O CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL DO GOVERNO LULA Sonia Fleury1 Texto entregue aos conselheiros, agosto de 2005 Uma

das primeiras medidas do governo Lula foi a criao do Conselho do Desenvolvimento Econmico e Social2 - CDES, rgo de consulta da Presidncia sociedade civil, ao mesmo tempo em que um canal institucionalizado de negociao de pactos entre diferentes atores societrios e o governo, em relao agenda das reformas econmicas, polticas e sociais. 3 O objetivo deste trabalho analisar a recente criao do CDES, analisando a experincia nacional comparativamente aos seus congneres em mbito internacional e luz da teoria democrtica, discutindo a efetividade desta forma de participao relativa criao de um espao institucionalizado de democracia deliberativa. Trata-se de uma anlise produzida a partir da experincia vivida como conselheira durante os ltimos dois anos e meio, bem como pela possibilidade de utilizar as categorias de anlise social de forma a permitir um distanciamento mnimo e um olhar sociolgico sobre este objeto. Estado e Sociedade no Brasil: Patrimonialismo, Autoritarismo e Excluso

O Brasil experimentou, no sculo XX, um processo intenso e muito rpido de transformaes, saindo, nos anos 30, de uma sociedade tradicional organizada em torno da economia agro-exportadora de produtos como a cana de acar e o caf, para construir o que chegou a ser, na dcada de 80, a 8a. economia industrial do mundo. A concretizao deste salto para uma sociedade urbana e uma economia industrializada foi capitaneada por um Estado desenvolvimentista que fundamentou seu poder na manuteno de uma ampla coalizo conservadora e na capacidade dos dirigentes de usar o aparato estatal para incluir e cooptar as fraes urbanas da classe trabalhadora e da emergente burguesia industrial por meio de mecanismos institucionais que consolidaram o pacto corporativo. Da mesma forma, a impossibilidade de romper com os interesses do tradicional setor agro-exportador, de cujo excedente dependia o projeto de industrializao, teve implicaes profundas na manuteno de uma cultura poltica e uma institucionalidade excludentes.
Dra. em Cincia Poltica, Professora da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas onde coordena o Programa de Estudos da Esfera Pblica. Conselheira Titular do CDES.
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Sfleury@fgv.br, www.ebape.fgv.br/pp/peep
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O Art. 1o.do Regimento Interno do CDES, define-o, como rgo colegiado de assessoramento direto e imediato do Presidente da Repblica, com a misso de: I propor polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento; II- apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos setores da sociedade nele representados.

Medida Provisria no. 103, de 1o. de janeiro de 2003

Mas, a autonomia estatal no foi suficiente para impedir o enfeudamento das estruturas estatais pelos diferentes interesses incorporados ao pacto scio-poltico, gerando o paradoxo de um estado forte e interventor, porm fragilizado por sua incapacidade de distanciar-se dos interesses particulares e atuar em prol do capitalismo em sentido genrico. O capitalismo politicamente orientado institucionaliza um tipo de domnio cuja legitimidade se assenta no tradicionalismo (Faoro, 1993:733), demonstrando a persistncia secular da estrutura patrimonial, sua compatibilidade com a produo capitalista e sua transformao de patrimonialismo pessoal em patrimonialismo estatal. Ainda que o modelo corporativo de relao entre Estado e Sociedade inclusse tanto os trabalhadores sindicalizados como os empregadores, certo que as elites econmicas sempre mantiveram, paralelamente estrutura corporativa, outras modalidades de organizao no controladas pelo Estado que passaram a ter assento privilegiado no planejamento da poltica industrial. J a poltica em relao classe trabalhadora combinou represso, excluso e incorporao controlada da participao e das demandas sociais. A ruptura constitucional de 1964 rompeu com o modelo populista de ativao dos trabalhadores, reprimindo suas atividades polticas e sua participao na gesto das polticas sociais, mas que deu prosseguimento ao modelo econmico desenvolvimentista e gerou nossas formas de intermediao de interesses entre empresrios privados e burocracia pblica, aprofundado as articulaes e solidariedade entre empresa pblica, empresa privada e capital internacional. A partir dos anos 70, com o esgotamento do milagre brasileiro e com as transformaes subseqentes na economia mundial globalizada, ficou patente que a estrutura de intermediao de interesses montada nos anos 30 e persistente at os dias atuais o chamado pacto corporativo j no era capaz de dar vazo s demandas de uma sociedade cada vez mais complexa, com um tecido social adensado pelas transformaes dos antigos atores do pacto corporativo empresrios e trabalhadores e com o surgimento de uma mirade de novas formas organizativas movimentos sociais e organizaes no governamentais. Foram emergindo novas formas de organizao, negociao e concertao, o que demonstrava que o pas j assimilava uma nova estrutura de intermediao de interesses, paralelamente tradicional de corporativismo estatal. Enquanto o corporativismo estatal dos anos 30-40 indicava um crescimento do Estado sobre a sociedade debilmente organizada, as novas formas de negociao tripartite que emergiram no final da dcada de 80, indicavam o amadurecimento das formas organizativas dos principais agentes econmicos, bem como sua autonomizao do Estado. Neste sentido, tratava-se de uma modalidade de intermediao de interesses de carter societria, tambm identificada como um tipo de neocorporativismo, o que nos aproximava da experincia europia de negociao e concertao. A experincia internacional de Conselhos de Desenvolvimento remonta metade do sculo passado com a criao dos primeiros conselhos na Frana (1946/1958) e Holanda (1950), vinculando-se tradio de negociao e representao corporativa que fundamentou a experincia da social-democracia europia. Atualmente tambm existem conselhos na ustria (1963), em Portugal (1991/1992), na Espanha (1991), na frica do Sul (1995), alm do CESE Comit Econmico e Social Europeu (1957). Conselhos de Desenvolvimento e Democracia

A maioria dos Conselhos existentes possui uma composio corporativa, com representao dos empregadores, trabalhadores e governo (a exceo sendo a ustria onde o governo no participa). Alm destes, compem em geral o conselho representantes dos consumidores e/ou da comunidade e alguns intelectuais considerados personalidades qualificadas. A perspectiva de negociao entre capital e trabalho reforada pela vinculao de alguns conselhos aos Ministrios do Trabalho (frica do Sul, Espanha), ou por serem originados em acordos entres centrais sindicais e patronais (ustria), ou por terem como fonte de financiamento uma contribuio especfica do setor produtivo (Holanda). Conseqentemente, a maioria dos Conselhos funciona atravs de Cmaras setoriais voltadas para questes trabalhistas e outras que lhe afetem, como aquelas relativas ao desenvolvimento regional, financeira, internacionais, econmicas e sociais. Como explicitado na definio da misso do Conselho da Holanda (SER- Sociaal-Economische Raad), sua tarefa principal aconselhar o governo sobre temas de natureza econmica e social, de acordo com os objetivos de crescimento econmico balanceado e desenvolvimento sustentvel com a maior participao dos trabalhadores, com vistas a uma distribuio justa de renda. A composio e estrutura destes Conselhos denotam sua insero como parte da construo do capitalismo organizado, institudo pelos social-democratas, gerando um compromisso de classes no qual a classe trabalhadora abre mo dos ideais revolucionrios de abolio da propriedade privada, em troca das medidas de redistribuio da riqueza que se efetua por meio das polticas pblicas. Segundo Przeworski, (1989:174) A democracia capitalista simultaneamente estrutura as atividades polticas na forma de participao poltica e reduz os conflitos polticos a questes materiais de curto prazo. Gera conflitos sobre questes materiais ao mesmo tempo em que reduz os conflitos a essas questes. A estruturao das atividades polticas que permitiu a compatibilizao entre democracia de massas e o capitalismo identificada por Offe (1984:361) como decorrente de dois arranjos institucionais que permitiram a mercantilizao da poltica e a politizao da economia privada, quais sejam, a democracia partidria competitiva e o Welfare State Keynesiano. Desta forma, o modelo hegemnico de concepo da democracia no sculo XX, afasta-se das origens clssicas do conceito, visto como governo dos cidados e tendo como base uma crtica ao despotismo, encontrando em Rousseau o ideal igualitrio com o ideal republicano, cujo fundamento do poder poltico a noo da soberania popular, que se expressa como vontade geral inalienvel e indivisvel. (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 1995). Schumpetter (1984:336) critica a concepo da clssica da democracia fundada na realizao do bem comum, para defini-la em termos procedimentais, como um mtodo: o mtodo democrtico aquele acordo institucional para se chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de deciso atravs de uma luta competitiva pelos votos da populao. Ou seja. Um conjunto de regras que assegurem a autorizao para a tomada de decises em nome da maioria.(Bobbio,1986:18-19). O modelo institucional que concretiza esta concepo de democracia a representao, por meio da qual as vontades individuais expressas atravs do voto, em alternativas que so oferecidas pelos partidos polticos, so agregadas e autorizam o exerccio do poder de forma legtima. As regras da democracia dizem respeito a como se deve chegar s decises, mas no ao contedo destas decises. O esvaziamento do contedo moral da democracia

absolutiza os aspectos formais e procedimentais em detrimento dos valores relacionados ao bem comum, igualdade e participao ativa dos cidados. Este modelo hegemnico da democracia representativa desconhece a experincia corporativa dos Conselhos como mecanismos de confrontao dos interesses e de negociao de consensos entre atores socialmente constitudos. No entanto, a experincia mostra que o modelo liberal da democracia representativa, ainda que hegemnico na teoria poltica, foi acompanhado de formas coletivas de concertao, em pases que experimentaram o fenmeno histrico da social democracia. Recentemente, pases que passaram por situaes de transio democracia tambm inauguraram a modalidade de Conselhos (Portugal, Espanha, frica do Sul, Brasil), como um formato institucional para transacionar os conflitos entre os interesses sociais organizados. Em grande parte isto se explica pelo crescente descrdito em relao democracia representativa como mecanismo eficaz de agregao de interesses e resoluo de conflitos e os problemas de governabilidade que vm sendo crescentemente enfrentados pela desconfiana nas autoridades governamentais e nos processos decisrios sobre as polticas pblicas. Fatores como o crescente poder de veto do capital, a complexificao, burocratizao e tecnificao do processo de planejamento governamental, as negociaes informais entre grupos de interesse e burocratas, so apontados como responsveis pelo baixo potencial de criao de unidade poltica atravs da democracia representativa (Offe, 1990). Entre os muitos crticos da democracia representativa encontra-se Hirst (1992), que aponta como seus limites a ausncia de mecanismos que assegurem a prestao de contas, a influncia e a possibilidade de participao da populao. Defende o corporativismo como forma de representao funcional dos interesses que tem como vantagens a introduo, na classe poltica, de pessoas que no so puramente polticos profissionais e a democratizao da influncia informal, que atualmente s existiria para os grupos mais poderosos. Sua proposta uma combinao virtuosa, baseada na diferenciao funcional entre a democracia representativa e os mecanismos corporativos de representao dos interesses: Assim, no precisamos de dispositivos sociais fixos para ter uma representao corporativa efetiva. Isto s ocorreria se atribussemos ao corporativismo as mesmas tarefas da democracia representativa e, portanto, procurssemos criar uma cmara ou assemblia corporativa formal e dotada de verdadeira representatividade social. O corporativismo deveria suplementar a democracia representativa, no suplant-la. Suas funes so muito diferentes: os fruns corporativos servem para facilitar a consulta (e com isto a comunicao) e a coordenao (e com isto a negociao) entre interesses sociais e rgo pblicos. Servem como canais para a influncia recproca de organismos governantes e governados. Isto propiciaria influncia governada e aos governantes os meios para orquestrar efetivamente a poltica, minimizando ao mesmo tempo a coero. (Hirst, 1992:22) Na sua viso os fruns corporativos no tm o propsito de legislar ou supervisionar o governo, sendo seu objetivo a consulta, a coordenao da atividade econmica e a negociao de ganhos e sacrifcios. Os conselhos europeus atendem plenamente a estas proposies, sendo concebidos como um mecanismo eficiente de gerao de consenso entre os agentes econmicos, a partir da institucionalizao de uma arena pblica, em geral regulada pelo Estado, para coordenao da atividade econmica, assegurando maior legitimidade e governana.

Estes Conselhos so tambm, em sua maior parte, fruto do ciclo ascendente da economia capitalista, que gerou as condies materiais necessrias para o consenso acerca de como distribuir melhor o excedente produzido em cada sociedade. J os Conselhos mais recentes, e tambm a experincia de concertao espanhola que gerou o pacto de Moncloa, so fruto de um outro contexto, no qual o consenso fruto de um acordo em relao a valores democrticos, em sociedades que experimentaram regimes autoritrios e excludentes. Nestes ltimos casos, no existiriam as bases materiais para o consentimento, apontadas por Przeworski (1989), como fundamento da hegemonia capitalista durante a etapa da social democracia Keynesiana. Em outras palavras, a eficcia dos Conselhos em contextos recessivos dependeria fundamentalmente do grau de adeso dos diferentes atores sociais a um programa poltico democrtico, que fornecesse a base imaterial para gerao de consensos acerca de como distribuir perdas, sem com isto ameaar a ordem institucional em construo. Recentemente, fenmenos universais como a perda de legitimidade das instituies democrticas tais como os partidos e o parlamento, a fragmentao, complexificao e auto-organizao da sociedade civil e a reduo do poder dos Estados nacionais tm levado a uma demanda crescente por uma nova e radical institucionalidade democrtica, capaz de introduzir o direito participao como parte da condio de cidadania. Alm da ausncia de condies materiais que assegurem o consentimento o contexto atual difere profundamente da etapa da social democracia Keynesiana considerando-se a relao atual entre Estado e sociedade, j que a poltica foi descentrada, deslocando a nfase dada ao processo decisrio estatal, para as prticas do cotidiano. Vrios autores chamam ateno para a profunda transformao cultural representada pelo papel ativo dos movimentos sociais na ampliao do poltico, no reconhecimento da diversidade cultural no questionamento acerca da capacidade da democracia representativa de representar agendas e identidades especficas, enfim de representar a diferena. (Santos e Avritzer, 2002). Fraser (2001) identifica no declnio de uma dada gramtica da poltica, correspondente poltica de classe, o deslocamento do eixo da contestao desde a redistribuio at o reconhecimento das identidades e diferenas, incluindo questes relativas a gnero, raa, etnia, sexualidade, etc. A busca de uma nova institucionalidade para a democracia, que seja capaz de atender conjuntamente aos princpios de reconhecimento, participao e redistribuio, marca o momento atual. Trata-se da busca de uma articulao entre inovao social e inovao institucional que permitiria a construo de uma nova institucionalidade para a democracia. A democracia passa a ser vista, mais do que um procedimento, como uma prtica social na qual se constroem as identidades coletivas, uma nova gramtica de organizao da sociedade que permite a redefinio dos vnculos sociais, a incluso de novos temas e atores, a ampliao do poltico. Este modelo de funcionamento atende aos requisitos que a teoria democrtica contempornea identifica como o modelo de Democracia Deliberativa. Segundo Elster (1998) o ressurgimento da idia da democracia deliberativa, depois de tantos anos de hegemonia do modelo de democracia representativa, est influenciado pela produo terica de Habermas, que v no processo de discusso entre cidados livres e iguais possibilidade de transformao, mais que a simples agregao das preferncias. Habermas (1996:297) v o procedimento democrtico como aquele que no se baseia em direitos universais ou em uma substncia tica, mas nas regras do discurso e formas de argumentao, cuja normatividade tomada da ao orientada para a busca de

entendimento. Neste sentido, alm da agregao de interesses, o procedimento democrtico permitiria a possibilidade de transformao dos interesses por meio da troca de informaes e argumentaes. Diferentemente do modelo da democracia representativa, no qual os participantes submetem-se a normas previamente aceitas para eleger entre alternativas, na democracia deliberativa as prprias normas so objeto de deliberao. A nica norma previamente aceita aquela que diz que o processo decisrio coletivo deve contar com a participao de todos que sero afetados pela deciso ou por seus representantes. Este seria o componente democrtico. J o componente deliberativo diz respeito a que o processo decisrio seja feito por meio de argumentos que so oferecidos pelos participantes que esto comprometidos com os valores da racionalidade e da imparcialidade (Ester, 1998). A democracia deliberativa definida por Cohen (1998) deciso coletiva que emerge de arranjos que agregam escolhas coletivas que so estabelecidas em condies de livre e pblica argumentao entre iguais, que so governados por estas decises . O modelo deliberativo uma concepo substantiva e no meramente procedimental da democracia, envolvendo valores como o igualitarismo e a justia social. Os participantes so substancialmente iguais no sentido que a distribuio de poder e recursos no molda suas chances de contribuir para a deliberao, nem esta distribuio joga um papel autoritativo em sua deliberao. (Cohen, 1998). Grande nfase dada troca de informaes entre os participantes, o que permitiria a transformao dos pontos de vista e exigncia de argumentar em defesa de suas posies, o que favoreceria o entendimento e a gerao de consensos mais amplos. O processo decisrio no para eleger entre alternativas, mas para gerar novas alternativas, o que possibilitaria maior inovao social. Finalmente, esperado que as decises assim tomadas propiciem maior justia redistributiva e sejam mais sustentveis. Para viabilizar o processo de concertao so necessrias, a adeso dos participantes aos valores da democracia deliberativa, quais sejam, o reconhecimento do outro, a participao e a redistribuio, e a construo de uma metodologia que assegure a materializao destes valores em prticas discursivas e de intercmbio entre os participantes. As iniqidades socioeconmicas so resultado de uma longa tradio de cultura poltica autoritria e excludente. Nestes casos, s a radicalizao da democracia, com a incluso daqueles que foram alijados do poder em um jogo aberto e institucionalizado de negociao e/ou deliberao pode romper o crculo vicioso da poltica, caracterizado pela alienao da cidadania, ausncia de responsabilidade dos representantes e autoritarismo da burocracia. A opo por uma democracia concertada em torno a consensos estratgicos, onde as polticas sejam negociadas com os diferentes atores sociais envolvidos no processo e cujos interesses sero afetados, recomendada em situaes de alta complexidade, envolvendo fortes expectativas e interesses altamente contraditrios, em especial em sociedades com elevado grau de fragmentao social e econmica. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 expressa esta demanda cidad, tendo inaugurado uma nova institucionalidade democrtica, contemplada nas inmeras instncias colegiadas, nas quais sociedade e estado responsabilizam-se pela formao, formulao, execuo e controle das polticas pblicas. Apesar de retrocessos neste processo, em anos recentes, com o esvaziamento das instncias colegiadas e a recentralizao do poder em mos da A Experincia Brasileira

burocracia iluminada, as experincias do oramento participativo e de inmeras outras modalidades de participao nos governos locais mantiveram viva a proposio de construo de uma democracia concertada. Destas experincias emerge a proposta de democratizao radical do Estado e da necessidade de publiciza-lo mediante a criao de instrumentos que permitam ir alm do controle social, viabilizando a construo de uma esfera pblica de co-gesto dos recursos pblicos. (Fedozzi, 2000). O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social criado no Governo Lula pretendeu retomar o desenho da relao Estado e Sociedade inaugurada na Constituio Federal de 1988, e avanar neste processo, gerando um novo espao institucionalizado e plural no qual se encontram diferentes atores polticos e o governo, possibilitando um processo de concertao social e novas bases para garantir a governabilidade. verdade que havamos conhecido outras modalidades de conselhos. O Conselho de Estado, foi considerado por Joaquim Nabuco o crebro da Monarquia (Carvalho, 1996:327), constituindo-se na principal engrenagem poltica do Imprio. Reunindo uma elite poltica homognea, escolhida pelo imperador, foi responsvel por importantes pareceres e projetos de lei, como sendo os da Lei das Terras de 1850 e a Lei do Ventre Livre de 1871. Carvalho (1996:329), com base no nmero de consultas, decretos e resolues imperiais originadas ou nela baseados, conclui que houve forte influncia do Conselho na atuao do Executivo, sendo pea importante na consolidao e exerccio do Poder Moderador. A partir de 1930, o modelo nacional-desenvolvimentista capitaneado por um Estado autoritrio e interventor gerou um padro de relao Estado-Sociedade que foi caracterizado por ODonnell (1978) como de carter bi-fronte. Por um lado, o estado avana sobre a incipiente organizao da sociedade civil e a subordina a ele, instalando uma institucionalidade estatal que organiza os interesses sociais. Por outro lado, o elemento privatista se manifesta na abertura de certas reas institucionais estatais aos interesses das elites econmicas, privatizando assim o Estado. A criao, em 1944, do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, insere-se neste contexto, contemplando a participao de setores da burocracia econmica, tcnicos e especialistas e representantes de ministrios, associaes da indstria e do comrcio. (DRAIBE, 1985:113). A combinao de mecanismos centralizados de planejamento com a participao de representantes do empresariado foi seguida tambm no segundo governo Vargas com o Conselho Nacional de Economia e no governo Kubitscheck com os Grupos Executivos. A relao de negociao entre o Estado e a burguesia industrial vem a ser retomada com a introduo da experincia das Cmaras Setoriais, a partir de 1991, de forma similar s experincias anteriores de elaborao de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa privada. O diferencial, neste caso, seria o reconhecimento da organizao dos trabalhadores gerada pelo movimento do novo sindicalismo, que passou a participar das negociaes, alterando para tripartite o desenho original das Cmaras (DINIZ, 1997:140). Segundo Diniz esta experincia se deu no bojo do processo de democratizao e de profundas transformaes econmicas em nvel mundial, alm de representar uma mudana de postura e estratgia do movimento operrio, que passou a atuar no s como crtico mas tambm como partcipe na formulao das polticas pblicas. Tratava-se de uma experincia pioneira de neocorporativismo ou corporativismo societrio entre ns. Como resultante do processo de democratizao houve o reconhecimento da emergncia de vrios atores polticos que construram suas identidades a partir de carncias e excluses e

organizaram-se ao redor de demandas sociais. A partir da Constituio de 1988 foram criados Conselhos em vrios setores, com nfase especial nas reas de polticas sociais. Tais conselhos setoriais foram organizados em todos os nveis administrativos, com participao paritria de governo e sociedade civil. O reconhecimento do status pblico destes novos atores e a legitimao de sua capacidade de influir na construo e controle das polticas pblicas foi plasmada nas atribuies dos conselhos na legislao infraconstitucional. Analisando os Conselhos de Sade, Carvalho (1997:99) conclui que eles devem ser pensados para alm de uma viso de controle social, devendo ser vistos como inovaes no desenho do Estado e em sua lgica patrimonial de incorporao dos interesses exclusivos das elites. Assim os Conselhos romperiam o patrimonialismo onde funcionam como engrenagens institucionais com vigncia e efeitos sobre o sistema de filtros, capazes de operar alteraes nos padres de seletividade das demandas. Nesta mesma linha, compreendemos a criao do CDES como uma inovao social que amplia a esfera pblica, ao introduzir em uma mesma arena de discusso atores sociais que no interatuam em outras situaes, em uma sociedade marcada por clivagens e excluses. Diferentemente das experincias anteriores, este no um Conselho setorial, nem uma experincia de gesto local, nem tambm uma arena que congrega apenas representantes empresariais com os dirigentes governamentais. Trata-se, por primeira vez na histria brasileira, da existncia de um rgo consultivo nacional, com a misso de discutir tanto polticas especficas quanto os fundamentos do desenvolvimento econmico e social. Sua composio tambm original, j que difere do formato marcadamente corporativo dos Conselhos europeus, em correspondncia com o tecido e estrutura social existentes no Brasil. O CDES composto pelo Presidente da Repblica, que o preside, um ministro de uma secretaria especial ligada Presidncia, que seu secretrio-executivo, por 11 ministros e, originalmente, por 90 representantes da sociedade civil, assim distribudos, conforme foram identificados pela Secretaria do Conselho: 41 empresrios; 13 sindicatos; 11 movimentos sociais; 10 personalidades; 3 entidades de classe; 2 representantes da cultura; 2 religiosos; sendo posteriormente acrescentados, por reivindicao, 7 representantes das regies Norte e Nordeste4 Esta composio, apesar de ser fruto da seleo do governo, no difere, fundamentalmente, da prpria composio das bancadas na Cmara de Deputados5 distinguindo-se apenas pela maior presena dos empresrios industriais como grupo e pela amplitude do espectro selecionado (do representante da FEBRABAN ao representante do Movimento dos Sem Terra). O reconhecimento de atores sociais to distintos como partcipes de uma mesma arena pblica, convocada pelo governo e cuja participao se faria sob um conjunto de regras conhecidas, o primeiro grande passo na construo de uma nova institucionalidade democrtica para o Estado. Diferentemente da experincia internacional que tende a ser
Pequenas alteraes foram feitas na reconduo dos conselheiros a um segundo mandato de mais dois anos, que no mudam, essencialmente, a composio original. Esta composio permite outras formas de agregao, j que h pessoas que podem ser includas em mais de uma categoria, por exemplo, representante da cultura e empresria.
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Ver a respeito da 51a. Legislatura o estudo de RODRIGUES, Lencio M. (2002) Partidos, ideologia e composio social: um estudo das bancadas partidrias na Cmara dos Deputados. So Paulo. Edusp.
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corporativa e, no mximo incluir alguns intelectuais, no Brasil a composio do Conselho deu destaque participao da sociedade civil de extrao no corporativa. Fundamentalmente, no entanto, ela revela a inteno de construo de um novo pacto de poder, com o ntido predomnio do empresariado industrial e a singularidade da incluso de organizaes e movimentos sociais, alm das representaes sindicais, que j haviam sido reconhecidas como resultado das lutas travadas a partir do final dos anos 70. A composio do conselho revela alta correlao com a distribuio do PIB brasileiro, fortemente concentrado em So Paulo, reafirmando a inteno de construir um pacto de poder com aqueles que j detm poder, ou seja, com as elites polticas e econmicas do pas. O Ministro Tarso Genro, responsvel pela conduo do CDES no seu primeiro ano de funcionamento afirmava a necessidade de construir um novo contrato social: Isto significa a formao de um novo bloco dirigente para o Pas, que busque pontos comuns, embora com interesses estratgicos diferentes6. Tornava explcita sua inteno de forjar um novo bloco dirigente, rompendo o pacto anterior que reunia setores modernizantes da indstria com as oligarquias tradicionais e o capital especulativo. Alternativamente a este arranjo conservador propunha um novo bloco dirigente com a incluso de vastos setores mdios (burguesia industrial, sindicalistas, movimentos e organizaes sociais, intelectuais). Havia em sua concepo de dirigente, um claro projeto de poder que passava por isolar o capital financeiro especulativo com a aliana descrita acima, de tal forma a reconduzi-lo sua funo creditcia original, desvirtuada pelos altos nveis de endividamento do Estado. Quais seriam as razes para o fracasso deste projeto? incontestvel que o governo manteve, durante todo este perodo, uma poltica macroeconmica de corte monetarista, utilizando a elevao freqente da taxa de juros como mecanismo primordial de estabilizao da tendncia inflacionria. Neste sentido, no houve, da parte do prprio governo, qualquer sinalizao em direo a uma mudana consistente nos fundamentos da poltica macroeconmica. Creio que, alm disso, houve uma sobrevalorizao do empresariado industrial como ator poltico. O empresariado industrial, embora tenha sido o maior beneficirio do processo de industrializao ocorrido no sculo passado, foi o resultado deste processo e no seu impulsionador. A insero de seus interesses na agenda pblica foi alcanada por meio de inmeros artifcios de participao, disputa por subsdios e articulao com a burocracia estatal, s custas de sua subordinao e disciplinamento pelo Estado. A organizao setorial em inmeras associaes terminou por acarretar a fragmentao destas elites, incapacitadas de formular um projeto nacional de industrializao para o pas. S mais recentemente, com as profundas transformaes decorrentes da implantao de polticas de cunho liberal, como abertura de mercados e privatizao das estatais, as lideranas industriais perceberam a necessidade de buscar formas autnomas de organizao e representao de seus interesses. Nos anos recentes, a criao e fortalecimento de institutos como o PNBE e o IEDI, as disputas no interior da FIESP e a crescente presena empresarial no Congresso (como congressistas e lobistas) mostram a mudana de estratgia poltica das lideranas empresariais na busca de construo de um ator poltico com maior autonomia em relao ao Estado (DINIZ e BOSCHI, 2004).
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Entrevista a Bob Fernandes da Carta Capital de Maio de 2003.

Outra razo pode ser encontrada na profundidade da aliana existente entre as elites brasileiras. Seus conhecimentos pessoais, sociais e mesmo articulaes comerciais, mostram que a aliana entre burguesia industrial e capital financeiro, ainda que envolva contradies de fundo como a questo das taxas de juros preserva complementaridades na defesa do status quo e ameaa menos que a entrada de novos parceiros, visto como radicais e outsiders. Um outro problema que no pode ser desconsiderado a desconfiana das elites empresariais em relao ao governo, fruto de inmeros pacotes econmicos e acordos no cumpridos, tendo sido acentuada pela origem scio- econmica das novas elites governamentais no governo do PT. certo que os lderes sindicais haviam estabelecido relaes de confiana com o empresariado industrial durante as ltimas dcadas, onde predominaram, primeiro o enfrentamento e, depois, a negociao. Tratam-se pelo primeiro nome, s vezes at por apelidos, conhecem as capacidades e debilidades de cada um. Mesmo assim, a profunda renovao da elite poltica propiciada pela vitria do PT, colocando os lderes sindicais na cspide do governo, representa um novo desafio para o estabelecimento de relaes de confiana. No entanto, nesta curta experincia do CDES, a barreira que pareceu ser intransponvel foi aquela relativa necessidade de reconhecimento das lideranas oriundas dos movimentos populares como parte integrante desta esfera pblica ampliada. A intolerncia das elites econmicas com relao aos movimentos sociais, vistos como elementos incmodos naquele contexto, impedia a construo de uma aliana mais ampla. Representantes de Sem-Terra, de Mulheres Negras, etc. quando colocavam suas demandas ou questionamentos s autoridades, desde este lugar social que representavam, eram sempre vistos como estranhos no ninho. Da mesma forma, os representantes populares, descrentes de qualquer possibilidade de aliana com os setores dominantes, adotaram, na maioria das vezes um discurso de denncia mais radical, entendendo que lhes cabia apenas marcar sua presena. Certamente esta relao de estranhamento pode ser alterada ao longo do tempo, e algumas mudanas j vinham sendo percebidas neste sentido. Nesta fase, conseguimos perceber as principais potencialidades e limites do CDES. Esta uma experincia profundamente inovadora em uma sociedade caracterizada pela prevalncia de uma cultura elitista e de prticas autoritrias. Mesmo em perodos democrticos, os grupos de interesse mais poderosos sempre tiveram canais diferenciais de circulao de suas demandas no interior do aparelho de Estado. Com relao ao Parlamento, para onde as demandas de todos os grupos sociais convergem, no existem espaos de interlocuo entre os atores sociais. Cada um faz presso sobre os parlamentares, isoladamente ou em coalizes, sem ter que se enfrentar com os demais e expor seus argumentos. Neste sentido, uma ruptura com nossa tradio poltica o fato do Conselho congregar foras to dspares na sociedade em um mesmo espao, onde todos so iguais e devem defender seu ponto de vista com argumentos razoveis, podendo inclusive, mudar de opinio face aos argumentos de outros. Neste sentido, defendemos a efetividade poltica do Conselho, na construo de uma esfera pblica ampliada, onde os diferentes so reconhecidos como politicamente iguais. Os frutos deste processo sero visveis, cada vez mais, a mdio e longo prazos. No entanto, esta equalizao ao nvel poltico institucional no pode ser um fator que permita obscurecer as enormes diferenas sociais existentes, especialmente no acesso diferencial ao governo e na insero dos interesses privados na agenda pblica. Mais que

eficcia em termos de resultados das decises consensuadas, o que permitir a efetividade do Conselho como instncia de renovao democrtica a articulao de seus membros com os movimentos da sociedade, de tal forma que as diferenas estejam sempre presentes neste espao institucional de gerao de consensos. Seguramente, os consensos que so gerados, ainda que sejam poucos, possuem maior densidade poltica e podem gerar polticas mais sustentveis. Neste sentido, a possibilidade de gerao de sustentabilidade poltica e condies de governabilidade democrtica dependero da efetividade da ao poltica concertada. Esta efetividade pode ser vista a partir da sua capacidade de gerar consensos, enquanto a eficcia de sua ao pode ser avaliada pela aceitao de suas sugestes pelos decisores, tanto do Executivo quanto do Legislativo. Consideramos a efetividade do reconhecimento do outro e da ampliao da esfera pblica como os pontos fortes do CDES, mas a eficcia tende a ser baixa, na medida em que seu carter deliberativo no vinculante, podendo ou no ser tomado em conta pelo governo, dado sua natureza apenas consultiva. A experincia nestas primeiras fases de funcionamento do Conselho demonstrou a existncia de inmeras contradies entre este novo espao e as diferentes instncias institucionais da democracia, como os ministrios, o parlamento, a imprensa, etc. Por outro lado, esta inovao permitiu a circulao, em igualdade de condies, de diferentes discursos polticos e a reagrupao dos atores sociais em novos arranjos e coalizes polticas. Progressivamente, o clima de estranhamento entre os diferentes atores vai sendo superado por relaes de maior confiana, geradas a partir do trabalho comum em grupos temticos. O funcionamento do CDES se d em dois diferentes momentos, o pleno do Conselho, a cada dois meses, com a presena do Presidente da Repblica. No primeiro ano, a cada reunio do Pleno eram aprovados Cartas de Concertao e consensos sobre temas especficos. Os Grupos Temticos, de participao voluntria, o espao onde so debatidas as propostas de reformas ou de polticas pblicas especficas. Alm disso, h possibilidade de um intercmbio permanente dos membros do Conselho por meio de um portal eletrnico7. A agenda do CDES proposta tanto pelo Presidente e seus Ministros quanto por demanda dos Conselheiros, tendo nos primeiros meses de existncia tratado da reforma da seguridade social, reforma tributria, da reforma sindical, da pequena empresa, do Plano Plurianual e dos fundamentos macro-econmicos do desenvolvimento. Podemos identificar trs modalidades predominantes de atuao do CDES, em relao a sua interao com o governo e que se estabelece entre seus prprios membros. Estas modalidades caracterizam-se pela interpelao, a demonstrao e a negociao. Ainda que todas as trs tenham ocorrido ao longo de todo o tempo de funcionamento do Conselho, podemos identificar preponderncias de uma sobre as outras, determinando a distino de fases. A primeira fase poderia ser chamada de interpelativa, onde, fundamentalmente, o Executivo conclamava os membros da sociedade civil a se posicionarem e negociarem solues acordadas acerca dos projetos de Emendas Constitucionais, sobre as reformas que o governo encaminharia ao Congresso. Desta forma, era possvel que o governo auferisse o grau de adeso ou de rejeio da proposta e a aprimorasse antes de seu envio ao Congresso,
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Por outro lado, a divulgao na mdia dos debates no Conselho ia criando um clima de presso sobre o Congresso, reduzindo assim a fora das negociaes clientelistas. Atravs dos atores sociais representados no Conselho, algumas das proposies que ali tiveram origem foram acatadas pelo governo, outras, embora no tenham sido aprovadas no Pleno, chegaram aos parlamentares que as aproveitaram e aprofundaram, gerando uma sinergia no esperada. As deliberaes do Conselho, tanto nos grupos temticos quanto no pleno, eram tomadas tendo como critrio a busca do consenso entre seus membros. Esta traduo do espanholismo concertao como consenso foi fruto da primeira discusso, acerca do regulamento, onde movimentos e organizaes sociais se posicionaram contra a votao majoritria, j que a composio do Conselho definia previamente maiorias, por extrao social. Ficou ento aceita a necessidade de buscar consensos. Neste sentido, foi feito um grande esforo por parte dos Conselheiros, para buscar a convergncia. A Secretaria do CDES SEDES tinha um papel crucial na coordenao das reunies e plenrias, convidando expositores internos ou externos ao CDES para estimular o debate, permitir o aprofundamento dos aspectos tcnicos, e, fundamentalmente, desenvolver uma tecnologia de gesto da busca de consensos. Esta tecnologia envolve a coordenao dos debates e das plenrias voltada para a separao entre os aspectos essenciais dos demais, identificao de pontos convergentes, respeito divergncia e requerimento de argumentao para a defesa de cada posio pelos participantes. Depois de discutidos nos grupos temticos os relatrios com as deliberaes vo ao plenrio para o debate final. Em ambas instncias, s ser considerado consensual uma proposio que obtiver a aprovao da totalidade dos conselheiros. Finalmente, as deliberaes so identificadas como consensuais, recomendadas pela maioria ou sugeridas por uma minoria e ento encaminhadas ao Presidente da Repblica e aos ministros competentes. A segunda fase que seguiu, imediatamente ainda no primeiro ano de funcionamento, pode ser identificada como demonstrativa, caracterizada pela transformao dos conselheiros em uma platia privilegiada que, em primeira mo, ouvia as apresentaes de projetos governamentais, mas no necessariamente era ouvida pelo governo. Na reunio do Pleno, compareciam o Presidente da Repblica e alguns ministros convidados para apresentar seus planos e projetos. O Presidente sempre assistia exposio do ministro convidado e tambm se dirigia aos conselheiros para apresentar sua posio sobre a poltica em discusso ou mesmo sobre a conjuntura poltica. A imprensa tambm estava presente nesta primeira parte do pleno e retira-se juntamente com o Presidente, antes do comeo dos debates, onde cada conselheiro inscrito tinha direito a usar a palavra por 3 minutos (muitas vezes na ausncia do prprio ministro expositor). Finalmente, o Ministro Secretrio Executivo do conselho dava uma entrevista coletiva imprensa, traduzindo o que havia ocorrido nos debates. Durante o primeiro ano, a cada reunio do Pleno deveria ser aprovada uma Carta de Concertao, onde progressivamente os consensos gerados fossem sendo canalizados para a construo de uma agenda de desenvolvimento. A orientao sobre o processo de concertao foi expresso na Carta dirigida pelo Ministro Tarso Genro aos conselheiros em 17/09/03, onde afirmava: a) a necessidade de firmarmos a compreenso do sentido de concertao, que exige a disposio coletiva de busca de consensos mnimos, sem que os integrantes do Conselho se preocupem em renunciar a suas militncias na sociedade, em busca daquilo que entendem que so os seus objetivos mximos;

b) a necessidade de fixarmos a linguagem dialgica da superao consciente da divergncia, no como renncia a pontos de vista, mas como retirada de impedimentos para um dilogo que busque pontos de afinidades possveis; c) a necessidade de compreendermos que a concertao no neutra: ela fere interesses e situaes presumidamente estabilizadas, pois, se isto no ocorresse, ela seria desnecessria. A prpria passagem da fase de interpelao para a de demonstrao mostra a progressiva perda deste papel consultivo e sua transformao do Conselho em uma platia do governo. Da mesma maneira, ao no estar se posicionando sobre medidas concretas, houve uma tendncia a que os setores situacionistas deixassem de se pronunciar, sendo os pronunciamentos apenas oriundos dos oposicionistas. Neste sentido, a ausncia de deliberao substituiu o dilogo pelo monlogo de um lado, e o silncio de outro. Esta questo me parece central em um modelo dialgico, pois aqueles que tm o poder, a no ser quando o vem ameaado, tendem a evitar o debate. A efetividade da democracia deliberativa somente poder ser plenamente avaliada por sua capacidade de gerar polticas pblicas sustentveis que alterem a distribuio da riqueza e do poder na sociedade brasileira. Neste sentido, ela dever demonstrar sua eficcia. No entanto, a heterogeneidade dos membros, a generalidade dos temas discutidos, a ausncia de uma cultura poltica dialgica e a dinmica de funcionamento do CDES, nos levaram a supor8 que os consensos alcanados seriam mais de carter normativo que pragmtico. Por consensos normativos entendemos todas as afirmativas acerca dos valores da democracia e da concertao, de contedo genrico e que no se traduzissem, imediatamente, em propostas de polticas concretas. Acredita-se que tais consensos tenham alto valor educativo e formativo, portanto, efetividade poltica. Por consensos pragmticos, entendemos medidas de efeito prtico, propostas e solues, que poderiam ser traduzidas em polticas pblicas, o que, se acatadas pelo governo, resultaria em eficcia poltica. Tomando as Cartas de Concertao como a materializao dos consensos alcanados nas reunies plenrias, e utilizando as tcnicas de anlise de contedo (Bardin, 1992) fizemos a anlise de cinco primeiras cartas de concertao, intituladas: 1- Ao Poltica para a Mudana 2. Ao pelo Progresso e Incluso Social 3. Fundamentos de um Novo Contrato Social 4. O Desafio da Transio e o Papel da sociedade: A Retomada do Desenvolvimento; 5. Caminhos Para um Novo Contrato Social9 Alm da anlise especfica dos temas tratados, elaboramos um ndice de pragmatismo, para identificar em que medida os consensos alcanados chegariam a propostas concretos ou concentrar-se-iam em aspectos doutrinrios, relativos necessidade de concertao. (O ndice de Pragmatismo = nmero de trechos pragmticos / nmero de trechos normativos). Os resultados encontrados mostram que o ndice de Pragmatismo foi:

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A 6a. Carta de Concertao no foi analisada por ter sido aprovada na transio entre a gesto do Ministro Tarso Genro e a do Ministro Jaques Wagner, na qual estas cartas foram eliminadas.

Pesquisa realizada por Sonia Fleury e Rosangela Bravo na EBAPE/FGV.

1 Carta 0.25

2 Carta 0.33

3 Carta 0.47

4 Carta 0.17

5 Carta 0.44

A 3. Carta apresenta o maior ndice de pragmatismo e demonstra o consenso de grande parte dos conselheiros acerca da necessidade de reverter a poltica macroeconmica - em particular, com a persistncia de altas taxas de juros e seus efeitos nefastos sobre a atividade da economia brasileira, o endividamento estatal e a falta de recursos para polticas sociais e investimentos. A 5. Carta enfatiza a incluso social a partir de sistemas universais de sade, educao, moradia e transporte coletivos, alm da necessidade de desenvolver mecanismos de incluso social. Propugna a modalidade de Parcerias Pblico Privada para assegurar os investimentos de longo prazo e a reduo da dvida pblica para restabelecer o papel do setor financeiro como fonte de recursos para a produo industrial e agrcola, o comrcio e os servios. Apesar destas duas cartas terem obtido a maior pontuao, indicando que sugeriam medidas concretas, em nenhuma delas o contedo pragmtico chegou a igualar as proposies de carter normativo, concentradas na doutrinao em relao necessidade de buscar o consenso. Neste sentido, revelam uma baixa eficcia. A terceira fase do CDES tem incio com a mudana do ministro que passa a ser Secretrio Executivo da SEDES. Com a gesto de Jaques Wagner e a mudana da equipe da SEDES ocorrem alteraes de projeto e conduo polticas e de dinmica de funcionamento do Conselho. As alteraes na composio do conselho foram marginais, em grande parte pela resistncia do Presidente a alterar o grupo inicial, que foi reconduzido a um novo mandato de dois anos. Diferentemente de Tarso Genro, que acreditava na construo de um projeto hegemnico com predomnio da burguesia industrial associada a outros setores das camadas mdias, Jaques Wagner, por sua origem sindicalista, tem uma outra concepo em relao aos conflitos. Evitando o termo concertao, o novo ministro passa a dar nfase negociao, supondo que os conflitos podem no levar a posies consensuais, mas a posies que permitam solues negociadas. Esta terceira fase pode ser caracterizada como de negociao. A primeira transliterao ocorrida foi a concepo do Conselho como uma composio tripartite empresrios, trabalhadores e terceiro setor, englobando todos os demais. Malgrado os veementes protestos de ONGs e Movimentos Sociais, contra sua incluso em um indiferenciado Terceiro Setor, esta viso acabou prevalecendo. Algumas crticas que os membros do Conselho fizeram dinmica anterior foram aceitas, de tal forma que, nesta fase, todos os ministros expositores passaram a participar de debates com os conselheiros. Alm disso, um representante de cada um dos trs setores passou a ser escolhido para fazer um questionamento mais prolongado (7-10 minutos) da exposio ministerial, antes da abertura das inscries para os demais membros do CDES. Aps as reunies do pleno, estes conselheiros e o dois ministros passaram a participar da reunio coletiva com a imprensa. A perspectiva de negociao se revelava na crena de que os conflitos e posies so definidos previamente e que, neste espao, podemos negociar e chegar a acordos, respeitada a correlao de foras, mas isto no representa a construo de um projeto comum ou a gerao de um consenso. Esta nova viso orientou a conduo dos trabalhos que se desencadearam a partir da proposio de alguns conselheiros de uma moo ao Presidente da Repblica, defendendo a necessidade de construo de um novo modelo de

governana na rea macroeconmica, o que se traduziria no aumento do nmero de membros do Conselho Monetrio Nacional, de forma a comportar representantes governamentais e da sociedade civil, vinculados s reas produtivas.10 O processo de negociao desta moo foi complexo, envolvendo uma comisso especial composta com dois representantes dos empresrios industriais, dois representantes dos banqueiros, dois representantes dos sindicatos de trabalhadores e a autora da moo. O prprio Ministro participou ativamente da negociao para obter o consenso na comisso. Na impossibilidade de obter o mesmo consenso na reunio seguinte do Pleno, a moo foi votada e aprovada por cerca de 90% dos participantes, com grande repercusso na mdia. Embora esta dinmica de maior negociao fosse mais aberta participao dos membros do conselho, a verdade que o CDES fora progressivamente perdendo o carter deliberativo e, aparentemente, a importncia para o prprio governo. Este processo mostra a incapacidade do governo de formular uma proposta consistente de participao do CDES. Ainda que o regimento interno defina-o como rgo de assessoramento direto da Presidncia da Repblica com misso de propor polticas e diretrizes especficas e apreciar propostas de polticas pblicas e reformas estruturais, a verdade que o modelo de governana interno dificulta a realizao do primeiro objetivo, relativo capacidade propositiva do CDES, reservando-lhe apenas as funes consultivas. Neste sentido, passa a depender da existncia de uma demanda clara por parte do governo. Mesmo que pautado pelas necessidades do governo em relao s reformas e polticas, supe-se que o CDES seja um espao pblico em que atores sociais se encontrem, sob regras acordadas de participao, para intercambiar opinies e argumentos entre si, com vistas a chegar a possveis convergncias, e com o governo, com o objetivo de permiti-lo sentir como a sociedade organizada percebe e reage s iniciativas propostas, alm de formular propostas alternativas quelas governamentais. Assim, o CDES poderia ser visto como um fluxo comunicacional horizontal, entre atores sociais, e vertical, entre governo e sociedade, sempre de dupla via. Desta interao enriquecedora, deveriam surgir polticas mais consistentes, sustentveis e abarcadoras de interesses divergentes / convergentes. Neste sentido, identifico uma contradio estrutural em relao ao modelo de governana estabelecido em todo este perodo de funcionamento do Conselho, relativo aos papis e relao entre o Conselho e a Secretaria (CDES e SEDES). Diferentemente de conselhos similares, no nosso caso, a Secretaria assumida por um Ministro, escolhido pelo Presidente. Toda a estrutura administrativa est vinculada ao governo, muitas vezes buscando legitimar o Conselho no interior do prprio governo, outras vezes criando condies de legitimao das polticas governamentais diante dos membros do Conselho. A relao entre a SEDES e o CDES manifesta um excessivo controle exercido pela primeira, em relao dinmica e funcionamento do segundo, por exemplo, quanto definio da agenda, da pauta, da dinmica de funcionamento dos grupos e do Pleno. Em boa medida estes controles so necessrios para o melhor funcionamento de um pleno to grande e heterogneo, mas, pode tambm limitar demasiadamente as atividades e expresses dos conselheiros. A construo desta metodologia de funcionamento , sem dvidas, uma tarefa a ser realizada coletivamente, e seu constante aperfeioamento tem sido fruto da interao e dilogo entre os membros do CDES e a Secretaria.
Moo apresentada pela Conselheira Sonia Fleury na 11a. Assemblia em 10/03/05, em nome da prpria conselheira e de seu suplente, Prof. Jos Csar Castanhar.
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Em termos gerais, a experincia nestes dois anos e meio de funcionamento do Conselho tem demonstrado que a sociedade prestigia esta iniciativa, o que pode ser medido pela presena massiva de seus membros nas reunies do Pleno e um pouco menor nos grupos. Tambm da parte do governo evidencia-se o prestgio do CDES, a partir da constante presena do prprio Presidente da Repblica e de seus Ministros nas reunies do Pleno. No entanto, a indefinio do governo em relao funo e papel do CDES cada vez mais sentida, em especial em um momento to crtico como o atual, no qual a crise institucional vem envolvendo tanto o Legislativo quanto o Executivo. Considerando que o Conselho deveria dar prioridade s questes estruturais em relao s conjunturais, perde-se a chance de utilizar este mecanismo j institucionalizado de negociao entre governo e sociedade, com vistas a gerar alternativas diante da crise poltica, fortalecendo a democracia e sua institucionalidade. Bibliografia

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