licitação. Após a
observância, se for o caso, do processo licitatório, a despesa orçamentária será efetivada por meio do
cumprimento de três estágios: empenho, liquidação e pagamento.

Empenho.
Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implementação de condição.
Empenhar a despesa significa enquadrá-la no crédito orçamentário correto e deduzí-la do saldo da
dotação do referido crédito. Além de possibilitar tal controle, o empenho constitui uma garantia ao
credor de que os valores empenhados têm saldo orçamentário.
Portanto não é possível realizar despesa sem prévio empenho
Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho", que indicará o
nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da
dotação própria
A nota de empenho somente pode ser dispensada em casos especiais previstos na legislação específica.

Liquidação.
Liquidação é a verificação do direito do credor.
Ocorre após a entrega do bem ou após a prestação do serviço.
Nesse estágio da despesa verifica-se:
a origem e o objeto que se deve pagar;
a importância exata;
a quem se deve pagar;
o contrato ou acordo se houver;
a nota de empenho; e
os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço

3) Pagamento.
Pagamento consiste na emissão da ordem de pagamento e o pagamento propriamente dito.
A ordem de pagamento, assim como a ordenação de despesa (empenho), é da competência da
principal autoridade de cada entidade governamental. Poderá haver delegação de competência com
vistas à agilização dos trâmites.

CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

As classificações orçamentárias permitem a visualização da despesa sob diferentes enfoques ou

abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar. Cada uma delas possui uma função ou
finalidade específica e um objetivo original que justificam sua criação e pode ser associada à uma
questão básica que procura responder.

Resumidamente, temos as seguintes associações:

Estrutura Programática - responde à indagação “para que” os recursos são alocados? (finalidade).
Classificação Institucional - responde à indagação “quem” é o responsável pela programação?
Classificação Econômica - a despesa por natureza responde à indagação “o que” será adquirido e
“qual” o efeito econômico da realização da despesa?
Classificação Funcional - responde à indagação “em que área” de ação governamental a despesa será
realizada?

Dessa forma, as despesas dos orçamentos fiscal e da seguridade social serão discriminadas por
unidade orçamentária e detalhadas por categoria de programação em seu menor nível - função,
subfunção, programa, ação, subtítulo -, com suas respectivas dotações.

ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
Formada por 12 (doze) dígitos, separadas de quatro em quatro.
XXXX.XXXX.XXXX

Os quatro primeiros dígitos são numéricos e indicam o programa.

Os quatro seguintes indicam a ação. A ação é identificada por um código alfanumérico de 4 dígitos:
1o/2o dígitos numéricos;
3o/4o dígitos alfanuméricos.
Quando o 1o dígito for:

· 1, 3, 5 ou 7, a ação corresponde a um projeto;

· 2, 4, 6 ou 8, trata-se de uma atividade;
· 0, refere-se a uma operação especial;
· 9, corresponderá a uma ação não orçamentária, isto é, ação sem dotação nos orçamentos da União,
mas que participa dos programas do PPA.

Os quatro últimos indicam o subtítulo ou localizador do gasto.

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL DA DESPESA

A classificação institucional reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está

estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias,
especificadas por categoria de programação em seu menor nível são consignadas às unidades
orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis pelos recursos financeiros (dotações)
e pela realização das ações.

O código da classificação institucional compõe-se de 5 dígitos, sendo os dois primeiros reservados à

identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária.

1o/2o dígitos: identificam o órgão orçamentário;

3o/4o/5o dígitos: determinam a sua unidade orçamentária.

Exemplo: 36211, onde:

36 = Órgão: Ministério da Saúde
211 = Unidade Orçamentária: Fundação Nacional da Saúde

NATUREZA DA DESPESA

Para classificar uma despesa quanto à sua natureza deve-se considerar a categoria econômica, o grupo
a que pertence, a modalidade de aplicação e o elemento de despesa. A categoria econômica e o
elemento de despesa não aparecem discriminados nos detalhamentos das despesas.

A natureza da despesa é composto de um código de seis 6 algarismos:

1o dígito: categoria econômica da despesa;
2o dígito: grupo de natureza da despesa;
3o/4o dígitos: modalidade de aplicação;
5o/6o dígitos: elemento de despesa.

As tabelas das naturezas de despesa estão discriminadas no Anexo II da Portaria Interministerial no

163 de 4 de maio de 2001:

Categoria Econômica da Despesa

É dividida em duas categorias: Despesa Corrente e Despesa de Capital:

3-Despesas Correntes: classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital;

4-Despesas de Capital: classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente,
para a formação ou aquisição de um bem de capital.

Grupo de Natureza da Despesa

Agregador de elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto:
1 - Pessoal e Encargos Sociais;
2 - Juros e Encargos da Dívida;
3 - Outras Despesas Correntes;
4 - Investimentos;
5 - Inversões Financeiras;
6 - Amortização da Dívida.

Modalidade de Aplicação
A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados:
I - mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para:
a) outras esferas de Governo, seus órgãos ou entidades;
b) entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou
II - diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no
âmbito do mesmo nível de Governo.

A especificação da modalidade de aplicação observará, no mínimo, o seguinte detalhamento:

30 - governo estadual;
40 - administração municipal;
50 - entidade privada sem fins lucrativos;
90 - aplicação direta; ou
99 - a ser definida.

É vedada a execução orçamentária com a modalidade de aplicação “a ser definida - 99”. A

modalidade de aplicação objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos
recursos transferidos ou descentralizados.

Elemento de Despesa
Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros,
diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais,
obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a
administração pública se serve para a consecução de seus fins.
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA

A classificação funcional busca responder basicamente à indagação “em que” área de ação
governamental a despesa será realizada. A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria no
42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão e é composta de um rol de
funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação
governamental nas três esferas de Governo. Trata-se de uma classificação independente dos
programas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados, do
Distrito Federal e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do
setor público.

A classificação funcional é composta por 5 dígitos numéricos: XX.XXX

Os dois primeiros indicam a função
Os três últimos indicam a subfunção

Função
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor
público.

Subfunção
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de
despesas e identificar a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Subfunções
poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas na Portaria no 42,
de 1999. As ações estarão sempre conectadas às subfunções que representam sua área específica.
Haverá possibilidade de matricialidade na conexão entre função e subfunção - combinar qualquer
função com qualquer subfunção -, mas não na relação entre ação e subfunção. Deve-se adotar como
função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação de um órgão, via de regra
será classificada em uma única função, ao passo que a subfunção será escolhida de acordo com a
especificidade de cada ação.

Exemplo:
Órgão: 22 - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
Ação: 4641 - Publicidade de utilidade pública;
Subfunção: 131 - Comunicação social;
Função: 20 - Agricultura.

FONTE DE RECURSOS

Classificação utilizada no detalhamento da receita e da despesas públicas e identifica o tipo de recurso

que financia a despesa. a fonte é indicada, nos projetos orçamentários por meio de um código de três
dígitos (xxx), o primeiro indicando o grupo e os dois outros especificando a fonte.
O primeiro dígito pode ser:
1: recursos do tesouro - exercício corrente
2: recursos de outras fontes - exercício corrente
3: recursos do tesouro - exercícios anteriores
6: recursos de outras fontes - exercícios anteriores
9: recursos condicionados
A descrição de cada fonte encontra-se no quadro legenda de fontes que compõe a lei orçamentária
anual

FONTES DE CONSULTA
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 9. ed. São Paulo :
Atlas, 2000.

SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento,

Planejamento e Áreas Afins. Brasília: Prisma, 1997.

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL. Manual Técnico

de Orçamento MTO-02 2004

www.camara.gov.br/orcamento

www.senado.gov.br/orcamento