A situao da Seguridade Social no Brasil

Audincia Pblica - Comisso de Seguridade Social e Famlia CSSF Cmara dos Deputados, 16/08/2011 lvaro Slon de Frana1

A Seguridade Social ocupa no texto da Carta constitucional um dos principais captulos do ttulo relativo Ordem Social. Compreende um conjunto de aes, de responsabilidade dos poderes pblicos, nas reas de sade, previdncia e assistncia social, dirigidas ao alcance de objetivos bsicos de uma sociedade democrtica: o bem estar e a justia social. A concepo de Seguridade Social assumida pela Constituio Federal de 1988 foi inovadora em relao aos preceitos basilares dos programas sociais desenvolvidos at ento em nosso pas, bem como constituiu significativo avano no campo da definio dos direitos fundamentais para o exerccio pleno da cidadania, fundado nos alicerces da solidariedade nacional. O conceito de Seguridade Social adotado pela Constituio Cidad, em que pese no haver sido implementado em sua plenitude, continua atual, coerente e vivel. Apesar de todos esses objetivos nobres, a Seguridade Social brasileira tem sido vtima, ao longo dos anos, de todos os tipos de ataques perpetrados por uma ala conservadora que acusa, principalmente, a Previdncia Social, de ser a causa dos rombos estratosfricos nas contas pblicas. Mas, o que os piratas sociais insistiam em esconder agora est as claras, principalmente, quando informado que a expanso da Previdncia Social um dos principais fatores responsveis pela reduo da pobreza nos ltimos anos.

Presidente do Conselho Executivo da Anfip.

A Seguridade Social e, mais especificamente, a previdncia social, so atualmente temas da agenda nacional pelo peso que tm no oramento fiscal e pela relao deste com os recursos pblicos necessrios aos investimentos que garantam as bases econmicas e sociais ao crescimento. Por isso, todo esforo dos segmentos mobilizadores interessados deve ser dirigido elaborao de uma agenda comum, que deixe claros os objetivos a serem alcanados, principalmente a manuteno da Seguridade Social na Constituio e de sua atual forma de financiamento, bem como a adoo de seu oramento exclusivo.

A ameaa de desmonte da Seguridade

O principal desafio enfrentado para a consolidao dos direitos sociais foi a permanente subordinao das polticas pblicas a uma lgica monetarista que buscou a estabilizao financeira por meio de uma poltica paradoxal de elevao da taxa de juros e aumento do supervit primrio, em detrimento de medidas que impulsionassem o desenvolvimento conquistados. O processo de desmonte da Seguridade segue por diversos caminhos. Vrios princpios constitucionais esto sendo desconsiderados: a universalidade dos direitos, a uniformidade e equivalncia dos direitos, a diversidade de financiamento e a gesto democrtica e descentralizada. Esses princpios esto sendo gradualmente diludos. Vejamos alguns caminhos desse desmonte: 1. Os direitos no foram universalizados Estes no foram nem uniformizados e nem universalizados. Diversas contra-reformas, como as da previdncia de 1998, 2002 e 2003, sendo as primeiras no Governo Fernando Henrique Cardoso e a ltima no Governo Lula, restringiram direitos, reforaram a lgica do seguro, reduziram valor de benefcios, abriram caminho para a e assegurassem a vigncia dos direitos

privatizao e para a expanso dos planos privados e ampliaram o tempo de trabalho e contribuio para obter a aposentadoria. Foram contra-reformas na direo de restringir os direitos e no de universaliz-los, como apontava a Carta Magna.

2. A burocratizao dos espaos de controle social O segundo caminho do desmonte a fragilizao dos espaos de participao e controle popular previstos na Constituio, como os Conselhos de Direitos e de Polticas e as Conferncias. A perspectiva de que esses espaos se instaurassem como instncia deliberativa e participativa no se concretizou. Primeiro, ocorreu a extino do Conselho Nacional de Seguridade Social, que tinha a funo de articular as trs polticas e atribuir unidade ao sistema. Em seguida, houve a extino dos conselhos locais de previdncia social, o que denota a inteno de centralizao no Conselho Nacional de Previdncia Social, que no possui carter deliberativo. Os Conselhos Nacionais foram cada vez mais institucionalizados e hoje assumem funes quase executivas, o que dificulta sua consolidao como espao autnomo de participao, controle popular e fiscalizao. 3. O financiamento da Seguridade Social Outro grave caminho de desmonte foi a PEC 233/2008, Projeto de Reforma Tributria (hoje fragmentada) que tentou modificar as principais bases de financiamento da Seguridade, extinguindo a COFINS e a CSLL e desonerando a contribuio patronal sobre a folha de pagamento. Implementar reformas, fragmentadas ou no, que possam desconstituir a Seguridade Social, pode ser o primeiro passo para um amplo retrocesso das conquistas de 1988. Vejamos,

brevemente, alguns impasses/mitos e alternativa pertinentes a desonerao da folha:

1. A afirmao de que a desonerao vai aumentar o nvel de

emprego, per si, no pode ser tomada como verdadeira. A experincia internacional mostra isso. Na Argentina, Venezuela e Chile, por exemplo, no h registro de melhorias para a populao ou mesmo de gerao significativa de empregos. Outro argumento que destoa do poder da desonerao em aumentar o nvel de emprego que o efeito da desonerao ser sobre as mdias e grandes empresas, onde o nvel de informalidade pequeno. As micro e pequenas empresas, no caso, j tm desonerao total da contribuio previdenciria patronal sobre a folha de salrios (SIMPLES). Essa afirmao precisa ser melhor avaliada, pois sabe-se que o nvel de emprego determinado, sobretudo, pelo nvel de atividade econmica nacional;
2. A Contribuio Patronal para a previdncia social no Brasil,

proporcionalmente ao conjunto de despesas, no alta para os padres internacionais. Estudos do IPEA2, referentes mdia da Unio Europia (em 2000), mostram que as contribuies patronais representaram 38,3% do conjunto das receitas previdencirias. No Brasil, segundo dados do Tesouro Nacional de 2010, as empresas contriburam com 38,7%;
3. Uma alternativa desonerao da Folha de Salrios poderia ser

a Contribuio Social sobre o Faturamento Lquido, entendida aqui como a diferena entre o Faturamento Bruto das empresas e o valor da folha de pagamentos, base da contribuio previdenciria; Outro problema que vem se repetindo h anos a fuga de recursos da Seguridade Social, na verdade uma usurpao dos
2

Com dados da OCDE, in Brasil, o Estado de uma Nao, 2006, p. 483

recursos da Seguridade, para o pagamento da dvida pblica, como a DRU. Essa poltica impacta diretamente no oramento social e nos investimentos pblicos e acaba com a possibilidade de ampliao e efetivao dos direitos. Enquanto as despesas reais e per capita com encargos da dvida pblica crescem, o gasto social direto real do Governo Federal cresce proporcionalmente menos, ou seja, as transferncias externas com pagamento dos encargos da dvida pblica tm crescimento anual muito maior que a expanso do gasto social. 3.1 Oramento superavitrio Foi noticiado, h poucos dias e em diversos meios de

comunicao, que o dficit da Previdncia Social totalizou R$ 19,7 bilhes no primeiro semestre de 2011, o que representa o melhor resultado para o perodo desde 2004. No acumulado de janeiro a junho de 2010, o rombo era de R$ 24,3 bilhes, ou seja, o resultado apurado no mesmo perodo deste ano 18,9% menor do que o registrado no ano passado (os nmeros foram corrigidos pelo INPC). O desempenho no primeiro semestre do ano resultado de uma arrecadao de R$ 111,43 bilhes e de uma despesa de R$ 131,21 bilhes. Os nmeros expostos acima, embora estejam corretos, tratam simplesmente da receita de contribuies previdencirias versus as despesas com o sistema. preciso rememorar, como anualmente faz a Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP), que o sistema de Seguridade Social, na qual faz parte a previdncia social, autossustentvel e, alm disso, tem saldo positivo. Isso porque so contabilizadas as receitas e despesas do trip previdncia, sade e assistncia. Embora no se tenha ainda os nmeros consolidados do Oramento da Seguridade do 1 semestre de 2011, os resultados da

Seguridade de 2010 servem para elucidar a questo, como mostra Tabela 1. Portanto, no se pode falar de dficit previdencirio quando se sabe que a Constituio Federal de 1988 criou o sistema de Seguridade Social, financiado por toda a sociedade. O oramento desse sistema realiza com folga de recursos, pelo menos at o ano de 2010, a cobertura universal necessria para a manuteno e ampliao das polticas de sade, previdncia e assistncia social. Mesmo em perodo recessivo, como o da crise mundial de 2008/2009, com medidas de desonerao adotadas pelo governo para amenizar a crise, houve supervit.

Tb 1 a ela Receitas e Despesas da Seguridade Social - 2005 a 2010

Receitas realizadas Classificao
1. Receita de contribuies sociais Receita Previdenciria Lquida RGPS (1) Cofins CPMF CSLL
(2)

Acumulado no exerccio (R$ milhes)

2005
277.045 108.434 89.597 29.120 26.232 22.083

2006
299.391 123.520 90.341 32.493 27.266 23.815 1.956 11.829 110 843 1.511 9.093 272 1.294

2007
340.820 140.412 101.835 36.382 33.644 26.116 2.431 13.181 86 1.017 2.442 9.332 304 1.766

2008
359.840 163.355 120.094 1.004 42.502 30.830 2.054 15.191 161 1.686 3.009 10.008 327 2.048

2009
375.887 182.008 116.759 0 43.592 31.030 2.497 14.923 219 580 3.057 10.683 384 2.015

2010
441.266 211.968 140.023 0 45.754 40.373 3.148 15.224 361 314 3.087 11.017 444 2.136

PIS / PASEP Outras contribuies (3) 2. Receitas de entidades da Seguridade Recursos prprios do MDS Recursos prprios do MPS Recursos prprios do MS Recursos prprios do FAT (4) Taxas de rgos e entidades 3. Contrapartida do Oramento Fiscal p/ EPU

1.578
11.990

117 1.044 1.055

9.507

267
1.092

Receita Total (1+2+3) Despesas liquidadas Classificao

1. Benefcios Previdencirios Previdencirios urbanos Previdencirios rurais Compensao previdenciria(5) 2. Benefcios assistenciais Assistenciais - LOAS Assistenciais - RMV 3. Bolsa-Famlia e outras Transferncias de Renda 4. EPU - Benefcios de Legislao Especial 5. Sade: despesas do MS (inclui pessoal) (6) 6. Assistncia social: despesas do MDS (inclui pessoal) (6) 7. Previdncia social: despesas do MPS (Inclui pessoal) (6) 8. Outras aes da seguridade social 9. Benefcios FAT 10. Outras aes do FAT

290.127 312.513 355.767 377.079 392.826 458.626

Acumulado no exerccio (R$ milhes)

2005
142.488 115.298 27.190 9.335

2006
165.585 133.216 32.369 11.571

2007
182.575 147.386 35.189 13.468

2008
199.562 158.953 39.997

2009
225.096 178.999 44.850

2010
254.859 198.061 55.473

612
15.641

1.246
18.712

1.325
22.234

7.540 1.795 6 8 .7 5 1 9 .0 2 3 .5 8 4 0 1 9 .6 9 3 0 .4 2 1 4 .7 1 1 .3 4 1 7 56 4

9.679 1.892 7 0 .8 1 1 9 .2 4 4 .7 0 0 4 2 8 .1 2 4 4 .5 7 1 9 .9 2 1 .9 4 4 0 63 8

11.567 1.902 8 4 .9 3 1 6 .7 6 4 .7 0 5 9 2 0 .3 1 4 8 .7 9 3 6 .3 5 1 .9 1 7 5 64 8

13.748 1.893 1 .5 6 0 2 2 4 .0 8 5 .2 5 0 6 2 7 .6 8 4 5 .7 2 3 9 .8 4 2 .6 0 0 9 74 2

16.864 1.848 1 .8 1 1 5 2 1 .0 5 5 .2 1 8 6 2 7 .7 1 6 6 .2 2 7 7 .1 4 2 .0 7 7 7 66 6

20.380 1.854 1 .4 3 3 9 2 3 .1 6 6 .0 6 1 9 3 9 .0 9 6 7 .4 8 7 1 .5 0 2 .1 5 9 9 47 1

Despesa Total (1+2+3+4+5+6+7+8+9+10)

212.969 251.298 281.632 310.779 359.886 400.517

Saldo da Seguridade Social (RGPS)

77.158 61.215 74.135 66.300 32.940 58.109

Fonte: MPS (receitas e despesas previdencirias); SIAFI (demais receitas e despesas). Elaborao ANFIP e Fundao ANFIP Notas: (1) Receita Previdenciria Lquida corresponde a Receitas Previdencirias Prprias do INSS deduzidas as Tranferncias a Terceiros; (2) A CPMF foi extinta a partir de 2008, valores arrecadados posteriormente referem-se a fatos anteriores. (3) Incluem contribuies sobre concursos de prognsticos, contribuio para correo do FGTS e outras contribuies. O PPA 2008-2011 transferiu as programaes relativas complementao do FGTS para o Oramento Fiscal; por coerrncia, essas receitas e despesas no foram consideradas, mesmmo para exerccios anteriores; (4) A compensao previdenciria foi criada pelo PPA 2008-2011 e representa o saldo do ajuste de contas entre os regimes previdencirios (RGPS e RPPS da Unio, estados e municpios); (5) vide nota (3); (6) Para as despesas de pessoal, somente os ativos

A previdncia social reduz a pobreza e redistribui renda

A expanso da previdncia social pblica foi a principal condicionante da reduo da pobreza no Brasil nos ltimos anos. Isso se deu a partir do aumento na quantidade de benefcios e na melhoria do valor do salrio mnimo. Os direitos previdencirios penetraram tambm no Brasil rural e municipalizaram a renda. Mas preciso dinamizar ainda mais essa poltica pblica no sentido de promover a estabilidade social sustentvel, pois o universo de pessoas sem previdncia praticamente o dobro daquele com previdncia. Aumentar a incluso, contribuir para a promoo da cidadania e dinamizar a estrutura de funcionamento do sistema previdencirio so os grandes desafios. A pobreza nos ltimos anos teve dois ciclos de queda considerveis, demonstrados aqui no Grfico 1, elaborado pelo MPS Ministrio da Previdncia Social - com base na PNAD - Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios do IBGE muito em virtude de medidas atreladas ao SM e a melhorias na incluso previdenciria: (i) implantao das Leis 8.212/91 (Plano de Custeio) e 8.213/91 (Planos de Benefcios); (ii) aumentos reais concedidos ao salrio mnimo, principalmente aps 2005, que ampliaram o piso da previdncia e os Benefcios de Prestao Continuada BPCs (assistncia social); e (iii) programas de transferncia de renda, principalmente o Bolsa Famlia, no perodo aps 2003. Em conformidade as idias de Marques3, no que se refere ao SM, no h uma clara vinculao com o Bolsa Famlia, que expresso em valor absoluto. Mas considerando que o Programa voltado para os segmentos mais pobres da populao brasileira, o salrio mnimo mantm-se sim como referncia.
3

MARQUES, R.M. Salrio mnimo, seguridade social e combate a pobreza. In BALTAR, P.; DEDECCA, C.; KREIN, J.D. Salrio Mnimo e Desenvolvimento. Campinas, SP: Unicamp, IE, 2005.

G fic 1 r o Pe n a d p re n B sil, co e se tra sfe n s p v en ria rce tu l e ob s o ra m m n r cia re id ci s 1 9 a2 0 92 09

70,0 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0
45,6 45,5 45,3 45,0 45,7 45,5 46,6 44,5 44,3 40,8 56,7 56,1 53,0 53,2 53,4 53,5 55,0 63,3 63,0 57,3 54,4 55,0 52,3 48,2 47,2 44,1 41,7

55,3

C T ns om ra ferncia Prev s idenci s ria S T ns em ra ferncia Prev s idenci s ria

36,5

35,3 32,0 29,2

Fonte: IB E G /PNA s ha oniz da ex D rm a , cluind ru l daR g o No , s lv T ntin . E bora o: S S o rea ra e i rte a o oca s la P MPS . O : * Fora cons ra osa na osha nte dedom bs m ide d pe s bita s iclioson tod osm d sdec ra mainteg lida des de os ora ore la ra ra de eus rendiem n .Pa efeitode c loo s l m im foi co id apre des e tos ra lcu a rio n o rrig o os et/20 ; 09 **LinhadePob z = s l m o re a 1/2 a rio nim ;

Em outra anlise do MPS, considerando como referncia uma renda domiciliar per capita inferior a SM de 2009 (Tabela 2), o pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais conseguiu retirar 23,1 milhes de pessoas da linha da pobreza4. O percentual de pobres sem as transferncias previdencirias se situaria em 42,2% em 2009. Com as transferncias previdencirias esse percentual cairia para 29,7%, passando a representar 12,5% do total da

Para efeito de clculo o MPS considera a linha da pobreza como equivalente a salrio mnimo

populao

de

referncia

naquele

ano.

T bela2 a

Im pactos dos m ecanism de proteo social (previdncia* e assistncia social) sobre o nvel de pobreza** os no Brasil - 2009
D escri o Populao de Referncia*** Renda Domiciliar per capita <R$ 232,50 Qua ntidade de %do T l ota P essoa s 185.621.593 100,0% Incluindo a Renda Previdenciria (a) 55.131.159 29,7% 78.256.510 2 .1 5 5 3 2 .3 1 42,2% 1 ,5 2 %

Excluindo a Renda Previdenciria (b) Im cto dosB pa enefciosdo R Ssobre a"Qua GP ntida de P de obres" (b) - (a )

Fonte: IBGE/PNAD harmonizada 2009. Elaborao: SPS/MPS. * Considerando tambm os segurados dos Regimes Prprios de Previdncia Social - RPPS. ** Linha de Pobreza = salrio mnimo. 1/2 *** Foramconsiderados apenas os habitantes de domiclios onde todos os moradores declararama integralidade de seus rendimentos.

A importncia da manuteno de aumentos reais concedidos ao SM est muito bem demonstrada em dados da Anfip5, segundo a qual os 12% de reajuste, em 2009, resultou em um ganho real de 5,8%. Somente recebendo do governo federal, esse reajuste atingiu 41,7 milhes de beneficirios direitos, titulares de direitos a benefcios assistenciais (LOAS e RMV), previdencirios (urbanos e rurais) e trabalhistas (seguro desemprego e abono salarial). Ao longo do ano, somente o Oramento da Seguridade Social pagou R$ 131 bilhes com essas prestaes vinculadas ao SM. Um valor nada desprezvel, ainda mais quando se sabe do grande efeito multiplicador que o consumo, determinado pelo aumento da renda disponvel, tem sobre o PIB. A esse valor, ainda se somam os R$ 12,4 bilhes do Bolsa famlia e outros R$ 2,7 bilhes de outras despesas de natureza assistencial, dos quais R$ 1,8 bilho em aes complementares do Fome Zero.

ANFIP. Anlise da Seguridade Social 2009. Braslia: Anfip, 2010.

Ao analisar os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio de 2009 (PNAD/IBGE), a Secretaria de Polticas de Previdncia Social constatou que 81,8% dos idosos brasileiros so protegidos pela Previdncia Social brasileira. Isso representa mais de 17 milhes de pessoas com 60 anos ou mais. No caso dos homens dessa faixa etria, a proteo chega a 86,8%, ou seja, 8 milhes de pessoas. Para as mulheres idosas, o percentual de cobertura chega a 77,8%, beneficiando mais de 9 milhes de brasileiras.

G fico2 r Evoluo da Cobertura Social entre os Idosos de 60 anos ou m que recebemaposentadoria e/ou penso ais ou que continuamcontribuindo para algumregim - 1992 a 2009 (Exclusive rea Rural da Regio Norte, e salvo Tocantins)
95,00%

90,00% 86,32% 87,08% 85,00% 83,40% 81,52% 81,94% 80,84% 81,28% 80,06% 80,29% 80,07% 79,97% 81,18% 82,03% 80,81% 80,76% 81,79% 81,78% 85,75% 85,35% 85,44% 86,38% 86,44% 85,81% 86,94% 86,22% 87,03% 85,69% 85,86% 86,76% 86,80%

80,00%

78,62%

75,00%

74,03% 74,38% 75,32% 72,20%

75,72%

76,17% 76,36%

77,19%

78,14% 78,00%

77,25%

78,13%

76,99% 76,72%

77,93% 77,82%

70,00%

65,00%

66,33%

60,00%

55,00% 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001

Mulheres

2002
Total

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Homens

Fonte: PNAD/IBGE Vrios anos. Elaborao: SPS/MPS. * Pessoas com idade igual ou superior a 60 anos de idade, independentemente de critrio de renda

Seguridade Social pblica e universal

Mais do que nunca preciso reafirmar qual a Seguridade Social que queremos e precisamos para reduzir desigualdades. Deve-

se debater contra essa e defender a implantao de fontes de financiamento progressivas, com recursos redistributivos e crescentes, que sejam retirados do capital e transferidos para o trabalho e que possam, de fato, universalizar direitos. Deve ser uma luta que se paute pela socializao da poltica e fortalecimento de instituies verdadeiramente democrticas, que assegurem a organizao autnoma da classe trabalhadora e o fortalecimento dos movimentos sociais. Deve ser uma luta em defesa de uma poltica econmica a servio do crescimento e da redistribuio da riqueza socialmente produzida, e de uma poltica tributria redistributiva, que onere mais o capital e menos o trabalho. Esta Seguridade Social que o Brasil precisa e tem condies de assegurar aos seus cidados.