A representao no interior das experincias de participao1

Lgia Helena Hahn Lchmann

(Professora do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina/UFSC Brasil E-mail: ligia@cfh.ufsc.br)

Resumo O debate contemporneo sobre a democracia vem desafiando o desenvolvimento de estudos e reflexes acerca das relaes entre participao e representao no interior das prticas e experincias participativas. Tendo em vista que, de maneira geral a participao ocorre atravs da representao, o trabalho objetiva analisar, tomando como referncia algumas experincias participativas brasileiras (Conselhos Gestores e Oramento Participativo), o fenmeno da representao no interior da participao (ou das prticas de participao e representao). Ancorado no pressuposto de que as reflexes tericas sobre estes dois instrumentos de ao poltica participao e representao tm feito predominar um vis dualista que guarda separaes dadas pelos diferentes modelos tericos de democracia, o artigo analisa alguns fatores que parecem cooperar significativamente para este dualismo, chamando a ateno para o fato de que as experincias participativas trazem a tona algumas especificidades na dinmica da representao poltica. Os diferentes desenhos institucionais, ou as diferentes configuraes entre participao e representao, bem como os diferentes tipos de polticas pblicas so, entre outros, elementos centrais para o entendimento das diferentes dinmicas de representao e participao entre os modelos empricos analisados.

Introduo Elementos centrais da teoria democrtica, as noes de participao e representao vm demarcando, historicamente, as principais diferenas na confusa - e polissmica trajetria da constituio de modelos de democracia2. Trata-se de dois conceitos que, por marcarem diferenas significativas nas orientaes normativas acerca da melhor forma de governo, tendem a ser dicotomizados nas reflexes e proposies terico-analticas, carregando uma disputa de representaes e orientaes acerca do significado e do papel da poltica e da democracia em nossas sociedades. Assim,
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. Publicado na Revista Lua Nova, n. 70, 2007. . Seguindo anlise dos modelos de democracia de Held, 1987.

embora referenciados na idia de participao poltica, ambos os conceitos registram, com orientaes diversas, dois modelos centrais de organizao poltica democrtica, quais sejam: o modelo da democracia representativa (R), ancorado na idia de que as decises polticas so derivadas das instncias formadas por representantes escolhidos por sufrgio universal; e o modelo da democracia participativa (P), por sua vez assentado na idia de que compete aos cidados, no seu conjunto, a definio e autorizao das decises polticas. No primeiro caso, como sabemos, o ponto alto da participao poltica da populao ocorre no contexto do processo eleitoral. No segundo caso, busca-se ampliar sobremaneira as responsabilidades polticas, estendendo - em grau e nmero os espaos e os sujeitos da deliberao pblica. Neste artigo pretendo analisar, a partir do incremento de experincias participativas no Brasil neste ltimo par de dcadas, as relaes entre participao e representao no interior dessas experincias sugerindo que, muito menos do que oposio, estes instrumentos estabelecem combinaes e articulaes que desenham um processo de concomitante inovao e reproduo das prticas e orientaes polticoinstitucionais. Ser, portanto, o fenmeno da representao no interior da participao (ou das prticas de participao e representao - p&r) o objeto central de anlise neste artigo, ancorado no pressuposto de que as reflexes tericas sobre estes dois instrumentos de ao poltica participao e representao tm feito predominar um vis dualista, que guarda separaes dadas pelos diferentes modelos democrticos assim, obviamente, participao conforma o eixo analtico das teorias da democracia participativa (P) e representao, da democracia representativa (R). Para tanto, o artigo est subdividido em quatro sesses, sendo as trs primeiras reservadas a apresentao de alguns fatores que parecem cooperar significativamente para este dualismo, quais sejam: os quadros de referncia analtica que, embora com diferenas e especificidades, tratam, de maneira geral, P e R de forma separada e enquanto formas constitutivas de modelos diferenciados de democracia (primeira parte); a ntima relao entre P e sociedade civil (segunda parte), e; por ltimo, a incorporao, no plano das prticas institucionais, dos princpios da participao atravs de uma diversidade de regras e critrios que buscam combinar participao e representao (terceira parte).

A partir do acmulo de avaliaes empricas empreendidas no pas, a quarta e ltima sesso visa refletir acerca dos subsdios terico-analticos disponveis, na medida em que estas experincias (p&r) trazem a tona algumas novidades e especificidades que parecem desafiar o referencial analtico disponvel acerca da representao poltica moderna, cujas potencialidades mximas aparecem particularmente cristalizadas nos limites estruturais do mecanismo eleitoral para garantir a representatividade das instituies da democracia (Gurza Lavalle, Houtzager, Castello, 2006a:52). O artigo parte do pressuposto, portanto, da necessidade de problematizar a dimenso da representao no interior da participao, procurando, de forma muito preliminar, se inserir neste debate. Neste sentido, reconhece algumas iniciativas promissoras para o aprofundamento desta temtica, a exemplo do nmero 67 da Revista Lua Nova, dedicado ao tema sobre O futuro da representao. Embora o foco analtico reproduza uma leitura pautada nas diferenas entre os modelos de P e R, alguns artigos, ao enfatizarem a importncia da participao da sociedade civil para o processo de reconfigurao e alargamento da representao poltica, oferecem importantes contribuies para o debate acerca da representao no interior da participao (p&r). Embora no seja objeto de ateno neste espao, convm apenas destacar as dificuldades de p&r frente ao sistema poltico ancorado em R, dificuldades estas que tendem a colocar os primeiros em uma relao de subordinao ao segundo3. 1. Participao e teoria democrtica As experincias participativas no pas vm estimulando o desenvolvimento e a incorporao de novos modelos tericos de democracia que ampliam os atores e os espaos da poltica. Democracia participativa e democracia deliberativa tm sido, entre um leque mais amplo de proposies e modelos, os principais instrumentos terico3

. Alguns estudos apontam nesta direo. De acordo com Tatagiba e Teixeira (2006), as experincias participativas no Brasil acabam ficando na periferia do sistema, afetando pontualmente uma ou outra poltica setorial, a depender da vontade poltica dos governos e/ou do poder de presso da sociedade organizada. Em anlise das experincias de OP no Estado de Santa Catarina, Borba e Lchmann (2006) avaliam que a alegada compatibilidade entre democracia participativa e democracia representativa tende a escamotear, no caso das experincias de OP, o fato de que a primeira, sendo um programa de governo, est diretamente subordinada segunda: seja em funo de sua dependncia aos princpios e pressupostos do projeto poltico-governamental; seja em relao s determinantes do processo (e do calendrio) eleitoral; seja ainda em relao lgica dominante - sustentada pelo recorrente apelo governabilidade - da formao das coligaes eleitorais.

analticos de avaliao destas experincias, na medida em que, embora com trajetrias diferenciadas4, compartilham um conjunto de crticas ao modelo da democracia representativa, dando primazia ao princpio P em detrimento de R. No que diz respeito democracia participativa, o seu questionamento acerca do carter instrumental, individualista e competitivo da democracia representativa atravs da reduo da poltica ao mecanismo eleitoral, est ancorado, e guarda ntima centralidade, na recuperao da articulao entre cidadania e soberania popular atravs da participao dos cidados junto aos processos de discusso e de deciso poltica (Pateman, 1992; Macpherson, 1978). Visando a aprimoramento da democracia representativa liberal, os participacionistas incorporam ou combinam pressupostos da democracia direta no interior da democracia representativa, dando nfase incluso dos setores excludos do debate poltico e dimenso pedaggica da poltica. Para Pateman, (1992), a participao educativa e promove, atravs de um processo de capacitao e conscientizao (individual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo exerccio configura-se como requisito central na ruptura com o ciclo de subordinao e de injustias sociais. Com efeito, a participao conferiria um outro ciclo (virtuoso) ancorado nas relaes entre participao cidad, mudana da conscincia poltica e reduo das desigualdades sociais (Macpherson, 1978). Por outro lado, a democracia deliberativa vai dar centralidade questo da participao a partir de uma nova concepo acerca da legitimidade poltica. Acusando as fragilidades da democracia representativa e a reduo da legitimidade do processo decisrio ao resultado eleitoral, a democracia deliberativa advoga que a legitimidade das decises polticas advm de processos de discusso que, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem-comum, conferem um reordenamento na lgica de poder tradicional. De acordo com Bohman (2000: 57), a razo pblica exercida no pelo Estado, mas na esfera pblica de cidados livres e iguais. A nfase nas condies de liberdade e igualdade dos sujeitos deliberativos tambm encontrada em Cohen (1999: 73), que concebe os resultados como sendo democraticamente legtimos apenas quando objeto de um acordo argumentativo estabelecido entre indivduos livres e iguais. A obedincia aos princpios acima apontados d suporte, segundo Cohen, a uma concepo de democracia deliberativa que articule processos com resultados, e que faa valer de fato as
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. Miguel (2005).

expresses pelo povo e para o povo que so prprias do ideal de democracia. Entre o conjunto de sujeitos deliberativos, o autor destaca o papel das associaes secundrias5, na medida em que representam os interesses de uma ampla base social que, de outra forma, encontra-se sub-representada. A atuao deste associativismo fundamental para corrigir as desigualdades econmicas subjacentes e garantir a competncia regulatria requerida para a promoo do bem comum6. Diferente, portanto, da perspectiva R que sustenta que o poder deve organizar-se democraticamente atravs de instituies que mediam a relao entre os interesses privados dos indivduos e o poder (Faria, 2000: 58), a perspectiva P sustenta-se, nesta vertente, na idia de que o poder deve organizar-se democraticamente atravs de instituies que, construdas coletivamente atravs da discusso pblica, mediam as relaes entre os interesses individuais e coletivos, na formao do interesse pblico a ser implementado pelo complexo administrativo estatal. Tomando em conta, a partir da anlise de Pitkin (s.d [1967]), o sentido bsico de participao (auto-apresentao) e de representao (tornar presente algo que est ausente) fica claro o peso diferenciado de cada um destes plos nos diferentes modelos democrticos. Assim, no modelo representativo, a participao se restringe ao momento da escolha dos representantes na ocasio do processo eleitoral. Aqui, a legitimidade do sistema democrtico dada pela manifestao eleitoral da vontade dos cidados (Novaro, 1995). Em outras palavras, a responsabilidade do processo decisrio fica restrita aos representantes escolhidos pelo sufrgio eleitoral. J os modelos participativos apresentam, de maneira geral, um critrio de legitimidade ancorado na idia de que as decises polticas devem ser tomadas por aqueles que estaro submetidas a elas por meio do debate pblico. Com efeito, no plano terico, as diferenas com relao ao modelo da democracia representativa so marcantes, j que incorpora a participao da populao no processo de discusso e de tomada de decises polticas. Tendo em vista a inevitabilidade da representao (na participao), a efetividade destes princpios de controle social vai ocorrer atravs de diferentes prticas de participao e representao (p&r), cujas caractersticas, no tocante representao, visam superar os limites da representao eleitoral.

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. Enquanto grupos organizados que so intermedirios entre o mercado e o Estado (Cohen, 2000: 43). . Cohen, op.cit.

No toa, portanto, que estes instrumentos analtico-normativos ancorados em P tm instrudo os estudos empricos acerca da participao. A reconstruo, ou consolidao de R no pas, vem sendo acompanhada da avaliao de que o retorno s instituies formais bsicas da democracia no tem se mostrado capaz de produzir respostas adequadas aos problemas de excluso e de desigualdades sociais (Dagnino, 2002), e requerendo a ativao da cidadania, no sentido de romper com uma noo de poltica enquanto atividade exclusiva de aparatos partidrios oligarquizados e de polticos profissionais com vocao pblica discutvel (Fontana, 2000). Com efeito, uma forte demanda pela institucionalizao de P passa a caracterizar a atuao de diversos segmentos da sociedade civil organizada. Como resultante deste processo, o carter pblico da sociedade civil se amplia, na medida em que, para alm dos debates, articulaes, encontros que visam discutir, problematizar questes e demandar solues para os problemas que esto ausentes ou que recebem tratamento precrio na agenda pblica, produzindo e ampliando, portanto, os espaos pblicos, significativos setores da sociedade civil passam tambm a demandar e/ou investir na implementao de espaos pblicos institucionais, a exemplo dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e de experincias de Oramento Participativo. No caso dos Conselhos Gestores, sua institucionalizao, resultado de uma trajetria de lutas de diferentes segmentos sociais, apresenta uma natureza jurdica que imprime um carter legal ao seu status deliberativo na definio, deciso e no controle das principais diretrizes e aes governamentais nas diferentes reas de polticas sociais. No caso das experincias de Oramentos Participativos, sua implementao e seus diferentes formatos encontram-se, em grande parte dos casos, dependentes do projeto poltico-partidrio que assume o poder governamental. A generalizao destas experincias vai motivar, portanto, a incorporao de um referencial terico que, como visto acima, guarda toda centralidade ao iderio da participao, em contraposio ao modelo da representao. De acordo com Lavalle, Houtzager e Castello (2006a), autores debruados sobre o aprimoramento da qualidade da democracia e, nesse sentido, orientados para a definio de uma agenda de reforma, pouca ateno tm prestado questo da representao, a no ser para denunciar suas mazelas ou limitaes e valorizar a democracia participativa (p.2). A introduo da participao est relacionada, portanto, a uma avaliao positiva acerca da capacidade

que as experincias participativas oferecem para rebalancear a articulao entre a democracia representativa e a democracia participativa (Avritzer, 2003). Para alm, entretanto, das tenses ou combinaes entre R e P7, as experincias participativas inauguram novos mecanismos e relaes de representao poltica que apresentam especificidades e diferenas substantivas com o modelo da representao eleitoral (R) (e embora dele sofram vrios impactos), seja por combinarem, em seu interior, mecanismos de representao com participao direta; seja por articularem, de forma imediata, participao com representao da sociedade civil.

2. Sociedade civil e participao A incorporao da teoria da nova sociedade civil 8 no Brasil data dos anos de 1990 e segue uma orientao terica mais geral de recomposio e difuso do conceito que, de acordo com Nogueira (2003) teve como base um conjunto de fatores, entre eles, a complexificao, diferenciao e fragmentao das sociedades contemporneas que vm testemunhando a diminuio do peso poltico da classe operria e registrando a emergncia de novos sujeitos coletivos; o processo da globalizao que proporcionou, entre outros, uma maior transparncia e autonomia do social frente institucionalidade poltica; e a suposta crise da democracia representativa com, ou atravs de, seus impactos negativos no funcionamento e identidade dos partidos polticos de esquerda, j abalados pela dificuldade de reproduo dos sujeitos sociais clssicos e pela diminuio do sentido das grandes utopias polticas (2003, p.188). Neste processo de reconfigurao do conceito de sociedade civil, ganha destaque a concepo habermasiana (Habermas, 1997; Cohen e Arato, 1992) caracterizada, neste modelo terico, por um conjunto de sujeitos coletivos que tematizam novas questes e problemas, que clamam por justia social e que organizam e representam os interesses dos que so excludos dos debates e deliberaes polticas. Com efeito, construindo e ampliando a esfera pblica, a sociedade civil passa a se articular, ou a se constituir em um ncleo central do conceito de democracia deliberativa.

. Sobre essas tenses, ver Silva (1999). Alguns estudos avaliam as tenses entre experincia participativa e outras esferas de poder institucional como a Cmara de Vereadores (Dias, 2000) e o executivo (Borba, 1998). 8 . Gurza Lavalle, 1999; 2003.

A incorporao deste iderio pautado na sociedade civil traz, para o debate democrtico, tanto superaes como limitaes. Para o primeiro caso, ressalto aqui duas dimenses correlatas, quais sejam, a dimenso que reintroduz, na discusso terica acerca da poltica e da democracia, o valor e o papel da ao coletiva, tensionando a perspectiva liberal assentada na dimenso individual da poltica, e na relao e reduo que estabelece entre a sociedade civil com a esfera privada, entendida enquanto economia, com o Estado, entendido enquanto esfera pblica (Arato e Cohen, 1994:162). Uma perspectiva tripartite promove, portanto, uma complexificao analtica ao diferenciar sociedade civil e mercado, resgatando uma dimenso dos conflitos que, na perspectiva liberal, vem sendo domesticada em nome do equilbrio e da representao do interesse pblico ou universal (Pitkin, 2006:38) a ser defendido por um punhado de representantes eleitos por sufrgio universal. J os limites apontados teoria da nova sociedade civil dizem respeito, entre outros, ao carter sobrestimado das organizaes da sociedade civil, atravs de uma perspectiva maniquesta que v nestas o plo da virtude, em contraposio ao Estado, tido como encarnao do mal (Lavalle, 1999 e 2003; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). A heterogeneidade da sociedade civil constitui-se, entre outros, como elemento de questionamento acerca da excessiva carga normativa do conceito que, ancorado na dicotomia entre sistema e mundo da vida, acaba obscurecendo as relaes caracterizadas por tenses, ambigidades e reprodues entre a sociedade e o Estado, ou entre a sociedade civil e a sociedade poltica9. Entre outros motivos, so exatamente as experincias de p&r que vo contribuir para ir se encorpando um conjunto de crticas teoria da nova sociedade civil, dentre elas, o seu carter homogeneizador, dicotomizador e maniquesta frente sociedade poltica e/ou ao Estado (Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). Com efeito, percebeu-se que uma leitura terica dava, a priori, uma legitimidade de participao e representao da sociedade civil que as evidncias empricas contestavam: a heterogeneidade de objetivos, interesses e formas de organizao; os vnculos estreitos com o sistema poltico; e a influncia do contexto na atuao e formulao poltica destes sujeitos coletivos desautoriza uma leitura que imprime uma natureza necessariamente democrtica deste campo. De acordo com Lavalle, Houtzager e Castello (2006a), essa suposta relao imediata entre organizaes sociais e interesses genunos da sociedade
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. Sem mencionar aqui as relaes com o mercado.

(o mundo da vida), tende a dissipar a formulao de questes como em nome de quem e mediante quais mecanismos de controle e responsividade representam as organizaes civis (p.46). A adoo desta perspectiva terica que relaciona de forma intrnseca os termos democracia, participao e sociedade civil, est intimamente relacionada, no pas, ao fato de que foram (fundamentalmente, mas no exclusivamente) as organizaes deste campo as que lutaram pela implementao e institucionalizao de espaos participativos de gesto de polticas pblicas, espaos estes que, em grande medida, foram programados ou desenhados visando incorporao de um tipo de participao poltica que ocorre atravs da representao das organizaes da sociedade civil. Como veremos, os Conselhos Gestores constituem-se como experincias exemplares neste sentido. Nestes, a relao imediata entre organizaes da sociedade civil e defesa de direitos dos setores excludos vem tornando quase que automtico o vnculo entre sociedade civil, participao e representao, o que requer uma maior problematizao acerca do grau de legitimidade da representao destes atores no interior destes espaos. Mesmo que outros tipos de experincias de representao e participao (p&r) - a exemplo do Oramento Participativo - estejam ancoradas em princpios de participao direta (individual) e de representao delegada, observa-se, tambm nestes espaos, o predomnio de um tipo de representao mediada pelas organizaes da sociedade civil.

3. Participao e representao nas experincias brasileiras (p&r)

Sabemos que j bastante extenso o repertrio de experincias, principalmente no mbito do poder local, de introduo da participao nos espaos de discusso e deciso de polticas pblicas, a exemplo dos Conselhos Gestores e dos Oramentos Participativos. Sabemos tambm que, na maioria dos casos, a participao ocorre atravs do instrumento da representao, portanto, p&r. Transcorrida bem mais de uma dcada de implementao e institucionalizao destes espaos participativos, percebe-se, a partir de aproximaes empricas e de uma consulta mais cuidadosa nos diversos textos analticos, uma boa listagem de desafios e limites em sua capacidade de promover alteraes significativas em direo ao aprofundamento democrtico. A nfase dada participao tende a obscurecer, no plano

analtico, no apenas os impactos e influncias do modelo de representao eleitoral sobre a participao, como os mecanismos de representao no interior dos prprios espaos participativos, ou seja, p&r, cujas especificidades dizem respeito no apenas s diferenas com relao ao modelo R, como tambm s diferentes modalidades de p&r. Seno vejamos. No seu conjunto, podemos elencar algumas caractersticas de p&r nos espaos de conselhos gestores e oramentos participativos, quais sejam: participao e representao individual e coletiva; voluntria (e, portanto, radicalmente diferente da atuao poltica profissional e com todas as conseqncias desta implicao); em diferentes espaos participativos; e com escolha de representantes atravs de processos variados (fruns, eleies, indicaes, etc.). Este conjunto de caractersticas parece suficiente para imprimir algumas especificidades deste tipo de representao poltica frente ao modelo R. Por outro lado comparece, no interior destas similaridades, um leque de diferenas significativas nas relaes entre participao e representao. Em se tratando de experincias brasileiras, percebemos, embora as mltiplas configuraes e orientaes, a relativa consolidao de pelo menos dois modelos que me parecem bastante expressivos na constituio diferenciada enquanto p&r. Por um lado, o modelo dos conselhos que, como veremos, est pautado na idia de participao coletiva, ou seja, atravs da representao das organizaes da sociedade civil. Por outro lado, o oramento participativo que, apresentando a configurao de uma esfera pblica essencialmente plebia (Baierle, 2005:19), desenha um modelo que parece apresentar maior combinao entre participao direta (nas assemblias de bairros e regies) com mecanismos de representao (via escolha delegados e conselheiros), embora, como veremos, esteja tambm ancorado no instrumento de representao coletiva. No obstante compartilhem, de maneira geral, as caractersticas acima esboadas, as diferenas quanto ao peso e maior ou menor combinao entre a participao e representao individual e coletiva constitui-se, no meu entender, como elemento analtico importante no que se refere ao debate acerca da legitimidade da representao - seja por delegao de mandato, no caso do OP; seja por critrios de expertise ou qualificao, no caso dos conselhos nos espaos de participao10.
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. Agradeo a Adrin Gurza Lavalle pela leitura criteriosa e pelos comentrios a este trabalho, dentre eles, a especificao de algumas diferenas no tipo de representao destes espaos: Os Conselhos operam com uma representao coletiva de jure, enquanto o OP opera simultaneamente com uma

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Assim, percebe-se uma diversidade de regras e critrios de representao no interior dos espaos participativos. Esta diversidade instaura uma confusa compreenso acerca dos critrios de legitimidade poltica destes espaos, se comparados aos critrios de legitimidade de R. Vejamos brevemente os casos dos Conselhos gestores e dos oramentos participativos. Os conselhos gestores de polticas pblicas so conselhos amparados por legislao nacional e que apresentam um carter decisrio (de poltica pblica) mais estruturado e sistmico, sendo previstos de atuarem nas trs esferas governamentais (municpio, estado e no plano nacional). Apresentam "atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e implementao das polticas na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento e fiscalizao das aes. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de demandas e pactuao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado"11. Esto voltados garantia de universalizao dos direitos sociais. Entre eles, destacam-se os Conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. No que diz respeito relao entre participao e representao (p&r), duas caractersticas centrais destes espaos so: a participao de entidades ou organizaes da sociedade civil, e a paridade12 na representao entre sociedade civil e Estado. De acordo com as suas respectivas leis de criao13, pode-se observar a dimenso da
representao coletiva de fato (os sujeitos que l esto representando alguma entidade nos diferentes ciclos) e com uma representao internamente construda pelo processo institucional (delegados e conselheiros escolhidos por cidados avulsos e por representantes de entidades). Por fim, os Conselhos alimentam prticas de representao por advocacy ou prximas da idia de representao virtual, enquanto no OP a eventual presena desse tipo de prticas acaba subordinada a alguma modalidade de representao por mandato (isso, desnecessrio explicar, no cancela a autonomia e independncia dos representantes).
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. Comunidade Solidria/IBAM/IPEA, . No conselho de sade o peso maior da representao recai cobre o setor dos usurios que detm 50% de seus assentos. 13 . Aspectos da Legislao referente participao e representao nos Conselhos Gestores: Sade (Lei n.8.142, de 28 de dezembro de 1990): O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo. Criana e Adolescente (Lei n. 8.242, de 12 de outubro de 1991): O Conanda integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participao dos rgos executores das polticas sociais bsicas na rea de ao social, justia, educao, sade, economia, trabalho e previdncia social e, em igual nmero, por representantes de entidades nogovernamentais de mbito nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente. Assistncia Social (Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993): A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes: I descentralizao poltico-administrativa e comando nico das aes em cada esfera de governo; II - participao da populao,por meio de organizaes representativas, na

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representao coletiva por meio de entidades no-governamentais14 (Criana e adolescente) ou organizaes representativas (Assistncia social), bem como a questo da paridade, seja entre Estado e sociedade (Criana e adolescente; Assistncia social), seja entre usurios e demais setores (Sade). Os conselhos gestores apresentam diferenas, ou especificidades, que vo do nmero de assentos, passando pelo perfil dos segmentos representados e dos mecanismos de escolha desses representantes. Alguns setores escolhem seus representantes em assemblias ou fruns abertos. Outros segmentos j esto de antemo inseridos (pela legislao) na composio dos conselhos15. Por outras palavras, os mecanismos de escolha oscilam de caso a caso: em uma nica assemblia com a participao de diferentes atores e organizaes sociais; atravs de fruns setoriais de polticas pblicas ou atravs de assemblias, ou indicaes de categorias profissionais. Mesmo em se tratando da articulao em assemblias e fruns, apesar da maior 'organicidade' com as bases, esta representao mantm certos limites circunscritos pela lgica dos mobilizados, ou de um conjunto de organizaes que apresentam uma representao presuntiva (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006b) ancorada na idia de que a sociedade civil representa (independente de mecanismos formais), genunos interesses sociais. Trata-se, portanto, de uma idia de representatividade que alimenta certa confuso no entendimento acerca dos critrios de legitimidade que estes espaos carregam, na medida em que ora se apela para a legitimidade da representao de pessoas ou setores com uma histria feita nas lutas dos segmentos prcidadania (Tatagiba, 2002); ora se relaciona legitimidade com qualificao e competncia dos representantes, como tem sido o caso das ONGs (Dagnino, 2002); e ora o critrio de legitimidade est ancorado na capacidade dos representantes em expressar os interesses do respectivo segmento social (Teixeira, 1996, p.15). Com efeito, estamos tratando de um tipo de representao que, diferente do modelo eleitoral que identifica o representado (eleitor), esboa uma idia difusa do mesmo, podendo tanto ser um segmento (ou vrios setores da populao), quanto a prpria entidade indicada para assumir a representao. O caso da representao das
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil.
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. Embora a legislao do conselho de sade no especifique a representao coletiva, a lista de representantes deixa clara esta dimenso. 15 . Como no caso de sindicatos, federaes de associaes de moradores, entidades profissionais, etc.

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ONGs junto aos conselhos bastante emblemtico, uma vez que, como analisa Sorj (2005), estas organizaes apresentam a especificidade dada pelo fato de se constiturem num ator sem mandato direto de sua base de referncia (p. 21). Tendo em vista que muitas organizaes so escolhidas muito mais em funo de seu grau de competncia e qualificao do que em virtude de seu vnculo com as bases, altera-se sobremaneira o debate acerca das exigncias de prestao de contas, responsividade e sano. No de se estranhar, portanto, o perfil dos conselheiros que, de acordo com Santos Junior, Azevedo e Ribeiro (2004), constituem uma espcie de elite de referncia, ou de uma comunidade cvica (p.37) portadora de uma cultura associativa caracterizada por um perfil socioeconmico superior e por maior grau de informao e de capacitao tcnica e poltica se comparada mdia da populao em geral. Como resultante geral, a composio dos conselhos conjuga, digamos, participao coletiva (auto-apresentao das entidades escolhidas como tal) com representao coletiva (entidades escolhidas por representarem por critrios variados outros setores sociais). Aqui a representao por entidades, ou organizaes da sociedade civil, est difusamente ancorada na legitimidade destas organizaes em promover, de diferentes formas, a defesa das variadas causas sociais e de demandas e interesses de grupos e setores sociais historicamente excludos dos processos de deciso poltica. Poder-se-ia dizer, portanto, que a representao nos conselhos apresenta maior grau de independncia, na medida em que est relacionada com a formulao de polticas pblicas e, portanto, pautada na perspectiva de representao de interesses gerais. No caso das experincias de oramento participativo, embora tambm ocorram variados mecanismos de participao e representao de acordo com cada experincia concreta - constitui-se como um modelo que institui o tipo de representao delegada que, de acordo com Bobbio (1987), apresenta vnculos mais estreitos com a defesa de interesses mais especficos e/ou particulares. De maneira geral, entende-se o oramento participativo enquanto modelo de gesto que abre a participao da populao nas discusses e definies da pea oramentria, fundamentalmente na esfera municipal. Diferente dos Conselhos que esto previstos em legislao, sua implementao est mais diretamente vinculada conquista de diversas prefeituras por parte de governos de esquerda, notadamente do Partido dos Trabalhadores16. Tratar-se-ia, portanto, de um
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. Embora diversos partidos tenham, de forma diferenciada, implementado mecanismos participativos, e em alguns casos antes mesmo da redemocratizao (exemplo paradigmtico de Lages), a centralidade do

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modelo de administrao que apresenta como premissa bsica o fato de que a populao no apenas deve ser consultada quanto s demandas de investimento do poder pblico, como tambm deve ser capacitada para deliberar acerca das prioridades, participando ativamente da prpria execuo e controle do oramento pblico. A disseminao da experincia a partir do modelo de Porto Alegre17 vem instigando a construo de uma definio do OP enquanto articulao entre democracia representativa e democracia participativa que, de acordo com Avritzer (2003), est baseada em quatro elementos, quais sejam: a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, atravs da criao de um conjunto de espaos participativos (assemblias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem participar com igual poder de deliberao; a articulao da participao local ou direta, atravs das assemblias regionais, com mecanismos de delegao, atravs da escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao regional e municipal; a autodeterminao na formulao das regras e critrios de participao e distribuio de recursos, vinculando o OP a uma tradio de reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras da deliberao so determinadas pelos prprios participantes (p.15); e por ultimo, o objetivo de promoo da reverso das prioridades na distribuio dos recursos pblicos, privilegiando os setores mais carentes da populao. Diferente dos conselhos gestores, a organizao e a metodologia de discusses e de deliberao do oramento participativo esto assentadas, nas experincias que seguem o modelo de Porto Alegre, em um conjunto de espaos que articulam o local (bairro) com a regio e com o contexto municipal mais geral (cidade). Apresenta diferentes nveis de participao, que vai da esfera local e regional, caracterizada pela participao direta (junto s associaes de bairro, conselhos populares, clubes de mes, assemblias regionais) que se articula com a representao dos delegados junto aos fruns regionais e, finalmente, com os conselheiros do Conselho do Oramento Participativo, responsveis pela discusso do oramento confrontando o conjunto das
PT neste processo diz respeito ao seu programa, cuja nfase na "democracia popular" marcou o eixo norteador do "modo petista de governar" (Meneguello, 1989). Foi com a vitria do PT nas eleies municipais de 1988 na capital e em importantes cidades do Estado de So Paulo (So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema, Campinas, Piracicaba e Santos) e nas capitais do Rio Grande do Sul e Esprito Santo que efetivamente se instituiu um conjunto de mecanismos participativos, a exemplo do Oramento Participativo. 17 . Inserida no mbito da "administrao popular" capitaneada pelo PT a partir da vitria nas eleies municipais de 1989, o OP de Porto Alegre vem sendo tomado como paradigma de uma experincia que tem servido como modelo para centenas de municpios no pas (e no exterior).

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demandas regionais. articulao entre a participao direta e a representao, segue uma articulao entre os diversos fruns, fundamentalmente a partir do procedimento de regionalizao. Assim, o processo desenvolve-se de forma piramidal, conjugando a representao delegada (delegados e conselheiros com mandato revogvel18) s assemblias locais e regionais. Mesmo que no previsto no plano regimental, percebe-se aqui, assim como nos conselhos gestores, uma ntima articulao entre representao e associativismo civil. Sabemos que uma ampla maioria dos representantes (delegados e conselheiros) participa de organizaes civis com predomnio do associativismo comunitrio. Entretanto, o desenho do OP parece promover combinaes mais complexas entre participao e representao, na medida em que conjuga no sem problemas participao individual e coletiva com representao individual (e coletiva). Este, aliado evidentemente s diferentes caractersticas ou tipos de polticas pblicas em jogo, pode ser um elemento importante para a compreenso do fato de que o perfil geral dos participantes do OP registra alguma diferena com relao ao perfil dos representantes junto aos conselhos gestores. No caso do OP, a participao direta dos cidados junto s assemblias tem desenhado um perfil mais popular, na medida em que
A grande maioria dos participantes do OP pertence s classes populares, so trabalhadores sem qualificao, a maioria mulheres, com escolaridade primria, renda familiar mensal inferior a R$1.000,00 e uma forte presena de negros e de descendentes indgenas, numa cidade onde a grande maioria se considera branca. Mesmo que, para o COP, haja uma certa variao nesse perfil, sobretudo em termos de renda, escolaridade e gnero, j que no se alteram relaes seculares pela simples mgica de um novo desenho institucional, o importante observar as tendncias de fundo, a participao crescente das mulheres, o aumento constante do nmero de participantes e o fio terra que prende os representantes s suas bases regionais e temticas: o controle dos representantes diretamente pelos representados, podendo os conselheiros ter o seu mandato revogado por deciso do frum de delegados em reunio especialmente convocada para esse fim

(Baierle, 2005:22).

18

. De acordo com o artigo 23 do Regimento Interno do OP de Porto Alegre (PMPA,2001), a revogao do mandato dos conselheiros (as) dar-se- por deliberao de (2/3) dois teros dos presentes no frum de delegados (as) regional ou temtico do Oramento Participativo, conforme o caso, garantindo o quorum mnimo de metade mais um dos delegados (as) eleitos (p.14).

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Assim, no seu conjunto, conselhos gestores e oramentos participativos constituem-se enquanto exemplos de prticas de participao e representao (p&r) que apresentam especificidades com relao ao modelo da representao eleitoral (R), seja pela incorporao de elementos de participao (individual e coletiva) direta (P); seja pela criao de novos espaos e critrios de representao. As relaes p&r que caracterizam estas experincias apresentam tambm diferenas e especificidades entre os modelos. No caso dos conselhos gestores, observamos dois tipos de participao enquanto auto-apresentao, embora ambos sejam minoritrios no interior destas experincias: por um lado, a participao direta dos cidados, que se restringe aos rarefeitos momentos de organizao de fruns ou conferncias (municipal, estadual e federal); e por outro lado, a participao dos segmentos da sociedade civil escolhidos por critrios de qualificao. Apesar da ocorrncia destes instrumentos, este modelo est predominantemente ancorado em um princpio da representao que ocorre atravs das organizaes da sociedade civil. Com efeito, este procedimento traz algumas ambigidades no que se refere s promessas da democracia participativa e deliberativa. Por um lado, a representao por segmentos (ou organizaes sociais) reproduz, no espao institucional, um processo de filtragem que, operacionalizado pela lgica associativa, recorta o campo da representao, que passa a ser eminentemente ocupado pelos setores que apresentam maior nvel socioeconmico e cultural. Sabemos que a reduo dos sujeitos participativos traz alguns desconfortos para a teoria democrtica. Por outro lado, as clivagens no campo da sociedade civil (e do Estado) tensionam o ideal de paridade, estimulando reformulaes em direo maior pluralizao dos sujeitos e setores participativos. Este parece ser o caso da rea da sade, que vem testemunhando, historicamente, alteraes importantes no perfil de seus representantes. Talvez esta pluralidade seja a chave (democrtica) para a coexistncia das diferentes noes de legitimidade - ora em referncia aos grupos e entidades que historicamente lideraram as lutas por direitos, ora remetida ao grau de qualificao (tcnica e poltica), ou ainda aos pblicos por elas representados. J o modelo do OP, por prever a participao direta dos cidados, independente de vnculos associativos, apresenta maior capacidade de incluso dos setores ou indivduos mais empobrecidos da populao. Aqui, a representao (via delegados e conselheiros) desenha um sistema que se aproxima de um tipo piramidal de articulao

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entre a participao da base junto s assemblias regionais e representao (Fruns de delegados e COP), atravs de mecanismos (mandato revogvel) que permitem maior controle dos representantes diante dos representados. O perfil socioeconmico dos participantes do OP um importante indicador da adoo de um critrio de legitimidade pautado na idia de incluso social. Diferente do desenho ancorado na paridade (nos conselhos) que parece fortemente instrudo pelo iderio da sociedade civil, a regra da maioria (no OP) est vinculada a um projeto orientado para a ampliao da participao dos setores historicamente excludos do cenrio das decises governamentais. Por tratar de questes que afetam de forma mais direta a populao e notadamente os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais o OP apresenta um importante potencial de motivao participao. Alm disso, a participao e a adeso ao processo do oramento participativo revelam uma coincidncia de interesses sociais e polticos atravs dos objetivos e resultados do OP, que vem se mostrando como alternativa confivel19 de resoluo das demandas sociais. Trata-se, portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado mantm e aumenta sua legitimidade e capacidade de implementao de polticas, bem como a populao v atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas. Apresenta forte capacidade de formao de consensos no apenas em funo deste compartilhamento de interesses, como tambm de uma maior capacidade de incorporao de lideranas sociais que, compartilhando do mesmo projeto poltico, passam a atuar no interior da estrutura governamental. No caso dos conselhos gestores que tratam da discusso e definio de polticas mais gerais, o carter da aproximao e da concreticidade da relao demanda-resoluo no se efetiva como no caso das experincias de OP, o que limita (e muito) a motivao participao. Seguindo este ponto de vista, parece bastante compreensvel a baixa freqncia participativa junto aos conselhos gestores, se comparados ao OP. O tipo de poltica diz muito no apenas no que se refere maior ou menor proximidade com os interesses da populao, como tambm no que diz respeito ao quadro de alcance social e de complexidade institucional. Soraya Crtes (2002) analisa, por exemplo, algumas diferenas nas reas das polticas de sade e de assistncia social que vo impactar a participao nos respectivos conselhos gestores. De acordo com a autora, os recursos financeiros, a quantidade e a complexidade dos servios, as dimenses da estrutura
19

. Pesquisa em OPs do Estado de Santa Catarina indica altos ndices de confiana dos delegados e conselheiros junto ao processo (BORBA et al., 2006).

17

administrativa da rea no contexto da administrao municipal e, mesmo, a natureza da populao coberta pelos servios e benefcios oferecidos afetam negativamente a importncia relativa da assistncia social em comparao com a sade (p. 201). Como resultado geral, os conselhos da rea da sade apresentam uma dinmica de funcionamento e de representao mais substantiva e deliberativa - se comparado dinmica na rea de assistncia social, com caractersticas eminentemente gerenciais Assim, os diferentes desenhos institucionais20, ou as diferentes configuraes entre participao e representao, bem como os diferentes tipos de polticas pblicas so, entre outros, elementos centrais para o entendimento das diferentes dinmicas de p&r entre os modelos analisados. A dimenso da participao est em estreita articulao com a questo da representao, em variadas configuraes. Desta forma, se no plano emprico a dimenso da representao (nas prticas p&r) se sobressai, haja vista a impossibilidade e os limites da participao direta no mundo contemporneo; no plano terico, h que se avanar na formulao de um quadro analtico que busque qualificar esta nova dimenso da representao, tendo em vista superar os limites e desafios das prticas e mecanismos de controle social. Pensado e ancorado no modelo da representao eleitoral, o debate acerca da representao carece aqui de importantes reavaliaes.

4. Em direo a uma outra concepo de representao

De acordo com Bobbio (1987), a participao direta ocorre em basicamente dois momentos: a assemblia dos cidados deliberantes sem intermedirios e o referendum, sendo que todas as outras formas de participao ocorrem via representao. No que diz respeito especificamente representao, o autor salienta a relao que existe, de um lado, entre a figura do representante como delegado e a da representao dos interesses particulares, e de outro lado entre a figura do representante como fiducirio e a representao dos interesses gerais (p.46). Analisando nestes termos, poder-se-ia dizer que conselhos e OPs personificam, na prtica, as relaes que existem entre, de um lado, a figura do representante como delegado na representao de interesses particulares (no caso do OP); e, de outro lado, a
20

. Lchmann, 2002a e 2002b.

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figura do representante como fiducirio e a representao dos interesses gerais (no caso dos conselhos). Entretanto, estas experincias p&r parecem desautorizar uma incorporao imediata das formulaes tericas endereadas historicamente ao modelo da representao eleitoral (R). Ou seja, estas experincias trazem a tona algumas novidades e especificidades que parecem desafiar o referencial analtico disponvel acerca da representao poltica. Em primeiro lugar, a dimenso da participao e representao coletiva. Como vimos, mesmo de formas diferentes, as experincias esto ancoradas na idia de que a participao (e representao) pode ocorrer atravs das organizaes da sociedade civil. A participao direta, portanto, extrapola a dimenso individual, como so os casos das organizaes e associaes que ocupam lugares estratgicos na sociedade civil. Esta dimenso complexifica aquela tipologia baseada nos dois modelos de representao. Em anlise acerca da representao poltica de grupos (minorias ou excludos), Young (2006) oferece algumas idias promissoras para o debate acerca desta dimenso. Tendo em vista enfrentar a dualidade, ou falsa dicotomia entre representao por delegao/identidade versus representao por substituio/independncia nas relaes entre representantes e representados, ou ainda, em vez de entender a representao poltica como ato de pr-se pelos eleitores, a autora analisa a questo da representao jogando luz ao carter do relacionamento entre o representante e os eleitores. Com efeito, o representante inevitavelmente ir se afastar dos eleitores, mas tambm deve estar de alguma forma conectado a eles, assim como os eleitores devem estar conectados entre si (2006:149)21. A idia de representao por perspectiva social22 visa melhor corresponder, tendo em vista as diferentes inseres estruturais dos grupos e indivduos, a esta necessidade de conexo, na medida em que diz respeito ao compartilhamento ou afinidade de olhares acerca dos processos sociais em funo da posio que neles ocupam: a perspectiva uma abordagem da maneira de olhar eventos sociais, a qual condiciona, mas no determina o que se v (op.cit., p.166). Esta idia de perspectiva de certa forma se aproxima do resgate da noo de representao virtual de Edmund Burke sugerida por Gurza Lavalle, Houtzager e

21 22

. Uma anlise do trabalho de Young encontra-se em Pinto (2004). . Diferente, embora inter-relacionada, com a representao de interesses e de opinies (op. cit).

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Castello (2006a)23, na medida em que, diferente da representao de interesses e opinies (e ainda, da representao descritiva ou como espelho)24, diz respeito a uma idia de representao que necessariamente envolve distino e separao entre representantes e eleitores (...) em que a desconexo sempre uma possibilidade e a conexo mantida ao longo do tempo por meio de antecipaes e retomadas em momentos de autorizao e prestao de contas (Young, 2006:152). Ao sugerirem que o fenmeno da representao que vem ocorrendo atravs do protagonismo adquirido por atores da sociedade civil, portanto, da representao coletiva, guarda semelhanas com a idia de representao virtual, Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a) do destaque, exemplificando com o trabalho de advocacy, a um tipo de representao que, embora compreenda, difere de se configurar apenas como a vocalizao difusa de causas diversas, na medida em que desempenha tambm funes de intermediao perante o poder pblico na forma de representao virtual, ou seja, da defesa de interesses que no autorizaram essa defesa ou que, embora simpticos a ela, carecem de qualquer mecanismo estvel para control-la ou comunicar-lhe preferncias (op.cit.:92). De alguma forma subjaz aqui a dimenso do compartilhamento de olhares e perspectivas entre representantes e representados, embora no necessariamente compartilhem as mesmas posies na estrutura social. Este parece ser o caso da representao de vrias organizaes da sociedade civil junto aos conselhos gestores. Entretanto, h que se resgatar alguns elementos que so centrais na idia de representao, quais sejam, os mecanismos de autorizao e de prestao de contas. Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a) advertem que, malgrado existam diversos elementos que sugerem o potencial de representatividade da representao coletiva como um expediente de reforma da democracia, sua problematizao terica e sua defesa pblica esbarram em limites evidentes, a saber, a ausncia de mecanismos generalizados, formais e estveis de ordenao da relao entre atores da sociedade civil e seus pblicos, beneficirios ou comunidades notadamente mecanismos de autorizao, prestao de contas, responsividade e sano (2006a:87). Mesmo, e apesar
23

. O resgate da idia burkeana de representao virtual enquanto existncia de compromisso genuno com os representados encontra guarida, de acordo com os autores, nos usos contemporneos de advocacy, caracterizada como representao destinada a dar voz algo distinto da funo de ser porta-voz prpria de prticas de representao coletivas englobadas claramente na idia de grupos de interesse (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a:91). 24 . As quais guardam tambm um grau de legitimidade.

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das variaes, este parece ser tambm o caso da representao junto aos conselhos gestores. aqui que se insere um segundo elemento deste debate, qual seja, a necessidade de focar o olhar para alm das relaes entre representantes e representados, ou seja, para as relaes entre os prprios representados. Este ponto relaes entre os representados constitui-se, no meu entender, em um marcador importante nas diferenas entre as teorias democrticas pautadas, por um lado, na representao (R), e por outro, na participao (P). No caso das teorias que do projeo a P, a noo de esfera pblica25 parece central, na medida em que diz respeito constituio de espaos de interao e discusso em que os indivduos interagem uns com os outros, debatem as decises tomadas pelas autoridades polticas, discutem o contedo moral das diferentes relaes existentes no nvel da sociedade e apresentam demandas ao Estado (Avritzer, 2000:78). Assim, uma representao legtima requer uma participao ativa por parte dos indivduos, grupos e organizaes sociais. Recorro novamente a Young (2006), na medida em que trs a tona a idia de que uma representao legtima e inclusiva impe responsabilidades tanto para os representantes como para os cidados: estes precisam estar dispostos e aptos a mobilizar uns aos outros para participar ativamente tanto do processo de autorizao quanto do de prestao de contas. Os representantes devem ouvir essas discusses pblicas e as diversas demandas, permanecer conectados com os eleitores e expor as razes de suas aes e avaliaes em termos que retomem aquelas discusses. Essa mobilizao e essa conectividade podem ser promovidas ou obstadas pelo desenho das instituies representativas (op. cit.:156). Assim, a qualidade e a legitimidade da representao vo depender do grau de articulao e organizao da sociedade civil, ou seja, da participao. Os fruns de discusso de polticas pblicas e de definio e escolha dos representantes, no caso dos conselhos, ou as assemblias regionais e temticas, no caso do oramento participativo, podem ser exemplos de espaos pblicos que promovem esta conexo entre representantes e representados. Estes espaos ou esferas pblicas de debate e conexo mobilizam um terceiro elemento de diferenciao com relao perspectiva da representao (R) ancorada na idia de agregao de preferncias, ou seja, na idia de que a sociedade a soma de indivduos dissociados que competem e se unem, votam e agregam preferncias por atos
25

. Na perspectiva habermasiana (Habermas, 1997).

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discretos de livre escolha e clculo instrumental26. A idia de representao vinculada noo de esfera pblica prioriza a dimenso do debate pblico para a reformulao das opinies e preferncias: a deliberao estimularia as pessoas no apenas a expressar suas opinies polticas mas tambm a formar essas opinies atravs do debate pblico (Vitullo, 2000). Com efeito, nesta concepo, um processo de autorizao eficaz est ancorado no pressuposto de que a representao ocorre atravs de um movimento de distanciamento e aproximao entre representantes e representados, movimento este mediado pela constituio de esferas pblicas de discusso e de debate que definem agendas e reavaliam, atravs da troca de experincias, informaes e opinies, as aes e direes da representao. Afinal, so as idias e opinies (ou seja, o juzo em um sentido amplo) que so politicamente representados, e no indivduos (Urbinati, 2006:223). Assim, participao e representao coletivas; relaes que extrapolam a dimenso representante e representado atravs de um foco orientado para as relaes entre os representados27; e formao de opinies e preferncias, so elementos que desafiam novos olhares para a fenmeno da representao poltica nos espaos de participao. As experincias participativas no Brasil, a exemplo dos conselhos gestores e do oramento participativo (experincias p&r) apontam para um movimento de renovao e de reacomodao destes instrumentos de ao poltica no interior das prticas institucionais da sociedade brasileira, indicando que, muito menos do que oposio, estes instrumentos estabelecem combinaes e articulaes que desenham um processo de concomitante inovao e reproduo das prticas e orientaes polticoinstitucionais. Apontam, sobretudo, para o fato de que a participao no substitui, mas reconfigura a representao, constituindo-se, a participao, em chave da boa representao. Referncias bibliogrficas
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26 27

. Urbinati (2006) em anlise que diferencia democracia representativa de democracia eleitoral. . Alm da importncia das relaes entre os primeiros.

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