A POLÍTICA DE INOVAÇÃO NO BRASIL E
SEUS IMPACTOS SOBRE AS ESTRATÉGIAS
ARTIGO DE DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO
EMPRESARIAL
MAURÍCIO MENDONÇA
RESUMO
O artigo trata das dificuldades enfrentadas pelas
empresas brasileiras para inovar. A argumentação
se baseia na perspectiva do empresário que deseja
inovar e desenvolver novos produtos e processos,
mas que tem dificuldade de acesso a crédito, in-
centivos ou apoio de diversas modalidades para
realizar tal objetivo. Discute, também, a essência
da política pública brasileira de inovação: a oferta
de serviços tecnológicos sem uma conexão com a
demanda empresarial e as necessidades do em-
presariado.
INTRODUÇÃO
A aprovação da Lei 11.540/07 que regulamenta
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico
e Tecnológico – FNDCT encerrou um capítulo da
história recente da política científica e tecnológica
brasileira. Seu início foi marcado pelas alterações
iniciadas com a criação do Fundo Setorial do Pe-
tróleo – CT-Petro, em 1997, que preconizava duas
T&C Amazônia, Ano VI, Número 13, Fevereiro de 2008
tendências que se afirmaram durante uma década:
a recuperação da capacidade de investimento do
governo federal em C&T e a participação crescente
da inovação empresarial no contexto da produção
de conhecimento e desenvolvimento tecnológico
do País.
Ao longo deste período, o Brasil alterou profun-
damente seus instrumentos de fomento à inovação
e o interesse do setor empresarial se ampliou, tanto
sob a forma de participação mais efetiva nos diver-
sos espaços de representação, quanto no campo
da formulação de propostas e na demanda concre-
ta por recursos e participação em programas pú-
blicos.
Este artigo procura, de forma abreviada, apre-
sentar os principais traços constitutivos desse
processo e discutir alguns avanços que ainda são
necessários para consolidar e ampliar a participa-
ção do setor empresarial no processo de desenvol-
vimento socioeconômico brasileiro, com base em
uma indústria inovadora.
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 A política de inovação no Brasil e seus impactos sobre as estratégias de desenvolvimento tecnológico empresarial
A EVOLUÇÃO RECENTE DA POLÍTICA DE
INOVAÇÃO
O Brasil é um país de tradição na adoção de
medidas de apoio ao desenvolvimento científico e
tecnológico. Desde a época do Império, logo após
a chegada da Família Real ao país, foram criadas
instituições públicas de pesquisa nas áreas de bo-
tânica, agronomia, medicina e engenharia. O ensi-
no superior também foi logo instituído, com facul-
dades de direito, medicina, escolas de engenharia
e outras.
No século passado, o País manteve-se atuali-
zado com a criação do CNPq e da Capes, nos anos
50, e mais tarde nos anos 70, com a criação da FI-
NEP. Foram instituídas universidades federais em
praticamente todos os Estados, além de institutos
de pesquisa estaduais e federais, bem como cen-
tro de pesquisas e desenvolvimento de empresas
estatais, tais como Petrobras, Eletrobrás, Telebrás,
Nuclebrás, Embraer, CSN, Usiminas, CVRD, entre
outras.
Em particular nos anos 70, no auge da políti-
ca industrial de desenvolvimento nacional, mesmo
com os incentivos à importação de tecnologia de
processos e produtos, o País manteve uma preo-
cupação com o desenvolvimento tecnológico em
setores de ponta como eletrônica, energia nuclear
e biotecnologia aplicada à agricultura.
Contudo, a política brasileira de ciência e tec-
nologia sempre foi baseada no conceito de que
a oferta de bens e serviços tecnológicos – recur-
sos humanos qualificados, laboratórios científicos
atualizados, serviços tecnológicos prestados por
instituições públicas de pesquisa e a própria reali-
zação de pesquisas científicas – seriam uma força
determinante na consecução do objetivo maior de
estimular o desenvolvimento econômico e, em par-
ticular, o progresso técnico da economia.
Em muitos casos, a participação determinante
do Estado na economia, em especial em setores
sensíveis do ponto de vista tecnológico – telecomu-
nicações, energia nuclear, petróleo, siderurgia, pe-
troquímica – permitiu a adoção de uma estratégia
semi-autônoma de desenvolvimento tecnológico,
por meio da criação de centros de pesquisa esta-
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tais e programas de desenvolvimento tecnológico
apoiados por agências de fomento, tais como a Fi-
nep e o BNDES.
Ao setor privado formado por empresas multi-
nacionais coube o papel de provedor de tecnologia,
em particular na produção de bens intermediários,
bens duráveis e bens de capital. Setores importan-
tes para a dinâmica de incorporação tecnológica na
indústria, tais como eletrônica, informática, auto-
mação industrial, automobilística, entre outros, não
foram estimulados a produzir tecnologias no País,
exceto em casos específicos. Ao contrário, muitas
vezes as empresas multinacionais visavam aten-
der à demanda local com produtos com menor grau
de sofisticação e, até mesmo, defasados tecnologi-
camente em relação aos mercados dos países de
origem.
Da mesma forma, a empresa nacional – muitas
vezes estimulada a fornecer para cadeias produti-
vas internacionais – não contava com estímulo fis-
cal ou creditício para produzir bens e serviços tec-
nologicamente avançados, nem mesmo constituir
uma base de P&D local, com ou sem a parceria de
universidades e centros de pesquisa. Pode-se até
afirmar que, em muitos casos, os grandes proje-
tos do setor público alijavam a participação de em-
presas nacionais, pela excessiva verticalização de
suas atividades de pesquisa ou pela ausência de
uso do poder de compra estatal.
Em resumo, o desenvolvimento tecnológico em-
presarial foi excluído, de certa forma, das políticas
públicas de desenvolvimento econômico, ao contrá-
rio da intenção expressa nos planos brasileiros de
desenvolvimento científico e tecnológico dos anos
70. Mais especificamente, a ação governamental
visou ampliar a oferta de conhecimento científico e
tecnológico – via expansão do sistema universitário
e de pesquisa público – em contraposição a uma
criação de incentivos às empresas.
Nos anos 90, diversos analistas começaram a
ressaltar os resultados destas políticas, que justifi-
cavam o fraco desempenho da indústria brasileira
no comércio exterior – elevada participação das
commodities de origem em recursos naturais e a
baixa participação de produtos manufatureiros de
T&C Amazônia, Ano VI, Número 13, Fevereiro de 2008
 A política de inovação no Brasil e seus impactos sobre as estratégias de desenvolvimento tecnológico empresarial
alta intensidade tecnológica –, o irrisório número
de patentes depositadas no escritório americano
(USPTO) e o baixo nível de investimento privado
em P&D. Na medida em que, a economia global
caminhou para uma sociedade baseada na infor-
mação e conhecimento, na qual a informática e a
eletrônica, ao lado da biotecnologia e dos novos
materiais, se tornavam a base da inovação tecno-
lógica, o Brasil apresentou fragilidades no seu sis-
tema de inovação, que se revelou precocemente
envelhecido e funcionando mal.
A política de oferta sujeita a necessidade de
crescentes recursos públicos passou a ser alvo de
cortes nos orçamentos, levando a uma rápida dete-
rioração da infra-estrutura de pesquisa, professores
e pesquisadores desestimulados e desatualizados
e baixa interação entre as instituições de pesquisa
e empresas.
Por outro lado, a crise fiscal nos anos 80 induziu
um processo de privatização de empresas estatais
que levaram a uma desarticulação dos seus cen-
tros de pesquisa e dos institutos de pesquisa pú-
blicos criados ou estimulados pela política de C&T
federal. Esse processo resultou em forte retroces-
so no desenvolvimento tecnológico local e afetou
também algumas empresas privadas nacionais
que desenvolviam tecnologia para as empresas
estatais.
Esse quadro começou a ser revertido no início
dos anos 90, com a adoção da Lei de Incentivos
Fiscais (Lei 8.661/93) e a nova Lei de Informática.
Contudo, a política pública de C&T continuou for-
temente assentada nos financiamentos, agora de-
crescentes, do PADCT, da Finep, do CNPq e da
Capes. A mudança mais profunda só ocorreu na
segunda metade da década, quando a política pú-
blica de C&T incorporou a dimensão da inovação
tecnológica empresarial. Esse processo, explici-
tado na realização da II Conferência Nacional de
Ciência, Tecnologia e Inovação, em 2001, implicou
em uma revisão substantiva dos instrumentos de
fomento ao desenvolvimento tecnológico nos anos
seguintes.
Entre os principais avanços registrados nos úl-
timos anos destacam-se: a criação dos fundos se-
T&C Amazônia, Ano VI, Número 13, Fevereiro de 2008
toriais, a criação do Centro de Gestão e Estudos
Estratégicos (CGEE), a possibilidade de equalizar
e subsidiar as empresas, a Lei de Inovação, o ca-
pítulo III da Lei do Bem, a Lei do FNDCT, a refor-
mulação do INPI, o aumento dos investimentos no
Inmetro, a reformulação e atualização dos quadros
técnicos da Finep, a criação das linhas de crédito
do BNDES, a ampliação e criação de programas
de capital de risco no BNDES e na Finep, entre ou-
tros.
Estas alterações legais e institucionais possibili-
taram que o conjunto de instrumentos de incentivo
existentes no País se aproximasse daqueles que
encontramos à disposição das empresas nos paí-
ses desenvolvidos. Ou seja, as opções existentes
no menu de incentivos aqui são semelhantes às
disponíveis nos concorrentes do Brasil.
OS IMPACTOS DA POLÍTICA DE INOVA-
ÇÃO SOBRE O SETOR EMPRESARIAL
A introdução dos mecanismos de financiamen-
to e de incentivo à P&D e à inovação empresarial
no final dos anos 90 não foi concluída até 2007.
Alguns instrumentos, na verdade, só começaram a
operar em 2006 e não é possível ainda fazer uma
avaliação plena de seus impactos no setor empre-
sarial.
As alterações introduzidas no modelo de finan-
ciamento das atividades de P&D&I diversificaram
as modalidades de apoio às instituições de pes-
quisa e empresas, e promoveram uma distribui-
ção mais equânime entre as esferas acadêmica e
empresarial. Os principais instrumentos adotados
foram: concessão direta de recursos financeiros,
tais como crédito, capital de risco, subvenção eco-
nômica, auxílios financeiros e bolsas de pesquisa
e estudo, bem como os incentivos fiscais, que não
envolvem diretamente recursos financeiros.
Um importante instrumento foi a possibilida-
de de se realizar financiamentos com cláusula de
equalização de taxas de juros, o que reduziu os en-
cargos para níveis inferiores à taxa básica de juros
de longo prazo, a TJLP, por meio da Lei n. 10.332
de 2001. Este financiamento, embora praticamente
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 A política de inovação no Brasil e seus impactos sobre as estratégias de desenvolvimento tecnológico empresarial
restrito às grandes empresas e exigente em termos
das garantias, na prática recriou a linha de financia-
mento da FINEP e tornou seus produtos competiti-
vos no mercado financeiro.
Outro destaque foi o estabelecimento de sub-
venção direta aos projetos de inovação de empre-
sas (Lei da Inovação nº 10.973/2004) e a subven-
ção à absorção de pesquisadores, prevista na Lei
do Bem. Esses instrumentos criaram a possibili-
dade de a FINEP ofertar soluções diferenciadas e
ampliar o volume de recursos para empresas. Cabe
ressaltar que, no caso da subvenção, foram reali-
zados apenas dois editais (2006 e 2007) os quais
restringiram as candidaturas às áreas de interesse
do governo. Mesmo neste caso, no caso do Edital
2006, mais de 50% das propostas contratadas se
enquadraram no “Tema Geral”, como mostra a fi-
gura abaixo, não exatamente associadas às áreas
priorizadas pelo governo. Depreende-se que, de
maneira geral, o interesse público pareceu apontar
para oportunidades de produtos inovadores que os
agentes privados consideraram ter mercado mais
restrito, uma vez que apresentaram projetos de
subvenção para a inovação em outras áreas, con-
forme gráfico abaixo.

não seriam postos em prática às condições de mer-
cado; e o “Inovação Produção”, com o objetivo de
estruturar áreas de inovação dentro das empresas
e tornar rotineira a atividade inovadora incremen-
tal.
O BNDES também foi o responsável por linhas
de financiamento aos setores prioritários da política
industrial, como software e farmacêutico: o “Progra-
ma para o Desenvolvimento da Indústria Nacional
de Software e Serviços Correlatos” (PROSOFT) e
PROFARMA, voltado ao desenvolvimento da ca-
deia produtiva farmacêutica. Até meados de 2007,
foram aprovadas 137 operações do PROSOFT, no
valor de R$ 817 milhões, e 37 operações do PRO-
FARMA, no valor total de R$ 730 milhões.
Quanto ao apoio ao desenvolvimento do capital
de risco como mecanismo de suporte às empre-
sas inovadoras, embora existam iniciativas desde
os anos 70, os resultados são pouco significativos.
Neste campo, as iniciativas do BNDES, como o
“Programa de Capitalização de Empresas de Base
Tecnológica” (CONTEC), e da Finep, com o “Pro-
grama Inovar”, desenvolveram metodologias volta-
das a construir um ambiente institucional para esti-
 
  
    
   

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Fontes: FINEP/MCT, 2007.

Em 2006, o BNDES criou programas, com re-
cursos de R$ 500 milhões: o “Inovação PDI”, com
objetivo de financiar novos produtos e processos;
incentivar a vocação inovadora das empresas e
apoiar bons projetos que, por envolverem risco,
mular um mercado ainda incipiente. Os resultados
do Inovar, que realizou sete chamadas públicas
desde 2001, registram o apoio a sete fundos em
operação e quatro fundos em fase de captação e o
comprometimento de R$ 90 milhões.

30 T&C Amazônia, Ano VI, Número 13, Fevereiro de 2008

 A política de inovação no Brasil e seus impactos sobre as estratégias de desenvolvimento tecnológico empresarial
O BNDES, com grande experiência na área de
private equity e capital de risco, registrou uma atu-
ação discreta ao longo dos anos noventa. O Banco
apóia 21 fundos com participação do BNDESPAR,
sendo 12 destes de empresas emergentes e inves-
timentos de R$ 193 milhões. Mais recentemente, o
Banco decidiu estruturar um novo fundo de inves-
timento, o CRIATEC, com recursos disponíveis de
R$ 80 milhões para capitalizar as empresas inova-
doras com capital semente e prover um adequado
apoio gerencial.
Em suma, pode-se afirmar que a política de
inovação evoluiu nos últimos anos, mas sua im-
plementação ainda deixa muito a desejar. Em es-
pecial, no que se refere ao volume de recursos e
instrumentos de apoio à P&D empresarial, o aces-
so aos recursos está concentrado nas grandes
empresas e naqueles que já praticavam de alguma
forma ações de desenvolvimento tecnológico. Ou
seja, essas políticas ainda não permeiam a estru-
tura industrial, em particular as empresas de menor
porte.
SUGESTÕES DE APERFEIÇOAMENTO DA
POLÍTICA DE INOVAÇÃO
A política de inovação no Brasil precisa se inten-
sificar e ampliar seu grau de abrangência. Os ins-
trumentos precisam ser redesenhados para incluir
o apoio às pequenas e médias empresas, criar um
custo de oportunidade elevado para as atividades
de P&D das empresas e garantir um funcionamen-
to adequado do sistema de inovação.
Os recursos públicos devem premiar as melho-
res práticas de pesquisa cooperativa e permitir uma
racionalização da infra-estrutura de pesquisa. A Lei
de Inovação, com foco na relação público-privado,
procurou incentivar o uso eficiente da infra-estru-
tura laboratorial e possibilitar a criação de novas
empresas de base tecnológica a partir das univer-
sidades e centros de pesquisa públicos. Porém, as
barreiras culturais e os riscos inerentes à atividade
de pesquisa são mais arraigados do que parecem
à primeira vista.
A subvenção econômica precisa ser utilizada
T&C Amazônia, Ano VI, Número 13, Fevereiro de 2008
de forma a mitigar os riscos empresariais da ino-
vação e viabilizar projetos de alta complexidade
tecnológica e institucional. O número de empresas
demandantes desses recursos precisa crescer. A
qualidade dos projetos precisa melhorar. Não será
possível para a Finep operar no varejo, com cente-
nas de projetos individuais.
Os diversos instrumentos – subvenção, equali-
zação, capital de risco, fundos setoriais – precisam
ser articulados para viabilizar a colaboração em
projetos pré-competitivos, que aumentem o grau
de interação entre os agentes da inovação e per-
mitam a criação de “plataformas tecnológicas” para
a indústria.
Outro elemento fundamental é o estímulo mais
efetivo aos ambientes de inovação, em particular
os parques tecnológicos e incubadoras. Esses am-
bientes são essenciais para garantir um dinamismo
tecnológico da indústria, criar uma rede de prove-
dores de soluções de alta tecnologia e criar as em-
presas vencedoras do futuro.
Por fim, o regime de incentivos fiscais da Lei
do Bem precisa ser aprimorado, seja para reduzir
os riscos jurídicos da atual legislação ou seja para
torná-la mais inclusiva. O acesso das micros e pe-
quenas empresas aos incentivos fiscais é vital para
consolidar seu uso pelas indústrias e garantir uma
ampla base de empresas inovadoras, independen-
temente do setor e do grau de desenvolvimento
tecnológico das empresas.
Em suma, pode-se concluir que a indústria bra-
sileira tem a sua disposição uma série de instru-
mentos e mecanismos de incentivo à P&D, mas
os problemas existentes no marco regulatório, na
institucionalidade e na sua implantação reduzem a
eficácia de seu uso e os tornam muito onerosos
para as indústrias.
Maurício Mendonça é doutor em Economia
pela Unicamp e Université de Paris e atua como
gerente-executivo de Competitividade Industrial da
Confederação Nacional da Indústria (CNI).
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