Finisterra, XLI, 82, 2006, pp.

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PASSADO E PRESENTE DA POLTICA DE GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

ANTNIO AUGUSTO ROSSOTTO IORIS1

Resumo Escassez hdrica, poluio dos rios e desiguais oportunidades de acesso gua so sintomas de um crescente antagonismo entre desenvolvimento econmico e questes socioambientais no Brasil. Este progressivo afastamento entre economia e ambiente decorre de um processo mais amplo de acumulao de capital e insero subordinada do pas no mercado mundial. Reformas institucionais recentes vm promovendo uma nova abordagem dos recursos hdricos atravs de instrumentos simuladores de mercado, como a cobrana pelo uso da gua, para operacionalizar a gesto ambiental. Contudo, o novo modelo de gesto apenas reproduz a mesma lgica de mercantilizao da natureza que foi historicamente responsvel por criar uma situao de opresso poltica e degradao ambiental. Respostas efectivas aos problemas ambientais requerem mudanas nas relaes de poder, no papel do Estado e na diviso internacional do trabalho. Palavras-chave: Cobrana pelo uso da gua, lei de recursos hdricos, gesto de bacia hidrogrfica, justia ambiental, Paraba do Sul, Brasil. Abstract PAST AND PRESENT OF WATER RESOURCE MANAGEMENT POLICIES IN BRAZIL. Throughout the countrys history, but particularly with the 20th centurys rapid industrialisation, economic development led to Brazilian societys gradual estrangement from the environment. Industrialisation called for a mode of production that exploits water and society as tools for the accumulation of capital. Escalating water scarcity and uneven access to water are symptomatic of this growing antagonism between society and nature. Recent legal and institutional changes have promoted a new approach to water management. One of the new policy instruments is charging for bulk water use in order to improve efficiency and recover investment costs. Charges on water have been supported by a strategic alliance between market forces and conservative environmentalists. However, in practice, the new management framework only reproduces the same previous rationale of water commodification that in the past generated serious socio-environmental distortions.

1 Engenheiro Agrnomo, MSc, ResDipl, PhD; Senior Policy Officer, Scottish Environment Protection Agency (SEPA), Erskine Court, Castle Business Park, Stirling, FK9 4TR, Esccia, Reino Unido. E-mail: antonio.ioris@sepa.org.uk

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Keywords: Charges for water use, water resource legislation, catchment management, environmental justice, Paraba do Sul river basin, Brazil.

HYDRIQUES AU

Rsum LE PASS ET LE PRSENT DE LA POLITIQUE DE GESTION DES RESSOURCES BRSIL. La raret des ressources hydriques, la polution des rivires et les ingalits dans laccs leau sont les symptomes dun antagonisme croissant entre le dveloppement conomique et les problmes de socit et denvironnement au Brsil. Cet loignement progressif rsulte dun processus plus ample daccumulation du capital et de linsertion subordonne du Brsil dans le march mondial. Des rformes institutionelles rcentes permettent daborder de faon nouvelle le problme des ressources hydriques, par lutilisation dinstruments simulateurs du march, comme le paiement de leau consomme, qui oprationnalise la gestion de lenvironnement. Cependant ce nouveau modle de gestion ne fait que reproduire la mme logique de mercantilisation de la nature, qui a t historiquement responsable dune situation doppression politique et de dgradation du milieu. Des rponses effectives aux problmes de lenvironnement exigeront une modification des rapports de pouvoir, du rle de ltat et de la division internationale du travail. Mots-cls: Paiement de leau consomme, loi des resssources hydriques, gestion des bassins hydrographiques, justice environnementale, Paraba du Sud, Brsil.

I.

INTRODUO

Esse texto discute problemas subjacentes da gesto de recursos hdricos no Brasil luz de um enfoque histrico-geogrfico. primeira vista, pode parecer exagerada a afirmao de que um pas como o Brasil, com vastos rios e aquferos, necessite reavaliar as suas prticas de uso e conservao da gua. Contudo, as prximas pginas iro demonstrar como factores poltico-econmicos tm contribudo para gerar crescentes nveis de escassez hdrica e desiguais oportunidades de acesso gua. O controlo dos recursos hdricos foi e continua a ser um dos pilares da agroindstria brasileira na medida em que responde a monumentais procuras por gua e energia elctrica. Sob a liderana de governos autoritrios, a manipulao da gua foi altamente funcional para a expanso econmica e, em ltima anlise, para a acumulao de capital. Mas a apropriao dos recursos hdricos inexoravelmente levou a conflitos entre grupos sociais, ao mesmo tempo que produziu impactos ambientais severos, tais como destruio de habitats, interrupo do fluxo de sedimentos, poluio superficial e subterrnea, modificao do regime sazonal de vazes, etc. A ltima dcada foi cenrio de significativa reformulao institucional e modernizao dos procedimentos de gesto de recursos hdricos. Enquanto no passado a nfase recaa sobre a expanso da infra-estrutura estatal, os actuais mtodos de gesto exigem a tercearizao de servios pblicos, a privatizao de empresas governamentais e a adopo de instrumentos econmicos de regulao ambiental. Apesar da intensa mobilizao, o novo modelo tem produzido respostas incapazes de atender complexidade socionatural das questes da gua em funo de uma subordinao explcita a prioridades econmicas e a estruturas polticas historicamente estabelecidas. H, assim, uma velada dissimulao daquilo que aparentemente novo, mas genuinamente velho na gesto dos recursos hdricos no Brasil. O equvoco fundamental da reforma em curso

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ignorar que os problemas de uso e conservao da gua decorrem de uma condio de capitalismo agroindustrial perifrico, submetido a aceleradas taxas de urbanizao e responsvel por graves injustias sociais. II. BASES TERICAS PARA A ANLISE DOS PROBLEMAS SOCIOAMBIENTAIS

Antes de analisar o caso brasileiro, importante esclarecer as bases tericas da abordagem aqui proposta. O ponto de partida a constatao de que a gua essencial a incontveis processos naturais e, ao mesmo tempo, parte integral de muitas relaes sociais. No possvel, portanto, dissociar a circulao das guas da interferncia humana, nem ignorar as circunstncias hidrolgicas de comunidades e civilizaes. Em razo dessa relao de interdependncia entre sociedade e recursos hdricos, o que se denomina de ciclo hidrolgico , na verdade, um ciclo hidrosocial. Conforme Swyngedouw (2004), natureza e sociedade transformam-se numa nova categoria socionatural que o resultado de transformaes em configuraes preexistentes que so em si mesmas naturais e sociais. Desse modo, o mundo descreve um metabolismo perptuo no qual processos sociais e naturais se combinam na produo de socionatureza, o qual nunca termina, mas altamente politizado, contestado e contestvel. A chamada gesto dos recursos hdricos nada mais do que um processo de interveno e redireccionamento da dialctica socionatural, o qual se vale da manipulao do ciclo hidrosocial para a satisfao das necessidades humanas. Problemas advindos da gesto dos recursos hdricos, como poluio e escassez de gua, decorrem de um estranhamento entre natureza e sociedade, ou seja, como se a relao socionatural estivesse ocorrendo em dois campos estranhos e separados. No mundo moderno, tais problemas ambientais tm origem na contradio bsica entre as relaes de produo e as condies estruturais de produo (OConnor, 1998), ou seja, produz-se para atender as exigncias do mercado e acumular capital em benefcio prprio, ignorando que isso resulta numa demanda por recursos naturais alm dos limites ecologicamente sustentveis e com consequncias negativas permanentes. Assim, com demandas irrefreveis, a expanso da actividade econmica reduz a natureza a mera fornecedora de mercadorias (commodities) e deixa-a sujeita a transaces de mercado. Castree (2003) identifica a comodificao da natureza como decorrncia de diversos processos, tais como privatizao (controlo privado dos recursos naturais), alienao (separao entre a natureza sendo vendida e os antigos controladores), individualizao (separao entre o recurso e o seu contexto), abstraco (homogeneizao dos recursos naturais) e valorizao (atribuir valor aos recursos naturais). A comodificao da natureza determinada por circunstncias locais e no ocorre automaticamente, mas atravs de lutas polticas e conflitos institucionais em diferentes escalas (Robertson, 2002). Nas ltimas duas dcadas, a comodificao da natureza tem se aprofundado em razo da hegemonia dos princpios neoliberais (i.e., neoclssicos) de eficincia de mercado e empreendedorismo. Segundo Bakker (2002), no sector de guas, esse processo teve incio no no mercado, mas foi proposto pelo Estado atravs de mecanismos de re-regulao, ao invs de des-regulao, que no modificam as bases histricas de explorao de recursos naturais e excluso social, mas apenas geram novas oportunidades econmicas dissimuladas na premissa de que o mercado mais eficiente que os

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governos no provimento de servios relacionados gua. Em oposio a tais transformaes, populaes tradicionais e grupos de contestao tm denunciado os persistentes e generalizados impactos socioambientais da reforma neoliberal (Johnston, 2003). A oposio s polticas hegemnicas defende que o acesso gua seja equitativo e justo para todos os grupos sociais, bem como garanta uma continuao indefinida dos sistemas socioambientais. A busca de alternativas ao modelo dominante de gesto de guas advoga, assim, uma transformao que parte de mudanas mais gerais nas relaes de poder, no papel do Estado e na diviso internacional do trabalho. III. DESENVOLVIMENTO ECONMICO E USO DOS RECURSOS HDRICOS Desde o comeo da sua histria no sculo XVI at s primeiras dcadas do sculo passado, a diviso internacional do trabalho atribuiu ao Brasil a funo de fornecedor de matrias-primas e, mas tarde, consumidor de mercadorias dos pases capitalistas centrais. A exportao de acar, ouro e caf, entre outros produtos primrios, foi responsvel por sucessivos ciclos de acumulao seguidos por perodos de estagnao e desorganizao social. A base agrcola e extractiva da economia brasileira, implantada ainda durante o domnio portugus (1500/1822), comeou a transformar-se a partir de 1930, por meio de uma industrializao liderada pelo Estado. A liderana governamental serviu para superar a base agrcola anteriormente estabelecida e ceder espaos cada vez mais favorveis circulao e acumulao privada de capital. A principal estratgia adoptada foi substituir as importaes e fortalecer o mercado interno, de modo que reas consideradas estratgicas passaram a ser estimuladas e protegidas da competio de produtos importados por meio de barreiras legais e tarifrias. Como observa Faoro (1977), o desenvolvimento econmico e o controlo poltico no Brasil historicamente basearam-se no patrimonialismo, definido por uma ordem burocrtica que compreende dimenses pblicas e privadas, combinando elementos de paternalismo, represso, hierarquia e autoritarismo. Ao longo de sua industrializao, a economia brasileira incorporou gradualmente elementos hidrolgicos, o que produziu uma crescente comodificao da gua, seja atravs de capitais investidos em infra-estrutura hdrica, seja por meio da proviso de servios de gua e energia elctrica s actividades produtivas. Essa transformao da geografia da gua para atender aos imperativos do crescimento econmico acabou por modificar no somente as caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas do ambiente aqutico, mas produziu uma hierarquia de oportunidades sociais que reflecte a estratificao mais geral da sociedade brasileira. Por outras palavras, os maiores beneficirios da expanso hdrica foram as parcelas mais avantajadas da sociedade, enquanto populaes mais pobres, como comunidades expulsas pela construo de novos reservatrios, arcaram com as consequncias negativas do desenvolvimento (Acselrad et al., 2004). Isso sugere que os problemas sociais e ambientais da gesto de guas so, na verdade, problemas do prprio modelo brasileiro de desenvolvimento econmico. Para se entender as contradies do desenvolvimento hdrico no Brasil, o sculo XX pode ser esquematicamente descrito em trs grandes fases: 1) Pr-industrializao (1900/1930): nas primeiras dcadas do sculo, a economia brasileira contava com uma base fundamentalmente agrcola e dependente do caf, borracha e cacau como principais produtos de exportao. Alguns anos

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antes, a abolio da escravatura (1888) e, especialmente, a chegada de imigrantes italianos, japoneses e alemes, entre outros povos, passaram a contribuir para a emergncia de um restrito mercado interno e progressiva urbanizao. No final dos anos 20, a populao chegou a 17,5 milhes de pessoas, 80% ainda vivendo em zonas rurais. O servio pblico de abastecimento de gua era circunscrito s reas mais aquinhoadas dos maiores centros urbanos. Grande parte do abastecimento era controlado por empresas particulares, muitas delas estrangeiras. Em relao s actividades que utilizam gua nos processos produtivos, a gerao de energia elctrica restringia-se a algumas poucas empresas de capital britnico e americano (Kelman et al., 1999). A irrigao agrcola destinava-se produo meridional de arroz, a primeira cultura a ser produzida de forma industrial. Na regio semirida do Nordeste brasileiro, em 1919 criado o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) com o propsito de minimizar o impacto das estiagens, embora com resultados insatisfatrios. 2) Industrializao (1930/1980): com a revoluo populista de 1930, oligarquia agrria passa a dar lugar uma emergente burguesia comercial e industrial, a qual mantm um estilo de governo autoritrio e centralizador (Guimares, 1991). Entre perodos de democracia nominal e ditadura formal (civil e militar), houve um processo de rpida industrializao, responsvel por uma taxa de crescimento da economia de 7% ao ano entre 1945/1980 (OECD, 2001). Parte integrante desse processo, a expanso da infra-estrutura hdrica incluiu pesados investimentos e uma reconfigurao da estrutura administrativa. A expanso da hidroeletricidade foi fundamental para a industrializao e urbanizao no Brasil, uma vez que esta tecnologia responsvel por grande parte da matriz energtica nacional (quadro I). A gerao de energia elctrica foi quase toda nacionalizada na dcada de 50 e, a partir de ento, o sector expandiu-se de modo expressivo. Como pode ser visto no quadro I, a potncia hidroelctrica aumentou de 615MW (megawatts) em 1930 para 44 900MW em 1990. Ao longo do sculo XX, mais de 570 grandes unidades geradoras de energia hidroelctrica foram instaladas no pas. Em 1984, a ditadura militar inaugurou Itaipu, instalao com uma capacidade geradora de 12 600MW. Itaipu ainda hoje a maior hidroelctrica do mundo, mas cabe ressaltar que a sua construo desalojou 42 444 moradores e destruiu 1 350km2 de ecossistemas locais. Apesar da expanso da infra-estrutura hidrulica, existe uma desigualdade social semelhante quela do sector de abastecimento de gua, em razo da oferta de energia per capita ser ainda limitada (200kwh/ano, apenas a 80. taxa no mundo) e 12% da populao continuar sem abastecimento (Bello, 2005). As reas de irrigao cresceram a uma taxa de 30% por dcada, desde 1950, e expandiram-se do Sul para outras regies do pas, especialmente para o Sudeste e Nordeste, conforme pode ser visto na figura 1. A irrigao foi um dos pilares da Revoluo Verde, que fez do Brasil um dos principais exportadores do agronegcio mundial, ainda que tenha sido responsvel por impactos ambientais e crescentes conflitos pelo uso de gua. No semirido, apesar de diversos projectos de irrigao e da criao da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco (CODEVASF) em 1948 e da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959, a escassez de gua continuou a afectar largas parcelas da populao regional. Segundo Hall (1978), o problema da seca relacionava-se com a estrutura agrria nordestina, onde

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a terra historicamente se concentrava nas mos de lderes polticos, deixando a maioria da populao vulnervel mesmo s menores vicissitudes climticas. Esse quadro de desigualdade hdrica continua at hoje, uma vez que os reservatrios de gua ainda se concentram em terras de grandes proprietrios, deixando cerca de 92% das famlias de agricultores sem acesso irrigao (IBGE, 1996, citado em Lemos e Oliveira, 2005). As aces emergentes continuam a ser controladas pela mesma oligarquia agrria, a qual sistematicamente manipula os programas governamentais para benefcio prprio e no permite que a ajuda chegue s populaes mais afectadas pela seca (Ioris, 2001).
Quadro I Evoluo da gerao de hidroeletricidade no Brasil
(Fonte: Santos e Freitas, 2000)

Table I Evolution of hydropower generation in Brazil

(Source: Santos e Freitas, 2000) Ano Potncia Instalada (MW) 370,1 615,2 1 009,4 1 535,7 3 642,0 9 088,0 25 584,0 44 900,0 59 548,0 Taxa Anual de Crescimento (%) 5,21 5,08 4,29 9,02 9,58 10,90 3,93 6,24 Hidroeletricidade como percentagem do total de energia (%) 77,8 80,8 81,1 81,6 75,9 79,3 81,6 91,6 89,4

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 [1999]

Fig. 1 Expanso da rea de irrigao no Brasil (Fonte: Lima et al., 1999). Fig. 1 Expansion of the area of irrigation in Brazil (Source: Lima et al., 1999).

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No sector de abastecimento de gua, em 1934, introduzido um sistema mais centralizado de planeamento e criado o Departamento Nacional de Obras Sanitrias (DNOS) com o objectivo de subvencionar as companhias municipais. O passo mais importante foi o lanamento em 1971 do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), o que permitiu a expanso do sector atravs do fortalecimento das companhias estaduais de abastecimento. Contudo, seguindo o modelo injusto do desenvolvimento brasileiro, a expanso dos servios de gua e esgotos vieram a atender de modo diferenciado as populaes com menor ou maior renda familiar. Os grupos com maior renda passaram a ser mais bem servidos, em especial em termos de recolha e tratamento de efluentes. Em 1989, apenas 24,2% das famlias que recebiam at dois salrios mnimos contavam com servio pblico de recolha de esgotos, contra 47,8% das famlias que recebiam mais de cinco salrios mnimos (ver mais detalhes no quadro II).

Quadro II Proviso de Servios Pblicos de gua e Esgotos no Brasil

(Fonte: Sera da Motta e Rezende, 1999)

Table II Provision of Public Water Services in Brazil

(Source: Sera da Motta and Rezende, 1999)

Domiclios por renda familiar 0-2 SM 2-5 SM > 5 SM Todos os grupos

Percentagem da populao atendida em termos de renda familiar (%) Abastecimento Rede Tratamento de gua de Esgotos de Esgoto 1981 1989 1981 1989 1981 1989 59,3 76,3 90,7 78,4 76,0 87,8 95,2 89,4 15,0 29,7 54,8 36,7 24,2 39,7 61,2 478 0,6 1,3 2,5 1,6 4,7 8,2 13,1 10,1

SM = Salrio Mnimo Oficial (aproximadamente 90 por ms)

3) Flexibilizao econmica (a partir de 1990): em consequncia de uma crescente desorganizao da produo causada pela perda de hegemonia poltica na dcada de 1980, o governo brasileiro passou a adoptar medidas econmicas ortodoxas para fortalecer a moeda e controlar a presso inflacionria. Fazendo eco a exigncias de organismos internacionais, criaram-se condies mais favorveis para atrair investidores estrangeiros, em particular para a privatizao de empresas pblicas. No sector hidroelctrico, so adoptadas diferentes estratgias de privatizao, como a venda de parcela minoritria de aces, venda de parcela maioritria de aces e transferncia do controlo das empresas, ou diviso em empresas menores e venda a investidores privados. A privatizao do sector hidroelctrico foi responsvel por negcios de 23,5 mil milhes de dlares (i.e., 109 dlares), o que representou um tero do programa federal de desestatizao (valores de 1999), ainda que, para favorecer os investidores, o governo passou a oferecer emprstimos de bancos oficiais (15 mil milhes de dlares entre 1995 e 2001). Como benefcio adicional, o governo passou a aceitar clusulas contratuais que protegem as empresas privatizadas contra oscilaes de cmbio, alm de permitir o reajuste de tarifas acima da inflao e tolerar a eliminao de subsdio a famlias de baixssima renda (Anuatti-Neto et al., 2003). At ao momento, a privatizao no contri-

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buiu para aumentar a oferta de energia, mas, pelo contrrio, aumentou as tarifas e criou incertezas quanto ao futuro do sector e segurana do abastecimento (Bello, 2005). Os servios de gua e esgotos constituem dos sectores pblicos com maior procura por investimentos no Brasil, uma vez que, segundo o Ministrio das Cidades, quase a metade da populao no ainda atendida por sistemas de esgotos e um quarto ainda carece de servios de distribuio de gua potvel; nas reas rurais, mais de 80% das moradias no so servidas por redes gerais de abastecimento de gua e quase 60% dos esgotos de todo o pas so lanados, sem tratamento, directamente nos cursos de gua. Para reverter este quadro, resultante de anos de negligncia e m administrao, estimase que seriam necessrios investimentos de 0,45% do PIB (R$6 mil milhes ou 2,250 mil milhes por ano) por duas dcadas (IPEA, 2004). Com tais valores envolvidos, h um declarado interesse de investidores privados em participar da reestruturao do sector (algumas das principais multinacionais europeias j se instalaram no pas, como a guas de Portugal, a Lyonnaise des Eaux, a Gnrale des Eaux e a Thames Water). Existem 318 empresas estaduais e municipais de abastecimento e saneamento, mas apenas 3% foram privatizadas at ao momento (Sera da Motta, 2004). A reformulao do saneamento bsico objecto de um exaltado debate poltico no Congresso Nacional, com idas e vindas de diversos projectos de lei, mas ainda sem suficiente acordo poltico que permita a aprovao de um novo marco legal. Uma das questes mais controversas a respeito da privatizao do saneamento o risco de se manter e aprofundar a estratificao social na prestao de servios (Vargas, 2005). A menos que se criem rigorosos mecanismos sociais compensatrios, de se esperar que a expanso da privatizao do sector de abastecimento de gua e saneamento agrave ainda mais as desigualdades sociais, uma vez que os investidores naturalmente preferem adquirir empresas que servem s populaes de maior renda, por duas razes bsicas: esses grupos tm uma maior procura por servios e, mais importante, so as zonas onde no passado a maioria dos investimentos em infra-estruturas foram feitos. IV. O PAPEL DO NOVO MODELO DE GESTO AMBIENTAL

Conforme descrito, o controlo e a manipulao dos recursos hdricos foram elementos fundamentais para a industrializao e urbanizao do Brasil. Um esforo nacional, sob o comando do Estado, foi responsvel pela construo de grandes barragens, regularizao de rios e controlo do regime hidrolgico. Gradualmente, porm, com o agravamento da degradao ambiental em todas as regies brasileiras, os custos de armazenagem, captao e distribuio de gua passam a crescer proporcionalmente. Ou seja, as contradies do desenvolvimento transformaram uma situao de relativa abundncia em relativa escassez (tanto hdrica quanto financeira). Em consequncia, a nfase da gesto de recursos hdricos comeou a distanciar-se da simples expanso da oferta para estratgias baseadas na reduo da procura de gua e na recuperao do passivo ambiental. Isso coincidiu com o enfraquecimento do Estado frente s presses neoliberais por solues baseadas em regras de mercado. Uma nova estrutura institucional foi introduzida na dcada de 1990 para dar resposta aos problemas socioambientais do passado, tendo como ponto culminante a aprovao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos contida na Lei 9 433 de Janeiro de

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1997. O novo marco regulatrio baseado em instrumentos de comando e controlo (i.e., planos de bacia, autorizao para captao e uso da gua, classificao dos cursos de gua e sistemas de informao) e em incentivos econmicos para o uso racional dos recursos hdricos (i.e. cobrana pelo uso da gua e compensaes financeiras)2. Para implementar a nova legislao, foi criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), que inclui o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, o Ministrio do Meio Ambiente, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) e, desde 2001, a Agncia Nacional de guas (ANA). H uma estrutura equivalente para regular a gesto de rios sob domnio estadual. Apesar da introduo de uma complexa e onerosa estrutura institucional, na prtica tm se verificado apenas mudanas superficiais no tratamento dos recursos hdricos. A gesto continua a concentrar-se nos aspectos tcnico-econmicos do uso da gua, deixando de oferecer respostas aos problemas sociais e ambientais criados pelo prprio desenvolvimento. Em que, pese a incorporao do discurso de sustentabilidade, as relaes subjacentes de poder e os mecanismos de acumulao no foram afectados pelos novos procedimentos de gesto ambiental. Apesar de canais aparentemente democrticos, como os comits de bacia hidrogrfica, a estrutura de gesto segue dominada pelos mesmos sectores econmicos e polticos que no passado sempre exerceram hegemonia (Valencio e Martins, 2005). Tais sectores tm conseguido preservar e at mesmo ampliar os privilgios historicamente estabelecidos, o que demonstra que o antigo paradigma de desenvolvimento hdrico foi transferido para o presente e continua a dominar as relaes entre sociedade e ambiente. O exemplo mais ntido da perpetuao das distores do passado nas novas prticas de gesto dado pela adopo de instrumentos de mercado (ou simuladores de mercado), em especial a cobrana pelo uso da gua. Segundo a actual legislao (Lei 9 433 de 1997), a captao de gua e o lanamento de efluentes esto sujeitos outorga prvia junto ao rgo regulador (federal ou estadual) e devem pagar uma taxa anual proporcional aos custos sociais criados pelas externalidades econmicas. Formalmente, a cobrana tenta remover as ineficincias relacionadas com o antigo paradigma de gesto, o qual conduzia ao desperdcio, uma vez que a gua estava disponvel gratuitamente (Kelman, 2000). Tal justificativa baseia-se no princpio neoclssico de que incentivos de mercado promovem uma eficiente alocao e uso de recursos (Winpenny, 1994), de modo que, dependendo do preo pago pelos utilizadores, se estabelece um nvel racional e sustentvel de utilizao (Garrido, 2005). Ao mesmo tempo, a cobrana defendida como alternativa mais eficiente do que a arrecadao de impostos para financiar aces de regulao e recuperao ambiental (Campos e Studart, 2000). Apesar de contar com uma slida fundamentao terica, a implementao da cobrana foi inicialmente lenta no Brasil, principalmente em razo de complexas disputas
2 Os instrumentos de gesto ambiental adoptados no Brasil so todos inspirados em procedimentos oriundos dos pases capitalistas centrais (pases da Europa, Austrlia e Estados Unidos). Atravs de presses das agncias internacionais, pases como o Brasil tm sido forados a incorporar prticas aliengenas de gesto ambiental que ignoram especificidades hidrolgicas, legislativas e culturais. Desse modo, h uma grande coincidncia entre os fundamentos da nova regulao dos recursos hdricos no Brasil, por exemplo ao nvel dos objectivos, e a Directiva Quadro de guas na Europa (Ioris, 2004). Tal como no Brasil, a nova legislao europeia evidencia a dificuldade de se conciliarem interesses de mercado, disputas polticas e socioambientais (Kaika, 2004).

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tcnicas e polticas dentro e fora do Governo. A controvrsia comeou em 2000, quando a mesma lei que criou a Agncia Nacional de guas estabeleceu que a gerao hidroelctrica seria o primeiro sector sujeito cobrana pelo uso da gua. Entretanto, para surpresa do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, o Ministrio da Fazenda classificou inesperadamente a cobrana como imposto ordinrio, o que a deixou sujeita a decretos de contingncia do oramento pblico (que vm sendo sistematicamente adoptados nos ltimos anos por influncia do Fundo Monetrio Internacional para manter o superavit primrio das contas governamentais). Devido a esse contexto desfavorvel, nos primeiros anos o instrumento da cobrana encontrava-se numa situao de impasse, o que colocava em risco a credibilidade de toda a nova estrutura de gesto de guas3. Depois de um longo processo de avanos e recuos, um novo patamar de consenso poltico permitiu que, em Maro de 2005, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos aprovasse os critrios operacionais e as prioridades para aplicao dos recursos provenientes da cobrana pelo uso da gua (ainda que sem uma soluo definitiva para a classificao tributria da cobrana pelo Ministrio da Fazenda). A deciso do Conselho tornou possvel expandir a cobrana a todos os responsveis por captao da gua e descarga de efluentes em rios sob responsabilidade do governo federal. A primeira unidade a adoptar as novas determinaes foi a bacia hidrogrfica do Paraba do Sul (na regio Sudeste), onde a metodologia de clculo inclui trs variveis: volume captado, percentagem efectivamente consumida e volume requerido para diluio de efluentes. Isto resulta em valores mdios de R$0,08/m3 (0,03/m3) para captao e mais R$0,02/m3 (0,007/m3) consumido (Braga et al., 2005). A histrica deciso do Conselho Nacional de Recursos Hdricos foi baseada num acordo poltico entre grupos econmicos que perceberam que, alm de no ameaar os seus interesses, a cobrana lhes pode ser altamente instrumental. Da forma como foi adoptada, a cobrana permite a recuperao do passivo ambiental, mas divide a conta da recuperao com toda a populao, uma vez que os clientes dos servios de abastecimento de gua e esgotos arcam com a maior parcela a ser arrecadada (em Paraba do Sul, os servios de gua e esgotos contriburam com 4,1 milhes de reais em 2004, contra 2,2 pagos pelas indstrias; esses valores equivalem a 1,5 e 0,8 milho de euros respectivamente). Desse modo, ao invs de cobrar daqueles directamente responsveis pela degradao do ambiente aqutico (indstria e agricultura, em particular), o nus distribudo com toda a sociedade, mesmo com quem no passado nunca teve acesso a servios pblicos de gua e esgotos. Os defensores da nova estrutura de gesto ambiental negam essas consequncias injustas e insistem que a cobrana um instrumento vantajoso para toda sociedade (como pode ser visto nos jornais aps a aprovao das resolues do Conselho em Maro de 2005). Para convencer a populao, organizou-se uma sofisticada poltica de mistificao que promove a ideia que todos so igualmente responsveis pela degradao do ambiente, encobrindo o facto de que os benefcios do desenvolvimento hdrico foram historicamente apropriados de maneira desigual pelo diferentes grupos sociais. Trata-se de uma defesa ideolgica e demaggica, uma vez que esconde que os novos instrumentos de regulao ambiental, alm de no reverterem as distores do modelo de desenvolvimento hdrico, aprofundam as contradies da acumulao econmica
3

Entrevista do autor com superintendentes da Agncia Nacional de guas em 2002.

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capitalista. A poltica de mistificao impede qualquer questionamento sobre as causas das desigualdades sociais do passado, bem como sobre a manuteno de tais injustias no presente. Reflectindo sobre a experincia recente, fica claro que a cobrana pelo uso da gua um instrumento de gesto ambiental trazido ao Brasil de forma mecnica, sob presso de organismos internacionais e com o propsito de abrir novos canais de comodificao da natureza e acumulao de capital. Os novos instrumentos de gesto ambiental, como a cobrana, terminam reforando a comodificao da gua e aprofundam a insero do ambiente aqutico na circulao de capital. A cobrana uma soluo mistificadora que responde a um falso problema, ou seja, a gerao de recursos financeiros para manter um padro descriminador de desenvolvimento hdrico. Isso faz com que a questo crucial permanea sem resposta: nem o novo modelo de gesto nem as iniciativas do passado atendem maioria da populao, mas servem para manter a mesma lgica de excluso social e explorao dos recursos naturais que sempre caracterizou o desenvolvimento econmico brasileiro. V. CONCLUSO

A incorporao da geografia da gua ao processo de produo capitalista, largamente fomentada por organismos internacionais, foi responsvel por uma progressiva comodificao do ambiente aqutico. O processo resultou em complexas contradies sociais e ambientais, particularmente numa crescente assimetria entre benefcios econmicos e impactos sociais decorrentes da degradao do ambiente. Com a desmedida expanso urbano-industrial, os nveis de degradao ambiental passaram a restringir a prpria expanso econmica e foraram respostas institucionais diversas, culminando com a promulgao da nova legislao de guas e a institucionalizao de um sistema nacional de gesto. Apesar do novo discurso oficial de sustentabilidade ambiental, instrumentos de gesto como a cobrana pelo uso da gua tm reproduzido as mesmas contradies do perodo anterior. A implementao do novo modelo de gesto baseada numa sofisticada mistificao que encobre o facto de que a conta da recuperao ambiental vem sendo dividida com toda a sociedade, ao invs de responsabilizar directamente os causadores da degradao. Os problemas relacionados ao uso e conservao da gua no Brasil so consequncia directa de um modelo econmico perverso e implantado por um Estado autoritrio. Injustia ambiental e prticas autoritrias de gesto continuam a ser a caracterstica marcante da aco do poder pblico e dos principais agentes econmicos. As distores da gesto dos recursos hdricos so resultado de processos descriminatrios na relao entre sociedade e natureza que decorrem da contradio bsica entre relaes e condies de produo. Respostas efectivas aos problemas da gua dependem do reconhecimento das responsabilidades polticas pelos impactos socionaturais que se projectaram do passado para o presente. As questes da gua configuram-se, assim, como elementos importantes da democratizao do Estado e da reviso de padres de produo e consumo. Somente com uma gesto ambiental independente das foras de mercado ser possvel comear a estabelecer novas bases para a construo de uma relao mais justa e menos contraditria entre a sociedade e o resto da natureza.

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Antnio Augusto Rossotto Ioris

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