Mudanas estruturais no sistema internacional: a evoluo do regime de comrcio do fracasso da OIC OMC

E IITI S ATO
Professor do Departamento de Relaes Internacionais Universidade de Braslia

OS MANUAIS DE ECONOMIA no dedicam mais do que um ou dois pargrafos fracassada tentativa de se criar, no ps-guerra imediato, uma Organizao Internacional do Comrcio OIC e ao fato de, em seu lugar, ter surgido o GATT, uma quasi-organizao internacional.1 Para o economista, mais preocupado com os aspectos operacionais da evoluo das trocas comerciais, ou com as grandes doutrinas econmicas, a explicao desses fatos no desperta interesse. Para os estudiosos de relaes internacionais, contudo, trata-se de uma questo da maior relevncia, uma vez que o seu objeto de estudo so os fenmenos internacionais, isto , esses especialistas preocupamse, essencialmente, com as razes que explicam a ocorrncia de conflitos ou os motivos que levam a certas formas de cooperao, traduzidas em acordos e instituies internacionais com determinadas caractersticas. Alm do mais, uma entidade que, por quatro dcadas, desempenhou papel central no comrcio internacional requer um melhor conhecimento de sua natureza e origem, inclusive para se compreender melhor os padres vigentes no atual regime de comrcio. Dessa forma, para o estudioso de relaes internacionais, no suficiente saber que a OIC no vingou porque o Congresso Americano no ratificou a Carta de Havana e que, em seu lugar, ficou o GATT que, por tratar-se de um acordo executivo, no exigia a aprovao pelo Congresso.
O Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio ficou conhecido por sua sigla derivada do ingls: General Agreement on Tariffs and Trade - GATT
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Alm desses aspectos relativos s caractersticas contratuais dessas duas concepes de articulao internacional, que foras estavam por trs das diferenas entre OIC e GATT? Por que, na ocasio, a participao dos Estados Unidos era to crucial na iniciativa de construir um regime para o comrcio? Por que o Congresso americano no aprovava uma organizao internacional que, originariamente, era uma proposta do prprio governo americano? Essas so perguntas cruciais a serem respondidas pelos estudiosos de relaes internacionais. Este trabalho parte da hiptese de que o sistema internacional um conjunto de relaes complexas em contnua transformao. Entende-se que instituies e normas de conduta dos atores no cenrio internacional refletem a busca de acomodao de interesses no seu sentido mais amplo, isto , refletem o quadro de valores, expectativas e aspiraes tanto no plano material quanto nas esferas da ideologia e da cultura. Por outro lado, no que diz respeito ao sistema internacional, a afirmao de que a histria no se repete mais do que um aforismo: trata-se de uma faceta inquietante que, continuamente, desafia nossa compreenso acerca do mundo que nos cerca. Ao longo do tempo, no cenrio internacional, surgem categorias e formas de relacionamento que somente passam a fazer sentido a partir de determinadas circunstncias e condies histricas. Assim como faz pouco sentido falar-se de soberania como categoria fundamental para a ordem poltica antes do surgimento dos estados nacionais, tambm o processo de expanso comercial e formao de imprios coloniais introduziu novos elementos nas relaes econmicas e polticas entre os Estados europeus. Recentemente, com freqncia, o acelerado desenvolvimento tecnolgico tem sido lembrado como elemento chave nas transformaes ocorridas com o comrcio, com as finanas e com todos os padres que definem as relaes entre indivduos, organizaes e governos. A intensificao e o aprofundamento das relaes globais, propiciados por essa contnua expanso no emprego de novas
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tecnologias, transformou em necessidade generalizada a criao de mecanismos e prticas objetivadas em novos arranjos institucionais que permitam reduzir as incertezas e proporcionem maior estabilidade ao sistema. Nesse quadro, possvel identificar alguns importantes aspectos que apontam para um ambiente muito mais favorvel hoje para a existncia de uma organizao como a OMC. De um lado, a configurao de uma nova economia poltica internacional retirou dos Estados Unidos o poder de arbitrar as disputas comerciais. De outro, o avano dos processos de articulao da atividade econmica entre pases e mercados passou a exigir um nvel crescente de institucionalizao. No final dos anos 80, era visvel a incompatibilidade do GATT com esse novo ambiente. No incio dos anos 90, nas negociaes conduzidas no mbito da Rodada Uruguai, essa incompatibilidade se traduziu num grande impasse fazendo com que o pessimismo tomasse conta das discusses, disseminando a crena generalizada de que a Rodada Uruguai, lanada em 1986, havia sido um grande fracasso. A percepo dos negociadores era de que melhor seria encerrar os trabalhos e que as questes deixadas em suspenso fossem objeto de nova tentativa a ser feita no futuro, quando o ambiente se tornasse mais favorvel. Em 1993, no entanto, a idia de que o GATT deveria evoluir para uma Organizao Mundial do Comrcio passa a ganhar corpo e, em 1994, finalmente, a percepo de que essa idia constitua a sada possvel para os impasses transformou-se em consenso. No que se refere ao ambiente poltico e econmico, o fim da guerra fria e a emergncia de importantes centros financeiros, comerciais e tecnolgicos passaram a favorecer a prtica de um multilateralismo mais efetivo, isto , as negociaes passaram a se desenvolver num ambiente de maior equilbrio entre vrios centros de poder. Nas rodadas de negociao do GATT, apesar de serem caracterizadas como multilaterias, na realidade, face ao enorme diferencial de poder, os Estados Unidos transferiam suas negociaes
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comerciais para esse foro praticamente em bases bilaterais e, alm disso, ainda tinham condies de arbitrar questes comerciais mais gerais. Em grande medida, essa situao permaneceu at a Rodada Uruguai, quando a inadequao do regime comercial difuso representado pelo GATT assumiu propores realmente crticas. ANTECEDENTES A reorganizao da economia internacional no ps-guerra, na verdade, deve ser interpretada como a reconstruo das relaes econmicas internacionais depois da conturbada dcada de 30. A dcada de 20 fora marcada pelas tentativas de se retomar as prticas vigentes no sculo XIX, isto , ordem econmica do padro ouro anterior Primeira Guerra Mundial. As incongruncias entre a realidade, que j havia se tornado muito mais complexa mesmo antes de 1914, e as instituies comerciais, financeiras e monetrias desenvolvidas ao longo do perodo do padro ouro, foram se agravando na segunda metade dos anos 20 at se transformarem numa crise generalizada que se estendeu por toda a dcada seguinte. Quando as tentativas de institucionalizao da cooperao econmica internacional efetivamente comearam a tomar forma com a Conferncia Econmica Mundial de 19332 e com o Acordo Monetrio Tripartite de 1936, j se generalizava a percepo de que a economia internacional havia se tornado muito mais complexa, exigindo uma completa reformulao das prticas e instituies vigentes no comrcio, nas finanas e tambm nas relaes monetrias. Alm disso, novos padres haviam surgido na distribuio internacional da riqueza e do poder onde se
O nome oficial da conferncia foi Conferncia Internacional sobre Questes Monetrias e Econmicas. Inicialmente havia sido sugerido que a conferncia fosse sobre questes financeiras e econmicas, mas os Estados Unidos insistiram na substituio da palavra financeira sob a alegao de que, se mantida, inevitavelmente os problemas do pagamento das reparaes e das dvidas de guerra seriam discutidas.
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destacavam, de um lado, o declnio da supremacia da economia britnica e, de outro, a emergncia dos Estados Unidos. Apesar da guerra, na verdade, a construo de uma nova ordem econmica continuou na pauta de interesses e preocupaes da agenda diplomtica internacional. Com efeito, a Carta do Atlntico, assinada pelo Presidente Roosevelt e pelo Primeiro Ministro Winston Churchill em agosto de 1941, no encontro em alto mar nas proximidades da costa da Terra Nova, considerada como parte importante desse esforo de reorganizao da economia mundial. O documento no era nem um acordo contratual e nem uma aliana com dispositivos formais. Era, antes, uma declarao de princpios que condenava a tirania sob todas as formas e enfatizava a necessidade do empenho pela construo de uma paz baseada na defesa da liberdade, no respeito s linhas de fronteira consolidadas, na autodeterminao das naes e na renncia ao uso da fora. O documento tambm entendia que esses princpios estavam inexoravelmente ligados a aes a serem empreendidas no plano econmico e recomendava que um esforo de cooperao entre as naes para se construir uma paz mais duradoura deveria contemplar a igualdade no acesso ao comrcio e s matrias-primas e o desenvolvimento de formas mais estveis de arranjo institucional necessrias promoo da prosperidade e da segurana social para todos os povos. Obviamente, a Carta do Atlntico teve por motivao fundamental articular o esforo de guerra das naes que lutavam contra o Eixo e seu teor no deixava dvidas quanto disposio e inevitabilidade do envolvimento direto dos Estados Unidos na guerra. Todavia, o documento foi, inegavelmente, pea importante na construo da ordem internacional do ps-guerra ao servir de base para dar incio s consultas e negociaes que iriam resultar nos Acordos de Bretton Woods e na assinatura da Carta das Naes Unidas. Logo aps a assinatura da Carta do Atlntico, efetivamente, iniciou-se uma sistemtica troca de correspondncia entre autoridades dos Estados
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Unidos e da Gr-Bretanha. O objeto dessa correspondncia eram planos que estavam sendo elaborados no mbito das agncias governamentais desses dois pases com vistas estruturao de uma nova ordem econmica internacional. Antes mesmo do fim das hostilidades, em 1944, os Acordos de Bretton Woods estabeleceram as bases da nova ordem monetria e financeira internacional.3 Entretanto, a cooperao com vistas ao estabelecimento uma instituio internacional para orientar e fomentar o desenvolvimento do comrcio, apesar de ser considerada como pea fundamental desse esforo de reorganizao da economia internacional como um todo, teve um destino diferente. Apesar da grande importncia que se atribua ao comrcio, no havia dvidas de que, primeiramente, dever-se-ia estruturar o sistema monetrio e os instrumentos da cooperao financeira para que servissem de base para qualquer que fosse o regime a ser estabelecido para o comrcio internacional. Cabe considerar o fato de que, na poca em que os Acordos de Bretton Woods foram assinados, embora as posies das potncias do Eixo j estivessem bastante fragilizadas, ainda no era possvel precisar por quanto tempo as hostilidades haveriam de continuar. Depois de 1945, contudo, mesmo com o fim da guerra, a tarefa de construo de um regime para o comrcio internacional, revelou-se muito mais complicada do que se supunha no incio em face da grande diversidade dos interesses envolvidos. Alm disso, as tenses e crises que passaram a predominar na agenda da poltica internacional fizeram com que as preocupaes com o desenvolvimento do comrcio numa perspectiva de mais longo prazo fossem deixadas para um segundo plano. Apesar de tudo, quando as primeiras iniciativas foram tomadas no sentido de se estruturar uma Organizao Internacional do Comrcio OIC,
As discusses entre Keynes e White acerca da reorganizao do sistema monetrio internacional pode ser encontrada nos documentos publicados pelo prprio FMI ou em livros como o de J. H. WILLIAMS, Post-war Monetary Plans and other Essays (1949) e R. N. GARDNER, Sterling-Dollar Diplomacy (1956).
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havia muito interesse e at mesmo entusiasmo a respeito da criao de uma entidade que pudesse regular e promover o desenvolvimento do comrcio internacional. A primeira conferncia visando ao estabelecimento da OIC, foi realizada em outubro de 1946, em Londres, e CLAIR WILCOX, chefe da delegao americana, textualmente, declarava: Entre as muitas tarefas da reconstruo econmica que ainda restam, a nossa sob todas as formas a mais importante. A menos que completemos o nosso trabalho, as esperanas dos construtores que nos precederam jamais sero realizadas. Se os povos que agora dependem de ajuda devem se tornar em breve capazes de se auto-sustentarem, se aqueles que agora precisam tomar emprstimos devem ao final pagar por esses emprstimos, se as moedas devem se estabilizar permanentemente, se os trabalhadores nas fazendas e nas fbricas devem usufruir os nveis mais altos de renda, se os padres de nutrio e sade devem ser elevados, se o intercmbio cultural deve proporcionar frutos para o dia-a-dia, o mundo precisa ser liberado, em larga escala, das barreiras que agora obstruem o fluxo de bens e servios. Se a nossa ordem poltica e econmica devem ser reconstrudas, ns ento precisamos prover, em nossa carta de comrcio mundial, as slidas fundaes sobre as quais a superestrutura da cooperao internacional deve repousar.4 Ainda nesse ambiente de crena e expectativa em relao OIC, em 1947, reunidos em Genebra, vinte e trs pases assinaram o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio GATT. Estabeleceu-se que o GATT entraria em vigor a partir de janeiro do ano seguinte, tendo uma secretaria na prpria cidade de Genebra e tendo por objetivo servir de forum para a negociao de acordos especficos visando reduo de tarifas e outras barreiras no alfandegrias a fim de estimular o desenvolvimento do comrcio internacional. Na ocasio, ficou tambm convencionado que esse arranjo deveria ter um carter temporrio at que a Carta da Organizao Internacional do Comrcio - OIC, da qual o texto do GATT fora extrado,
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W. DIEBOLD, The End of ITO. Essays in International Finance, n. 16, 1952, Princeton University.p.4

fosse discutida e aprovada pelas partes contratantes. Com efeito, na Conferncia realizada na cidade de Havana, em maro de 1948, a Carta da OIC foi aprovada ficando sua implementao na dependncia da ratificao por parte dos pases que passassem a integrar a nova entidade. A IMPORTNCIA ESTRATGICA DOS ESTADOS UNIDOS E A
EVOLUO DA CONJUNTURA POLTICA

O generalizado entusiasmo que tomara conta dos negociadores e polticos influentes dos principais pases derivava, em grande medida, do fato de que esse entusiasmo era partilhado pelas lideranas dos Estados Unidos. Sabia-se que a participao dos Estados Unidos nessa organizao era decisiva: terminada a guerra, o pas emergira como a grande potncia poltica e econmica do Ocidente. Com efeito, ao final da Segunda Guerra Mundial, apesar da percepo geral de que havia um mundo em que predominavam trs grandes potncias (Estados Unidos, Unio Sovitica e Gr-Bretanha) o fato que os dados econmicos e os desdobramentos polticos mostravam uma realidade muito diferente. As conferncias de cpula de Yalta e Potsdam reuniram os "Trs Grandes", no entanto, era visvel que a posio britnica se tornava cada vez mais frgil. Mesmo nas negociaes de Bretton Woods, onde as discusses haviam se polarizado em torno dos pontos de vista dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha, conta-se que nos momentos em que os argumentos de Keynes pareciam difceis de serem refutados, Morgenthau (White j havia deixado a Conferncia) interpunha a pergunta: "... afinal, quem paga as contas?", referindo-se ao fato de que os Estados Unidos eram a nica fonte de recursos financeiros internacionais5. Com dados de S. KUZNETS, DAVID LANDES mostra que, em termos econmicos, a guerra havia acentuado a diferena
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Essa questo amplamente discutida por R. N. GARDNER em Sterling-Dollar Diplomacy, 1956.

entre os Estados Unidos e as demais potncias. LANDES mostra que, ao longo da Segunda Guerra Mundial, a economia americana havia crescido 72% enquanto outros pases eram severamente afetados pelos efeitos econmicos da guerra. A Gr-Bretanha aumentara seu produto em apenas 15%. A Frana, a Itlia e a Holanda tiveram sua renda reduzida pela metade e a Alemanha, alm de dividida, tambm viu seu produto reduzir-se em 6%. 6 De fato, os Estados Unidos, de maneira ainda mais dramtica do que havia ocorrido em 1919, haviam emergido como o grande credor internacional em 1945. No apenas as reservas de ouro estavam fortemente concentradas nos Estados Unidos, mas tambm em termos de valor da produo agregada essa disparidade entre os Estados Unidos e o resto do mundo era enorme: em 1950 o PNB americano contabilizava US$ 381 bilhes enquanto a Gr-Bretanha, a Unio Sovitica e a Frana apresentavam, respectivamente, um PNB de US$ 126, US$ 71 e US$ 50 bilhes7. Na verdade a somatria do PNB da Unio Sovitica, Gr-Bretanha, Frana, Alemanha Ocidental, Japo e Itlia era menor do que o dos Estados Unidos (apenas US$ 356 bilhes contra os US$ 381 bilhes da produo americana). Paralelamente, a evoluo da ordem poltica internacional no sentido da guerra fria, com a formao de dois blocos relativamente estanques tanto no plano poltico quanto no econmico, torna os Estados Unidos ainda mais solitrios na liderana das sociedades de economia de mercado, integrantes das organizaes econmicas internacionais que se estruturavam ou que procuravam se adaptar s novas circunstncias. Nesse contexto que emergira um paradoxo decisivo para o destino da OIC: a questo central que se colocava para a viabilizao de uma Organizao Internacional do Comrcio, inevitavelmente, era a participao dos Estados Unidos mas esse pas, exatamente em decorrncia da enorme
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D. S. LANDES, The Unbound Prometheus. Cambridge University Press, 1969 (p. 488) Dados extrados de P.KENNEDY, The Rise and Fall of the Great Powers, Fontana Press, 1989, p. 475.

diferena que o separava das demais naes, na prtica, podia prescindir do multilateralismo como forma de resolver seus problemas comerciais. nesse quadro que se pode compreender a preferncia dos Estados Unidos pela renovao dos acordos bilaterais derivados do Trade Act de 1934. Atravs desses acordos, os diferentes e, freqentemente conflitantes, interesses americanos em termos de poltica comercial poderiam ser muito melhor atendidos. A no existncia de uma organizao formal, que delineasse direitos e obrigaes atravs de estatutos, permitia, como de fato aconteceu ao longo dos anos, que os padres de comrcio fossem sendo estabelecidos atravs de rodadas de negociao, em que cada pas podia usar amplamente seu poder de barganha, o que, obviamente, punha os Estados Unidos em situao bastante privilegiada. Os Estados Unidos haviam se tornado a principal nao credora e comercial e, alm do mais, ao contrrio do perodo entre-guerras, havia disposio inequvoca por parte de seus governantes no sentido de participar ativamente na construo da ordem internacional, fazendo valer seu peso no encaminhamento das questes internacionais em todos os campos.8 Na Conferncia de Bretton Woods, prevaleceram os pontos de vista dos negociadores americanos, que deram as principais diretrizes ao sistema monetrio e financeiro internacional. O estabelecimento de Washington como sede do Fundo Monetrio Internacional - FMI e do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento - BIRD e de New York como local para sediar a Organizao das Naes Unidas ONU, constituam testemunhos visveis e eloqentes dessa disposio. Para todos os efeitos, a Organizao Internacional do Comrcio OIC era uma idia americana e em abril de 1949, quando a carta de Havana foi
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KINDLEBERGER um dos autores que argumenta que a instabilidade do entre-guerras se deveu, em grande parte, discrepncia entre s dimenses da economia americana, que j era a maior do mundo, e a relutncia em assumir o papel de liderana no manejo da ordem econmica internacional (C. P. KINDLEBERGER, The World in Depression, 1929-1939, Univ. of California Press, 1986)

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submetida ao Congresso dos Estados Unidos, o Presidente Truman declarava: "Esta Carta uma parte integrante de um programa mais amplo de reconstruo e desenvolvimento da economia internacional... Um passo adiante essencial de nossa poltica externa..." Em outra ocasio insistia que a constituio dessa organizao "era parte necessria dos fundamentos slidos de uma contnua cooperao nas questes econmicas". Apesar de tudo, face s dificuldades de obteno de consenso, o Congresso houve por bem no deliberar sobre a ratificao da Carta da OIC, ficando postergada a sua discusso para outra oportunidade, quando o Presidente deveria voltar a submeter o documento ao Congresso. A conjuntura poltica internacional, no entanto, que j era tensa em abril de 1949, evolua de modo dramtico com o surgimento de inmeros problemas e o agravamento de antigos focos de tenso. Essas circunstncias produziam um ambiente externo e interno nada propcio discusso e, eventualmente, aprovao de um documento extenso e voltado para perspectivas de longo prazo como era a Carta de Havana. Cabe notar tambm que a eleio para o Legislativo, que acabara de ocorrer, registrava significativa vitria dos republicanos, fato que mencionado com freqncia como decisivo para o abandono da idia do Governo Americano voltar a submeter a Carta de Havana ao Congresso. Apesar de importante, aparentemente, o que parece ter sido decisivo que o resultado dessa eleio se comps com outros desenvolvimentos produzindo um ambiente que reverteu o sentimento de entusiasmo a respeito da Carta. De acordo com DIEBOLD,9 a explicao para a mudana na orientao da diplomacia americana, repousa sobre trs aspectos envolvendo as condies do ambiente econmico e poltico que dificultavam a obteno de consenso das foras polticas domsticas quanto a muitos dos dispositivos previstos na Carta de Havana: as mudanas no cenrio internacional entre 1945 e 1950, a situao
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W. DIEBOLD, 1952 op. cit.

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poltica interna dos Estados Unidos e as inadequaes da Carta do ponto de vista dos negcios americanos. Ao final da guerra, considerava-se que os pases vitoriosos deveriam caminhar sem grandes tropeos para a eliminao de todas as formas de tratamento discriminatrio no comrcio internacional e para a reduo de barreiras tarifrias e no tarifrias. Embora no fosse tarefa fcil, acreditava-se que esses objetivos seriam perseguidos de maneira bastante decidida pelos principais pases por serem tidos como o caminho natural para a expanso do comrcio e a recuperao da atividade econmica. Imaginava-se que havia condies para que uma feliz combinao de fatores ocorresse tornando o livre comrcio uma realidade: boa vontade, cuidado, esforo e, tambm, alguma dose de sorte. A evoluo da conjuntura nos fins dos anos 40, no entanto, revelou-se substancialmente adverso. Fatos, aparentemente isolados, iriam contribuir para a formao desse ambiente adverso, como foi o caso do sentimento de rejeio poltica colonial da Gr-Bretanha entre lideranas influentes nos Estados Unidos, que fizeram com que o Lend-lease do ps-guerra, fosse cortado abruptamente, sem que algum arranjo alternativo fosse feito, de tal modo que o Reino Unido pudesse continuar pagando por suas importaes essenciais. Outros pases da Europa tambm enfrentavam dificuldades com a escassez de dlares e de crditos para sustentar suas necessidades de importao e de expanso de seu comrcio exterior. Essas questes somente seriam encaminhadas para uma soluo mais consistente e definitiva com a implementao do Plano Marshall. Por outro lado, as negociaes visando ao estabelecimento da OIC estavam bastante atrasadas e caminhavam muito devagar, contrariamente ao que ocorria no mbito das questes polticas e estratgicas, que evoluam dramaticamente. Em 1948, quando a Carta da OIC foi aprovada na
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Conferncia de Havana, a reconstruo da Europa j se revelava uma tarefa muito mais difcil do que se pensava poca da Conferncia de Bretton Woods. Em alguns setores, a produo havia alcanado nveis equivalentes aos dos anos imediatamente anteriores guerra, mas as expectativas e necessidades eram bem maiores, e o "perodo de transio" estava se estendendo por um tempo bem mais longo do que o esperado. A prpria idia de transio tornava-se uma noo duvidosa: em que, realmente, deveria consistir a ordem econmica definitiva? No campo das preocupaes com a segurana internacional, as suspeitas sobre a Unio Sovitica eram crescentes. Os comunistas haviam tomado o poder na Checoslovquia exatamente um ms antes da aprovao da Carta de Havana e a aliana desconfortvel entre os Estados Unidos e a URSS havia se transformado em guerra fria. Na verdade, quando os negociadores americanos retornavam da Conferncia de Havana, o Congresso estava debatendo a implementao do Plano Marshall, que representava uma substancial mudana nas estratgias de poltica externa dos Estados Unidos do ps-guerra. A deciso de destinar recursos em grande escala para um amplo programa de ajuda econmica Norte-Americana para a Europa era uma resultante do entendimento de que essa ajuda seria uma componente importante de uma doutrina de segurana estratgica internacional mais ampla, cujo objetivo era a conteno do avano sovitico (containment). Do ponto de vista da recuperao econmica, a enorme concentrao da riqueza e da produo nos Estados Unidos produzia uma generalizada crise de liquidez que inviabilizava qualquer programa de investimentos de longo prazo. Nas negociaes de Bretton Woods, KEYNES j havia chamado a ateno para essa dificuldade calculando que os EUA deveriam injetar cerca de 25 a 30 bilhes de dlares no sistema financeiro internacional. Na ocasio, no entanto, a posio americana a respeito do sistema monetrio se
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concentrava na disciplina como base para uma economia internacional ordeira e sadia.10 Nesse contexto, para os europeus, as disponibilidades financeiras oferecidas pelo Plano Marshall representavam uma perspectiva muito mais objetiva e concreta de soluo de questes de curto prazo. A implementao do Plano Marshall resolvia, ao mesmo tempo, o endividamento e o financiamento das necessidades imediatas da reconstruo, em condies, portanto, de proporcionar o impulso necessrio a uma rpida recuperao da atividade econmica. Enquanto isso, ao contrrio, os ganhos que poderiam advir do processo de liberalizao do comrcio eram, claramente, apenas uma possibilidade de longo prazo. Assim, nos fins dos anos 40, o GATT como arranjo temporrio, se afigurava adequado e suficiente para promover os passos possveis nas etapas iniciais do processo de liberalizao do comrcio, uma vez que o prprio comrcio era visto como varivel dependente de fatores que extrapolavam at mesmo a esfera das relaes econmicas. Do ponto de vista da pauta de preocupaes do Congresso, discutir a Carta de Havana despertava cada vez menos interesse e se revelava cada vez mais inoportuna. A discusso da Carta da OIC significaria adicionar mais um difcil e controvertido item nas discusses de uma agenda j bastante carregada do Congresso americano. Como disputar espao na agenda de debates com as questes de segurana internacional onde figuravam itens como a crise gerada pelo bloqueio de Berlin e a formao da Aliana Atlntica (OTAN) ou a tomada de poder na China pelos comunistas, ou ainda o primeiro teste nuclear bem sucedido realizado pela Unio Sovitica? Quando a rodada de negociaes comerciais se iniciava em Torquay, no final de 1950, essa situao estava ainda pior e os Estados Unidos e seus aliados j lutavam na Guerra da Coria.
Ver R. N. GARDNER, (1956) sobre as negociaes de Bretton Woods e A. H. HANSEN, Americas Role in the World Economy (1945), sobre a crise de liquidez no ps-guerra imediato.
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Em face de tudo isso, as esperanas depositadas no projeto da OIC se reduziam consideravelmente. No havia nenhuma perspectiva de que o clima internacional pudesse melhorar e, alm do mais, cada pas, incluindo os Estados Unidos, tinha razes diferentes para justificar a manuteno de alguma forma de controle sobre o comrcio. As prprias negociaes conduzidas no mbito do GATT em Genebra, (1947) e Annecy (1949) serviam para mostrar a importncia de certas excees s regras de livre comrcio recomendadas pela Carta de Havana, ficando claro que muito pouca coisa poderia ser feita alm de negociar, caso a caso, propostas de reduo de tarifas. Face ao papel decisivo da economia americana no mundo, o futuro da OIC dependia da participao dos Estados Unidos e, essa participao, por sua vez, estava condicionada ao quadro poltico domstico que, em ltima instncia, servia de referencial para as discusses no Congresso sobre a implementao da Carta de Havana. A questo era saber, portanto, como os interesses domsticos poderiam se coadunar com as perspectivas representadas pela OIC. Em 1934, o Congresso dos Estados Unidos havia aprovado a Lei dos Acordos Recprocos de Comrcio como parte da poltica de combate recesso econmica que se iniciara em 1929. O objetivo bsico dessa lei era o de estimular as exportaes atravs da reduo de barreiras comerciais. Essa lei representava, no plano externo, a reverso da poltica do beggar-thy-neighbour, marcada pelo acentuado protecionismo e praticada pelas principais economias do mundo nos primeiros anos da dcada de 30. Com efeito, a Lei de Tarifas Smoot-Hawley, de 1930, elevara unilateralmente as tarifas de importao dos Estados Unidos que, na poca, se acreditava vtima de contgio de uma crise econmica que era europia na sua essncia. A adoo dessa lei gerara protestos e retaliaes e, depois de 3 anos, tornara-se evidente que os Estados Unidos no estavam sendo contaminados, mas faziam parte da crise. Ao
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contrrio do Smoot-Hawley Act, apesar de serem apresentados como dispositivo para estimular as exportaes, os Acordos Recprocos representavam uma via de duas mos, por meio da qual os Estados Unidos negociavam caso a caso, em bases bilaterais, redues de tarifas, preferncias e outras disposies comerciais. Pela lei, os Acordos Recprocos deveriam ser renovados a cada trs anos e o fato de serem negociados em bases bilaterais facilitava a promoo dos interesses comerciais americanos, que eram variados e se distribuam por muitos setores tanto no lado das exportaes quanto das importaes. A enorme diversidade de interesses da sociedade americana se traduzia na presso exercida pelos eleitores, organizados em associaes empresariais e entidades sindicais, sobre seus representantes no Congresso. Era evidente que seria muito mais difcil produzir um arranjo multilateral que conseguisse refletir e acomodar satisfatoriamente essa diversidade de interesses. Os Acordos Recprocos permitiam tratar as questes em bases bilaterais facilitando a acomodao dos interesses especficos envolvidos. Alm disso, do ponto de vista prtico, vrios acordos firmados no mbito da Lei de 1934 estavam em vigor. Seus termos eram considerados satisfatrios e no se esperava que disposies ali contidas fossem alteradas apenas para que pudessem ser compatibilizadas com clusulas estipuladas na Carta de Havana. Na verdade, ao contrrio do que previa a Carta de Havana, o arranjo representado pelo GATT se adequava muito melhor variedade das demandas da economia americana. Em larga medida, transferiam para o mbito de uma entidade internacional os pressupostos de uma poltica comercial atomizada consubstanciada nos Acordos de Comrcio Recproco. Esse arranjo permitia continuar tratando caso a caso os interesses da diversificada economia americana, que se distribuam por diferentes parceiros comerciais. Igualmente importante, era o fato de que o enorme diferencial de poder comercial e financeiro dos Estados Unidos dava a esse pas um poder
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discricionrio nico nas rodadas de negociao permitindo, inclusive, que arbitrasse questes comerciais entre pases, mesmo que essas questes no envolvessem diretamente interesses americanos. Nesse quadro, bastante compreensvel que a Carta de Havana atrasse muito mais a antipatia do que o interesse das foras polticas da sociedade americana. AS IMPERFEIES DA CARTA DE HAVANA E O FIM DA OIC Do ponto de vista da comunidade internacional, alm da questo crtica da participao dos Estados Unidos, havia tambm muitos pontos da Carta da OIC que dificultavam a obteno de consenso. As divergncias, de fato, se relacionavam a quatro aspectos principais: 1) a abrangncia do poder da nova organizao; 2) as prticas comerciais a serem abolidas; 3) os nveis para os quais as barreiras comerciais existentes deveriam ser rebaixadas; 4) o horizonte de tempo para que as clusulas da Carta fossem postas em prtica. De modo semelhante ao que ocorria com os interesses e o quadro jurdico e poltico dos Estados Unidos, as muitas dificuldades que caracterizavam a economia internacional faziam com que cada pas ou grupo de pases tivesse razes diferentes para levantar objees acerca da Carta de Havana. Quanto s trs primeiras questes, a obteno de consenso era uma tarefa complicada, uma vez que cada setor tinha diante de si problemas, dificuldades e tambm oportunidades que no eram compartilhados por outros setores. No que se refere quarta questo, o problema freqentemente era tratado em termos de reconstruo e danos de guerra e, particularmente para a Europa Ocidental, essa questo dependeria dos nveis de ajuda financeira que os Estados Unidos estavam dispostos e dar. Isso explica, em grande parte, porque a opo da diplomacia americana pelo Plano Marshall, fez com que o interesse pela aprovao da Carta de Havana praticamente
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desaparecesse na Inglaterra e em outros pases europeus. Mesmo em economias perifricas, como a brasileira, a questo comercial era, cada vez mais, vista de modo secundrio pela diplomacia econmica, que passava a identificar a ajuda econmica como o grande instrumento na estratgia de industrializao e modernizao. Uma faceta importante das dificuldades apresentadas pela Carta era o nvel de especificidade com que clusulas de comrcio eram formuladas. curioso notar que, freqentemente, os estudiosos lembravam que as tentativas de se chegar a acordos eficazes sobre comrcio no perodo que antecedeu a Segunda Guerra Mundial haviam fracassado por se restringirem a recomendaes de princpios amplos e genricos. No caso da Carta de Havana, no entanto, a tentativa de se mover no sentido contrrio, isto , formular termos especficos para orientar as trocas comerciais, acabou por se constituir tambm num problema. Questes especficas eram muitas e, raramente, deixavam de apresentar aspectos que desagradavam produtores, exportadores e importadores dos Estados Unidos e de outros pases. A obteno de consenso se transformava em dificuldade praticamente intransponvel. A outra fonte de problemas foi a tentativa de se inserir na Carta a idia de que o comrcio internacional deveria ser visto como parte de um todo maior. O comrcio deveria ser um instrumento para evitar a recesso e assegurar estabilidade social. Por outro lado, nos anos que antecederam a Carta de Havana, a demasiada nfase sobre tarifas, quotas e subsdios, colocara o foco das atenes sobre problemas referentes a condies de mercado e acesso a fontes de matrias primas e dera origem a acordos sobre mercadorias, deixando de lado cartis, monoplios, e outras prticas distorcivas ao comrcio internacional. Esse aspecto tambm deveria estar contemplado nos estatutos da nova organizao. Desse modo, a Carta da OIC deu um escopo bem mais amplo do que
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jamais havia sido feito em qualquer documento de poltica comercial. Deveria, ao mesmo tempo em que se propunha eliminar barreiras ao comrcio, de algum modo, incorporar prticas claramente restritivas tais como acordos internacionais sobre mercadorias e medidas governamentais para combater o desemprego ou promover a industrializao. Alm do mais, dentro do mesmo sentimento de preocupao com a disciplina monetria, que fez prevalecer o FMI sobre a proposta de Keynes em Bretton Woods, essa ambigidade era reforada pelo entendimento de que as polticas comerciais deveriam se adaptar s circunstncias que influenciam o equilbrio do balano de pagamentos dos pases. Nesse quadro, era inevitvel que manuteno de nveis de emprego, falta de competitividade e outros argumentos fossem levantados pela maioria dos pases. No importava se esses problemas eram frutos de parques industriais ultrapassados, de mercados em franco esgotamento ou se constituam simplesmente o resultado de polticas econmicas de pases que pretendiam avanar na industrializao. Estabilizao e crescimento eram sempre bons motivos para justificar a incluso de clusulas de escape tornando incuas quaisquer orientaes mais gerais sobre liberalizao do comrcio. A Inglaterra, por exemplo, ainda pagava o nus do esforo de guerra e havia deixado claro que no haveria como aprovar um acordo geral que no contemplasse clusulas de escape para pases com problemas de balano de pagamentos, alm disso, a Inglaterra ainda possua o seu sistema de preferncias coloniais (The British Empire and the Commonwealth) que no pretendia abrir mo. Os pases perifricos, que formulavam suas estratgias de industrializao e modernizao, tambm tentavam assegurar clusulas que permitissem a manuteno de barreiras que protegessem as indstrias nascentes. Mesmo os Estados Unidos, tambm no se revelavam prontos para aceitar as regras de livre comrcio em todas as reas, particularmente na
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agricultura e no transporte martimo onde sua predominncia era grande e qualquer incremento no comrcio internacional tenderia a ocorrer, inevitavelmente, custa de parcela de seu mercado.11 Pode-se dizer que o GATT foi, de um lado, a forma contratual possvel dentro do quadro das dificuldades econmicas e limitaes institucionais do ps-guerra e, de outro, o arranjo que melhor se adequava economia poltica internacional que se configurou na esteira da Segunda Guerra Mundial. Quando, no incio de 1951, na rodada de negociao comercial que se realizava em Torquay (U.K.), o Departamento de Estado americano fez circular uma nota mimeografada comunicando a deciso do Governo de no mais submeter ao Congresso a Carta de Havana, no houve grande comoo entre os participantes e, mesmo depois, o episdio no mereceu qualquer destaque na imprensa e nos meios polticos, nem dentro e nem fora dos Estados Unidos. Um projeto que havia se iniciado sob grandes expectativas teve, na verdade, um fim melanclico. Na expresso de WILLIAM DIEBOLD, a Organizao Internacional do Comrcio - OIC terminou com "um estalido e no com uma exploso . . . um verdadeiro funeral de segunda classe."12 Era verdade que a OIC representava para a posio comercial dos Estados Unidos mais problemas do que soluo, mas o pouco interesse manifestado pela comunidade internacional quando o projeto foi oficialmente abandonado, atestava que tambm para outros pases a OIC no despertava grande interesse, a menos que os Estados Unidos fizessem dessa instituio um meio para, no curto prazo, aumentar suas importaes e, com isso, abastecer com dlares a economia internacional carente de liquidez.

RUGGIE, emprega a expresso embbeded liberalism para definir o regime de comrcio ambguo estabelecido pelos Estados Unidos que, ao mesmo tempo, justificava a formulao de polticas de promoo do pleno emprego e o comrcio liberal (J. G. RUGGIE, International Regimes, Transactions, and Change: Embbeded Liberalism in the Post-War Economic Order. In S. D. KRASNER, Internatinal Regimes, Cornell University Press, 1983 ) 12 W. DIEBOLD, op. cit. p. 3
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DO GATT PARA A OMC No se pode dizer que a rota imaginada pelos negociadores que, em 1947, estabeleceram o GATT como um arranjo temporrio estivesse errada. O ponto em que esses negociadores realmente se equivocaram foi quanto ao tempo dessa interinidade, que durou mais de 40 anos. Tambm constituiu-se um equvoco imaginar que a idia de uma instituio para o comrcio, formalmente estruturada numa organizao internacional estava definitivamente enterrada em 1951. fato que, ao longo das quatro dcadas que se seguiram at o final da Rodada Uruguai, no se tocou mais no assunto e tambm verdade que a OMC de hoje no significou apenas a retomada do projeto dos fins dos anos 40, inclusive porque incorpora toda a experincia institucional proporcionada pelo GATT e somente a partir dessa perspectiva que se pode melhor compreender a transformao do GATT em OMC. Cada uma dessas concepes de articulao internacional deve ser entendida em termos de objetivos e papis coerentes com as peculiaridades de seu contexto econmico, poltico e social. Com efeito, apesar de ter fracassado, o projeto de criao de uma Organizao Internacional do Comrcio OIC no ps-guerra serviu para dissipar de vez a idia de que o comrcio poderia florescer num ambiente baseado apenas no pressuposto liberal de que toda competio saudvel e suficiente para promover o crescimento generalizado. Em 1948, o comrcio mundial era apenas 3% maior do que o de 1913. 13 As razes para que isso ocorresse eram muitas. O mundo jamais tinha vivido um perodo to turbulento. Entre outros eventos que marcaram o perodo, podem ser destacados a Primeira Guerra Mundial, a revoluo bolchevista, a crise dos anos 30 e, depois, a Segunda Guerra Mundial. De qualquer maneira, tornarase evidente que os mercados no podiam ser expandidos ilimitadamente e que
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PAUL KENNEDY, The Rise and Fall of the Great Powers, p. 535

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a cooperao econmica era um elemento essencial para que as disputas comerciais no se transformassem em processos auto-destrutivos. Em especial, a grande depresso, iniciada em 1929, havia sido uma dura lio aos que acreditavam apenas na livre iniciativa e na hiptese de que uma nao poderia, isoladamente, construir as bases de sua segurana econmica. Nesse sentido, apesar de nati-morta, a herana mais importante deixada pela OIC, sem sombra de dvida, foi o prprio GATT. Estabelecido como uma espcie de arauto da instalao daquela que seria a instituio permanente, observou e promoveu os princpios que orientaram a concepo da OIC e institucionalizou a cooperao internacional no comrcio. A clusula da nao mais favorecida constituiu-se no elemento norteador da ao do GATT com vistas promoo da liberalizao comercial e, sob sua gide, o princpio da no-discriminao consolidou-se como um referencial permanente no comrcio internacional. bem verdade que clusulas de escape e outras formas de contornar esse princpio sempre estiveram presentes, mas a existncia desses artifcios sempre dependeu de justificativas e considervel trabalho de negociao para que fossem tolerados. O GATT, alm dos aspectos j comentados anteriormente, diferia da OIC em alguns pontos importantes: 1) o GATT cobria uma esfera menor da poltica comercial; 2) seus signatrios no se comprometiam to firmemente com os mecanismos e orientaes estabelecidos pela entidade podendo, por exemplo, deixar a organizao com um aviso prvio de 60 dias; 3) pela mesma razo, os mecanismos de soluo de controvrsia no GATT dependiam muito da disposio das partes contratantes, uma vez que os meios de implementao de decises eram bastante frouxos, no dispondo de instrumentos de sano capazes de induzir com eficcia a ao dos governos, especialmente dos mais poderosos; 4) talvez mais importante, o GATT, na condio de acordo executivo, no requeria ao legislativa de seus participantes para sua implementao:
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um

acordo

baseado

em

compromissos assumidos apenas pelos titulares do poder executivo, enquanto o ingresso numa organizao internacional necessita de aprovao legislativa. No caso do acordo executivo, diferentemente do que ocorre com um pas quando ocorre o ingresso numa organizao internacional, no se configura a transferncia dos dispositivos legais e regimentais contidos no acordo para a ordem jurdica domstica. Por que o GATT, nos fins dos anos 40, se mostrou um arranjo muito mais adequado do que a Organizao Internacional do Comrcio OIC e por que, quatro dcadas depois, o arranjo representado pelo GATT tornou-se insustentvel tendo, ento, percorrido o caminho contrrio transformando-se na Organizao Mundial do Comrcio OMC? Essa questo poderia ser posta de outra maneira: o que teria mudado no sistema internacional para que o regime de comrcio percorresse essa trajetria institucional entre o GATT e a OMC? Em primeiro lugar, no perodo de vigncia do GATT, o crescimento do comrcio foi grande, proporcionando a sensao generalizada de que o arranjo era satisfatrio no havendo, portanto, presses para que fosse mudado. Com efeito, no perodo, o desempenho do comrcio revela cifras realmente expressivas. Entre 1948 e 1960 o volume de comrcio mundial cresceu a uma taxa de mais de 6% ao ano; de 1960 at o incio da crise do petrleo essa taxa foi ainda maior, chegando a quase 9% ao ano e, na segunda metade dos anos 70, o comrcio mundial continuou a crescer a taxas em torno de 4,5% ao ano na mdia. bem verdade que, nesse perodo, deve-se considerar o fato de que o mercado de petrleo distorcia esse crescimento. Entre 1980 e 1992 as taxas de crescimento das exportaes mundiais continuaram altas: as exportaes dos pases industrializados cresceram a uma taxa mdia de 4,9%, enquanto os pases em desenvolvimento, apesar dos anos 80 terem sido considerados por muitos deles como a "dcada perdida",

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sustentaram uma taxa de 4,4% ao ano.14 Dessa forma, sob qualquer ngulo, o desempenho do comrcio no perodo de vigncia do GATT extraordinrio, especialmente se comparado s trs dcadas que antecederam sua criao. Obviamente, no se pode atribuir esse desempenho apenas ao do GATT. O que, no entanto, verdadeiro, que o GATT era parte importante de uma ordem econmica internacional que guardava coerncia com a estratgia de crescimento e com os padres que definiam uma economia poltica que tinha em seu ncleo os Estados Unidos. Alm disso, esse bom desempenho tambm pode ser atribudo liberao das foras de mercado que ficaram reprimidas enquanto a turbulncia havia predominado no ambiente internacional. Por outro lado, o bom desempenho do comrcio ajudava a legitimar o GATT como agente central da cooperao internacional no campo comercial. Cabe observar que esse desempenho do comrcio internacional no era uniformemente distribudo. Todavia, tanto os Estados Unidos quanto as principais economias europias e o Japo, que se colocavam no mbito da ordem econmica sob a liderana americana, sentiam-se satisfeitas. Na verdade, as taxas de crescimento mais elevadas das economias europias em relao aos Estados Unidos eram interpretadas como fato positivo, que refletia o sucesso das estratgias de recuperao iniciadas com o Plano Marshall. Um estudo feito por um grupo de economistas de Cambridge, Oxford e Paris analisou o perodo 1950-1972 que, devido s taxas de crescimento elevadas e sustentadas, ficou conhecido como "the post-war golden age".15 Entre as razes que explicam esse desempenho, o estudo destaca o papel do regime econmico, atribuindo a esse fator at maior importncia do
14 Dados extrados de The Growth of the International Economy, 1820-1980 (A. G. KENWOOD & A. L. LOUGHEED, 1983) e de The Global Economics and the Developing Countries (The World Bank, 1994). 15 A. GLYN ET AL. The Rise and Fall of the Golden Age. World Institute for Development Economics Research. Helsinki, 1986 (mimeog.)

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que s circunstncia favorveis que poderiam ser identificadas no ambiente econmico. Da mesma forma que, no ps-guerra, a ordem monetria e financeira tivera seu incio antes da definio de um regime para o comrcio, tambm o fim do regime de comrcio centrado no GATT teve seu fim bem depois do colapso do sistema monetrio e financeiro articulado em torno do FMI e do Banco Mundial. Quando a Rodada Uruguai foi lanada, em 1986, embora j houvesse sinais de que, institucionalmente, o GATT enfrentava grandes dificuldades para fazer avanar as negociaes comerciais, no se cogitava a sua substituio. At a Rodada Uruguai, os focos de insatisfao haviam ficado restritos, basicamente, aos pases da periferia, que no encontravam respostas suficientemente satisfatrias s suas demandas de industrializao e essa percepo era compartilhada tanto pelos prprios pases em desenvolvimento quanto pelas naes industrializadas. De um lado, nos fins dos anos 50, ganhara destaque a tese da inexorvel deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios no mercado internacional que, sintomaticamente, associava essa percepo acerca do comportamento do comrcio internacional aos argumentos da poltica de substituio de importaes praticada por um nmero crescente de pases em desenvolvimento.16 De outro lado, o prprio GATT, tambm nos fins dos anos 50, constitura uma comisso de especialistas para analisar o panorama do comrcio internacional e essa comisso havia chegado tambm concluso de que as economias perifricas encontravam dificuldades para expandir suas exportaes em nveis satisfatrios.17 Esses pases, argumentava o relatrio, haviam sido estimulados
Raul Prebisch foi o mais destacado autor entre os formuladores dessa percepo que se disseminou a partir da CEPAL (R. PREBISCH, Commercial Policy in the Underdeveloped Countries. American Economic Review, Paper and Proceedings, vol. XLIX, n.2, May, 1959) 17 GATT, Las Tendencias del Comrcio Internacional. Informe Presentado por un Grupo de Expertos. Genebra, 1958. Esse relatrio ficou conhecido como Haberler Report, uma vez que essa comisso era presidida pelo economista Gottfried Haberler.
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pelas agncias de desenvolvimento a aumentarem sua produo agrcola e a se industrializarem, no entanto, o mercado internacional no oferecia resposta adequada, seja porque polticas como a da nascente Comunidade Econmica Europia dificultavam a entrada de bens primrios ou porque, no campo das exportaes de manufaturados, era inevitvel a concorrncia com produtores tradicionais, que muitas vezes eram as prprias matrizes de empresas que haviam se instalado em pases em desenvolvimento. De qualquer modo, do ponto de vista da ordem econmica internacional, os pases perifricos tinham um poder de barganha muito limitado, no representando qualquer ameaa estabilidade do arranjo institucional que emergira do ps-guerra imediato.18 As dificuldades se avolumaram realmente no transcorrer da Rodada Uruguai. Tecnicamente, havia uma considervel parte do comrcio que permanecia fora das regras e ao do GATT. Os subsdios agricultura, que haviam sido criados nos primeiros anos da Comunidade Econmica Europia como parte da Poltica Agrcola Comum (PAC), passaram a ser objeto de severas crticas dos negociadores americanos. Durante muito tempo essa questo havia sido tolerada, entre outras razes, porque uma ameaa supremacia da economia americana se mantinha como hiptese muito remota. Em fins dos anos 60, uma obra que ganhou grande destaque foi o livro de Jean-Jacques SERVAN-SCHREIBER intitulado O Desafio Americano. No livro, o autor destacava a enorme e virtualmente intransponvel distncia econmica e tecnolgica que separava a Europa dos Estados Unidos. 19 interessante notar que, no incio dos anos 60, as reservas americanas de ouro declinavam em decorrncia de dficits comerciais, mas esse fato no
S. D. KRASNER no livro Structural Conflict. The Third World against Global Liberalism. (UCLA Press, 1985) desenvolve o argumento de que a demanda por uma nova ordem econmica internacional em meados dos anos 70 no era apenas uma demanda dos pases em desenvolvimento por mercados, mas tratava-se de uma demanda mais ampla, pela reviso na distribuio da riqueza e do poder. 19 J-J S ERVAN-SCHREIBER, Le Dfi Americain. Editions Denoel, Paris, 1967
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era percebido como um problema estrutural pelas lideranas polticas.20 A Declarao do Comit de Negociaes Comerciais do GATT, de maio de 1964, se concentrava na reduo de tarifas, no fazendo qualquer meno prtica de subsdios e se referia aos produtos agrcolas como uma rea "onde ainda no havia sido possvel formular regras acordadas e mtodos para serem empregados nas negociaes."21Apenas na Rodada Tokyo a questo dos subsdios e outros mecanismos de controle sobre acesso a mercados comearam a ganhar espao na agenda das negociaes. Reconhecia-se, no entanto, as dificuldades que envolviam as discusses sobre subsdios e barreiras no tarifrias por sua natureza poltica e tambm pela inevitvel impreciso de cifras e percentuais. Na Rodada Uruguai essas questes no apenas voltaram com virulncia, mas tambm foram agregadas outras questes difceis de serem negociadas. Os chamados novos temas, que j haviam sido objeto de controvrsia mesmo antes do lanamento da Rodada, relacionavam o comrcio com polticas governamentais desenvolvidas em outros domnios mas que afetavam de muitas maneiras as condies de comrcio. Entre esses temas, destacavam-se os investimentos e a questo da propriedade intelectual, mas outros aspectos tambm passaram a ser objeto de debates, incluindo-se at mesmo as vrias formas pelas quais o comrcio internacional deveria levar em conta questes ambientais e desequilbrios sociais existentes nos pases. Em outras palavras, como era referido de modo corrente pelos analistas, na Rodada Uruguai, as questes de fronteira, que haviam dominado as discusses nas rodadas anteriores, foram ultrapassadas pelas discusses sobre polticas governamentais no seu sentido mais amplo. O acesso a mercados passou a ser
No incio dos anos 60, ROBERT TRIFFIN alertava para as possveis conseqncias para o sistema monetrio internacional da perda da competitividade americana, que resultava em reduo das reservas de ouro da economia americana (R. TRIFFIN, Gold and the Dollar Crisis. The Future os Convertibility. Yale University Press, 1960). 21 J. DAVIDS & E. P. ADAM, Documents on American Foreign Relations, 1964. Council on Foreign Relations, N. York, 1965 (p.118)
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discutido em termos de poltica industrial e fiscal e mesmo de medidas de poltica e dispositivos jurdicos com vistas proteo de patentes, preservao do meio ambiente e de equalizao de condies sociais. bvio que essas questes no apenas compunham um painel demasiadamente amplo para ser discutido, mas envolviam questes difceis de serem transformadas em indicadores precisos e, alm do mais, a maioria delas no havia sido resolvida, ou mesmo suficientemente discutida, at mesmo no mbito interno dos pases. A Rodada Uruguai tambm se desenvolve num ambiente poltico completamente diferente. A guerra fria vivia seu ocaso. A ascenso de Gorbachev havia trazido a perestroika e a glasnost, colocando a descoberto toda a fragilidade da ordem interna na URSS e durante o transcorrer da Rodada que se d a queda do muro de Berlin e o colapso da Unio Sovitica. Por outro lado, a ascenso do Japo e das principais economias da Europa se completava e discutia-se o inevitvel declnio dos Estados Unidos como nao lder.22 Com efeito, se compararmos os dados de 1950 com os do incio dos anos 90, verifica-se uma substancial mudana no quadro da distribuio internacional da riqueza. Se na poca em que o GATT se consolidou em lugar da OIC, o produto bruto dos Estados Unidos era maior do que o de todas as demais potncias somadas, no incio dos anos 90 esse quadro era bastante diferente: a somatria das economias dos demais pases componentes do G-7 j ultrapassava uma vez e meia as dimenses da economia americana. Bem mais dramticas eram ainda as cifras referentes ao comrcio. Os dficits americanos eram sistemticos e em nveis jamais experimentados, contrariamente ao que ocorria com o Japo e a Alemanha, que acumulavam expressivos supervits. Em 1985, o dficit comercial americano somou US$ 124 bilhes enquanto o Japo e a Alemanha, respectivamente, obtinham um
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HENRY R. NAU publica, no incio dos anos 90, uma contestao a essa percepo intitulada "O Mito do Declnio Americano. Liderando a Economia Mundial nos Anos 90" (The Myth of America's

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saldo positivo de US$ 50,2 e US$ 17,5 bilhes. Em 1990, o dficit na balana comercial dos Estados Unidos continuava elevado (US$ 91,6 bilhes) da mesma maneira que o saldo positivo do Japo e da Alemanha tambm se mantinham elevados: US$ 44,7 bilhes e US$ 48,9 bilhes, respectivamente.23 Nesse quadro, as negociaes comerciais do ponto de vista americano no poderiam ser tratadas seno como uma luta cada vez mais acirrada por mercados e condies de comrcio. Alm disso, o colapso da Unio Sovitica e a reunificao da Alemanha mostravam claramente um perfil completamente diferente do sistema internacional. De um lado, no havia mais nenhuma razo para que as negociaes comerciais com a Europa ou com o Japo fossem tratadas como parte de uma possvel estratgia de segurana internacional e, de outro, era preciso recuperar a competitividade da economia americana e essa percepo tambm deveria ser estendida em relao a outras regies do mundo. Em outras palavras, subsdios, tarifas e, especialmente, os novos temas que estavam sendo introduzidos nas negociaes comerciais deveriam ser objeto de redobrada ateno. A postura dos negociadores americanos sofria assim uma sensvel mudana, tornando-se cada vez mais intransigente tanto em relao ao Japo e Europa, quanto em relao aos pases em desenvolvimento que haviam avanado na industrializao. As medidas anti-dumping j haviam sido objeto de discusso desde a Rodada Kennedy, nos anos 60, mas na Rodada Uruguai que esse tema vai assumir propores intratveis. O dumping, assim como os subsdios constituem prticas condenadas por todos, no entanto, a sua caracterizao no simples e medidas anti-dumping e medidas compensatrias podiam sempre ser tomadas rapidamente enquanto a discusso dessas medidas poderiam demorar tempo suficiente para provocarem prejuzos substanciais. Nos anos 80, os Estados Unidos vinham
Decline. Leading the World Economy into the 1990. Oxford University Press, 1990) 23 Dados da OCDE, Economic Outlook, junho/98 e junho/99

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se utilizando de medidas anti-dumping e outros recursos considerados por seus negociadores como adequados ao combate do que chamavam de comportamento injusto no comrcio. Essa atitude, no entanto, era entendida pelos governos de outros pases como uma forma disfarada de protecionismo, que se somava a outros recursos no tarifrios, como as barreiras fito-sanitrias, com o objetivo de evitar a entrada de produtos competitivos no mercado americano. Por outro lado, implcita nessa atitude, outra mudana fundamental ocorria na viso americana sobre o regime de comrcio: o comportamento do "carona" (free rider), no seu sentido mais amplo, tambm deveria ser eliminado. Em conseqncia, o desenvolvimento do comrcio, entendido como um bem pblico internacional, deveria deixar de ser, definitivamente, uma responsabilidade dos Estados Unidos. Os custos da manuteno de prticas e instituies necessrias a um ambiente propcio ao desenvolvimento do comrcio deveriam ser compartilhados com outras naes. Dessa forma, os Estados Unidos passavam a ser, primordialmente, um ator com interesses distintos, com enorme poder de barganha, reduzindo substancialmente o seu papel de provedor de um bem pblico internacional. Esses desenvolvimentos explicam porque a transformao do GATT em OMC se refletiu fundamentalmente no sistema de soluo de controvrsias. A expresso empregada com freqncia ao final da Rodada Uruguai para se referir OMC era "the GATT with teeth". A nova configurao da ordem econmica internacional se refletiu nas instituies, nos processos decisrios e no comportamento dos atores. Na atualidade, nenhuma nao est mais em condies de arbitrar as disputas comerciais e, nessas circunstncias, a institucionalizao de mecanismos de soluo de controvrsias com parmetros mais definidos surge como a nica alternativa plausvel para a cooperao internacional, evitando, assim, que a luta por mercados se transforme em guerra comercial.

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CONCLUSO A evoluo do regime de comrcio depois da Segunda Guerra Mundial se reflete em trs momentos da experincia institucional: a fracassada tentativa de se criar uma Organizao Internacional do Comrcio, nos fins dos anos 40; a permanncia do "arranjo temporrio" do GATT, at 1994; e a transformao do GATT em Organizao Mundial do Comrcio, em 1995. Essa trajetria institucional acompanhou de perto as grandes transformaes ocorridas na ordem internacional. Aspecto da maior relevncia que deve ser considerado na transformao do GATT em OMC o processo pelo qual o declnio da posio internacional dos Estados Unidos foi assimilado, enquanto se processava a acomodao de novas e importantes potncias econmicas emergentes, que passavam a rivalizar com os Estados Unidos na disputa por mercados. Essa mudana crucial na economia poltica internacional, inevitavelmente, se refletiria de muitas maneiras na ordem institucional. O GATT, fortemente estruturado no mbito de uma ordem econmica sob a predominncia da economia americana, seria obrigado a absorver o surgimento de novos centros econmicos e financeiros, que mudaram substancialmente os padres de competitividade comercial e, em conseqncia, as condies dentro das quais as negociaes comerciais passariam a ser desenvolvidas. Por outro lado, as mudanas na agenda poltica internacional tambm tiveram papel de relevncia nessas mudanas. A guerra fria foi fator crucial na definio dos padres da ordem econmica do psguerra, assim como o seu desaparecimento tambm foi importante para as mudanas ocorridas nas relaes econmicas internacionais a partir da dtente at o seu fim com a queda do muro de Berlin e com o colapso da Unio Sovitica. O GATT constituiu parte integrante da primeira gerao das
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instituies voltadas para a cooperao internacional no campo econmico em escala mundial. Serviu para desenvolver e consolidar uma experincia indita e sua transformao faz parte de um processo mais amplo de acomodao do quadro institucional a mudanas no sistema internacional. Com efeito, a prtica transformada em experincia acumulada ao longo de meio sculo consolidaram organizaes e processos decisrios, que tornaram as relaes econmicas internacionais um sistema efetivamente articulado e em cuja estabilidade se concentram os interesses da grande maioria dos Estados, independentemente do seu grau de industrializao e desenvolvimento. Esse adensamento do quadro institucional acompanhou a sedimentao de padres mais definidos no plano monetrio e financeiro internacional. A aparente incerteza e perda de um referencial mais seguro representado pela conversibilidade do dlar estabelecida em Bretton Woods, mantida at 1971, no abalou essa trajetria. Apesar de significativas variaes ocorridas nas taxas cambiais desde ento, no se pode dizer que as turbulncias tenham sido capazes de ameaar seriamente a estabilidade econmica internacional. Ao contrrio, o sistema monetrio e financeiro mostrou enorme capacidade de assimilar mudanas e de se adaptar conjuntura cambiante. Apesar da preocupao que, por algum tempo, tomou conta das lideranas polticas do mundo, o sistema foi capaz de absorver as presses inflacionrias dos anos da crise do petrleo e o mesmo ocorreu com o desgaste provocado pela crise da dvida externa dos pases do terceiro mundo dos anos 80. Em 1987, quando a queda no valor mdio da aes da Bolsa de Valores de New York caiu mais do que em 1929, no houve uma sucesso de falncias de instituies financeiras e a depresso no se instalou na economia internacional. Essa enorme capacidade revelada pela ordem econmica no sentido de absorver mudanas e presses, oriundas principalmente do vertiginoso desenvolvimento tecnolgico ocorrido no ltimo quartel do sculo XX, se
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deveu a uma importante caracterstica assumida pelo quadro institucional: a cooperao econmica internacional institucionalizou a mudana tornando possvel aos regimes evolurem ou se transformarem. De fato, ao longo dos anos, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial no apenas alteraram alguns de seus objetivos especficos, para os quais foram inicialmente criados, mas tambm receberam o reforo de novos mecanismos institucionais, que passaram a cooperar na estabilidade das relaes econmicas internacionais. A transformao dos regimes tanto no campo do comrcio, como da ordem monetria e financeira tm ocorrido sem grandes sobressaltos. As afirmaes de que o sistema econmico internacional se encontraria beira de um colapso, semelhante crise dos anos 30, tm surgido de tempos em tempos, mas os fatos tm, sistematicamente, refutado essa perspectiva. As crises apenas refletem essa condio tornada intrnseca economia poltica internacional: a mudana. nesse quadro que devem ser vistos tanto a completa reformulao dos acordos de Bretton Woods quanto a transformao do GATT em OMC.

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