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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica Municipal

PLANO DIRETOR E GESTO URBANA

Otilie Macedo Pinheiro

2010

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2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

P564p

Pinheiro, Otilie Macedo Plano diretor e gesto urbana / Otilie Macedo Pinheiro. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 130p. : il. Inclui bibliografia Especializao em Gesto Pblica Municipal ISBN: 978-85-7988-052-0 1. Administrao municipal. 2. Planejamento urbano. 3. Poltica Urbana. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 711.4

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

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COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORA DO CONTEDO Otilie Macedo Pinheiro EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenao do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Adriano S. Reibnitz Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Patricia Regina da Costa Jaqueline Santos de Avila

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

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PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de Polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas

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abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

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SUMRIO
Apresentao .................................................................................................... 9 Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade
Municpios brasileiros: diversidade e desigualdade..................................15 Diversidade..............................................................................18 Desigualdade....................................................................20 Muitas pequenas cidades e expressivas grandes cidades...................................24 Em cada cidade: duas cidades................................................................32 Cidade ilegal............................................................................................35 Cidade Insustentvel, urbanismo de risco.................................................39

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades


Ao pblica, mecanismo de incluso ou excluso...........................................49 Planejamento urbano federal...........................................................................52 A construo de outro modelo de planejamento e gesto das cidades.............56 Estatuto da Cidade: novas regras e instrumentos para o planejamento e gesto democrticos da cidade...................................................................................60 O que o Estatuto da Cidade?.......................................................................60 O Plano Diretor no Estatuto da Cidade...........................................................63 Novos instrumentos......................................................................64 Limites do Estatuto da Cidade..................................................................74

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Planejamento Participativo.......................................................................76 A eficcia do Planejamento Participativo............................................76 Condicionantes da gesto urbana democrtica...............................................78

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao


Plano Diretor: o que ? Para que serve?...................................................................85 Plano Diretor Participativo: contedo e processo de elaborao........................89 A ao nacional de apoio aos municpios para a elaborao dos Planos Participativos..95 Campanha-Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos...........................96 Panorama dos Planos Diretores Municipais no Brasil.........................................99 Avaliao, implementao e gesto do Plano Diretor.............................................103 Avaliao do Plano Diretor aprovado..............................................................103 Reorganizao da Prefeitura para a gesto integrada e participativa do territrio e do Plano Diretor..................................................................105 A regulamentao dos instrumentos e/ou a reviso da legislao urbanstica...110

Consideraes finais ...............................................................................123 Referncias .......................................................................................................124 Minicurrculo........................................................................................................130

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Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante, Estamos iniciando a disciplina Plano Diretor e Gesto Urbana na qual propomos um novo olhar sobre as 5.564 cidades e vilarejos brasileiros. Esse olhar sobre suas diferenas e semelhanas, buscando encontrar as marcas que caracterizam o modelo brasileiro de urbanizao. Propomos um segundo olhar para o interior de cada uma delas para entender as causas de seus problemas mais visveis que se agravam a cada ano: a insegurana e a violncia, a degradao ambiental, os engarrafamentos e, principalmente, a profunda desigualdade social que forma guetos de riqueza e pobreza no seu territrio. Diante dessa situao, nos questionamos: ser que faltou planejamento ou faltou gesto? A Constituio Federal de 1988 fortaleceu o poder local, mas exigiu dos Estados e principalmente dos municpios mudanas profundas na sua organizao para se adequarem s suas novas funes. A Constituio introduziu o captulo da Poltica Urbana, regulamentado em 2001 pelo Estatuto da Cidade, que delega ao municpio a competncia pela poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Com que finalidade? Para que seja construda nas cidades uma nova tica na qual o pensar e o interesse coletivo se sobreponham ao interesse privado, individual ou de grupos. o que est expresso na Constituio. Nela determina-se que a cidade como um todo e cada uma de suas propriedades devem cumprir sua funo social e se estabelece que o Plano Diretor

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Plano Diretor e Gesto Urbana

o instrumento bsico para exercer essa misso tornando-o obrigatrio para municpios acima de 20 mil habitantes. Muitos municpios brasileiros, ento, viram-se frente ao desafio de elaborar ou implementar seu Plano Diretor, muitas vezes sem ter quadros qualificados e sem capacidade tcnica e administrativa para faz-lo. Estamos vivendo um novo momento em que preciso reaprender a planejar para romper com a forma injusta e insustentvel de fazer cidades no Brasil. Sabemos que um grande desafio pela complexidade do tema, pela fragilidade das nossas administraes, pelos interesses de toda ordem que incidem sobre a terra urbana e sobre os investimentos pblicos. Nesse sentido, esta disciplina foi desenvolvida para trazer novos conhecimentos e despertar em voc, futuro gestor pblico, o desejo e a capacidade de compreender a realidade do seu municpio, entender a lgica social e poltica de produo dos espaos urbanos, analisar seus problemas e suas demandas estruturais, para que voc possa intervir positivamente na realidade. Para tanto, a disciplina foi dividida em trs Unidades que buscam responder s questes: de que cidades estamos falando? Faltou planejamento? Plano Diretor: o que e para que serve? Como transformar planos em aes concretas para a melhoria das nossas cidades? Na Unidade 1, Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade, responderemos questo: de que cidades estamos falando? Comearemos com uma leitura do nosso acelerado processo de urbanizao que em apenas 40 anos fez passar de 30 para 138 milhes a populao urbana para entender nosso modelo de fazer cidades e suas consequncias. J na Unidade 2, Papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades, responderemos pergunta: faltou planejamento? Busca entender como a ao pblica tradicional por meio de obras, de leis ou de planos tem contribudo na maioria das vezes para agravar os problemas urbanos que pretende solucionar, e abordar tambm as novas propostas, o planejamento e a gesto das cidades que tm como

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Apresentao

referncia principal a lei denominada Estatuto da Cidade, a qual regulamenta o captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal e apresenta os novos instrumentos disposio dos municpios para reverter o quadro de precariedade e degradao social, ambiental e financeira. Por fim, na Unidade 3, Plano Diretor: elaborao e implementao, responderemos as duas ltimas questes. Nessa Unidade, apresentaremos os diferentes conceitos de Plano Diretor em prtica no Pas, em particular a concepo do Plano Diretor participativo trazida pelo Estatuto da Cidade que foi disseminada em uma grande ao nacional. Hoje, mais de 1.500 municpios elaboraram seus planos diretores e tm agora o desafio de implement-los. Assim, a Unidade 3 mostrar quais so os procedimentos necessrios para transformar as diretrizes do Plano Diretor em aes concretas, dentre as quais, podemos destacar a ao de reorganizar a Prefeitura e abri-la para a efetiva participao social. Esperamos que esta disciplina motive voc a ter outro olhar sobre a sua cidade, a querer entender os processos que levaram sua configurao atual e distribuio atual das atividades e das riquezas no territrio. Queremos que esta disciplina o ajude a refletir sobre as mazelas da sua cidade, suas potencialidades e utopias. Esperamos, ainda, que ela estimule, particularmente em voc que gestor e servidor pblico ou planejador em geral, o desejo de avaliar e rever seus paradigmas e suas prticas de atuao. Por fim, nosso objetivo maior seduzi-lo para somarmos foras na construo de uma nova tica na gesto pblica, promovendo cidades mais justas, democrticas e sustentveis. Ser uma nova utopia? Voc responder no final. Desejamos a todos uma tima leitura! Professora Otilie Macedo Pinheiro

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UNIDADE 1
URBANIZAO
BRASILEIRA : DIVERSIDADE E DESIGUALDADE

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Identificar as diferenas e as semelhanas das cidades brasileiras e pesquisar a origem dos seus graves problemas; Examinar o modelo brasileiro de urbanizao e suas consequncias na configurao atual dos municpios e na formao da rede brasileira de cidades; e Analisar a estrutura urbana do seu municpio e entender o jogo de foras que torna to desiguais as diversas partes da cidade, para melhor intervir nessa realidade.

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

MUNICPIOS BRASILEIROS:
DIVERSIDADE E DESIGUALDADE
Caro estudante, Dividimos esta primeira Unidade, para um melhor entendimento, em cinco sees. Na primeira seo, trataremos sobre a diversidade e a desigualdade com o intuito de caracterizar os 5.564 municpios, distintos pelo porte, pela cultura e natureza e tambm por sua histria. Revelaremos por que so to desiguais na distribuio das riquezas, no dinamismo das suas economias, na oferta de servios e oportunidades de trabalho e no estudo da sua populao. No item seguinte, veremos como esses municpios esto relacionados e de que maneira eles formam no territrio nacional uma rede dinmica composta por vrias pequenas cidades e poucas, mas expressivas, grandes cidades. Veremos, ainda, como a desigualdade se reproduz no interior dos municpios gerando em cada cidade duas cidades: uma pequena parte rica, legal com o melhor em infraestrutura, servios, emprego e lazer e uma grande parte pobre, precria. Na sequncia, trataremos sobre a Cidade ilegal mostrando como nosso padro de desenvolvimento no prepara as cidades para receber os novos moradores que, na sua maioria, so compelidos aos guetos das favelas e dos loteamentos clandestinos. Finalmente, discutiremos sobre a Cidade Insustentvel: urbanismo de risco relatando como esse padro deixou presente nos municpios de todos os portes as marcas da segregao social, da ilegalidade e da degradao ambiental. Ao estudar cada item, procure identificar a posio do municpio do seu interesse em relao ao tema tratado. Vamos l! Boa leitura e, em caso de dvida, no hesite em consultar o seu tutor.

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Para que sua caminhada na disciplina seja produtiva e significativa, escolha um municpio de seu interesse e ao longo da disciplina compare o que est escrito no texto com sua vivncia e seu conhecimento sobre a cidade escolhida. Desse modo, voc poder traar o perfil da sua cidade e produzir uma nova interpretao da realidade local. Nosso processo de urbanizao iniciou-se com as primeiras construes nas vilas de So Vicente e Santo Andr fundadas em 1537 por Martim Afonso de Souza, a mando do Rei de Portugal. Tais construes marcaram a efetiva ocupao e posse do territrio pelos colonizadores portugueses. A partir desse momento, e acompanhando a histria econmica do Brasil, nossas cidades tm origem nas atividades produtivas do acar, da minerao, do caf, do gado, da borracha, do algodo e da industrializao. Os aglomerados urbanos se desenvolveram inicialmente ao longo da costa e posteriormente margem dos rios em direo ao interior, em um movimento em direo ao oeste e ao norte que continua at os nossos dias. A urbanizao se acelera com a industrializao do Pas. A dcada de 1960 marca a virada de um Pas majoritariamente rural para majoritariamente urbano, como podemos observar no Quadro 1.
ANO
1872 1890 1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2007

POPULAO TOTAL
9.930.478 14.333.915 17.438.434 30.635.605 41.236.315 51.944.397 70.191.370 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.799.170 183.987.291*

POPULAO
URBANA

POPULAO RURAL
28.356.133 33.161.506 38.767.423 41.054.053 38.566.297 35.834.485 31.845.211

% DE POPULAO
URBANA

12.880.182 18.782.891 31.303.034 52.084.984 80.436.409 110.990.990 137.953.959

31,23 36,16 44, 60 55,92 67,59 75,59 81,25

Quadro 1: Crescimento da populao Fonte: Adaptado do Censo IBGE (2000) e contagem populacional do IBGE (2007)

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Perceba que, de acordo com o censo de 1960, menos da metade (44,6%) da populao vivia nas reas urbanas dos municpios. J em 1970, esse ndice passou para 55,92%, e, em uma intensidade pouco vista em outros pases, ultrapassava no ano 2000 os 81%, ou seja, em apenas 40 anos, mais de cem milhes de novos moradores chegaram s nossas cidades.

O conceito de urbano e rural vem do Decreto-Lei n. 311 de 1938 que transformou em cidades todas as sedes municipais independentemente de suas caractersticas estruturais e funcionais e do impacto que geram no ecossistema. Por isso, contabiliza como urbana toda a populao de povoados, vilarejos e at aldeias indgenas situadas dentro do permetro urbano dos municpios.

Para alguns acadmicos, a grande maioria dos nossos municpios so rurais, com o meio natural pouco impactado pela urbanizao. Para outros, com os avanos tecnolgicos, so cada vez mais intensas as relaes entre a cidade e o campo, o que torna difcil essa classificao. O tema polmico e tem sido objeto de muitas pesquisas e discusses acadmicas que fazem a relao ruralurbano no planejamento das cidades. Por exemplo, o professor Jos Eli da Veiga expressa no livro Cidades imaginrias: o Brasil menos urbano do que se calcula (2002) sua crtica ao conceito de urbano aplicado no Pas. Hoje, nosso pas essencialmente urbano, mas a distribuio da populao no territrio muito desigual, observe:

so 14 as cidades que tm mais de 1 milho de habitantes e concentram 1/5 da populao do Pas;

quase a metade dos municpios (2.601) tem menos de


10 mil habitantes (CENSO, 2000);

o municpio menos populoso, Bor, tem apenas 804


habitantes e se situa no Estado de So Paulo; e

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o municpio mais populoso, So Paulo, habita mais de


dez milhes de pessoas e que a capital econmica e cultural do Pas. O universo dos 5.564 municpios brasileiros formado de realidades muito distintas, mas no conjunto esses municpios so marcados por duas caractersticas: grande diversidade e profunda desigualdade entre eles e no interior de cada um deles. Aqui, mostraremos as marcas da diversidade e a seguir as marcas da desigualdade.

DIVERSIDADE
A diversidade expressa de vrias formas, a saber: no nmero de habitantes, nas dimenses territoriais, na localizao, na configurao espacial e na riqueza natural; nas diferenas culturais e de formao histrica. Quanto ao tamanho, os territrios variam dos 3 km de Santa Cruz de Minas (MG) aos quase 160 mil km de Altamira, no Par, maior do que muitos Estados brasileiros e vrios pases. Municpios de mesmo porte tm situao muito diversa se esto situados em uma regio metropolitana ou no serto ou, ainda, a 12 horas de barco da cidade mais prxima, como frequente na Amaznia. Por exemplo, So Gabriel da Cachoeira (AM) onde a populao 99% indgena e vive em terras demarcadas, preservando seus valores tradicionais. Ou municpios tursticos localizados no litoral ou na serra ou com expressiva riqueza cultural, que veem sua populao oscilar ao longo do ano no vaivm dos turistas. o caso de Parintins (AM); Crato (CE), com as romarias do Padre Ccero; Barretos (SP); Gramado (RS); Bonito (MS) ou aqueles que possuem belas praias no litoral.

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Nossos municpios so bastante diversos. Temos, alm dos citados, municpios-floresta, municpios-ilha e municpios localizados no semirido, cuja questo central o combate deser tificao. E o seu municpio? Quais so as suas caractersticas (fsicas, histricas, culturais, econmicas, demogrficas, etc) mais marcantes?

Pela sua origem, as cidades primeiras do Perodo Colonial nas quais o traado inicial das ruas foi se fazendo com a construo de cada nova casa so bem diferentes daquelas que surgiram a partir de planos governamentais como Belo Horizonte, Goinia, Braslia, Palmas ou Rondonpolis. So tambm diferentes dos municpios situados nas novas fronteiras de desenvolvimento agrcola e extrativista. o caso dos 84 municpios dos Estados do Par e do Mato Grosso situados ao longo da BR-163, que liga Cuiab a Santarm, que antes da chegada do asfalto viram crescer no seu territrio, feito cogumelos, novos assentamentos que impactaram a floresta e a qualidade de vida dos seus moradores. Cabe ainda destacar o expressivo nmero de 1.307 novos municpios criados aps a Constituio Federal de 1988. Diferentes entre si, eles trazem do municpio original parte de sua histria. Essa diversidade torna nico cada um dos nossos municpios, por isso fundamental ter esse olhar individualizado quando existe a proposta de planejar ou pensar um futuro para as cidades. So muitas as pesquisas e os estudos que podem contribuir nesse entendimento, desde as pesquisas e snteses do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ou do Instituto de Planejamento e Pesquisa Aplicada (IPEA) at as pesquisas acadmicas focadas na questo urbana, em redes universitrias como o Observatrio das Metrpoles, a Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR) ou como o Ncleo de Altos Estudos Amaznicos.

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DESIGUALDADE
A segunda marca dos municpios brasileiros a profunda desigualdade entre eles que expressa no dinamismo da sua economia, no ritmo de desenvolvimento e, principalmente, na qualidade de vida e acesso dos seus habitantes aos servios bsicos e ao direito cidade. A desigualdade, que divide os municpios entre ricos e pobres, se revela na existncia ou no de sedes de empresas, de agncias bancrias, de domnios de internet, de aeroportos, de cinemas e teatros, e, mais ainda, nas oportunidades de emprego e estudo que oferecem aos seus moradores, na oferta de servios de sade, de justia, de segurana, etc. Essa desigualdade pode ser medida por vrios indicadores como:

Produto Interno Bruto (PIB): que mede a riqueza


em bens e servios finais produzida em uma determinada regio.

Coeficiente de Gini: desenvolvido pelo estatstico


italiano Corrado Gini, esse coeficiente mede o grau de concentrao de renda em um lugar, ou seja, mede a desigualdade da distribuio de renda entre as classes sociais segundo a renda domiciliar per capita.

ndice de Desenvolvimento Humano (IDH): criado pela ONU, esse ndice mede a escolaridade, a longevidade e a renda da populao de um determinado lugar.

ndice de Excluso Social: desenvolvido pelos professores Lemos e Nunes, da Unicamp, esse ndice busca aferir o percentual de excludos, em cada um dos municpios brasileiros e Distrito Federal, por meio de cinco variveis: privao de gua tratada, saneamento, coleta sistemtica de lixo, educao e renda.

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ndice de Excluso Social (IES): indo alm do IDH,


esse ndice mede a pobreza absoluta (pessoa que no consegue ter acesso a uma cesta alimentar e a bens mnimos necessrios sua sobrevivncia) e permite estimar o percentual de excludos em cada um dos municpios, Estados e regies brasileiras, alm de verificar qual a maior carncia de cada uma delas. Segundo os dados do ndice de Excluso Social IES de 2003, em quase um tero dos municpios, mais da metade de sua populao vivia na pobreza absoluta. Na regio Nordeste, 77,1% dos municpios encontram-se nessa mesma situao. A Figura 1, a seguir, indica os dez melhores e os dez piores resultados quanto concentrao da pobreza:

Figura 1: Grfico do ndice de Excluso Social Fonte: Adaptada de Pochmann e Amorim (2003)

Os dados do Coeficiente de Gini mostram a situao inversa, pois quando comparamos a renda da populao, dentro de um mesmo municpio, a desigualdade maior nos municpios mais populosos. As regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste que apresentaram menor incidncia de pobres pelo IES tambm apresentaram a maior desigualdade por Gini, ou seja, a maior distncia de renda entre os ricos e os pobres. No caso extremo, esto os municpios brasileiros com mais de um milho de habitantes.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

O Mapa de Pobreza e Desigualdade de 2003, do IBGE, mostra o grau de desigualdade social nas diferentes regies do Pas. A Figura 2 compara os resultados do IES com os do Gini:

Figura 2: Proporo de municpios com incidncia de pobreza acima de 50% e ndice de Gini acima de 40% Fonte: IBGE (2008a)

Mrcio Pochmann, um dos pesquisadores que elaborou esse Atlas, afirma que nas regies Norte e Nordeste existe uma maior incidncia da presena do indicador da excluso, ou seja, ausncia de escolaridade e baixa possibilidade de ocupao (POCHMANN; AMORIM, 2003). J nas regies Sul e Sudeste, encontramos outro tipo de excluso, que a violncia e a presena de maior escolaridade no associada possibilidade de emprego. As cinco regies metropolitanas que concentram os maiores ndices de violncia so as de So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria, Distrito Federal e Recife. Uma das interpretaes possveis de que nos municpios pobres as pessoas so igualmente pobres, enquanto que em reas mais ricas um ndice de desigualdade alto significa uma distribuio menos igualitria da riqueza. A desigualdade tambm se expressa na capacidade de gesto do municpio, no grau de dependncia dos recursos estaduais e federais, e mais, na sua capacidade de produzir riquezas e transform-las em qualidade de vida para a populao.

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A somatria dessas desigualdades entre municpios se traduz em uma desigualdade entre as regies, que divide o territrio do Pas em duas fraes: uma frao sul desenvolvida, que se expande para o Centro-Oeste e apresenta os melhores ndices sociais e econmicos do Pas, e uma frao Norte-Nordeste com indicadores abaixo da mdia nacional. A linha divisria, conforme podemos observar na Figura 3, passa pelos municpios de Porto Velho, Sinop, Braslia e Vitria e pode ser vista no mapa a seguir, elaborado pelo Ministrio do Planejamento, a partir da espacializao das principais variveis socioeconmicas do Censo 2000:

Acesse: <http:// lojavirtual/

www.ibge.gov.br/

fichatecnica.php?codigo produto=8303> e leia o texto intitulado: Indicadores Sociais dos Resultados da Amostra do Censo Demogrfico 2000 Brasil e Grandes Regies.

Municipais Uma Anlise

Figura 3: Mapa da Desigualdade Regional Fonte: Adaptada de Brasil (2008)

Partindo da anlise dos dados do Censo Demogrfico 2000 mostra tambm que uma pequena parcela do territrio concentra a populao, as atividades econmicas, a riqueza e as iniciativas, em oposio ao restante do Pas, esparsamente povoado, pobre e dependente, assunto que veremos no prximo item.

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MUITAS PEQUENAS CIDADES E


EXPRESSIVAS GRANDES CIDADES

O conjunto dos municpios, constitudo por vrias pequenas cidades e poucas, mas expressivas grandes cidades, formou no Pas uma complexa e hierarquizada rede urbana em funo das relaes que se estabelecem entre elas. So fluxos permanentes de pessoas em busca de produtos e servios (compras em geral, educao, servios de sade, cultura e lazer, acesso a aeroportos) e de escoamento de mercadorias para aquisio de insumos e a distribuio dos produtos (RIBEIRO, 2008). Esse movimento assim expresso por Rolnik (1988, p. 12):
[...] na busca de algum sinal que pudesse apontar uma caracterstica da cidade de qualquer tempo e lugar, a imagem que me veio cabea foi a de um m, um campo magntico que atrai, rene e concentra os homens.

O que uma cidade pequena, uma cidade mdia e uma cidade grande?

Pelo critrio demogrfico, a maioria dos textos urbansticos define como cidades mdias aquelas com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes. No Brasil, devido s caractersticas do sistema urbano regional, o IBGE considera, nas regies Norte e CentroOeste, que podem ser caracterizadas como cidades mdias os municpios que possuem entre 50 e 100 mil habitantes. Assim, no

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Norte e Centro-Oeste, so consideradas pequenas as Cidades abaixo de 50 mil habitantes e grandes as acima de 100 mil. Nas demais regies do Pas, so consideradas cidades pequenas as abaixo de 100 mil e grandes as acima de 500 mil. Alm da populao, existem outros critrios para a classificao de cidades, tal como a influncia que exercem em seu entorno. Jacobs (2000, p. 30), por exemplo, afirma que
As metrpoles no so apenas maiores que as cidades pequenas. Diferem das cidades pequenas e dos subrbios em aspectos fundamentais, e um deles que as cidades grandes so, por definio, cheias de desconhecidos.

A mesma percepo de cidade pequena aparece na linguagem popular como: todo mundo na cidade te chama pelo nome ou apelido; a maioria dos habitantes sabe quem so seus pais; no necessria a utilizao do rdio ou da televiso para uma notcia se espalhar rapidamente; quase impossvel se perder na cidade; na sua cidade, durante as eleies no h segundo turno etc. Em 2007, o IBGE realizou o estudo dessas relaes, denominado Rede de Influncia das Cidades (REGIC), que abrangeu 4.625 municpios, dos quais 85% tm menos de 20.000 habitantes (IBGE, 2008b). O estudo identificou as cidades com maior centralidade, ou seja, os ns dessa rede, e estabeleceu a regio de influncia de cada uma delas em funo da intensidade das relaes e da sua rea de abrangncia. Algumas cidades tm papel de controle e comando em grandes regies no Pas. So centros de gesto pblica e empresarial: concentram uma grande diversidade de rgos do Estado e sedes de empresas e, dessa forma, propagam decises, definem relaes e destinam investimentos. Outras so tambm centros de gesto pblica e empresarial, mas tm atuao restrita ao prprio territrio municipal. Existem, ainda, as que apresentam indicativos de centralidade mais fracos do que os de centros localizados em outras regies e exercem forte polarizao em suas reas. o caso de cidades mdias da regio amaznica.

o caso principalmente de So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia.

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Se voc se interessa ou trabalha com cidades amaznicas, uma boa fonte de pesquisa e troca de informaes a Rede de Cidades da Pan-Amaznia (RECIPAN). Voc j ouviu falar dessa rede? Aproveite para pesquisar.

Para saber mais, acesse: <http:// www.recipam.org/

index.php?p=apresenta>.

Com a proposta de fomentar o conhecimento sobre a diversidade, as particularidades e as semelhanas das cidades, essa rede foi criada por um grupo de pesquisadores e de instituies interessadas em discutir problemas relacionados urbanizao nas regies amaznicas dos oito pases que formam a Pan-Amaznia. Em uma perspectiva interdisciplinar, essa rede rene professores e estudantes de programas de ps-graduao, pesquisadores de vrios campos, como o universitrio, o gover namental (gestores, planejadores), o das organizaes no governamentais e o das lideranas de movimentos sociais urbanos. Alm dos objetivos acadmicos, a RECIPAN e as instituies universitrias integram como parceiro o Observatrio de Polticas Pblicas Conhecimento e Movimento Social na Amaznia (COMOVA), do qual fazem parte a Universidade Federal do Par (UFPA) e a Federao de rgos para a Assistncia Social e Educacional (FASE). Existem, tambm, outras redes formadas por cidades que mantm relaes horizontais, de complementaridade que podem ser definidas pela diviso funcional de atividades, pela especializao produtiva e pela oferta diferencial de servios, como o caso de Juazeiro do Norte, Crato e Barbalha no Cear. Observe a Figura 4:

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Figura 4: Mapa da rede de influncia das cidades Fonte: IBGE (2008b, p. 130)

O estudo REGIC estudo das regies de influncias das cidades do prprio IBGE props a classificao, descrita no Quadro 2, para a rede urbana brasileira:

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Classificao

Caractersticas
So os principais centros urbanos do Pas. Caracterizam-se por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral, possurem extensa rea de influncia direta

Subnveis
Grande metrpole nacional Metrpoles nacionais

Centro
So Paulo Rio de Janeiro Braslia Manaus, Belm, Recife, Fortaleza, Salvador, Porto Alegre, Curitiba Belo Horizonte, Goinia Constitudo por 11 cidades 20 cidades

Populao em 2007
19,5 milhes de habitantes 11,8 milhes 3,2 milhes Populao variando de 1,6 (Manaus) a 5,1 milhes (Belo Horizonte), constituem o 2 nvel da gesto territorial Com medianas de 955 mil habitantes e 487 relacionamentos Com medianas de 435 mil habitantes e 406 relacionamentos Com medianas de 250 mil habitantes e 162 relacionamentos Com medianas de 95 mil habitantes e 112 relacionamentos 71 mil habitantes e 71 relacionamentos 45 mil habitantes e 49 relacionamentos Com medianas de 23 mil habitantes e 16 relacionamentos Tm populao dominantemente inferior a 10 mil habitantes

12 Metrpoles

Metrpole

70 Capitais regionais

Com capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tm rea de influncia de mbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios

Demais capitais Estaduais e Campinas Capital regional B Capital regional C

39 cidades

164 Centros sub-regionais

Centros com atividades Centro de gesto menos comple- sub-regional xas e tm rea de A atuao mais reduzida Centro sub-regional B Nvel formado por cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata; exercem funes de gesto elementares Demais cidades cuja atuao e centralidade no extrapolam os limites do seu municpio Centro de zona A Centro de zona B

85 cidades

79 cidades 192 cidades

556 Centros de zona

364 cidades 4.473

4.473 centros locais

Quadro 2: Classificao da Rede Urbana Brasileira Fonte: Adaptado de IBGE (2008)

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O Centro-Sul conta com um significativo nmero de metrpoles, capitais regionais e centros sub-regionais, com grande articulao entre si. Nas regies Norte e Nordeste, faltam nveis hierrquicos e so poucos os centros intermedirios. Outra pesquisa do IBGE, de 2006 rea de Concentrao de Populao (ACP) identificou 40 Grandes Aglomeraes Urbanas que agregam 336 municpios. Conforme o IBGE (2008b, p. 12),
[...] como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalho ou estudo. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou mais ncleos urbanos, em caso de centros conurbados, assumindo o nome do municpio da capital ou do municpio de maior populao.

So constitudas pelas Regies Metropolitanas (RMs) Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) e capitais com forte capacidade de polarizao do territrio nacional. As RMs so formadas por municpios de um mesmo Estado e criadas por lei estadual; e as RIDES so interestaduais e oficialmente institudas por lei federal. As nove primeiras RMs foram criadas na dcada de 1970 pelo Governo Federal. O Brasil possui hoje 29 regies metropolitanas em 18 Estados e trs RIDEs, a de Braslia, a de Petrolina-Juazeiro e a de Teresina/Timon, criadas por legislaes e critrios diversos. RMs, RIDEs e aglomeraes urbanas so espaos urbanos constitudos por uma mancha contnua de ocupao sobre mais de um municpio, envolvendo fluxos intermunicipais, complementaridade funcional e integrao socioeconmica (ANLISE DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL, 2004).

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Saiba mais

Metrpole

Aqui definida como toda e qualquer capital ou cidade principal de Pas, Estado ou provncia. Amplie seu conhecimento pesquisando sobre a regio metropolitana onde o seu municpio est situado, na pgina Observatrio das Metrpoles, no estudo Anlise das Regies Metropolitanas e construo de tipologias elaborado para o Ministrio das Cidades em 2005, disponvel em <http://www. observatoriodasmetropoles.ufrj.br/produtos/produto_mc_2.pdf>. Fonte: Elaborado pelo autor.

As metrpoles concentram os municpios e as pessoas mais ricas, com maior acesso educao e sade e possuem as maiores empresas e tambm os rgos de deciso. Segundo estudo do Observatrio das Metrpoles, no ano 2000, as 15 principais grandes aglomeraes urbanas detinham 39% da Populao Economicamente Ativa (PEA) e concentravam: 80% das sedes das 500 maiores empresas do Brasil; 74% das operaes bancrias e financeiras, 67% dos empregos em atividades de ponta; 52% da massa de rendimentos; e 74% do movimento de passageiros no trfego areo (ANLISE DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL, 2004).

Outro fator que merece destaque faz referncia ao papel, cada vez mais preponderante, das cidades mdias na dinmica econmica e espacial do Pas, contribuindo tambm para a expanso e o adensamento da rede urbana. Segundo o IBGE (2008b), as cidades mdias tiveram maior crescimento populacional, entre 2000 e 2007, e tambm maior aumento do Produto Interno Bruto (PIB), entre 2002 e 2005, do que as demais cidades brasileiras, observe isso na Tabela 1 a seguir. As mais elevadas taxas de crescimento demogrfico so registradas especialmente nas reas de fronteira econmica (regies Centro-Oeste e Norte). As cidades que mais cresceram foram Palmas (TO) e guas Lindas de Gois, o municpio mais pobre entorno de Braslia.

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Tabela 1: Participao dos municpios por tamanho no PIB e na populao nacional (em porcentagem)

TAMANHO DO MUNICPIO
Maior de 500 mil habitantes Entre 100 mil e 500 mil habitantes Menor que 100 mil habitantes

PIB NACIONAL PIB NACIONAL EM 2002 EM 2005


43.34 26.07 30.59 41.70 27.35 30.95

TOTAL EM

POPULAO 2000
29.81 23.80 46.39

TOTAL EM

POPULAO 2007
29.71 25.05 45.24

Fonte: IBGE, Produto Interno Bruto dos Municpios, Censo Demogrfico 2000 e estimativas populacionais Elaborao: <http://www.ipea.gov.br/003/ 00301009.jsp?ttCD_CHAVE=5499>

O fortalecimento das cidades mdias tem como contraponto outra caracterstica da nossa urbanizao atual: a perda de dinamismo demogrfico e a atratividade para novos investimentos das grandes metrpoles do Sul e Sudeste, e o aumento do crescimento das periferias dessas aglomeraes. Essa nova distribuio de populao e atividades no territrio tem profunda relao, por um lado, com as mudanas no padro de localizao das atividades econmicas, a partir dos anos 1980, em particular, a desconcentrao industrial, a modernizao da agricultura e a expanso da fronteira agrcola. Por outro lado, est associada deteriorao da qualidade de vida e da infraestrutura dos centros tradicionais e ao alto custo do acesso a terra e moradia. Portanto, podemos afirmar que o padro de desenvolvimento intensificou o fenmeno de formao e consolidao das 40 aglomeraes urbanas em todas as regies, mas, apesar de desacelerar o crescimento da cidade-ncleo, as metrpoles centrais concentram, cada vez mais, as atividades de controle e comando, a populao mais rica e as atividades de ponta. Outra caracterstica de nosso modelo a disperso a qual demonstra que 93% dos municpios tm menos de 100 mil habitantes. Uma face perversa do modelo o fato de a grande maioria dos municpios rurais, localizados fora dos eixos de expanso econmica, ficarem estagnados ou perderem populao entrando em decadncia.

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EM CADA CIDADE: DUAS CIDADES


No item Ao Pblica, mecanismo de excluso ou incluso trataremos da desigualdade entre os municpios e entre as regies. Essa desigualdade se reproduz no interior dos municpios (no intraurbano). Nossas cidades, de forma geral, esto divididas social e espacialmente em duas:

Cidade formal, rica, regularizada, com infraestrutura


completa, usufruindo do melhor que a comunidade pode ter em comrcio, ser vios, cultura e lazer. a parte da cidade que concentra a populao com maior renda, maior escolaridade, mais branca.

Cidade informal, ilegal, precria, eternamente


inacabada, a cidade dos mais pobres, com menos estudo, mais negra e com maior ndice de mortalidade. Por exemplo, Braslia e seu entorno; Rio de Janeiro da Zona Sul e da Baixada Fluminense; So Paulo dos Jardins e de Guarapiranga; e Curitiba do bairro do Batel com uma renda mdia mensal de R$ 8.972 por habitante e o de Tatuquara com uma renda mdia R$ 809,93 em 2008.

Mas quais as causas dessa triste marca das nossas cidades?

A primeira causa que a imensa e rpida urbanizao no foi acompanhada de polticas pblicas de desenvolvimento urbano, capazes de preparar os municpios para receber os novos

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contingentes populacionais e atividades no seu territrio. Os grandes projetos pblicos e empresariais de desenvolvimento, de industrializao, de infraestrutura logstica e energtica (construo e ampliao de rodovias, portos, aeroportos e hidrovias, gerao de energia eltrica, produo de petrleo, etc.) atraram os trabalhadores em busca do sonho de viver melhor, mas no previram na sua programao o apoio aos municpios na construo de moradias, na ampliao das redes de servio e de infraestrutura para receber os novos trabalhadores e os migrantes, ambos sem poder aquisitivo para comprar ou alugar uma moradia decente. Essa situao foi agravada no final do sculo passado com a recesso econmica dos anos 1980 que, associada ao modelo de desenvolvimento privatista dos anos 1990, reduziu os investimentos em polticas sociais e aprofundou as marcas da desigualdade, deteriorando qualidade de vida e sociabilidade nas cidades.

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Lula introduziu pela primeira vez o componente Infraestrutura Social e Urbana, que engloba, entre outras diretrizes, saneamento, habitao e inclusive a urbanizao plena de favelas. um grande avano, mas no contempla o apoio ao planejamento urbano e encontra no alto preo da terra um obstculo sua concretizao.

A segunda grande causa que no nosso pas a terra urbana tratada como uma mercadoria cara, na mo de poucos proprietrios que podem decidir se querem ou no coloc-la no mercado para venda ou locao. A pequena parte do tecido urbano dotada de infraestrutura e servios tem sido cada vez mais objeto de cobias imobilirias o que leva s alturas o preo das terras nessas reas. Quanto mais bem localizado o imvel, mais alto o seu preo e maior a probabilidade de valorizao. Isso resultado

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Obras e leis que

A expectativa de valorizao a obteno de ganhos extraordinrios em forma de renda da terra sem nenhum Plano Diretor: o que ? Para que serve? A ser investimento prprio, a expectativa que move os proprietrios e estudado na Unidade 3. favorece a manuteno de grande nmero de terrenos urbanizados ociosos, em regime de engorda. Bem localizados, se tornam raros e so disputados Saiba mais expectativa de valorizao para a instalao de comrcios, servios, Esta expectativa implica a formao do apartamentos de luxo. O preo da terra, por preo pelo mercado da terra urbana. Visua vez, definido pelo mercado imobilirio sitando a pgina do Instituto Lincoln de especulativo. Logo, o acesso ao solo urbano e Poltica de Terras: <www.lincolninst.edu> moradia se torna cada vez mais restrito, site voltado pesquisa, ao ensino e fazendo com que s uma pequena parcela da disseminao de informao em poltipopulao possa adquirir ou alugar esses cas de uso e tributao do solo voc imveis. pode fazer cursos gratuitos para
trataremos no item

principalmente de aes pblicas (por meio de obras e leis) e tambm privadas (a construo do shopping, a nova faculdade).

aprofundar-se no tema. Fonte: Elaborado pela autora.

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CIDADE ILEGAL
A soma de variveis, como: ausncia de polticas pblicas de construo de moradias; mercado especulativo da terra urbana; e baixa renda da maioria da populao torna praticamente impossvel para o trabalhador pouco qualificado pagar o aluguel ou comprar um imvel no mercado formal. Sem subsdios do poder pblico e sem renda para alugar ou comprar moradia na cidade legal sobra somente ao trabalhador de baixa renda morar em reas fora das leis (ilegais) e das normas (irregulares ou informais). Esse trabalhador apenas poder comprar um lote em terras perifricas, cada vez mais longnquas, em loteamentos irregulares, denominados clandestinos, pois esses loteameamentos:

no so aprovados pela Prefeitura; no possuem registro em cartrio de registro de imveis; e esto situados em reas rurais ou em reas urbanas
de preservao ambiental ou cujos lotes tm dimenses menores do que as permitidas naquela zona. Ou seja, o trabalhador pouco qualificado passa toda a vida construindo aos poucos sua casa, com suas economias, sem assistncia tcnica. Quando consegue construir sua casa em um menor espao de tempo, as caractersticas so precrias, por exemplo, construes em reas ambientalmente frgeis, nas favelas e nos mocambos, reas que na sua maioria so protegidas por legislao com fortes restries ao uso e por isso so to desprezadas pelo mercado imobilirio formal. Ou ainda um cmodo, na indigna

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Elaborado a partir da edio de 2008 da Pesquisa de Informaes Municipais (MUNIC), que realizada anualmente pelo IBGE a partir de informaes fornecidas pelas prefeituras. Veja mais em: <http://

coabitao dos cortios, to presentes nas reas centrais dos grandes municpios. E assim, vai se formando a no cidade, constituda de espaos precrios e irregulares. Como a maioria da populao do Pas de baixa renda, a precariedade e a irregularidade deixaram de ser exceo e passaram a ser a regra, em grande parte dos municpios brasileiros, independente do porte. O Quadro 3 revela que a existncia de favelas declarada em quase 100% dos municpios com mais de 500 mil habitantes e que os loteamentos irregulares esto presentes em mais de 90% daqueles com mais de 100 mil habitantes. O mais revelador que a irregularidade est presente em municpios de todos os portes inclusive nos de menos de 5 mil habitantes que tambm declararam ter loteamentos irregulares (37%) e favelas (10%).
QUE DECLARARAM CLASSIFICAO
MUNICPIOS POR POPULAO

www.ibge.gov.br/home/ estatistica/economia/ perfilmunic/2008/ default.shtm>.

TOTAL

EXISTNCIA DE LOTEAMENTOS IRREGULARES E/OU CLANDESTINOS

QUE DECLARARAM QUE DECLARARAM EXISTNCIA DE CORTIOS, EXISTNCIA DE FAVELAS, CASAS DE CMODOS OU MOCAMBOS, PALAFITAS CABEAS DE PORCO OU ASSEMELHADOS
N. 1 399 108 542 552 165 32 % 25,14 8,52 20,26 40,71 70,05 86,49 N. 1 837 120 745 742 194 36 % 33,11 9,47 27,85 54,72 84,72 97,30

N. Brasil Menor de 5000 De 5001 a 20.000 De 20.001 a 100.000 De 100.001 a 500.000 Mais de 500.000 5564 1267 2675 1356 229 37 2960 473 1292 951 209 35

% 53,20 37,33 48,30 70,13 91,27 94,59

Quadro 3: Irregularidade Urbana MUNIC 2008 Fonte: Adaptado de IBGE (2008c)

Analisando a pesquisa, podemos perceber que as taxas de crescimento da informalidade so maiores do que as taxas de crescimento urbano. Elas caminham em sentido contrrio ao das taxas de crescimento da pobreza que, felizmente, tem decrescido no Pas. O que revela que a renda do trabalhador cresceu, mas o preo dos imveis subiu ainda mais.

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Como a ao do poder pblico, por meio dos investimentos e das normas, sem acompanhamento das polticas pblicas de promoo do acesso a terra e ampliao da oferta de habitao popular, alimenta o processo de ilegalidade e informalidade que tenta combater nas nossas cidades?

A informalidade traz um alto custo individual e coletivo, pois a precariedade do acesso ao saneamento bsico, aos servios de transporte, sade e educao, soma-se insegurana jurdica e administrativa de perder a posse do imvel por causa de despejos forados, e essa insegurana que pe em risco, inclusive, vida, isso em virtude da fragilidade das construes.

Morar em assentamentos precrios, ao contrrio do que muitos pensam, no uma opo barata, j que o crescimento das prticas de informalidade e o adensamento das reas j ocupadas tm gerado custos muito elevados de terrenos e aluguis nessas reas. A continuada presso da demanda faz, por sua vez, com que dentro das prprias comunidades informais particularmente naquelas mais bem localizadas dentro do tecido urbano surja uma pequena indstria de produtos imobilirios submoradias de aluguel, por exemplo, que pouco a pouco pode vir a se transformar. Nas grandes favelas das principais cidades brasileiras, podemos ver, frequentemente, um verdadeiro mercado imobilirio de produtos precrios margem da regulao urbanstica e econmica estatal, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois coloca-se em curso um motor de especulao imobiliria que no existiria, com essa fora, se fosse mais bem distribuda pela cidade. (FERNANDES apud PINHEIRO, 2008). A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), realizada pelo IBGE em 2007, revela as condies de moradia das camadas mais pobres da populao. A anlise dos dados da pesquisa mostra que h melhoria da situao no pas com a paulatina distribuio da renda em favor das camadas menos abastadas da populao, mas os dados nos mostram tambm que ainda hoje um tero da populao brasileira (54,6 milhes de pessoas) no tem condies dignas de moradia (IBGE, 2007).
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Veremos com detalhes essa questo de ilegalidade e

informalidade na

primeira seo da

Unidade 2 Ao pblica, Mecanismo de excluso ou incluso.

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Os principais problemas de moradias inadequadas dizem respeito ao adensamento excessivo, coabitao familiar, ao nus excessivo com aluguel, proliferao de assentamentos precrios e irregularidade urbana. Em nmeros absolutos, o principal fator de inadequao diz respeito falta de servios adequados de esgotamento sanitrio e abastecimento de gua. Veja o Quadro 4.
PROBLEMA
Adensamento excessivo

CARACTERIZAO DO
PROBLEMA

POPULAO ATINGIDA N. %
7,8%

OBSERVAO
Este ndice chega a 16,6%, na RM Belm, 11,7% em So Paulo e 10,6% em Salvador Braslia a cidade com maior nus com aluguel (6,9%)

Domiclios urbanos com 12,3 milhes superlotao domiciliar, i.e., com mais de trs pessoas por dormitrio Gasto de mais de 30% 5,4 milhes da renda de famlias com at trs s.m. com pagamento de aluguel Sem acesso rede de 13,8 milhes gua

Gasto excessivo com aluguel

3,4%

Falta de saneamento bsico*

Na regio Norte, apenas 43,3% tem acesso a saneamento bsico 42,6% Sem acesso coleta de 30 milhes adequado. No Sudesesgoto te, os nveis de adeSem coleta de lixo 3,7 milhes 2,4% quao chegam a quase 90,6%. Sem acesso simultneo 37,8 milhes 24,0 % aos servios acima Percentual de negros e pardos na submoradia Representam 65,8% das pessoas que moram adensadas, 52% da populao sem teto, 66,3% nos cortios, 65,6% das residentes em favelas. (Obs,: muito acima da proporo dos pretos e pardos na populao urbana total que 47,6%).

8,2%

Desigualdades raciais

*Veja mais detalhes em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/08_10_21_Pnad_PrimeirasAnalises_saneamento.pdf>

Quadro 4: Principais problemas de moradias inadequadas Fonte: Adaptado de IPEA (2008)

A partir de 2003 houve um grande avano na poltica federal de saneamento ambiental com a Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, e com uma expressiva ampliao dos investimentos federais. O PAC destinou R$ 40 bilhes, entre 2007 e 2010, para o saneamento bsico, o que associado ao apoio aos municpios, no planejamento e na gesto do setor de se esperar que os indicadores de saneamento venham a apresentar melhorias ainda mais significativas nos prximos anos.

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

CIDADE INSUSTENTVEL,
URBANISMO DE RISCO
*Mancha urbana espao territorial de um ou

A expanso das cidades sobre as reas rurais e ambientalmente frgeis tambm produzida pela indstria do mercado imobilirio que precisa gerar sempre novos objetos de desejo, criar novos espaos de mercado para as classes altas e mdias, como a Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, ou a Praia do Futuro, em Fortaleza. o caso, cada vez mais difundido no Pas, dos condomnios fechados construdos, na sua maioria, fora das leis e das normas, com a conivncia das prefeituras. Com essa prtica, a mancha urbana* se espalha deixando grandes vazios entre os novos assentamentos e a cidade. Como os projetos no preveem moradia para as famlias de seus empregados e prestadores de pequenos servios, isso gera no seu entorno novas ocupaes precrias de baixa renda. Essa nova forma de morar, vendida pela propaganda classe mdia, desqualifica e provoca o esvaziamento e a deteriorao dos antigos espaos de moradia da elite econmica (tornados ideologicamente menos nobres), particularmente os centros urbanos dos municpios. O custo ambiental, social e econmico torna esse padro de ocupao insustentvel para todos:

mais

municpios

que

forma o conjunto de parcelamentos do solo ocupado e/ou destinado ao uso urbano (moradia, trabalho, circulao, lazer, proteo ambiental etc.). Quando essa mancha se estende de forma contnua pelo territrio de mais de um municpio, dizemos que esses espaos esto conurbados. Como exemplo prtico, visualize em uma imagem de satlite a mancha urbana da regio metropolitana mais prxima do seu municpio (ou na qual ele se integre) e perceba que sobrepondo imagem as divisas de seu municpio voc poder identificar claramente as reas conurbadas. Fonte: Elaborado pela autora

A ocupao de reas de fundos de vales, mangues e


morros tem como problemas mais visveis as enchentes das partes baixas e os escorregamentos que ano a ano ceifam vidas e patrimnios.

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A poluio dos cursos dgua e dos mananciais gera


carncia e alto custo para o abastecimento de gua, o aumento das doenas de veiculao hdrica etc.

O espraiamento da mancha urbana, pela incorporao


de terrenos cada vez mais distantes, onera sobremaneira a proviso e a manuteno das redes de infraestrutura (luz, gua, esgoto, pavimentao) e de servios, principalmente de transporte coletivo, e uma das principais causas dos engarrafamentos dirios nas grandes cidades, j que exige da populao grandes deslocamentos para conectar o lugar de moradia ao do trabalho ou do estudo e ao do servio.

Os grandes vazios gerados nos espaos intermedirios


se tornam novos objetos de especulao do preo da terra, da ociosidade das redes de infraestrutura e da insegurana para pedestres e vizinhos.

A passagem de reas rurais categoria de urbanizveis


impacta negativamente as atividades rurais do municpio, gera for tes taxas de valorizao e a formao de novas periferias.
Saiba mais

Raquel Rolnik

Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo e relatora especial da Organizao das Naes Unidas para o direito moradia adequada. Fonte: <http:// raquelrolnik.wordpress.com/>. Acesso em: 27 maio 2010.

Esse modelo, marcado pela expanso infinita e pela insustentabilidade social, econmica e ambiental torna cada vez mais conflitante a convivncia entre as duas cidades e por isso foi denominado apropriadamente por Raquel Rolnik de urbanismo de risco. A face mais visvel desse risco que afeta a todos a insegurana e a violncia urbanas presentes nas metrpoles, mas que se espraiam em cidades de diversos portes.

Os estudos que fazem a relao entre violncia urbana, desordem social, crescimento urbano e problemas sociais, em geral, apresentam como causas desses problemas a ausncia de servios sociais, a pobreza, o anonimato, a desigualdade, a falta de controle social e de oportunidades para a juventude etc.

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Um aspecto pouco abordado o fenmeno da segregao espacial urbana que vem mudando a organizao social do territrio das grandes e mdias cidades brasileiras e que tem dupla face: em uma, a autossegregao das camadas reconhecidas como as altas classes mdias que se fecham em suas citadelas* e buscam qualidade de vida e segurana deixando de fora tudo que for perigoso, assustador ou incmodo: os pobres e a cidade real (SOUZA apud FERNANDES, 2004). Na outra face, a segregao compulsria das camadas de baixa renda (pedreiros, empregados domsticos e demais trabalhadores de pouca qualificao) em territrios precrios, que concentram famlias h vrias geraes submetidas s desigualdades, pobreza e discriminao. A reduo progressiva de interaes entre as partes ricas e pobres da cidade quebra os laos de sociabilidade e, consequentemente, a cidade, como espao de interao social, potencializa ainda mais as tenses e, segundo Ribeiro (2008), pode estar incentivando:

*Citadelas condomnios fechados, shopping centers e outros espaos exclusivos. Fonte: Elaborado pela autora.

a dessolidarizao das camadas superiores com relao


aos destinos dos outros, com importantes impactos na fragilizao da esfera pblica da sociedade por deterem importantes parcelas do capital cultural e poltico;

a diminuio do histrico papel da cidade como experincia coletiva de aprendizagem da convivncia de indivduos diferentes e desiguais, mas que compartilham valores comuns;

a desassociao da cidade brasileira experincia da


mobilidade social ascendente que acompanhou a acelerada industrializao e a rpida urbanizao; e

por outro lado, a concentrao territorial dos vulnerveis, privando-os do acesso a ativos diferentes dos que circulam normalmente em seu entorno urbano, bloqueia a sua exposio aos feitos positivos dos modelos de papis sociais e incentiva fortemente a constituio

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das subculturas locais, gerando apatia social e cvica ou, o seu contrrio, a quebra da necessria alteridade para a vida urbana. De forma mais radical, Buarque (apud BASSUL, 2005, p. 23) diz que o elo entre mundos to distintos passou a ser a violncia. Nosso modelo de urbanizao, esse urbanismo de risco, contribui, portanto, para a perda da coeso social. Enfrentar esses problemas passa pela promoo de polticas pblicas que reduzam as desigualdades e estimulem a integrao da populao no territrio. O planejamento e a gesto urbana podem contribuir para agravar ou minimizar essa ciso da sociedade. E esse assunto que trataremos a seguir.

Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre atividades econmicas e formao das nossas cidades lendo:

Arquitetura na Formao do Brasil de Briane Elizabeth Panitz de


Bicca e Paulo Renato Silveira Bicca.

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Resumindo
Nesta Unidade, respondemos pergunta: de quais cidades estamos falando? E estudamos ainda o modelo de urbanizao brasileiro, inicialmente com um olhar sobre o territrio nacional caracterizando a diferena entre os nossos municpios e regies e sobre a relao que h entre eles, que o que forma nossa rede de cidades. Em seguida, vimos o impacto desse modelo no interior das cidades que so marcadas pela desigualdade no acesso de seus moradores aos benefcios oferecidos e pela convivncia com a ilegalidade. Tambm pudemos perceber que h um modelo insustentvel, do ponto de vista social e econmico, predatrio dos recursos ambientais e culturais.

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Atividades de aprendizagem
Considerando o que voc estudou at agora e sua reflexo sobre o municpio de seu interesse responda s questes a seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em solicit-lo ao seu tutor.

1. Escolha um municpio e responda s questes a seguir preenchendo as informaes solicitadas. Compare os dados relativos ao seu municpio com os dados referentes ao Brasil. a) Nome do municpio. b) Evoluo populacional.
1991
Populao total Populao urbana Populao rural

2000

2007

c) Distribuio dos responsveis por domiclios segundo faixas de renda.


FAIXAS DE RENDA DOS RESPONSVEIS
POR DOMICLIOS

1991

% TOTAL DE RESPONSVEIS POR


DOMICLIOS

2000

% TOTAL DE RESPONSVEIS POR


DOMICLIOS

1991

2000

Sem rendimentos At 3 salrios mnimos De 3 a 5 salrios mnimos De 5 a 10 salrios mnimos Mais de 10 salrios mnimos Total de responsveis por domiclio

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

d) Acesso aos servios de saneamento ambiental.


1991
Domiclios ligados rede de gua Domiclios ligados rede de esgoto Domiclios com fossa sptica Domiclios com coleta de lixo Subtotal

% TOTAL DE DOM. 1991

2000

% TOTAL DE DOM. 2000

2. Consulte a publicao Regies de Influncia das Cidades 2007 do IBGE, disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/ geografia/regic.shtm>, clique na regio qual pertence ao seu municpio e analise o seu papel nessa regio e no Pas. 3. Para traduzir como a excluso territorial e a desigualdade se manifestam na sua cidade, identifique dois bairros constitudos de populao de maior renda do municpio e dois bairros constitudos da populao de menor renda do municpio, sendo um localizado na periferia e outro na rea mais central. Descreva e compare as seguintes caractersticas urbansticas: a) Acesso infraestrutura e aos servios urbanos (pavimentao, rede de gua e esgoto, transporte, posto de sade, escola, etc.). b) Porte e qualidade das moradias. c) Qualidade ambiental (largura das ruas, praas, reas de esporte e lazer, degradao ambiental). d) Preo de venda (mximo e mnimo) do metro quadrado de terra. e) Descreva como as diferenas destacadas nos itens anteriores refletem no cotidiano dos habitantes e no seu cotidiano.

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4. Identifique os seus principais problemas urbanos e reflita sobre as causas desses problemas. O contedo da disciplina proporcionou a voc outra viso sobre o tema?

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Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade eApresentao desigualdade

UNIDADE 2
O
PAPEL DO PLANEJAMENTO NO ENFRENTAMENTO DOS PROBLEMAS ESTRUTURAIS DAS CIDADES

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Identificar a ao do tcnico e do gestor pblico na soluo dos problemas urbanos; Discutir sobre os novos instrumentos colocados disposio dos municpios para enfrentar esses problemas; e Analisar como os instrumentos de gesto pblica contribuem para agravar ou solucionar os problemas urbanos.

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

AO PBLICA, MECANISMO DE
INCLUSO OU EXCLUSO
Caro estudante, Nesta segunda Unidade, vamos examinar como a ao do poder pblico contribuiu para a configurao atual das cidades brasileiras e seus principais problemas apresentados na Unidade 1. Para tanto, dividimos o estudo em quatro itens especficos, a saber: No item Ao pblica, mecanismo de incluso ou excluso, vamos analisar os impactos da ao pblica na organizao do territrio, nos mecanismos de formao do preo da terra urbana e do acesso moradia dos trabalhadores de baixa renda. Vamos demonstrar como tradicionalmente a ao pblica agrava os problemas que ela pretende solucionar. Na seo Planejamento Urbano Federal, relataremos o processo de construo de outro modelo de planejamento e gesto das cidades, baseado no direito cidade que fundamenta as normas vigentes para poltica urbana estabelecida pela Constituio Federal de 1988 e a sua regulamentao, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. fundamental que voc conhea essas leis, pois elas estabelecem as novas regras e os instrumentos para que os municpios possam planejar e gerir de forma democrtica e sustentvel o seu territrio, controlando o uso e a ocupao do solo e ampliando sua capacidade de financiar o desenvolvimento urbano. Por fim, demonstraremos a necessidade e a eficcia do Planejamento Participativo, na concretizao de planos e projetos e seu papel no fortalecimento da gesto democrtica e discutiremos os obstculos sua efetivao. Bons estudos!

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Para reverter o quadro de desigualdade e irregularidade, e integrar cada vez mais as duas cidades estudadas na Unidade 1, a ao do poder pblico fundamental e deve ocorrer em duas frentes simultneas e complementares: construo de uma poltica de habitao que acompanhe o crescimento urbano, com programas contnuos e diversificados de produo de novas moradias e regularizao das reas irregulares, e aes de ordenamento e controle do solo, que reduzam a especulao imobiliria e promovam a incluso territorial. Temos experincias ricas e criativas no Pas. Via de regra, infelizmente, a ao do poder pblico tem contribudo para aumentar a disparidade entre as duas fraes da cidade, seja pela realizao de investimentos, seja pela edio de leis e normas urbansticas. As obras pblicas e as melhorias urbanas so os principais fatores de valorizao dos imveis. A maior parte dos investimentos pblicos realizada nas reas centrais, nas reas de moradia das classes mdia e alta e de expanso dos negcios econmicos e imobilirios, e nas reas visveis pelos visitantes e turistas. Por isso, a revalorizao crescente dos imveis localizados nessas reas. As leis e normas urbansticas podem fazer triplicar o valor de um terreno, da noite para o dia, sem nenhum investimento do seu proprietrio. Isso se d quando a Prefeitura ou a Cmara de Vereadores mudam o Saiba mais Coeficiente de aproveitamento coeficiente de aproveitamento ou a taxa de Coeficiente de aproveitamento ou potenocupao permitidos para um terreno ou uma cial construtivo definem a rea mxima regio da cidade. Ou mudam o uso, por permitida para a construo em funo do exemplo, permitindo que um terreno rural se tamanho do lote. A taxa de ocupao defitorne urbano ou, onde antes se permitia apenas ne o percentual do terreno que pode ser casas unifamiliares, autorizam o uso comercial edificado. Por exemplo, em um terreno de ou a construo de prdios de apartamentos. 1.000 m com coeficiente de aproveitamento
2 e taxa de ocupao de 70%, significa que poder ser feita uma edificao de at 2.000 m, mas que ocupe 70% da rea do terreno, deixando 30% de rea do terreno no edificada. Fonte: Elaborado pela autora.

Essas mudanas so feitas principalmente por meio das leis municipais de Parcelamento e de Uso e Ocupao do Solo que dividem a cidade em zonas homogneas e estabelecem onde e o que pode ser feito em cada parte da

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

cidade: os tamanhos mnimos de lotes, que tipo de uso (casas, prdios de apartamentos, comerciais ou de servios, industriais ou de uso misto), a rea mxima da construo (taxas de ocupao, coeficientes de aproveitamento) etc. As leis municipais de Parcelamento e de Uso e Ocupao do Solo tm sido os instrumentos mais aplicados no planejamento das cidades, mas, historicamente, criam regras e exigncias que no consideram a cidade real. Por exemplo, quando restringem a construo de vrias moradias a um lote, ou instalao de pequenas atividades econmicas no local de moradia, ou ainda estabelecem um tamanho de lote mnimo ideal que fica acima da capacidade financeira e das necessidades da maioria dos moradores. Regras que s conseguem ser aplicadas na parte mais rica da cidade, na cidade planejada, que por estar dentro das regras se torna a cidade legal, com imveis registrados em cartrio, um importante trunfo na valorizao imobiliria. Em geral, essas normas, os cadastros e at mesmo os mapas no incluem as favelas e os loteamentos irregulares. Que so invisveis aos olhos dos planejadores. Um dos fatores desse distanciamento, entre a prtica dos planejadores e legisladores e a realidade urbana, vem de uma formao que superestima o papel da tcnica no planejamento e no contedo das leis na tentativa de reproduzir uma cidade ideal, sem tenses ou conflitos. Por isso chamado planejamento tecnocrtico. Mas o principal fator que esse planejamento tem como pressuposto uma interpretao judicial que protege de maneira individualista os direitos privados de propriedade em detrimento do cumprimento do princpio constitucional da funo social da propriedade pelo qual, mesmo permanecendo privada, o uso da propriedade deve atender ao interesse da coletividade.

Este tema ser

aprofundado na Democrtica e Participativa.

disciplina Gesto

Em geral, os tcnicos e vereadores que definem essas normas s conseguem dialogar com outros tcnicos, proprietrios e incorporadores imobilirios que atuam no mercado das classes alta e mdia. E o restante do municpio?

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Ao desconhecer parte importante da realidade, esses planos e projetos acabam engavetados e a cidade real cresce no sentido contrrio ao proposto. Ou seja, o restante do municpio se torna terra sem plano e sem lei, deixada merc dos loteadores clandestinos, sem exigncias de infraestrutura, sem controle da ocupao das reas destinadas preservao ambiental que, via de regra, se tornam as mais densamente ocupadas, com todas as consequncias que abordamos nos itens anteriores. Assim vivem hoje, precariamente, mais de um milho de pessoas na rea de preservao da represa de Guarapiranga, principal manancial da regio metropolitana de So Paulo. Esses planos e essas leis que se propunham a resolver o caos urbano acabam realimentando a roda discriminatria do mercado imobilirio. E os tcnicos, intencionalmente ou no, se tornam instrumento dos interesses polticos e financeiros dos mercados formal e paralelo. Corroborando, Rolnik (1997) afirma que dificultando a explicitao de foras e setores excludos da legalidade, a regulao acaba contemplando aqueles que j esto contemplados, ou seja, a minoria de alta renda. Enquanto a legislao opera a segregao, a enorme distncia entre o modelo ideal do zoneamento e a cidade real abriram grandes oportunidades para negociatas, corrupo e construo de currais eleitorais, pois as nicas possibilidades abertas de obteno de equipamentos e infraestrutura, para aqueles que esto margem da lei, envolvem a troca de votos por favores ou excees legais, como o pagamento de propina para a legalizao ou a no fiscalizao das irregularidades.

PLANEJAMENTO

URBANO FEDERAL

A poltica urbana no Brasil marcada pela alternncia de duas correntes ideolgicas que se expressam na legislao e as quais tem por diferena fundamental a nfase dada ao uso da propriedade

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

urbana. Uma corrente busca dar propriedade uma funo social em defesa do interesse coletivo e da proteo dos mais frgeis. A outra corrente marcada pela viso patrimonialista de defesa total do direito privado individual propriedade urbana. Essas correntes se alternam dividindo a histria da poltica urbana nacional em trs perodos.

Saiba mais

Decretos-Leis

Decreto-Lei n. 25/1937 (de preservao do patrimnio); Decreto-Lei n. 58/1937 (restringe o desenvolvimento urbano desordenado); Lei n. 3.365/1941 (de apropriao pela comunidade de mais-valias decorrentes de obras e investimentos pblicos); DecretoLei n. 9.669/1946 (de proteo do inquilino,

O primeiro deles ocorrido entre 1930 e tabelando e congelando os aluguis resi1964 teve como marcos polticos a Revoluo denciais); Lei n. 2875/1956 (probe a expulde 1930, a Constituio Federal de 1946 e uma so dos moradores de favelas); a Lei n. atuao liberal do Poder Judicirio na 3.132/1962 (de desapropriao por interesinterpretao das leis, em geral, pr-inquilino. se social). Fonte: Elaborado pela autora. Nele foi instituda uma srie de Decretos-Leis que tratavam de temas cruciais para o acesso a terra e moradia como a desapropriao, o loteamento e a proteo do inquilino. Nesse perodo, cresceu a participao do setor habitacional nos oramentos pblicos, foram criadas as Carteiras de Habitao dos Institutos de Previdncia e a Fundao da Casa Popular, instrumento bsico da poltica habitacional no perodo de 1950 a 1964. Foi criado o Conselho Federal da Habitao (Decreto-Lei n. 1.281/1962) para ampliar programas de construo, melhoria e aluguel de habitaes. No final desse perodo, nasceu um movimento em defesa da Reforma Urbana como caminho para a justia social na cidade com nfase no direito moradia. Esse movimento se inseriu na intensa mobilizao e debate nacional, durante o governo de Joo Goulart, em torno das reformas de base: agrria, na educao, na sade etc. Um marco desse movimento foi o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, que ficou conhecido como o Seminrio do Quitandinha, realizado em 1963 pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). O segundo perodo teve incio com o Golpe Militar de 1964 e foi at a Constituio Federal de 1988. Foi marcado pela centralizao de decises e recursos, pelo estreitamento do pacto

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Plano Diretor e Gesto Urbana

poltico e pela tutela do governo central sobre os governos estaduais e municipais. Em 1964, foi criado o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERPHAU), o Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e o Banco Nacional de Habitao (BNH). Nesse perodo, foram institucionalizadas as RMs, com seus respectivos rgos de planejamento, e criado o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). A questo urbana mereceu tratamento significativo na Poltica Nacional de Desenvolvimento (II PND). Foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), que disseminou nos anos de 1970 o modelo de planejamento urbano tecnocrtico como soluo para os problemas das cidades. Segundo Pessoa (1982), as medidas criadas pelo governo federal, nesse perodo, para resolver o problema habitacional brasileiro, representaram um grande retrocesso no avano que se produzia na sociedade. E, como agravante, os prefeitos tutelados e ameaados pela Lei de Segurana Nacional no tinham como ampliar as fronteiras do uso social da propriedade. Entre essas medidas so registradas:

reduo para 1 e 2% do imposto sobre a herana (ITBI)


que antes variava de 12 a 50%;

eliminao do imposto de renda decorrente da valorizao


imobiliria auferida por pessoa fsica;

mudana na legislao da contribuio de melhoria que


tornou impossvel sua cobrana e a recuperao de mais-valia pelos prefeitos;

reviso da lei do inquilinato que retomou os conceitos


absolutistas do Sculo XIX;

autorizao da venda extrajudicial em leilo de imveis


cujos compradores atrasassem o pagamento das prestaes;

permisso de desocupao do imvel em 72 horas condicionando a defesa do ru prova de que nada devia;

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

bloqueio a qualquer iniciativa tendente a ampliar os


casos de desapropriao de interesse urbanstico; e

desestabilizao do papel poltico do Supremo Tribunal


Federal pelo afastamento de seus mais destacados membros de tendncia liberal. Outra marca deixada por esse perodo foi a elaborao, por todo o Pas, de Planos Diretores municipais aos quais foi vinculada a liberao de recursos federais. Nunca houve, como nessa poca, tanto planejamento e tanto recurso para resolver o caos urbano. Mas todas estas iniciativas causaram o aprofundamento do fosso que separa o mercado imobilirio legal daqueles que no tm acesso a ele (MARICATO, 2008, p. 96). Esse cenrio alavancou o grande crescimento da informalidade, das favelas, dos loteamentos clandestinos. Os conjuntos habitacionais e as centenas de Cidades de Deus espalhadas pelo Pas aceleraram a periferizao das cidades e alimentaram a roda da especulao imobiliria. Ou seja, quando se aceleram os ndices de urbanizao, a escala e a complexidade das cidades se torna cada vez mais reduzida capacidade de interveno pblica nos processos de produo do espao urbano. Um terceiro perodo teve incio no final dos anos de 1980, por meio de intensas mobilizaes sociais, principalmente nas grandes cidades, pela redemocratizao do Pas, tendo como marcos a Constituio Federal de 1988, a Lei do Estatuto da Cidade e, mais recentemente, a criao do Ministrio das Cidades.

Se voc ainda no

assistiu a este filme, veja o trailer em: <http://

cidadededeus.globo.com/ trailer_320.htm> para entender melhor o que estamos dizendo aqui.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

A CONSTRUO DE OUTRO MODELO DE


PLANEJAMENTO E GESTO DAS CIDADES

Esta e a prxima seo traduzem a reflexo coletiva do Movimento pela Reforma Urbana expressos, em particular, nas publicaes constantes da bibliografia de Rolnik et al. (2002) e Maricato (2008). A Constituio de 1988 fortaleceu o poder local e delegou ao municpio a competncia sobre a Poltica de Desenvolvimento Urbano que dever ter por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da Cidade e garantir o bemestar dos seus habitantes (BRASIL, 1988, art. 182). Os novos prefeitos assumiram em 1989 com essa competncia, mas tendo de fazer frente ao agravamento dos problemas urbanos gerados pela crise global dos anos de 1990, tanto pelo corte de recursos federais para as polticas urbanas da guerra fiscal entre municpios, quanto pelo crescimento do desemprego das demandas sociais etc. Surgem duas propostas antagnicas para a interveno nas cidades que refletem os modelos de desenvolvimento propostos para o Pas naquele Consenso de Washington Saiba mais momento e ainda em disputa. A primeira tem Reunio realizada em 1989 em Washingcomo referncia ideolgica o Consenso de ton pelo governo americano e pelas orgaWashington e defende os planos estratgicos nizaes financeiras internacionais (FMI, como nica soluo para salvar as cidades da Banco Mundial, BID) que estabeleceu agencrise global. Parte da afirmao de que as da nica para os pases (ajuste fiscal, recidades tm um novo papel no mundo duo da interveno do Estado na econoglobalizado e devem se adequar aos novos mia, desregulamentao, privatizao, tempos de reestruturao produtiva do mundo. etc.) Fonte: Elaborado pela autora.

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Tem como objetivo tornar a cidade mais competitiva no mercado globalizado, partindo do pressuposto de que o futuro das cidades depende da sua insero e posio nesse mercado, sendo perdedoras aquelas que no lograrem tal objetivo. Para tanto, elas devem se modernizar e vender essa nova imagem no mundo, ou seja, precisam ser gerenciadas como empresa privada competente e se requalificar nos parmetros das cidades globais: hotis cinco estrelas, aeroportos internacionais, centros de convenes, atividades de ponta e qualificao de mo de obra, revitalizao urbanstica das reas com potencial turstico ou reas degradadas, etc. Para sobreviver e alcanar a vitria sobre as demais, a cidade deve se unir e concentrar todo o esforo em torno dessa viso que promover o seu enriquecimento. Para tanto, contamos com planos estratgicos que fortalecem a autorregulamentao pelo mercado, pela privatizao do espao urbano e pela interveno nas partes da cidade que possam atrair investimentos de prestgio, de turismo e de negcios. O modelo de Plano Estratgico foi trazido por consultores internacionais que enfatizam a autonomia das cidades em detrimento do Estado-Nao e estimulam a disputa entre elas.
Apesar da roupagem democrtica e participativa, as propostas dos planos estratgicos, vendidos s municipalidades latino-americanas, combinaram-se perfeitamente ao iderio neoliberal que orientou o ajuste das polticas econmicas nacionais por meio do Consenso de Washington. (MARICATO, 2008, p. 57).

Voc pode estar se perguntando: como alcanar um desenvolvimento harmnico, justo e eficaz frente a um cenrio competitivo e aos graves problemas das nossas cidades?

Logo, considerando que ser uma cidade global no depende apenas de um ato voluntrio de um prefeito, esse modelo para o

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Brasil se tornou invivel. Como as causas estruturais dos problemas da cidade no foram enfrentadas, a maquiagem urbana no conseguiu esconder a pobreza e a violncia que marcam nossa sociedade, pelo contrrio, aumentou a distncia entre as duas cidades. A segunda proposta estimula a cooperao entre as cidades em contraposio competio. Tem como referncia a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, que consagram a funo social da cidade e propriedade e estabelecem as novas regras para organizar o espao urbano. A origem disso surgiu com o Movimento pela Reforma Urbana, da dcada de 1960 rearticulado no processo de elaborao da Constituio formado por profissionais (advogados, arquitetos, urbanistas, engenheiros, assistentes sociais etc) articulados com os setores populares em torno dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia. O movimento pela reforma urbana foi consolidado e conquistou, por emenda popular, com 131 mil assinaturas, o captulo da Poltica Urbana na Constituio. A chamada Emenda da Reforma Urbana teve quatro princpios bsicos, a saber:

obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos


a todos os cidados;

submisso da propriedade sua funo social, prevalecendo o interesse pblico ao individual;

direito cidade, traduzido na garantia de acesso de


toda a populao aos benefcios da urbanizao; e

gesto democrtica da cidade, pela institucionalizao


da participao direta da sociedade nos processos de gesto urbana (CARDOSO apud RIBEIRO; CARDOSO, 2003). Ps-Constituio, o movimento se articulou principalmente no Frum Nacional da Reforma Urbana e atuou em duas escalas:

Escala nacional, focando sua ao no Congresso Nacional, em duas frentes: na regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio (artigos 182 e 183), que depois de tramitar 12 anos com muita

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discusso e modificaes resultou finalmente na aprovao do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Na segunda frente, props a criao do sistema nacional de poltica habitacional, por meio do primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular, o de n. 2.710/1992, que obteve mais de um milho de assinaturas. Tramitou 13 anos at se concretizar na Lei n. 11.124/2005 que dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o seu Conselho Gestor no campo legislativo, pela aprovao do Estatuto da Cidade, partiu do princpio de que era preciso construir novos paradigmas de uso e controle do territrio que possibilitassem intervir de maneira eficaz nos mecanismos de valorizao da terra em prol do interesse coletivo e assegurassem a participao dos excludos nos processos decisrios de planejamento e gesto das cidades.

Veja a proposta do

Sistema e o Fundo de

Habitao de Interesse <http://

Social pesquisando em: www.cidades.gov.br/

secretarias-nacionais/ secretaria-de-habitacao/ fnhis>.

Escala local, com a maior autonomia conquistada pelos


municpios, a partir dos anos de 1980, militantes da reforma urbana buscaram intervir na formulao de novas polticas pblicas, participativas e inclusivas, e introduzir no nvel local temas como a democratizao do espao da cidade com a inverso dos gastos pblicos, a ampliao do acesso dos pobres ao solo urbanizado e a abertura da gesto urbana para novos atores sociais. A partir daquela poca muitos municpios incorporaram nos seus planos diretores os temas da reforma urbana e os instrumentos que seriam regulamentados posterior mente no Estatuto, particularmente, a questo do acesso ao solo urbano para as populaes de menor renda. So desse perodo o Profavela, em Belo Horizonte; o PREZEIS, em Recife; e os Planos Diretores de Santo Andr, de So Paulo e de Jaboticabal (SP), de Angra dos Reis e Rio de Janeiro (RJ), Betim e Belo Horizonte (MG), entre outros.

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ESTATUTO DA CIDADE: NOVAS REGRAS E


INSTRUMENTOS PARA O PLANEJAMENTO E GESTO DEMOCRTICOS DA CIDADE

Nos 12 anos de tramitao do Estatuto, foram formulados 16 projetos de lei, oriundos de vrios partidos, todos com origem no legislativo. Ganhou evidncia o PL n. 181/1989 do Senado, autodenominado Estatuto da Cidade, do senador Pompeu de Sousa.

O QUE O ESTATUTO DA CIDADE?


Como j vimos, foi a Lei n. 10.257, aprovada em 10 de julho de 2001, que regulamentou o captulo da poltica urbana da Constituio Federal de 1988. Essa Lei
[...] estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. (BRASIL, 2001, art. 1, pargrafo nico).

O Estatuto define as regras para a poltica urbana nacional, vlidas para todas as cidades acima de 20.000 habitantes, tursticas ou em regio metropolitana, mas todos os municpios podem

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incorporar seus avanos. Tem uma organizao simples, dividida em cinco captulos, que respondem claramente s perguntas bsicas para os objetivos propostos serem alcanados:
Captulo I Captulo II Captulo III Captulo IV Captulo V Diretrizes Gerais Instrumentos Plano Diretor Gesto Democrtica Disposies Gerais Que cidade queremos? Como alcanar esta cidade? Onde estaro registradas as regras para se alcanar esta cidade? Quem estabelece estas regras? Prazos e sanes pelo no cumprimento das regras

Quadro 5: Perguntas-chaves para atingir os objetivos propostos Fonte: Elaborado pela autora

O Estatuto estabelece as novas regras, oferece os instrumentos para organizar a cidade e tem como fundamentos:

Direito Cidade e Cidadania: compreende o acesso


de todos os cidados a terra, moradia digna, aos servios e equipamentos urbanos, ao transporte, ao lazer, ao saneamento ambiental e ao meio ambiente sadio.

Atendimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana: reorienta a ao do estado, do mercado imobilirio e da sociedade para a democratizao do acesso ao solo urbano. Ou seja, exige que o proprietrio de imvel, pblico ou privado, cumpra a destinao de interesse da coletividade (social, cultural ou ambiental) definida no Plano Diretor do municpio.

Gesto democrtica: integra planejamento, gesto e


controle social ao reconhecer que a cidade se produz por uma multiplicidade de agentes, que devem ter suas aes coordenadas e participativos na formulao, na execuo e no acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

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Reconhecimento da cidade informal: define estratgias


e instrumentos para a sua legalizao. Contudo, para que os objetivos da poltica urbana sejam alcanados, foram estabelecidas 16 diretrizes gerais, entre as quais, destacamos:

expanso urbana compatvel com os limites da sustentabilidade do municpio e do territrio sob sua rea de influncia;

adequao dos instrumentos de poltica econmica,


tributria e financeira e dos gastos pblicos com os objetivos do desenvolvimento urbano;

recuperao dos investimentos do Poder Pblico de


que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos;

ampliao do acesso a terra urbana adequada para a


produo de habitao de interesse social para as populaes de baixa renda;

proteo, preservao e recuperao do meio ambiente


e do patrimnio cultural, histrico, ar tstico, paisagstico e arqueolgico;

regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda;

simplificao da legislao urbanstica municipal; e tratamento igual para os agentes pblicos e privados
na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social. O atendimento a estas diretrizes gerais da poltica urbana, pressupe, antes de tudo, um profundo conhecimento da nossa cidade e a articulao e fortalecimento das foras sociais favorveis a estas mudanas to necessrias.

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O PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE


A Constituio delega aos municpios a autonomia e a responsabilidade pela formulao e gesto da poltica urbana e estabelece que ela precisa estar expressa no Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Pela relevncia do Plano Diretor, trataremos aqui o captulo exclusivo do Estatuto da Cidade. Aprofundaremos seu conceito, contedo, processo de elaborao e implementao, seus limites e suas fragilidades. O Plano Diretor um importante suporte jurdico para as administraes que buscam alternativas na soluo dos problemas urbanos.

Mas que tipo de municpio obrigado a elaborar o Plano Diretor?

Todas as cidades com mais de 20.000 habitantes, o que diz a Constituio Federal. O Estatuto ampliou essa exigncia para cidades de qualquer porte integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; ou integrantes de reas de especial interesse turstico; ou inseridas nas reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. E para todas aquelas que pretendam enfrentar os problemas gerados por vazios urbanos e pela reteno especulativa da terra urbana. Para as cidades acima de 20.000 habitantes e regies metropolitanas foi estabelecido um prazo de cinco anos que venceu em outubro de 2006 e foi posteriormente prorrogado para 30 de junho de 2008 pela Lei n. 11.673/2008.

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NOVOS

INSTRUMENTOS

Para concretizar as diretrizes, o Estatuto da Cidade oferece aos municpios um leque de instrumentos urbansticos que devero ser utilizados para corrigir as distores e induzir o desenvolvimento da cidade com mais equidade e sustentabilidade. A maioria desses instrumentos para serem aplicados devero constar do Plano Diretor e outros, como as Zonas Especiais de Interesse Social, podem ser aplicados por meio de lei especfica. Caber a cada municpio, em funo da sua realidade, escolher as diretrizes e os instrumentos mais apropriados para solucionar de forma criativa seus problemas. Os instrumentos devem ser compatveis com a realidade local e com os objetivos que se quer alcanar. Em uma imagem cunhada por Raquel Rolnik, o Estatuto da Cidade uma caixa de ferramentas colocada disposio dos municpios e o Plano Diretor a chave para abri-la. O Estatuto relaciona mais de 30 instrumentos classificandoos em: instrumentos de planejamento, institutos tributrios e financeiros e institutos jurdicos e polticos. Muitos j existiam antes do estatuto. O Estatuto induz a articulao entre a poltica tributria e a poltica urbana. Destacamos aqui alguns desses instrumentos pelo seu carter inovador ou potencial de promover o desenvolvimento urbano e os agrupamos, tendo como subsdios documentos do Ministrio das Cidades da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de todos.

Para conhecer o Estatuto www.senado.gov.br/sf/ publicacoes/estatuto/

da Cidade, acesse <http://

estatutodacidade.pdf>.

Instrumentos de induo do desenvolvimento e gesto social da valorizao da terra


Instrumentos tributrios e financeiros: antes do
Estatuto, os municpios j dispunham de diversos instrumentos tributrios e financeiros que, se bem administrados, possuem um grande poder de ordenar e redistribuir os custos e benefcios de produo das

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cidades. So eles: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto de Transmisso de Bens Intervivos (ITBI), o Imposto Ter ritorial Rural (ITR), a Contribuio de Melhoria, isenes e benefcios fiscais e as taxas (de esgoto, de limpeza urbana etc.). Podem ser utilizados tanto para fins arrecadatrios (funo fiscal) como para fins urbansticos (funo extrafiscal). Entre eles destacamos o IPTU com grande potencial redistributivo, que pode estimular ou desestimular formas de uso e ocupao por meio da utilizao de alquotas diferenciadas. Ou seja, imvel que vale mais, paga mais. O IPTU cobrado anualmente a partir de uma planta de valores que, se adequadamente atualizada, acompanha a valorizao/desvalorizao dos imveis. Esse imposto um instrumento fundamental para ampliao da receita municipal.

Instrumentos constitucionais: a Constituio


Federal destacou trs instrumentos (art. 182, 4) como penalidades para combater a ociosidade de grandes terrenos urbanos j dotados de infraestrutura, que, como vimos, provocam a elevao dos custos de prestao dos servios pblicos e a sobrevalorizao fundiria. Sem fins arrecadatrios, as seguintes sanes sero aplicadas sucessivamente:

Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios.


A primeira dessas penalidades faz referncia reteno ociosa de terrenos e obriga o proprietrio do imvel a parcelar, construir ou utilizar imvel de sua propriedade vago ou subutilizado.

IPTU progressivo no tempo. Diferente do IPTU anual


aplicado como sano apenas aos proprietrios que descumprirem a primeira penalidade. Permanecendo o descumprimento, a alquota poder ser aumentada a cada ano at o mximo de 15% do valor do imvel.

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Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida


pblica. Passados cinco anos de aplicao do IPTU progressivo no tempo, a Prefeitura pode desapropriar os imveis urbanos ociosos pagando com ttulos da dvida pblica.

Esses trs instrumentos foram regulamentados pelo Estatuto, que instituiu novos instrumentos jurdicos e polticos de induo do desenvolvimento. Tornaram-se possveis pela separao entre o direito de propriedade e o direito de construir. Ou seja, a propriedade mantm-se privada, mas o direito de construir se vincula ao interesse coletivo e funo social definida para a propriedade.

Instrumentos de ampliao de reas pblicas


para servios e equipamentos: como o prprio nome diz, estes instrumentos so utilizados pelo poder pblico para garantir terrenos para construo de equipamentos pblicos (escolas, postos de sade, praas, etc), habitao de interesse social, etc.

Direito de preempo: o poder pblico municipal tem


preferncia na aquisio de imvel urbano colocado venda no mercado sem a necessidade de procedimentos de desapropriao. Poder ser exercido sempre que a cidade necessitar de reas para: regularizao fundiria, habitao de interesse social, equipamentos e espaos pblicos, reserva fundiria, expanso urbana, preservao ambiental ou do patrimnio histrico. Os terrenos so definidos no Plano Diretor, o proprietrio devidamente notificado e quando ele decide vender o terreno comunica ao Poder Pblico que ter o prazo de 30 dias para manifestar o interesse pela compra. Observe a Figura 5.

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Figura 5: Direito de preempo Fonte: Brasil [200-]

Direito de superfcie: permite a transferncia, gratuita


ou onerosa, por escritura pblica, do direito de construir sem que se alcance o direito de propriedade do terreno. Ou seja, o terreno permanece com o proprietrio que permite a outro pblico ou privado parcelar ou edificar. um importante instrumento de cumprimento da urbanizao e edificao compulsria.

Consrcio imobilirio: o proprietrio transfere seu


imvel ao Poder Pblico e recebe como pagamento, aps a realizao das obras, unidades imobilirias urbanizadas ou edificadas no valor equivalente do imvel antes da realizao dessas obras. Pode ser utilizado para viabilizar o cumprimento da obrigao de parcelar, construir ou utilizar, observe a Figura 6.

Figura 6: Consrcio imobilirio Fonte: Brasil [200-]

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Instrumento para estimular a preservao do


patrimnio histrico, ambiental e social: esse instrumento beneficia os proprietrios de imvel que considerado de interesse histrico, ambiental ou social. Para preservar este bem de interesse coletivo ele poder utilizar, em outro terreno, o potencial de construir que no pode utilizar no imvel protegido.

Transferncia do direito de construir: tem o objetivo de


preservar o imvel particular de interesse histrico, ambiental ou social. Permite ao proprietrio utilizar em outro terreno de sua propriedade ou transferir para terceiros o direito de construir que detinha no imvel original e que se fosse exercido comprometeria a preservao desejada. Por exemplo, construir prdio onde existia uma casa.

Instrumentos de gesto e recuperao da valorizao imobiliria: so instrumentos de combate especulao que permitem a coletividade se beneficiar da valorizao de imveis produzidas por investimentos pblicos.

Outorga onerosa do direito de construir: mais conhecido


como Solo Criado ele incide sobre as construes de grandes edifcios comerciais ou residenciais que devero pagar ao Poder Pblico pela sobrecarga que vo gerar nas redes de infraestrutura e de circulao do seu entorno. o mais polmico dos instrumentos e encontrou maiores resistncias na sua implementao. As leis de uso do solo estabelecem um ndice (denominado coeficiente de aproveitamento ou potencial construtivo) que define a rea mxima permitida para a construo em funo do tamanho do lote, por exemplo, ndice 2 significa que se pode construir at duas vezes a rea do lote. O municpio pode instituir dois ndices: um ndice bsico e um ndice mximo para cada zona. Por esse instrumento quem quiser construir acima do ndice bsico dever pagar para adquirir esse direito. Ou seja, as construes mais

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

altas ou mais densas devero pagar ao Poder Pblico pela sobrecarga que vo gerar nas redes de infraestrutura e de circulao ao seu entorno. Veja a representao feita na Figura 7 a seguir:

Figura 7: Outorga onerosa do direito de construir Fonte: Brasil [200-]

Outorga onerosa de alterao de uso: este instrumento


tem por objetivo recuperar parte da valorizao proporcionada pela mudana de uso de um imvel. Por exemplo, no caso de passagem de rural para urbano ou de uso residencial para comercial, quando o terreno beneficiado com uma sobrevalorizao sem nenhum esforo do seu proprietrio. O procedimento semelhante ao solo criado.

Operaes urbanas consorciadas: instrumento que


possibilita parcerias, por meio de consrcio, entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, para realizar grandes intervenes no espao urbano, com vistas a alcanar transformaes urbansticas de maior porte ou impacto na cidade. um importante instrumento de revitalizao de reas degradadas, observe a Figura 8.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Figura 8: Operaes urbanas consorciadas Fonte: Brasil [200-]

O Plano Diretor deve definir as reas e os usos nos quais vo incidir os instrumentos de gesto da valorizao da terra e as regras de sua aplicao. Os recursos obtidos com a aplicao dos instrumentos de redistribuio da valorizao imobiliria devem compor um Fundo Municipal gerido democraticamente. As contrapartidas no precisam ser necessariamente financeiras, podem ser em terrenos, moradias populares, obras de infraestrutura e equipamentos pblicos etc. A gesto da aplicao dos instrumentos deve ser participativa e cuidadosamente acompanhada pela sociedade para assegurar que os objetivos, a que se propunham os instrumentos, sejam cumpridos e que no se tornem mecanismos de valorizao da terra e excluso.

O Ministrio das Cidades disponibiliza um rico material sobre o tema prtico. Veja mais

tanto conceitual como acessando <http://

www.cidades.gov.br/ programas-urbanos/ fundiaria/>.

secretarias-nacionais/

biblioteca/regularizacao-

Instrumentos para a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda

Os instrumentos para a regularizao fundiria e urbanizao tm por objetivo assegurar a permanncia das famlias de baixa renda no local de moradia e oferecer as condies legais para a urbanizao e a legalizao dos assentamentos. O Estatuto prev dois deles:

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Zonas ou reas Especiais de Interesse Social


(ZEIS ou AEIS): viabilizam a regularizao jurdica dos assentamentos informais (reas encortiadas, vilas, favelas e loteamentos clandestinos) ao instituir parmetros especiais de uso, ocupao e parcelamento do solo. As ZEIS tambm podem ser institudas em terrenos ou prdios vazios, ociosos ou subutilizados para novas moradias populares (denominadas ZEIS de vazios). Comea pela delimitao da rea e as ZEIS podem ser criadas no Plano Diretor ou por lei especfica.

Usucapio especial individual ou coletiva: o


instrumento para regularizao da posse de imvel urbano de propriedade par ticular, ocupado por populao de baixa renda h mais de cinco anos, sem oposio. No caso individual, um dispositivo autoaplicvel da Constituio. O Estatuto instituiu a usucapio coletiva facilitando a regularizao fundiria de reas urbanas de difcil individualizao de lotes e moradias, como nas favelas. O presidente Fernando Henrique vetou no Estatuto da Cidade o instrumento que permitia a regularizao fundiria em ocupaes de imveis pblicos. Foi finalmente institudo na Medida Provisria n. 2.220, de 2001, que trata da concesso de uso especial para fins de moradia, a qual permite regularizar a posse de imveis pblicos ocupados h mais de cinco anos sem oposio, at a data de 30 de junho de 2001, sem transferncia da propriedade. Existem outros dispositivos legais para a regularizao fundiria, no exclusivos para populao de baixa renda, como: Concesso de Direito real de uso (Decreto-Lei n. 271/67), Adjudicao compulsria, Usucapio do Cdigo Civil, Auto de imisso da posse e cesso da posse (Lei Federal n. 6.766/79). O uso combinado dos instrumentos aumenta a sua eficcia, por exemplo, a associao de Urbanizao Compulsria com ZEIS

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Plano Diretor e Gesto Urbana

de vazios e Consrcio imobilirio uma forma inteligente e eficaz de produzir novas moradias.

Instrumentos para gesto democrtica e participativa


O Estatuto dedica todo captulo IV gesto democrtica da cidade e estabelece nas diretrizes da poltica urbana que ela deve ser exercida com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, na execuo e no acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Esto previstos no Estatuto:

rgos colegiados de poltica urbana: tanto nos


nveis nacional, estadual e municipal, esses conselhos so preferencialmente das cidades e de desenvolvimento urbano, mas que tambm podem ser de habitao, saneamento, conselho gestor do Plano Diretor etc. Em 2003 foi criado o Conselho das Cidades em mbito nacional, em alguns Estados e em diversos municpios. Os Conselhos Municipais de Habitao de Interesse Social so exigidos para acessar recursos do Ministrio das Cidades e constituem-se por representantes, por sua estrutura, por sua composio, por suas finalidades, dentre outros quesitos, que por fora da autonomia dos entes da Federao, dependem de lei especfica.

Conferncias: as conferncias so sobre assuntos de


interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal. Caracterizam momentos privilegiados de participao da sociedade para discusses amplas sobre a realidade das cidades ou temas especficos como moradia, transporte, saneamento bsico, meio ambiente, dentre outros. Desde 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, a cada dois anos so realizadas conferncias das cidades nos trs nveis de

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governo. Em cada edio da Conferncia participam mais de 300 mil pessoas, mobilizadas pelos Conselhos das Cidades e por coordenaes estaduais, e mais de 3.000 municpios. A IV Conferncia das Cidades aconteceu no perodo de setembro de 2009 a maio de 2010.

Debates, audincias: instrumentos mais utilizados


no Pas para discutir ou dar legitimidade a polticas implementadas pelos gestores pblicos. Podem tratar desde uma obra de interesse restrito de um bairro ou grupo social at projetos de lei de grande envergadura como o Plano Diretor do municpio.

Consulta pblica: mecanismo semelhante ao referendo e ao plebiscito, ou seja, trata de uma sondagem por parte da administrao para levantar o sentimento geral da populao sobre determinado mecanismo. Um caso recente foi a discusso da Lei Rouanet promovida pelo Ministrio da Cultura.

Iniciativa popular de projeto de lei e de planos,


programas e projetos de desenvolvimento urbano : este mecanismo foi institudo pela Constituio de 1988 como um dos meios para o exerccio da soberania popular. So raros esses projetos, por um lado pelo desconhecimento da populao de que ela tambm pode apresentar diretamente projetos de lei, mas, principalmente, pelo elevado qurum exigido, 1% do eleitorado nacional para os projetos nacionais e pelo menos 5% do eleitorado local para os projetos municipais. A primeira lei de iniciativa popular foi a Lei n. 11.124/2005, do Sistema de Habitao de Interesse Social, ela levou 13 anos para ser aprovada apesar de ter sido apresentada com um milho de assinaturas. Em Riviera de So Loureno (SP), tramita um projeto de lei do Plano Diretor apresentado pela comunidade.

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Gesto oramentria participativa: fundamental,


pois a implementao da poltica urbana envolve a necessidade de arrecadao e execuo de recursos. O Estatuto condiciona as leis oramentrias Plano Plurianual (PPA), Diretrizes Oramentrias (LDO) e do Oramento Anual (LOA) a incorporar as diretrizes e as prioridades contidas no Plano Diretor que parte integrante do processo de planejamento municipal. Tornando obrigatria no processo do oramento participativo a cooperao da comunidade.

Organismos gestores das regies metropolitanas


e aglomeraes urbanas: ltimo dos instrumentos citados pelo Estatuto tambm o mais complexo pelo vazio institucional existente, pela magnitude dos problemas e pela complexidade das relaes entre municpios. A gesto metropolitana competncia dos Estados.

Amplie seu

conhecimento sobre a acompanhando o rico

questo metropolitana

processo de seminrios de discusso, em Belo Horizonte (MG), denominado

Voc sabe quais so os principais fundamentos do Estatuto da Cidade? Em quais questes urbanas ele incide diretamente? E quem so os responsveis pela implementao dessa Lei?

Urbanicidade, disponvel em: <http://www.creamg.org.br/interna_off. aspx?expand=12&id=5204>.

LIMITES

DO

ESTATUTO

DA

CIDADE

Existem crticas, muitas vezes corretas, de que o Estatuto uma lei para as grandes metrpoles e aglomerados urbanos. De fato, ele foi elaborado a partir da preocupao com essas cidades que concentram a populao e a pobreza, cuja violncia mais presente e os laos de sociabilidade esto mais ameaados, onde maior a ciso entre Estado e sociedade.

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Outros estudiosos questionam se o Estatuto no seria mais um projeto utpico de cidade igualitria, de cidade ideal semelhante aos propostos no passado.
Uma utopia espacial na medida em que acredita na possibilidade do controle social da ordem espacial, na distribuio das atividades econmicas, na Cidade Sustentvel para as geraes presentes e futuras, com a adoo de padres de produo, consumo e expanso urbana compatveis com a sustentabilidade ambiental social e econmica do municpio e do territrio. E uma utopia de processo social pois o resultado de um longo processo de lutas e negociaes, de presses da sociedade organizada e dos movimentos sociais. (SOARES, 2003, p. 57).

Contudo, importante destacarmos que a promulgao do Estatuto da Cidade no elimina, pelo contrrio, refora a necessidade de organizao da populao para a garantia do Direito Cidade j que os direitos escritos no seu texto no esto automaticamente garantidos, sendo necessrio que a sociedade organizada os conquiste no embate da poltica local. Soares (2003) conclui que o Estatuto da Cidade uma oportunidade nica em nossa histria de realizar a to desejada Reforma Urbana, pois reune em um mesmo projeto emancipador uma Utopia Espacial e uma Utopia de Processo Social. Em outra linha, Souza (2008) alerta quanto tendncia de superestimar a importncia das leis e dos planos; subestimar as contradies sociais e cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilidades de estabelecimento pacfico de novos pactos territoriais e consensos.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
Vimos na seo anterior os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, mas que
[...] por si ss no so suficientes, para fazer falar muitos cidados que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de submisso, ou foram longa e duramente discriminados socialmente. (PINHEIRO, 2005, p. 43).

Vamos destacar aqui os aspectos relativos eficcia da participao da sociedade na concretizao do novo modelo de planejamento e gesto das cidades. E particularmente os cuidados para evitar que essa participao, to em voga, seja manipulada para legitimar polticas que no visam necessariamente atender o interesse pblico.

EFICCIA DO

PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO

Construir processos efetivamente participativos um grande desafio e encontra grandes resistncias. Exige conhecimento, muita organizao e vontade poltica. Mas a ausncia de participao comunitria um dos principais fatores de insucessos de planos, programas e projetos que, segundo Cornely (1980, p. 30), mesmo os tecnicamente mais sofisticados, correm o risco de dormir um sono plcido nas prateleiras ou atender apenas exigncias de governos centralizados.

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Cornely (1980) elenca os seguintes argumentos sobre a eficcia operacional do planejamento participativo:

a participao de grande parte da comunidade d legitimidade ao processo de planejamento e corresponde s necessidades da populao;

o diagnstico, se elaborado com setores da comunidade, tcnicos e lderes, aportar dados mais realistas e elementos qualitativos evitando a leitura da realidade baseada exclusivamente em dados estatsticos e estudos formais sobre a comunidade;

processo pedaggico, que estimula a comunidade a


tomar conscincia de seus problemas reais e a desenvolver sua criatividade na busca de solues;

o produto ser um plano de metas mais adaptado


realidade concreta que se quer mudar e ao modelo que se deseja atingir;

fortalece as foras favorveis mudana; canaliza os conflitos de interesses, com predomnio dos
interesses das maiorias;

diminui os riscos de descontinuidade que prejudicam


o processo de planejamento no Brasil;

motiva a comunidade para a implementao do plano,


mesmo custa de sacrifcios; e

estimula a sociedade a acompanhar, fiscalizar e exigir


sua concretizao. Perceba que cada um desses elementos fundamental para a concretizao de planos e sua efetivao.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

CONDICIONANTES

DA GESTO URBANA DEMOCRTICA

O primeiro condicionante desconstruir os mitos veiculados por aqueles que resistem s mudanas e participao popular. Aqueles que dizem que:

a sociedade no est preparada para participar, como


protagonista, das polticas pblicas;

a participao da sociedade dificulta a tomada de decises pelo maior tempo e posicionamento crtico diante das propostas do Estado ou da ausncia delas; e

o momento de participao da sociedade e dos cidados o momento do voto. Esses mitos so mantidos para justificar a tutela do Estado sobre a sociedade civil e esto baseados no preconceito do saber, que o defende como exclusivo dos tcnicos e da burocracia e tambm afirma que o poltico quem tem a delegao para decidir. O segundo condicionante assegura as condies para a efetiva participao na poltica urbana. De acordo com Ronilk e Pinheiro (2005), so elas:

disposio do poder pblico para partilhar poder com


os diferentes segmentos sociais;

necessidade de uma administrao pblica organizada


sob o marco da eficincia, transparncia e flexibilizao de procedimentos;

instituio dos canais de participao, com implementao de processos contnuos, integrados e descentralizados;

regras claras, decididas em fruns consultivos ou deliberativos para balizar todas as etapas do processo participativo e de sistematizao;

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

firmeza e transparncia do grupo coordenador para


assegurar que todos tenham direito voz e, dessa forma, fazer aflorar os interesses divergentes e explicitar os conflitos como condio de credibilidade para fazer avanar o processo;

produo de informao sobre a realidade urbana, em


linguagem acessvel e transparente, condio imprescindvel para munir o cidado de conhecimentos para que possa discutir e deliberar; e

promover uma mudana cultural: ampliar as ferramentas


do dilogo e trabalhar com outras linguagens: a arte, a msica, a religio, o corporal, as histrias vividas. Observe que so diversas as condies necessrias para a efetiva par ticipao popular, o que requer capacitao dos participantes, para o tema a ser discutido, e clareza dos momentos de transmisso de informaes, de construo coletiva de conhecimentos e de tomadas de decises coletivas. Como terceiro condicionante, precisamos enfrentar os problemas estruturais causadores das desigualdade, ou seja, exercer, principalmente o controle sobre o uso e a ocupao do solo; combater a especulao imobiliria; inverter a prioridade na distribuio dos investimentos pblicos; ter polticas e aes para integrar a cidade nos espaos residenciais dos pobres. demagogia criar canais de participao popular cujas deliberaes no estejam associadas a polticas e aes concretas que transformem a realidade. Mesmo quando associada a polticas redistributivas um grande desafio tornar viveis e efetivar a participao ampla e consistente. Os tcnicos tm um papel indispensvel nesse processo de democratizao do processo decisrio, que no ocorre espontaneamente. necessrio atuar como mltiplo. necessrio e possvel cumprir vrios papis induzir e incentivar a mobilizao; assistncia tcnica no planejamento, proposio e orientao das vrias alternativas; conduo de processos de capacitao; dar consultorias relativas aos assuntos de sua especialidade; propor e realimentar os processos de avaliao e ajustes; e catalisar recursos externos.

O processo participativo almeja construir um

pacto entre habitantes e governo em torno da cidades. conduo do destino das

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Plano Diretor e Gesto Urbana

A grande tendncia ainda a participao de fachada que visa to somente angariar legitimidade para as polticas implementadas pelos governos. Ento, futuros especialistas em gesto pblica municipal, como podemos promover ou instigar essas novas prticas de gesto?

Promover ou no novas prticas de gesto das polticas pblicas depende particularmente daqueles que detm o poder decisrio em relao a essas polticas. A grande maioria dos gestores ainda arredio a essas novas prticas por distintas motivaes, desde o simples desconhecimento at a resistncia ao controle social que implica em fiscalizao do uso de recursos e das prticas cotidianas da administrao, do combate ao nepotismo, da privatizao da coisa pblica. A prtica corrente so conselhos sem representatividade e estrutura de funcionamento, audincias e debates realizados em horrios e locais de difcil acesso, sem divulgao prvia, com grandes limites s contraposies. Os projetos so apresentados em linguagem complexa ou se utilizam todas as tcnicas de comunicao para vender o plano comunidade e, dessa forma, cooptar amplos segmentos que tendero a aceitar passivamente tudo que os tcnicos do governo lhe propuserem. Promover novas prticas de gesto de fato democrticas implica em transmitir conhecimento, estimular o envolvimento e a formao de novas lideranas, possibilitar parcerias e finalmente delegar poder e promover o controle social com autonomia, com independncia no pensar e no agir. um grande desafio.

Complementando......
Amplie seu conhecimento sobre os temas abordados nesta Unidade lendo as obras propostas a seguir:

Planejamento e Zoneamento de Sarah Feldman. Aqui voc pode ler mais


sobre a histria da chegada do zoneamento ao Brasil e da sua utilizao cada vez mais autnoma como instrumento de planejamento urbano.

Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? de Jos Roberto


Bassul. Nessa obra, voc pode descobrir mais sobre o longo e polmico processo de tramitao do Estatuto da Cidade.

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Resumindo
Comeamos esta segunda Unidade respondendo pergunta: faltou planejamento? Partindo desse questionamento entendemos a importncia atribuda pela Constituio Federal ao Plano Diretor e o que o tornou um instrumento de planejamento e gesto das cidades. Vimos ainda que muitas aes do Poder Pblico por meio dos planos, das leis e dos investimentos foram motores dos problemas que diziam pretender resolver. Na sequncia, tomamos conhecimento da construo do novo modelo de planejamento e gesto dos territrios fundamentados no Direito Cidade e expressos na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade. Conversamos, tambm, sobre o Estatuto da Cidade que estabelece essas novas regras e instrumentos jurdicos, financeiros e de gesto colocando-os disposio dos municpios para que a cidade e a propriedade atendam ao interesse coletivo, ou seja, atendam sua funo social. Essas regras devem estar contidas no Plano Diretor. E, finalmente, estudamos como o planejamento participativo indispensvel para a concretizao de planos e os grandes desafios para sua efetivao.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Atividades de aprendizagem
Verifique se voc teve bom entendimento do que tratamos nesta Unidade realizando a atividade proposta a seguir. Se precisar de auxlio, no perca tempo, consulte seu tutor. 1. Identifique nas reas centrais do seu municpio dois grandes terrenos vagos ou subutilizados. Proponha um uso de interesse coletivo, ou seja, uma funo social para esses terrenos. Depois identifique, de acordo com os instrumentos descritos nesta Unidade e contidos no Estatuto, aqueles mais apropriados para induzir esse novo uso e que, portanto, deveriam ser includos no Plano Diretor.

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Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

UNIDADE 3
PLANO DIRETOR:
ELABORAO E IMPLEMENTAO

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Avaliar o Plano Diretor do municpio quanto ao seu contedo e ao seu potencial de ser aplicado; Descrever os procedimentos para concretizar o Plano Diretor Participativo e melhorar a sua cidade; e Conduzir a implementao e o monitoramento do Plano Diretor.

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Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

PLANO DIRETOR: O QUE ? PARA QUE SERVE?


Caro estudante, Nosso principal objetivo nesta Unidade identificar os procedimentos necessrios para transformar as diretrizes do Plano Diretor em aes concretas, dentre os quais, reorganizar a Prefeitura e abri-la para a efetiva participao social. Para tanto, dividimos a Unidade em quatro sees. Na primeira, estudaremos os diferentes conceitos de plano em prtica no Pas, em particular a proposta contida no Estatuto da Cidade e os desafios e mecanismos para tirar os planos do papel e concretiz-los em cidades melhores. Tambm alertaremos para os riscos de se superestimar o papel dos planos na transformao da realidade. O grande risco de mais uma vez se vender iluses, elaborando uma carta de boas intenes, descolada da cidade real, sem a menor condio poltica, tcnica e financeira de ser concretizada. Na sequncia, trabalharemos os princpios e procedimentos de elaborao do Plano Diretor participativo trazida pelo Estatuto da Cidade, tanto no que diz respeito ao seu contedo quanto ao seu processo de elaborao. Apresentaremos, tambm, a vitoriosa ao nacional de apoio aos municpios que mobilizou centenas de multiplicadores em todos os Estados e conduziu a realizao de mais de 1.500 planos em pouco mais de dois anos. Veremos tambm um panorama atual dos planos no Brasil. Finalmente, no item Avaliao e implementao do Plano Diretor, ampliaremos nosso conhecimento sobre os procedimentos no campo da organizao e gesto municipal para conduzir a implementao e o monitoramento do Plano Diretor. Ento, mentes obra!

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Saiba mais

Alfred Hubert Donat Agache (1875-1959)

Arquiteto francs responsvel pelos planos de urbanizao de diversas cidades europeias, como Paris e Lisboa. Em 1927, veio ao Brasil, pela primeira vez, para elaborar o plano diretor da ento capital federal, Rio de Janeiro. Fonte: Elaborado pela autora.

A expresso plano diretor comeou a ser utilizada no Brasil na dcada de 1930, em francs, plan directeur , quando o arquiteto Agache elaborou um plano para o Rio de Janeiro.

Contudo, at hoje, no temos um consenso nos meios tcnicos e acadmicos sobre o conceito de Plano Diretor. Isso se deve a dois principais fatores: por um lado, so nfimas as prticas de planos implementados capazes de alimentar a teoria; e, por outro lado, o conceito de plano traduz as diferentes vises ideolgicas de cidade e de interesses que seus autores representam. De modo simplificado, podemos dizer que o planejamento urbano no Pas expresso por meio de duas vertentes: as normas e os planos. As normas so expressas nas denominadas leis urbansticas, em particular na Lei de Parcelamento e na Lei de Uso e Ocupao do Solo (ou de Zoneamento). Os planos diretores refletem, em suas intenes e contedo, a concepo dessas diferentes prticas de planejamento citadas por Souza (2008), e no Pas tomaram a forma de: planos fsicoterritoriais, Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), Plano Estratgico, e, mais recentemente, Planos Diretores Participativos (PDP), estes sintonizados com a reforma urbana. Como afirma Villaa (2010), as leis de zoneamento e de loteamentos possuem uma existncia real e tm sido objeto de teste prtico, alm disso, tem ocorrido, ao longo das dcadas e em vrias cidades, um certo empenho em aplic-las dentro dos limites daquilo que, no Brasil, pode se chamar empenho na aplicao de leis. Sendo assim, o Plano Diretor tem existido quase que somente na teoria, no discurso, apesar de muitas vezes ser lei municipal. Como vimos, a lei mxima do Pas, a Constituio Federal, regulamentados pelo Estatuto da Cidade, que define o Plano Diretor como um instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e

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Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

expanso urbana, o qual dever ter como objetivos o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes. Em comum, os planos partem de uma leitura da cidade (em geral denominada diagnstico) seus problemas e suas potencialidades e traam os objetivos e as estratgias para transformar positivamente sua realidade. Em geral, apresentam um conjunto de propostas para a futura organizao espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o municpio, propostas essas definidas para curto, mdio e longo prazo.

O plano apresentado em forma de projeto de lei municipal, complementado por anexos (estudos, mapas, tabelas).

Existem grandes diferenas entre os planos tradicionais (normativos) e o Plano Diretor Participativo trazido pelo Estatuto, um pacto da sociedade para o ordenamento e a gesto do territrio. O Plano Diretor tradicional (tipo PDDI, PDDU) contm um extenso diagnstico cientfico da realidade fsica, social, econmica, poltica e administrativa da cidade, do municpio e de sua regio. Muitos deles, superabrangentes, estabelecem normas e diretrizes para todas as polticas pblicas inclusive as de desenvolvimento econmico e social, como sade, emprego, cultura etc. propoem-se a resolver todos os problemas da cidade interferindo at em reas que fogem da alada do municpio (tais como questes do mbito da poltica agrria, poltica macroeconmica, transporte metropolitano) formando assim uma lista de intenes sem meios de ser concretizada.

Ser, ento, que os Planos Diretores tradicionais contemplam a realidade social?

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Plano Diretor e Gesto Urbana

*Quimera produto da imaginao, sem possibilidade de realizar-se; absurdo, fantasia, utopia. Fonte: Houaiss (2009).

Na sua maioria no contemplam a realidade social, pois no apresentam os mecanismos para enfrentar de fato os problemas que afetam grande parte da populao, aquela enorme parcela que forada a viver margem das leis urbansticas. Essas pessoas buscam uma cidade ideal sem conflitos e terminam por vender uma iluso, uma quimera*. Por isso, os planos abrangentes muito contriburam para a inoperncia e o descrdito do planejamento urbano no Pas. Quanto ao processo de elaborao, os planos tradicionais so feitos por especialistas e apresentados na forma de documentos tcnico-cientficos. Podem envolver profissionais de mltiplas disciplinas, mas a coordenao, os prognsticos e as propostas ficam em geral a cargo de engenheiros e arquitetos. Muitas vezes a participao das equipes tcnicas municipais se limita ao fornecimento de informaes. A participao da sociedade, na melhor das hipteses, se reduz a audincias pblicas para apresentao das propostas.

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Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO:


CONTEDO E PROCESSO DE ELABORAO

O estudo que faremos nesta seo reflete o trabalho coletivo na Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades sob a coordenao da professora e urbanista Raquel Rolnik. O novo conceito de Plano Diretor teve incio na dcada de 1990, simultaneamente tramitao do Estatuto da Cidade no Congresso Nacional, quando algumas prefeituras elaboraram Planos Diretores, seguindo os princpios da Reforma Urbana, ou seja, com foco nos problemas estruturais da cidade: a segregao territorial, a degradao ambiental, o financiamento do desenvolvimento urbano. Diante desse cenrio houve grande resistncia das elites s novas propostas contidas nesses planos, particularmente em relao aos instrumentos que vinculam o direito de construir funo social da cidade e da propriedade tais como o coeficiente bsico de construo, a delimitao de Zonas Especiais de Interesse Social, o IPTU progressivo no tempo etc. Por meio de representantes nas Cmaras de Vereadores, no Poder Judicirio, nos meios profissionais ou no Executivo a elite econmica ligada ao setor imobilirio tentou (e ainda tenta) obstruir a aprovao desses planos ou ento s aprov-los aps fazer grandes modificaes que desfiguraram a proposta original ou, ainda, se aprovados, engavetlos logo aps mudana de administrao municipal. A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, se fortaleceu o movimento a favor desses planos comprometidos com a implementao do Estatuto da Cidade. Expresso em uma campanha nacional conduzida pelo Ministrio das Cidades e pelo

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Conselho das Cidades que props e difundiu o Plano Diretor Par ticipativo PDT: Cidade de Todos. Esse Plano Diretor Participativo deveria se orientar por trs eixos:

Incluso territorial: que busca assegurar aos pobres


o acesso a terra urbanizada e bem localizada, incluindo a segurana da posse da moradia.

Justia social: implica em uma distribuio mais justa


dos custos e dos benefcios do desenvolvimento urbano.

Gesto democrtica: prope uma participao cidad


na concepo, execuo e fiscalizao da poltica urbana. Contudo, importante destacarmos que no se propunha um modelo. Os planos deveriam trabalhar em comum com esses eixos, porm refletindo a realidade de cada cidade. Assim, o Plano Diretor deixa de ser um documento tcnico elaborado por especialistas e passa a ser um processo poltico, dinmico e participativo, que mobiliza a sociedade para discutir e estabelecer um pacto sobre o projeto de desenvolvimento do municpio. O processo de elaborao deve propiciar debates e negociaes de natureza poltica entre interesses conflitantes, muitas vezes antagnicos como os do setor imobilirio, ambientalistas e movimentos populares. Deve ser conduzido pelo Poder Executivo articulado com a sociedade civil. Deixa de ser apenas um instrumento que regula o uso do solo para estabelecer a funo social da propriedade e da cidade. Os estudos e as anlises tcnico-cientficas informam, fundamentam e subsidiam o processo de decises que poltico. A metodologia proposta pelo Ministrio das Cidades sugeria, conforme Quadro 5, as etapas, que deveriam ser conduzidas, elaboradas e acompanhadas pelas equipes tcnicas de cada Prefeitura Municipal e por moradores do municpio.

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Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

Constituio do Ncleo Gestor (equipe coordenadora). Fase Preparatria Preparao (do processo tcnico e participativo). Lanamento e divulgao. Capacitao (gestores, tcnicos e sociedade civil). Leitura Tcnica e Comunitria (a cidade que temos). Elaborao do Plano Formular a estratgia e definir os instrumentos (a cidade que queremos). Construir o Pacto e o Projeto de Lei (caminho para a cidade vivel). Aprovao Implementao Gesto do Plano Discusso na Cmara Municipal (a cidade que podemos ter). Implementao de projetos e aes (a cidade em transformao). Monitoramento (por e para uma cidade melhor).

Quadro 5: Etapas da metodologia para elaborar o Plano Diretor Fonte: Elaborado pela autora

A fase preparatria compreende a formao da equipe coordenadora, a organizao interna da administrao e das informaes, a preparao do processo participativo com a produo de informaes em linguagem acessvel e finalmente a capacitao dos gestores, tcnicos locais e cidados, para que todos possam entender e interferir nos processos de tomada de deciso. A elaborao do plano propriamente dito compreende as seguintes etapas:

Leitura da Cidade: ao contrrio de um diagnstico


abrangente, revelador dos problemas, o PDP prope uma leitura da cidade simultaneamente tcnica e comunitria que permita compreender a dinmica do municpio a partir de diversos olhares e anlises da realidade: os seus conflitos e as suas potencialidades, as causas estruturais dos problemas prioritrios; a estrutura fundiria e como as diversas foras atuam na produo, na reproduo e no consumo do espao urbano. Busca tambm identificar os condicionantes de ordem administrativa, financeira, normativa que possam intervir nesse processo. A leitura participativa

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Plano Diretor e Gesto Urbana

ocasio para que todos expressem suas vises, seus modos de pensar e para que proponham soluo para os problemas detectados. Ela permite identificar os setores sociais potencialmente favorveis ou opositores s mudanas. A leitura da cidade deve compreender a rea urbana e a rea rural, as tendncias do seu desenvolvimento e as relaes com as polticas e os processos de desenvolvimento da sua regio e do Pas. Mas com o objetivo de entender seus processos internos, suas potencialidades e fragilidades, levando a propostas exequveis no mbito do municpio. E no a produo de um compndio de anlise cientfica, de urbanizao contempornea ou de desenvolvimento social e econmico regional.

Formular e pactuar propostas: de nada adianta


um Plano Diretor tratar de dezenas de aspectos e no ter capacidade para intervir sobre eles. Portanto, importante trabalhar, desde a leitura da cidade com perspectiva estratgica: definir as questes cruciais que precisam ser enfrentadas, os temas relevantes para o futuro da cidade e para a reorganizao territorial do municpio. De um modo geral, as propostas dizem respeito s condies precrias de moradia e saneamento, s ocupaes em reas de preservao ambiental, verticalizao excessiva das reas nobres das cidades, expanso das periferias em reas sem infraestrutura, concentrao de lotes vagos nas reas centrais, falta de capacidade tcnica e financeira do municpio para enfrentar seus problemas. E tambm devem ser tema prioritrio os traos que do identidade ao municpio, seu potencial econmico, cultural ou ambiental. Por exemplo, na grande maioria dos nossos municpios a questo rural central. Mas o plano no tratar de poltica agrria ou zoneamento rural, e sim restringir a expanso do urbano sobre o rural, o impacto sobre o meio ambiente e ir propor estruturas

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Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

de apoio ao desenvolvimento das atividades e a prestao de servios populao rural.

Definir estratgias e instrumentos: para cada


tema, prioritrio deve-se considerar as caractersticas da cidade e os objetivos que se quer alcanar. As estratgias e os instrumentos so os caminhos e os meios para se assegurar as condies necessrias para transformar a realidade de cada municpio. Essa etapa crucial. Ela define a linha bsica do Plano Diretor: a cidade que se quer e os meios para alcan-la. aqui que se decide como interferir no mercado da terra, quais os investimentos estruturais a serem feitos pelos agentes pblicos e privados, a localizao das moradias da populao de baixa renda ou como aproveitar de forma mais intensa as infraestruturas instaladas, como reabilitar e democratizar o uso das reas consolidadas, degradadas ou subutilizadas. recomendvel que seja discutida e pactuada com a sociedade cada etapa: temas centrais, objetivos, estratgias e finalmente as propostas.

Definir e detalhar os instrumentos: cada municpio deve escolher os instrumentos mais adequados para que a cidade atinja os objetivos propostos. Vimos que o Estatuto oferece mais de 30 instrumentos para que o municpio tenha controle mais efetivo sobre o seu territrio: instrumentos normativos, instrumentos para induzir o desenvolvimento e a incluso territorial da populao marginalizada e para fazer a gesto democrtica do municpio. Se bem aplicados, daro ao municpio condies efetivas de controlar o uso do solo, interferir na redistribuio da riqueza gerada pela produo imobiliria e financiar o desenvolvimento proposto. Portanto, os instrumentos municipais de poltica econmica, tributria e financeira (IPTU, ISS, Leis Oramentrias, Cdigo Tributrio) precisam se ade-

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quar aos objetivos do planejamento territorial. O que bem diferente de colocar no plano propostas de desenvolvimento econmico e social em questes que fogem da alada do municpio.

Detalhar o sistema de gesto e planejamento


do municpio: finalmente, a lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo participativo de planejamento para propiciar sua implementao, seu monitoramento, seus ajustes e sua futura reviso. O Conselho das Cidades recomenda a instituio do sistema municipal de desenvolvimento urbano constitudo de conselho da cidade, fundo e conferncias regulares.

Apresentar mecanismos que possibilitem sua


aplicao imediata: aps sua aprovao em forma de lei, nos quais deve estar definido como cada segmento deve se comportar para atingir os objetivos e as metas traadas. Todas essas etapas esto interligadas propiciando que o plano expresse o pacto da sociedade sobre o projeto de desenvolvimento do municpio a fim de que a cidade e cada parte do seu territrio cumpra a sua funo social em benefcio de todos.

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A AO NACIONAL DE APOIO AOS


MUNICPIOS PARA A ELABORAO DOS

PLANOS PARTICIPATIVOS
Apesar do alto ndice de urbanizao, 82% da populao vive nas reas urbanas dos municpios, o Brasil chegou ao Sculo XXI sem uma poltica nacional para as suas cidades. Em 2003, no primeiro dia do governo do presidente Lula, foi criado o Ministrio das Cidades com a misso de construir essa poltica de forma federativa e participativa, articulando os trs nveis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil. No mesmo ano, foi realizada a I Conferncia das ConCidades Saiba mais Cidades, que mobilizou 320 mil pessoas de 3.457 municpios e elegeu 2.510 delegados e o Este rgo colegiado de natureza primeiro Conselho das Cidades, o ConCidades. deliberativa e consultiva integrante da Integram o Ministrio os setores de habitao, estrutura do Ministrio das Cidades foi criado em 2004 com a finalidade de estusaneamento ambiental, mobilidade e dar e propor diretrizes para a formulao ordenamento territorial com o objetivo de e a implementao da Poltica Nacional assegurar a todos o direito cidade. O desafio de estruturar nacionalmente o planejamento territorial urbano e a poltica de gesto do solo urbano, na direo apontada pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto, ficou a cargo da nova Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU). Ou seja, coube SNPU fazer chegar aos municpios gestores e sociedade organizada o conhecimento do
de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e para acompanhar a sua execuo. O ConCidades , portanto, uma verdadeira instncia de negociao em que os atores sociais participam do processo de tomada de deciso sobre as polticas executadas pelo Ministrio das Cidades. Fonte: <http:// w w w. c i d ad e s . go v. b r /co n s e l h o - d a s - c i d a des>. Acesso em: 31 maio 2010.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Estatuto e do Plano Diretor; e a sua potencialidade como instrumento de construo de novas prticas, democrticas e participativas, de planejamento e gesto do territrio. Apesar de ter sido estabelecida na I Conferncia das Cidades, as diretrizes para enfrentar esse desafio foram grandes. A maioria dos municpios, que tinha a obrigao de elaborar os planos at dezembro de 2006, desconhecia o Estatuto e no possua a prtica de planejamento e gesto territorial, muito menos participativo. Em muitos deles, somava-se a falta de informaes sobre a realidade local e a fragilidade das equipes tcnicas. Como complicador, o contedo do Estatuto da Cidade complexo, inovador e introduzia temas polmicos na dinmica das cidades. Os seus instrumentos tratam de matrias tributrias, urbansticas, polticas e jurdicas que dificultavam a sua compreenso pelos tcnicos municipais, pelos profissionais da rea e pelos cidados. Outro desafio foi vencer a descrena generalizada nos efeitos do planejamento, pela tradicional desconexo entre a cidade planejada e a cidade real, entre os planos e a prtica cotidiana das prefeituras. E, principalmente, preparar as prefeituras para tratar os interesses conflitantes e enfrentar a resistncia dos setores tradicionalmente beneficiados por nosso modelo excludente de urbanizao.

CAMPANHA PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO: CIDADE DE TODOS


Frente aos desafios de estruturar nacionalmente o planejamento territorial, a equipe do Ministrio se coloca diante de algumas questes: como transformar a obrigatoriedade determinada pelo Estatuto em oportunidade de construir cidades mais justas, democrticas, com melhor qualidade de vida para todos? Como fazer chegar o conhecimento desses novos

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Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

instrumentos para que fossem compreendidos e debatidos pelos diversos segmentos da cidade? Como tornar os processos de elaborao dos planos em arenas democrticas que possibilitem a negociao e a pactuao de projetos de cidade e desenvolvimento urbano? Como chegar a cada municpio respeitando sua diversidade e sua competncia de ordenamento do seu territrio delegada pela Constituio?

Houve a preocupao de evitar o que ocorreu na dcada de 1970, no perodo do SERFHAU, em que a obrigatoriedade de ter planos para se obter recursos federais se transformou em um festival de planos diretores elaborados por atacado e vendidos por consultores a administradores inexperientes ou coniventes. Mesmo os planos seriamente elaborados se limitavam a estabelecer padres de uso e ocupao do solo para uma cidade tecnicamente ideal, no enfrentando os reais problemas das nossas cidades: a irregularidade, a desigualdade e a insustentabilidade.

v v

rgo que definiu o

modelo e financiou com os recursos do BNH a elaborao de planos diretores municipais.

Considerando a data limite de outubro de 2006, houve pouco mais de dois anos para passar todo o contedo e para cada municpio elaborar o plano participativo. Foi preciso mobilizar todas as foras do Pas comprometidas com os princpios da reforma urbana e sensibilizar as instituies de todos os Estados que atuam junto aos municpios, aos seus gestores e sociedade civil organizada. Duas estratgias foram adotadas. A primeira, oferecia apoio tcnico e financeiro para a elaborao dos planos diretores: no perodo 2003-2006 foram investidos, em 550 municpios, 60 milhes de reais, oriundos da integrao de recursos de diversos rgos do Governo Federal, vinculados aos Ministrios das Cidades, da Cultura, do Turismo, da Cincia e Tecnologia e da Integrao Nacional. A segunda estratgia a de difuso da nova concepo de Plano Diretor Participativo se concretizou em diversas atividades:

produo de referncia metodolgica; formao de um Cadastro de Profissionais, de todos


os Estados, com experincia na capacitao e na elaborao de planejamento participativo;

O Ministrio das Cidades disponibiliza os diversos documentos da Campanha Plano Diretor Participativo. Veja mais acessando <http:// tinyurl.com/27oyeqx>.

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construo de Banco de Experincias de processos de


elaborao do plano;

alimentao da Rede do Plano Diretor, que alcanou


mais de 20 mil endereos eletrnicos para troca de informaes e discusso do que estava ocorrendo no Pas;

construo da pgina virtual da campanha; produo do Kit do Plano Diretor Participativo, um


conjunto de materiais didticos (livro, vdeos, cartilhas, cartazes e folhetos, spots de rdio e tev); e

realizao de centenas de oficinas de sensibilizao e


capacitao. Esse conjunto de atividades de difuso recebeu o nome de Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos. O ConCidades emitiu trs Resolues (n. 15 de 2004 e ns. 25 e 34 de 2005), instituindo a campanha e estabelecendo diretrizes sobre o processo participativo e o contedo mnimo do Plano Diretor. Produzidos os materiais de apoio sensibilizao e capacitao dos municpios foi constituda uma coordenao nacional com representantes do ConCidades, de rgos federais e de ncleos estaduais formados de entidades pblicas e da sociedade civil, com capilaridade ou conhecimento do tema para chegar a cada municpio do Estado. A campanha teve como pblico-alvo os agentes multiplicadores dos ncleos estaduais e os 1.683 municpios obrigatrios (gestores e tcnicos municipais, vereadores e lideranas sociais). A composio dos ncleos refletiu a capacidade de articulao e organizao em cada Estado. Em menos de dois anos de campanha, foram realizadas 387 oficinas que sensibilizaram mais de 21 mil pessoas de 1.349 municpios. As primeiras 45 oficinas foram realizadas pelo Ministrio das Cidades para a formao de multiplicadores. As demais foram realizadas diretamente pelos ncleos, muitos dos quais produziram materiais pedaggicos e de comunicao especficos para a sua regio. Foi intensa a adeso e a participao dos segmentos

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relacionados reforma urbana, campanha e aos processos de elaborao dos planos. Os movimentos populares por moradia integraram a coordenao nacional e a maioria dos ncleos estaduais e estiveram frente da construo das Resolues do ConCidades. Alguns participaram ativamente da elaborao dos planos municipais ou em aes para assegurar a participao popular e o contedo redistributivo no Plano Diretor.

PANORAMA

DOS

PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS NO BRASIL

Como resultado surpreendente, at fevereiro de 2007, em quase 89% dos municpios obrigatrios os planos j haviam sido aprovados ou estavam nas Cmaras Municipais ou em fase de elaborao ou reviso. Esse resultado foi obtido em pesquisa realizada pelo Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura (CONFEA) juntamente com o Ministrio das Cidades, em 1.553 dos municpios obrigatrios identificando os processos e os contedos dos planos realizados. O Quadro 6, a seguir, d uma ideia da dimenso do esforo nacional tcnico, poltico e social empreendido nessas centenas de municpios de todas as regies.

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PLANOS APROVADOS REGIO


Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Brasil
OU EM TRAMITAO NAS CMARAS

PLANOS EM ELABORAO
23 165 31 96 112 427 20% 33% 34% 22% 37% 30%

NO EST FAZENDO PLANO DIRETOR


7 48 9 20 23 107 6% 10% 10% 5% 7% 7%

TOTAL DE MUNICPIOS PESQUISADOS


116 500 90 431 305 8% 35% 6% 30% 21%

86 287 50 315 170 908

74% 57% 56% 73% 56% 63%

1442* 100%

* Total de municpios pesquisados que forneceram informaes

Quadro 6: Estgio da elaborao dos planos diretores dos municpios Fonte: Adaptado de Brasil (2007)

Quanto ao processo de elaborao, uma pesquisa anterior (outubro 2006) feita junto a representantes das Prefeituras, das Cmaras de Vereadores e da sociedade civil revelou que 26,7 % dos planos foram considerados processos participativos, 37,26% no participativos e em 36,5% dos municpios as avaliaes dos entrevistados foram divergentes. Por se tratar de um processo recente, ainda no encontramos uma avaliao do contedo desses planos e muito menos da sua potencialidade de sair do papel. Muito menos possvel identificarmos quantos e quais tero algum impacto na transformao das nossas cidades, no padro de planejamento e gesto e, principalmente, na Saiba mais Planos Diretores Participativos reverso do quadro de desigualdade territorial Foi nomeada uma Rede de Planos Diretoe de insustentabilidade ambiental, social e res, essa rede abrange 26 Estados e o Diseconmica.
trito Federal, tem mais de 300 pesquisadores envolvidos em todo territrio nacional, especialistas na temtica da poltica urbana e sua capilaridade regional e distribuio territorial. composta por Universidades, Institutos de Pesquisa, ONGs, Movimentos Populares e representantes do Poder Pblico. Fonte: <http://tinyurl.com/ 37jnzwz>. Acesso em: 2 jun. 2010.

Acompanhar esse processo meta das entidades que constituem o Frum Nacional da Reforma Urbana e um bom tema para pesquisadores e estudiosos das cidades e da incluso social. Para isso, foi constituda, em dezembro de 2007, uma Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos com foco no acesso a terra urbanizada e bem localizada para todos.

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Visa ainda capacitao de agentes do Poder Pblico e da sociedade civil para a implementao dos planos e do fortalecimento da gesto municipal participativa. A rede est realizando uma pesquisa qualitativa do contedo de 526 planos aprovados, seu potencial de aplicabilidade dos planos e o sistema de gesto proposto. E uma anlise da situao de cada estado brasileiro. A pesquisa financiada pelo Ministrio das Cidades, coordenada pelo Observatrio das Metrpoles (rede estruturada em 13 regies metropolitanas) e tem a superviso do Conselho das Cidades. Mas a pesquisa no poder avaliar a qualidade e a consistncia do processo par ticipativo na elaborao, na implementao e na gesto do plano. Essa tarefa cabe aos pesquisadores, promotores e ativistas locais ao longo dos processos.

Perceba que o planejamento voltou pauta das administraes caracterizando um grande avano, voc concorda?

Cresce a participao da sociedade nos processos de planejamento e gesto. Cada vez mais o modelo contido nos planos tradicionais, cuja maior caracterstica a de reforar a dualidade e a injustia na distribuio do territrio das cidades, se torna obsoleto e superado. Cresce o consenso pelo abandono do Zoneamento como instrumento autnomo e suficiente para a regulao urbanstica. As faces da classe dominante brasileira, com interesses mais ligados produo do espao e que governam nossas cidades, ainda acreditam nessa ideia, mas esto no seguinte dilema: no h condies e interesse de fazer planos que atendam s necessidades da maioria da populao e, por outro lado, a politizao da sociedade no lhes d condies de fazer planos que revelem suas reais propostas. A tendncia desse setor , como vimos, evitar ou postergar a elaborao ou a aprovao de planos (VILLAA, 2005).

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Outros elementos tm mostrado a imensido dos riscos e a precariedade das novas conquistas: a dificuldade da populao em compreender e se apropriar das novas regras explcitas e implcitas a rapidez dos poderosos no mercado imobilirio em reagir a essas regras, alm do aumento das desigualdades sociais por questes que fogem da alada do municpio.

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AVALIAO, IMPLEMENTAO E GESTO DO PLANO DIRETOR


Como vimos, a grande maioria dos municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes ou integrantes das regies metropolitanas j elaborou ou revisou recentemente seus Planos Diretores. Nesses municpios, esto concentradas a maior parte da populao e os grandes problemas brasileiros. Eles tm pela frente o grande desafio de transformar a lei aprovada em aes concretas, em cidades inclusivas e democrticas. Essa transformao depender fundamentalmente do contedo da lei, da vontade poltica e da reorganizao interna da administrao para sua aplicao e gesto. Queremos com essas proposies instig-lo a avaliar o Plano Diretor do seu municpio quanto ao potencial de aplicao imediata, para que voc possa identificar seus limites e apontar as condies mnimas de reorganizao da Prefeitura que propiciem uma gesto integrada e participativa do plano.

AVALIAO

DO

PLANO DIRETOR

APROVADO

O primeiro passo na avaliao sabermos se o Plano Diretor foi elaborado e est aprovado, segundo as diretrizes contidas no Estatuto da Cidade, tanto em relao ao processo participativo de elaborao, quanto ao seu contedo.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Para entender melhor essa anlise, leia Os

vereadores no processo de elaborao de planos diretores participativos.

O segundo passo verificar se o plano identificou, definiu as estratgias e os meios para enfrentar os problemas estruturais da cidade e suas causas. A que setores da sociedade ele atende? Ele detalhou os instrumentos para sua aplicao imediata ou se limita s grandes diretrizes? Ele estabelece como ser sua aplicao e gesto? Essa anlise importante porque muitos dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade que possibilitam que a cidade e a propriedade cumpram sua funo social s podem ser aplicados se estiverem descritos e delimitados no Plano Diretor. tambm importante analisar se h coerncia entre os objetivos, as estratgias e os instrumentos previstos para alcan-los. um respaldo legal indispensvel para a concretizao dos objetivos, pois o que possibilita transformar o Plano Diretor em cidade. A anlise do contedo do plano pode resultar em quatro situaes:

o municpio ainda no elaborou ou concluiu seu plano; o plano no contempla as diretrizes do Estatuto da Cidade; o municpio elaborou o Plano, mas ele depende, para
sua aplicao, de detalhamento em outras leis ou da regulamentao dos instrumentos; e

o plano autoaplicvel.
Apenas os planos autoaplicveis, ou seja, aqueles que detalham os instrumentos e as regras de uso e ocupao do solo e que definem investimentos podem ser implementados imediatamente. Os demais exigiro para sua complementao ou transformao um grande esforo da sociedade local, particularmente dos setores comprometidos com a reforma urbana. Assim:

Se o municpio ainda no elaborou ou concluiu seu


plano, a grande tarefa mobilizar foras, dentro e fora da administrao municipal, para incluir no seu texto os instrumentos da forma mais completa possvel para

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que o plano se torne autoaplicvel logo aps sua aprovao.

Se o plano j foi aprovado, mas no atende s diretrizes


do Estatuto da Cidade, preciso iniciar o processo de reviso e elaborar um novo projeto substitutivo.

Se o plano j foi aprovado e est incompleto, necessrio elaborar a regulamentao complementar necessria para que ele se torne aplicvel e comear a preparar emendas substitutivas para os instrumentos indispensveis que no foram contemplados. Precisamos observar, tambm, a prioridade e a oportunidade poltica de apresentar essas emendas, para no correr o risco de perder conquistas j alcanadas. De toda forma, o incio da implementao do plano deve ocorrer pelos instrumentos j regulamentados.

Se o plano autoaplicvel, est pronto para iniciar o


processo de implementao.

REORGANIZAO

DA

PREFEITURA

PARA A GESTO

INTEGRADA E PARTICIPATIVA DO TERRITRIO E DO

PLANO DIRETOR
Mesmo no caso dos planos autoaplicveis, o desafio tirlo do papel, transformar boas intenes em cidades melhores. A eficcia do plano depender, especialmente, da atitude e do compromisso da administrao pblica, para que sua operacionalizao se faa no respeito s diretrizes e s aes acordadas. E, claro, da vigilncia da sociedade local. Essa tarefa facilitada se for implantado no municpio um processo democrtico de planejamento urbano e gesto, fortalecido ou iniciado na elaborao do Plano Diretor. Alguns planos j

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estabelecem as normas e as condies de sua gesto relativas representao dos vrios setores do Poder Pblico e da sociedade civil; produo e disseminao de informaes; s instncias de discusso e deciso; e at organizao administrativa da Prefeitura. Como vimos, tradicionalmente, nossas administraes so marcadas pelo centralismo das decises que funcionam como margem de manobra e poder, e pela submisso ou adeso ao poder econmico local (elite econmica, proprietrios e empreendedores imobilirios, empresrios do setor de infraestrutura urbana e transporte, detentores dos meios de comunicao), que se beneficia das aes, das leis e dos investimentos pblicos e ocupa, por meio de seus quadros, funes permanentes e estratgicas na burocracia das administraes.

A partir da Constituio de 1988 foram grandes as mudanas introduzidas no cotidiano dos municpios, pois eles passaram a ter mais autonomia e tambm mais despesas, e isso, por consequncia, implicou em prestaes de servios que antes eram exercidas pelos governos estaduais e Federal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal imps um novo cdigo de conduta do administrador pblico e, juntamente com o Estatuto da Cidade, tornou o controle social requisito obrigatrio no planejamento e nas Leis Oramentrias trazendo o desafio de democratizar a gesto pblica. Por outro lado, a democratizao do Pas tambm fortaleceu a organizao dos moradores de vilas e favelas que passaram a exigir o reconhecimento dos direitos permanncia e posse das reas ocupadas e tambm o acesso s novas moradias, ao saneamento, ao transporte pblico. Desde os anos de 1990, algumas administraes vm implantando sistemas eficientes e democrticos de gesto que incluem planejamento e inverso de prioridades na arrecadao e no gasto

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do dinheiro pblico, conseguindo melhorar significativamente a qualidade de vida dos seus moradores. Mas na grande maioria dos municpios o que encontramos uma estrutura administrativa frgil, com carncia de recursos humanos e materiais, incapaz de dar respostas aos problemas locais e at mesmo de ter acesso aos programas e s aes de outras esferas de governo. Portanto, a implementao do plano depender fundamentalmente da capacidade e do compromisso da administrao local. Mas tambm da capacidade de articulao e atuao dos setores da sociedade favorveis ou contrrios s mudanas. Quanto mais o plano for comprometido com a reforma urbana e com a gesto democrtica, mais encontrar resistncias e exigir modificaes profundas nos procedimentos internos e na superao da fragilidade administrativa, na priorizao de gastos e na articulao das aes setoriais.

Como o aparelho administrativo no monoltico, preciso identificar os espaos, mesmo limitados, abertos a prticas democrticas, e buscar na estrutura administrativa servidores capazes e cientes de seu papel social. Mas como conseguir esse engajamento?

Os processos de capacitao da equipe interna para a implementao do plano podem contribuir para romper com a viso tecnocrtica e incorporar a viso poltica da reforma urbana. Contudo, precisamos ter claro que o plano no ser implementado se ficar sob a responsabilidade de uma equipe tcnica, por mais competente e comprometida que ela seja, pois necessrio que o plano se torne ao de governo e que o projeto seja acompanhado permanentemente pela sociedade organizada e pelos operadores de direito. Assim, o trabalho comea pela organizao e distribuio de responsabilidades na sua implementao, a saber:

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Definio do rgo e equipe de coordenao:


definir os responsveis poltico e tcnico, a participao de servidores de diferentes reas (que faro a ponte com as polticas e aes setoriais), a equipe responsvel por operacionalizar o Plano Diretor dentro da Prefeitura, a equipe de avaliao da implementao na comunidade. Se for necessrio, faz-se a contratao por tempo determinado, de especialista, de preferncia que tenha participado da equipe que elaborou o plano. Deve-se exigir no contrato a transferncia de conhecimento para a equipe local.

Articulao das aes no territrio: as reas da


cidade com carncias de infraestrutura e servios so as mesmas onde se concentram as mais baixas rendas, a submoradia, os maiores problemas sociais. Uma das contribuies do Plano Diretor, alm de pautar o processo de planejamento urbano e introduzir os princpios da funo social da cidade e da propriedade, fornecer um suporte facilitador articulao de aes e, portanto, uma oportunidade de otimizar recursos, ampliando a eficcia da administrao. A ao integrada tambm facilita a compreenso dos cidados sobre o papel do Poder Pblico e sobre a produo do espao urbano, capacitando-os para avaliar e controlar o cumprimento do plano e das polticas.

Montagem ou atualizao do sistema de informaes: qualquer processo de implantao e acompanhamento de polticas exige informaes atualizadas e confiveis, por mais simples que seja a forma como esto organizadas. O primeiro passo sistematizar as informaes existentes (cadastros municipais, outros bancos de dados e mapas). O ideal dotar a Prefeitura de um cadastro multifinalitrio e georeferenciado que integre as informaes sobre a estrutura fundiria,

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as aes realizadas, a arrecadao fiscal etc. Um sistema que facilite a atualizao do IPTU, a identificao de reas vazias para implantao de ZEIS ou para equipamentos pblicos, que permita acompanhar as mudanas nos usos e nas ocupaes dos imveis, ou seja, acompanhar a dinmica urbana e sua compatibilidade com as polticas traadas. Esse conjunto de dados alimentar o segundo passo que a produo de anlises e resultados do monitoramento do plano e do Oramento Municipal para subsidiar o processo coletivo de avaliao e correo de rumos. Para facilitar o acompanhamento pelos conselhos e pela comunidade em geral, interessante que as informaes sejam organizadas pelos temas prioritrios definidos no plano e tambm sejam sistematizadas para cada parte do municpio. Para sedimentar a noo de planejamento e continuidade, essas informaes devero ser produzidas com regularidade e em linguagem acessvel, ao mesmo tempo sem perder o contedo necessrio para uma tomada de deciso consciente. Dependendo das caractersticas do municpio, cada um tem seus prprios caminhos para a divulgao das informaes, da mdia alternativa aos grandes meios de comunicao. E particularmente por meio dos canais institucionais de participao.

Articulao com o oramento municipal: as


aes se viabilizam, se esto previstas no Oramento, no equilbrio entre receitas e despesas. A elaborao e execuo do oramento devero expressar as decises contidas no Plano Diretor e condio para programar sua implementao. Devemos tambm analisar se os recursos demandados pelo plano levaram em considerao a capacidade do municpio (a arrecadao municipal, a indicao de outras fontes de recursos para sua efetivao, seu escalonamento no tempo segundo as prioridades). interessante lembrar que, se por um lado o Plano Diretor gera despesas, por outro pode gerar receitas oriundas dos servios

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Esse um dos pontos bsicos a serem

trabalhados na gesto de todo e qualquer plano.

prestados, da gesto da valorizao imobiliria e do combate especulao imobiliria. Como vimos, so diversos os instrumentos para o cumprimento da diretriz de justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, tais como: o IPTU geral e o Progressivo no Tempo, as Operaes Urbanas, a Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso e a Contribuio de Melhoria. Para que o oramento se torne instrumento de implementao do plano, necessrio abrir a caixa-preta, ou seja, indispensvel explicitar a todos o seu contedo, mudar a sua estrutura (classificar as despesas segundo os programas e as aes priorizados no plano); mencionar nas receitas os recursos oriundos dos novos instrumentos; criar rubricas relativas aos fundos de habitao ou de desenvolvimento urbano, se estes foram criados no municpio. No Oramento Municipal, preciso tomar cuidado ainda para que os demais investimentos do governo estejam em consonncia com o Plano Diretor, por exemplo, se nele est delimitada uma rea para preservao, no pode haver previso de recursos para abertura de via ou atividade que induzam o adensamento na rea.

A REGULAMENTAO DOS INSTRUMENTOS E/OU A


REVISO DA LEGISLAO URBANSTICA

No caso ideal dos Planos Diretores autoaplicveis, os temas conflitantes da cidade j foram tratados e pactuados e j contm as regras e os instrumentos de poltica urbana para sua aplicao. Isto , j definem usos e tamanhos de lotes, delimitam as ZEIS, estabelecem as regras para cobrana do IPTU Progressivo, do Solo Criado, etc. Nesse caso, a regulamentao complementar tende a ser desenvolvida sem grandes embates.

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Contudo, a grande maioria dos Planos Diretores infelizmente no autoaplicvel, deixando para a legislao complementar as questes mais polmicas, tais como a definio do uso e da ocupao do solo e a regulamentao dos loteamentos e dos instrumentos de poltica urbana. Por razes diversas, como exiguidade de tempo, falta de informaes suficientes, falta de acordo na construo do pacto ou temor de contrariar os grandes interesses fundirios do municpio. Nesses casos, o processo de regulamentao deve estabelecer o momento para se enfrentar e pactuar os grandes temas da funo social da cidade e da propriedade. E deve dar continuidade ao processo participativo de elaborao do Plano Diretor, com discusses nas escalas do municpio, regional e local. Logo, necessrio estar atento para que o processo de produo da legislao complementar no torne incuos os princpios ou as diretrizes do Plano Diretor, especialmente naqueles aspectos que promovam a efetiva funo social da cidade ou da propriedade. Diante dessa realidade, existe uma grande tendncia de voltar prtica tradicional das leis de parcelamento e zoneamento, com seus ndices de aproveitamento e taxas de ocupao propostos como assunto tcnico para uma cidade ideal, que s atendem e protegem pequena parcela da cidade e as estratgias de mercado dos grandes investidores imobilirios. Portanto, a proposta priorizar as aes estratgicas definidas no plano concentrando a regulamentao nos instrumentos mais apropriados para a concretizao dos objetivos. Por exemplo, regulamentar ou detalhar o que falta para implementar as ZEIS, definir os terrenos e as condies onde incidir edificao e urbanizao compulsrias ou o direito de preferncia. A legislao complementar tambm precisa ser simplificada, pois no pode existir participao efetiva da populao na elaborao e implementao de normas urbanas se elas forem de grande complexidade tcnica, de difcil compreenso e de desnecessrios caminhos burocrticos.

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A produo dos planos setoriais, especialmente o de habitao, saneamento e mobilidade, pode ser uma boa oportunidade para complementar o Plano Diretor e implementar a incluso territorial. Paralelo e complementar regulamentao so importantes capacitao dos profissionais para as novas regras e a promoo de programa de assistncia tcnica e jurdica gratuita para comunidades e grupos sociais menos favorecidos, conforme determinam o Estatuto da Cidade e a Lei n. 11.888/08.

O sistema de gesto participativa do Plano Diretor


A implementao do plano decorre de vrias administraes e, portanto, deve ter no seu horizonte a continuidade administrativa. No pode prescindir do engajamento de quadros permanentes da administrao e principalmente da mobilizao e acompanhamento permanente da sociedade civil, particularmente os setores comprometidos com a incluso territorial dos mais pobres. Segundo o Estatuto, os planos diretores devem ser revistos, no mximo, a cada 10 anos. A gesto do plano se funde com a gesto da cidade. O ConCidades recomenda a instituio de Conselho da Cidade (ou outro conselho municipal de poltica urbana) e das Conferncias Municipais, como os principais canais de deliberao sobre a poltica urbana e de monitoramento do Plano Diretor. Os conselhos so tambm espaos polticos para tratar de questes que transcendem o municpio, tais como questes metropolitanas, regionais, de polticas estaduais e federais que afetam o municpio. O bom funcionamento dos conselhos depende da representatividade dos seus componentes, de regras claras de deliberao, de estrutura de funcionamento e, como vimos, do acesso regular a informaes confiveis, atualizadas e em linguagem acessvel.

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No entanto, as conferncias so os momentos de maior mobilizao da sociedade e do governo para discutir os temas de maior repercusso no desenvolvimento do territrio e para discutir a reviso do plano. Por exemplo, o Plano Diretor de Belo Horizonte, de 1996, estabeleceu seu sistema de gesto e reviso. Desde ento, a cada quatro anos, so realizadas conferncias municipais (precedidas de prconferncias regionais e temticas) que avaliam e atualizam o plano.

Saiba mais

Conferncias

Foi tema da III Conferncia das Cidades e foi objeto de discusso da IV Conferncia das Cidades, realizada em setembro 2009 a abril 2010, a criao do Sistema Nacional das Cidades constitudo de Conselhos das Cidades no mbito nacional, estadual e municipal e de um fundo nacional que integraria as polticas de habitao, saneamento, mobilidade e ordenamento territorial. Fonte: Elaborado pela autora.

Nos grandes municpios, as conferncias exigem longa preparao com regras claras de representao e participao, estrutura, produo de material de divulgao e informao prvia. E a conduo poltica daqueles com poder decisrio sobre o tema. tambm imprescindvel a continuao do processo de capacitao de atores locais, particularmente os conselheiros e delegados do oramento par ticipativo, para alimentar os processos de conhecimento, anlise e, principalmente, de deliberao.

No basta apenas implementar e aprovar um plano, necessrio acompanh-lo, certo? Mas como fazer?

O monitoramento ocorre em duas dimenses: por um lado, acompanhar o cumprimento das determinaes do plano e do oramento anual (aes, prazos, prioridades). Por outro lado, acompanhar o impacto do plano na dinmica de desenvolvimento da cidade e no alcance dos seus objetivos, para subsidiar a sua reviso e a elaborao dos Planos Plurianuais. Um processo de gesto democrtica partilhada entre Poder Pblico e sociedade civil, com fruns regulares de discusso e deciso, alavanca a implementao do Plano Diretor e fortalece as

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Saiba mais

Lei de Iniciativa Popular

Consiste na apresentao de um abaixoassinado Cmara Municipal, subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional e de pelo menos 5% do eleitorado municipal como condio para viabilizar a iniciativa. A Lei Orgnica de cada municpio que mantm ou amplia ainda mais esse

posies progressistas no governo e na sociedade. No caso de omisso do Poder Pblico, a sociedade pode apresentar Projeto de Lei de Iniciativa Popular tambm para a elaborao ou reviso do Plano Diretor e outros programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Dessa maneira, podemos afirmar que, assim como elaborar e aprovar planos qurum. Fonte: Elaborado pela autora. includentes difcil, transform-los em cidades concretas um desafio ainda maior. Requer investimentos considerveis para resgatar a dvida social e melhorar a qualidade de moradia da populao com baixssima capacidade de retorno. Requer principalmente romper com a mquina de excluso territorial que historicamente concentra renda e poder em nossa sociedade. Romper por meio de mecanismos que assegurem o acesso terra legal e formal aos mais pobres, que possibilitem a recuperao e a redistribuio da valorizao da terra, alm de uma gesto efetivamente democrtica. Como aponta Rolnik (2010), no est em jogo apenas a troca dos parmetros de regulao urbanstica, mas a prpria redefinio dos papis e campos de atuao dos diferentes atores envolvidos, ou seja, o processo deve ser vivido no como mudana de parmetro tcnico ou troca no grupo de poder, mas como transformao social.

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Complementando......
Chegamos ao final desta disciplina sem a pretenso de esgotar os assuntos abordados, portanto, recomendamos aos que desejam aprofundar-se nos temas tratados que faam as leituras a seguir:

Mudar a Cidade de Marcelo Lopes de Souza, essa obra identifica


nove tipos de planejamento urbano a partir dos seguintes parmetros: ideia fora central, filiao esttica, escopo, grau de interdisciplinariedade, permeabilidade frente realidade, grau de abertura para com a participao popular, atitude frente ao mercado e referencial poltico pedaggico.

Guia para elaborao dos Planos Diretores Participativos de Raquel


Rolnik e Otilie Pinheiro.

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Resumindo
Nesta Unidade, respondemos s questes: o que e para que serve o Plano Diretor? Como concretiz-lo? Inicialmente, apresentamos os conceitos e comparamos as principais concepes ideolgicas em vigor no Brasil. Discutimos o potencial do Plano Diretor como o indutor e o instrumento do processo de planejamento e gesto municipal. Voc conheceu tambm a metodologia do Plano Diretor Participativo e a estratgia da ao nacional conduzida pelo Ministrio das Cidades, disseminada por centenas de multiplicadores para apoiar os municpios na misso de elaborar os seus planos, alm do resultado positivo e surpreendente dessa ao. No item seguinte, instrumentalizamos os passos necessrios para avaliar o Plano Diretor aprovado do seu municpio quanto ao seu contedo e ao seu potencial de sair do papel. Por fim, refletimos sobre os desafios e principalmente sobre os procedimentos necessrios para concretizar um novo modelo de gesto, que implicar em mudanas de procedimentos internos na Prefeitura e em uma nova relao governo e sociedade para avaliar, monitorar e propor correes no plano e nos rumos do municpio.

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Atividades de aprendizagem
As atividades, a seguir, fazem parte do processo de aquisio do conhecimento, portanto, procure responder a todas e, em caso de dvida, faa uma releitura atenciosa. Caso seja necessrio, consulte o seu tutor.

1. Escolha um municpio que tenha o Plano Diretor aprovado depois de 2000. Busque na Cmara de Vereadores ou na Prefeitura o texto da Lei do Plano Diretor. medida que for estudando cada uma das etapas descritas, voc dever analisar essa Lei e responder s questes formuladas ao final de cada item. a) Quais os principais problemas do municpio identificados no Plano Diretor? b) O Plano Diretor permite identificar as maiores potencialidades e especificidades do municpio? Se sim, quais so elas? c) Para cada um dos problemas da questo anterior, identifique as Diretrizes e as Estratgias propostas no Plano para solucionar o problema. 2. Preencha os quadros a seguir, a partir da anlise da lei, para avaliar a coerncia do Plano Diretor com as diretrizes contidas no Estatuto da Cidade.

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a) O Plano Diretor contm diretrizes, estratgias e instrumentos relativos ao ordenamento do territrio e ao eixo Justia Social expressos nos itens a seguir:
SIM
Garantia do acesso terra urbana e moradia Ordenao e o controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao Regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda Cumprimento da funo social da cidade e da propriedade Priorizao de investimentos no atendimento s reas ocupadas por populao de baixa renda Outro (citar)

NO

TRANSCREVA A DIRETRIZ QUE MELHOR


EXPRESSA A INTENO

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b) O Plano Diretor contm estratgias, metas e programas que buscam assegurar populao de baixa renda o acesso a terra e moradia, atendendo ao eixo incluso social, tais como:
EST DESCRITO NO PLANO ? SIM
O Plano contm diretrizes, estratgias e programas para a poltica habitacional? Prev a elaborao de um plano municipal de habitao? Prope a criao de programas habitacionais especficos para a populao de baixa renda? Cria Zonas ou reas Especiais de Interesse Social? Possui propostas especficas para cooperativas habitacionais populares? Regulamenta a Concesso de Uso especial para Fins de Moradia? Institui algum fundo especfico de habitao de interesse social ou de desenvolvimento urbano (tambm destinado habitao) com previso de fontes e destinao dos recursos? Prev mecanismos de controle social da poltica habitacional? Outro (citar)

TRANSCREVA O ITEM DA LEI QUE


MELHOR EXPRESSA A INTENO

NO

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c) Quais destes instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para o ordenamento do desenvolvimento urbano esto previstos no Plano Diretor?
EST DESCRITO DEFINE REGRAS PARA NO P LANO A APLICAO DO INSTRUMENTO? SIM NO DEFINE EM QUE LOCAIS DA CIDADE ELE SER APLICADO ? DEFINE OS DESTINOS DOS RECURSOS ARRECADADOS NA APLICAO DO INSTRUMENTO? QUAIS?

INSTRUMENTO
Utilizao, Edificao e Parcelamento Compulsrio IPTU Progressivo no Tempo Outorga Onerosa do Direito de Construir Outorga Onerosa de Alterao de Uso Operao Interligada Operao Urbana Consorciada Transferncia do Direito de Construir Estudo de Impacto de Vizinhana Zonas (reas) Especiais de Interesse Social Direito de Superfcie Direito de Preempo

3. Identifique no Plano Diretor do municpio quais instrumentos de gesto participativa ele contempla. 4. Pesquise, com a equipe coordenadora do Plano Diretor, como foi o processo de elaborao do Plano e compare com as recomendaes contidas na Resoluo Recomendada n. 25, de 2005 do Conselho das Cidades sobre o processo participativo de elaborao do Plano Diretor.

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5. Na sua avaliao, em qual das quatro situaes descritas anteriormente se encontra o Plano Diretor do seu municpio? Justifique sua resposta. 6. Pesquise no Plano Diretor do seu municpio se ele contm diretrizes para a reorganizao administrativa e para implantar o sistema de gesto participativa e, em seguida, preencha o quadro:
EST DESCRITO NO PLANO ? SIM
O Plano Diretor estabelece o Sistema de Gesto Democrtica? Trata da estrutura institucional da Prefeitura responsvel pelo planejamento e pela gesto territorial? Define os rgos pblicos responsveis pelo planejamento e pela gesto territorial no municpio e suas respectivas atribuies? Prev algum mecanismo de articulao entre as aes dos diferentes rgos municipais responsveis pelo planejamento e pela gesto territorial? Qual(is)? Institui o conselho das cidades ou outros conselhos ligados poltica urbana, como o conselho gestor do fundo de habitao de interesse social, de transporte, de saneamento ambiental? Qual o percentual de representantes do Poder Pblico e da sociedade em cada conselho ligado poltica urbana? Prev outros instrumentos de gesto participativa, tais como audincias pblicas, plebiscito e referendo popular, consultas pblicas, conferncias etc.? O Plano Diretor define como dever ser feita a sua reviso? Quais so as definies? O Plano Diretor estabelece critrios para a definio de obras a partir da capacidade financeira do municpio? Quais? O Plano Diretor prev alguma forma de monitoramento das aes e dos processos de planejamento e gesto territorial, em especial da implementao das suas propostas? O Plano Diretor prev a elaborao ou reviso do cdigo tributrio municipal?

TRANSCREVA O ITEM DA LEI QUE


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7. Considerando o que estudamos nesta Unidade, investigue na Prefeitura do seu municpio se e como ela est se organizando para cumprir essa tarefa de implementar o Plano Diretor. Compare a estrutura e as aes existentes/ou previstas com o que est proposto no Plano Diretor. No seu entendimento, a partir dessa anlise, a Prefeitura est preparada para essa misso? O Plano Diretor tem condies de sair do papel e se concretizar em aes de transformao da cidade?

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Consideraes finais

CONSIDERAES FINAIS
Ao longo da nossa disciplina, vimos que os nossos municpios so marcados por uma profunda desigualdade entre eles e que essa desigualdade se reproduz no interior de cada cidade, deixando visveis as marcas da ineficincia, da injustia para com a maioria dos seus habitantes e do descuido do meio ambiente e da cultura. Analisamos as causas desses problemas e, em particular, o papel histrico que o Poder Pblico teve por meio do planejamento, das normas e dos investimentos, na consolidao desse modo de fazer cidades. Conversamos tambm sobre as solues para resolver os problemas urbanos, em particular o novo marco legal trazido pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade que d aos municpios os instrumentos para organizar o crescimento das cidades e combater a especulao imobiliria, oferecendo moradia digna populao e protegendo as reas ambientalmente frgeis e historicamente importantes para a populao. Vimos tambm que caber a cada municpio, em funo da sua realidade, escolher as diretrizes e os instrumentos mais apropriados para solucionar os seus problemas de forma criativa e compatvel com sua realidade. Esperamos que a partir desta disciplina voc esteja motivado a ter outro olhar sobre a sua cidade e sobre sua prtica de atuao como gestor, profissional e cidado. Desejamos particularmente que esteja motivado a se somar queles que buscam construir na gesto pblica uma nova tica produzindo cidades mais justas, democrticas e sustentveis. Desejo a voc sucesso, Professora Otilie Macedo Pinheiro.
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Referncias
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M INICURRCULO
Otilie Macedo Pinheiro
Graduada em Arquitetura pela Universidade Federal de Minas Gerais (1971) e especialista em urbanismo pela Universidade de Paris VIII (1979). Foi diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial do Ministrio das Cidades, onde coordenou a campanha nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos. Possui experincia na rea de Planejamento e Gesto Urbana Participativos, com nfase em elaborao de Planos Diretores, atuando principalmente nos seguintes temas: capacitao dos municpios e formao de multiplicadores para o planejamento. Atualmente consultora autnoma nas reas de capacitao e elaborao de polticas e programas de planejamento e gesto urbanos participativos.

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