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Planejamento estadual no SUS: o caso da Secretaria da Sade do Estado da Bahia Planning in Brazilian Public Health System: the case of the Health Secretariat of State of Bahia

ARTIGO ARTICLE

Washington Luiz Abreu de Jesus 1 Carmen Fontes Teixeira 2

1 Departamento de Sade da Universidade Estadual de Feira de Santana. Av. Transnordestina s/n, Novo Horizonte. 44.036-900 Feira de Santana BA. washingtonluiz.abreudejesus @gmail.com 2 Instituto de Humanidades, Artes e Cincias Prof. Milton Santos, Universidade Federal da Bahia.

Abstract The object of this article is the planning process of the Health Secretariat of State of Bahia from January 2007 to July 2009. It describes and analyses this process, discussing the difficulties and the advances to build the planning practice in this institution. It was used documental analyses and systematic registers of lived experience by the authors to do it. The process points for an approach between theory and practice articulating the Strategic-situational focus and the Communicative Action, including the principle of the Social Participation. The analyses explain that the process occurs in a pool of dialogic movements enlaced by the explicative, normative, strategic and tactic-operative moments that finished with the construction of the Health Secretariat of State of Bahia. There is a powerful planning revealed in plurality and multiplicity of approaches used to build a collective vision of future in organizations that adopted plans like instruments to qualify Government actions. Key words Public Health, Health planning, Governmental planning, Plans and government programs, Brazilian public health system

Resumo Este artigo toma como objeto o processo de planejamento da Secretaria da Sade do Estado da Bahia no perodo compreendido entre janeiro de 2007 e julho de 2009. Busca-se descrever e analisar esse processo, discutindo-se algumas dificuldades e avanos no aperfeioamento da prtica de planejamento em sade, por meio de uma anlise de documentos desenvolvidos no perodo pela instituio e de registros sistemticos dos autores sobre a experincia vivenciada. O processo se desenvolve numa tentativa de aproximar a teoria prtica, com a articulao do enfoque estratgico-situacional perspectiva do agir comunicativo, tendo como princpio fundamental a participao social. A anlise demonstra um conjunto de movimentos dialgicos, articulados por meio dos momentos explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional, que culminam com a formulao do Plano Estadual de Sade. Revela tambm a potncia do planejamento diante da pluralidade e multiplicidade de abordagens utilizadas para construir coletivamente uma viso de futuro em instituies que adotam planos como sendo apostas qualificao das aes de governo. Palavras-chave Sade pblica, Planejamento em sade, Planejamento governamental, Planos e programas de governo, Sistema nico de Sade

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Introduo
O debate sobre planejamento e gesto de sistemas de sade, ocorrido no contexto da reforma sanitria brasileira, vem inspirando o desenvolvimento de estudos que tratam da institucionalizao de prticas de planejamento entendido como ferramenta de governo, tecnologia de gesto de sistemas de sadeou instrumento de mudana na organizao do processo de trabalho em sade 1-3. Na Bahia, o planejamento foi incorporado na Secretaria de Estado da Sade (SESAB Sade) desde a dcada de setenta4, com o desenvolvimento dos programas de extenso de cobertura e, de modo mais intensivo, a partir do ano de 19875, quando, no contexto de implantao do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS), foi elaborado o primeiro Plano Estadual de Sade. Ao longo da dcada de noventa6 e na primeira metade da dcada de 20007, os processos de planejamento na instituio permitiram a elaborao e implementao de quatro planos de sade, alm de outros instrumentos de planejamento, o que permitiu ao estado avanar, em 2004, para a Gesto Plena do Sistema Estadual de Sade. A partir de janeiro de 2007, com a mudana do governo estadual, a SESAB deu incio a uma nova etapa no processo de construo do SUS, buscando fortalecer a gesto das polticas de sade no mbito estadual e municipal. Nesse contexto, tratou-se de promover a articulao entre os vrios momentos e instrumentos do planejamento governamental e em sade em particular, apoiando-se na iniciativa do Sistema de Planejamento do SUS8, conduzida em mbito nacional pelo Ministrio da Sade. O planejamento, desse modo, vem se constituindo em um espao de inovao metodolgica e organizacional, contemplando a incorporao e experimentao de tcnicas e instrumentos oriundos de diversas correntes de pensamento na rea. Essa experincia vem sendo sistematizada pela equipe de conduo do processo e por parceiros institucionais envolvidos por meio de cooperao tcnica como a Organizao PanAmericana de Sade (OPAS/OMS) e a Universidade Federal da Bahia (UFBA). Considerando estudos recentes sobre o estado da arte do planejamento e gesto em sade9,10 e o levantamento bibliogrfico realizado para fundamentar este trabalho, por meio das bases de dados SciELO e LILACS nos ltimos cinco anos, pode-se observar a relevncia e atualidade de pesquisas que abordam o processo de

institucionalizao de prticas de planejamento em sade no mbito estadual e municipal11-15. Nessa perspectiva, o objetivo desse trabalho descrever e analisar o processo de planejamento desenvolvido na SESAB, buscando discutir algumas das dificuldades encontradas e os avanos no aperfeioamento da prtica de planejamento identificados, no perodo de janeiro de 2007 a julho de 2009. Para isso, realizamos a identificao, seleo e codificao de documentos produzidos bem como os resumos executivos das reunies, encontros e oficinas realizadas no processo de planejamento, cuja leitura sistemtica teve como instrumento de apoio o caderno de registros de um dos autores, construdo na perspectiva de uma pesquisa em processo16. Buscou-se descrever e analisar as atividades desenvolvidas, destacando o esforo de articulao da prtica de planejamento e dos contedos dos planos elaborados, especialmente o Plano Estadual de Sade (PES 2008-2011)17, o plano plurianual (PPA)18 e a agenda estratgica da SESAB (2007-2010)19-21.

Marco terico-conceitual
O processo de planejamento na SESAB, entendida como uma organizao hipercomplexa22,23, busca aproximar teoria e prtica, num movimento que utiliza o enfoque estratgico-situacional (PES)24-27, articulado perspectiva do agir comunicativo em Sade28,29 e da organizao que aprende29,30, considerando a participao social 31 como princpio fundamental na construo das polticas pblicas caracterstica importante de processos democrticos de governo. De acordo com Matus, o planejamento estratgico-situacional25 constitudo por quatro momentos em constante interao, forma complexa e apropriada de entender a dinmica dos processos de planejamento. Esses momentos encadeiam-se e formam circuitos repetitivos para ajudarem-se mutuamente, podendo ser aplicados concomitantemente para uma grande diversidade de problemas e oportunidades26,27. No momento explicativo, ocorre a seleo e explicao dos problemas. O momento normativo constitui-se em uma instncia de desenho dos enfrentamentos aos problemas identificados, em que se deve centrar a ateno na eficcia das operaes para alcanar a situao-objetivo. No momento estratgico, discutem-se as possveis restries ao cumprimento do desenho normativo, considerando os recursos de poder poltico

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e econmico, bem como as capacidades organizacionais e institucionais. E no momento tticooperacional, interfere-se sobre a realidade e se avalia as aes realizadas25-27. Alm da organizao dos momentos do planejamento, adotou-se a abordagem comunicativa do PES proposta por Rivera e Artmann28, cujos postulados pautam-se no reconhecimento da negociao, liderana e cultura institucional como parte do processo de gesto. Os autores propem uma ampliao do enfoque dado pelo planejamento estratgico-situacional, considerando a perspectiva da ao comunicativa como fundamental para a construo de organizaes dialgicas capazes de construir-se a partir da ao dos sujeitos sobre projetos institucionais coletivos. Nessa perspectiva, buscou-se valorizar os diferentes atores sociais em situao, considerando-se necessrio adotar tambm a perspectiva da organizao que aprende28,29, na qual se reconhece, que para construir projetos coletivos, preciso estabelecer pensamento sistmico, promover a aprendizagem em equipe e construir uma viso compartilhada por meio do dilogo com os diferentes modelos mentais que compem o ambiente institucional.

ticulados e interdependentes, iniciados desde os primeiros dias da gesto atual, os quais podem ser sistematizados em sete movimentos. Primeiro movimento: a proposta do planejamento integrado Um dos desafios colocados para o planejamento no contexto da nova gesto foi articular os diversos instrumentos de planejamento de modo a conferir maior coerncia entre eles, buscando a convergncia de proposies, mtodos e formas de organizao dos processos de trabalho. Nessa perspectiva, a Assessoria de Planejamento ao Gabinete do Secretrio da Sade (GASEC), constituda por uma pequena equipe tcnica, se encarregou de organizar um processo de planejamento que integra os diversos instrumentos de gesto do SUS-Bahia, articulando-os por meio das conexes conceituais. Mantm-se como elementos centrais dessa articulao os problemas, demandas e oportunidades, que, no desdobramento, so enfrentados pelas diversas linhas de ao que se constituem na espinha dorsal de todo o processo, como se demonstrar adiante, conforme explicitado na Figura 1. Segundo movimento: definio das linhas de ao de governo e construo dos instrumentos estratgicos da gesto No processo de planejamento institucional, o percurso incluiu a definio das linhas de ao

O processo de elaborao do Plano Estadual de Sade 2008-2011

O Plano Estadual de Sade 2008-2011 foi construdo a partir de um conjunto de processos ar-

Problemas, demandas, oportunidades Plano plurianual Plano Estadual de Sade Agenda estratgica Linhas de ao Programas, projetos e atividades Aes intermedirias Metas, indicadores, responsveis, prazos, recursos financeiros Compromissos, aes estratgicas Operaes

Figura 1. Quadro de conexes conceituais do planejamento na SESAB. Bahia, 2007.

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para o alcance dos objetivos estabelecidos pelo Colegiado de Gesto, o que ocorreu entre os meses de janeiro e dezembro de 2007: gesto democrtica, solidria e efetiva do SUS, gesto do trabalho e da educao permanente em sade, vigilncia de riscos e agravos sade individual e coletiva, ateno sade com equidade e integralidade, expanso, interveno e inovao tecnolgica em sade. Essas linhas de ao foram substratos composio dos programas de governo constantes do captulo da Sade do plano plurianual (PPA 2008-2011) e elaborao da agenda estratgica da sade para os anos de 2007 e 2008, processos desenvolvidos com intensa participao institucional: seiscentos servidores do nvel central e das Diretorias Regionais de Sade (DIRES), mais de trinta reunies/oficinas de trabalho, sete grandes encontros para validao dos produtos parciais do processo de planejamento envolvendo todos os nveis decisrios da instituio. Adotou-se, tambm, como referncia normativa para essa construo, as diretrizes do Pacto pela Sade32 e do Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS)8. Entre abril e julho de 2007, a SESAB participou tambm de uma srie de encontros com representantes da sociedade civil organizada em 26 regies do Estado, denominadas territrios de identidade33, com a finalidade de levantar as demandas que subsidiariam a elaborao do PPA e, a posteriori, subsidiaram a anlise situacional. Ainda no contexto de implementao das linhas de ao da gesto sob a coordenao da Diretoria de Programao e Desenvolvimento da Gesto Regional, da Superintendncia de Gesto da Regulao da Ateno Sade (DIPRO/SUREGS), elaborou-se um novo Plano Diretor de Regionalizao (PDR)34, aprovado pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB). O estado passou a contar com nove macrorregies de sade, territrios onde se promoveu a organizao das microrregies de sade, espaos de implementao de redes assistenciais em reas estratgicas. Enquanto a ASPLAN (Assessoria de Planejamento) conduziu em conjunto com o Fundo Estadual de Sade da Bahia (FESBA) o processo de elaborao do PPA 2008-2011, a DIPRO conduziu o processo de reviso do PDR. Esses dois instrumentos, normativo e organizacional, constituram-se em dois grandes balizadores da gesto na construo do Plano Estadual de Sade.

Terceiro movimento: a anlise da situao de sade (ASIS) O processo de elaborao do PES 2008-2011 teve a anlise de situao de sade35 como componente prioritria elaborao de planos de sade nos diversos nveis de gesto do SUS. Em funo disso, a Diretoria de Informao em Sade (DIS) tratou de atualizar e sistematizar informaes relativas ao perfil epidemiolgico da populao baiana, enquanto a Superintendncia de Gesto do Sistema e Regulao da Ateno Sade (SUREGS) sistematizou a descrio da organizao dos servios de sade no estado. Essas duas anlises foram construdas levando-se em conta a subdiviso do territrio do estado nas nove macrorregies de sade definidas no PDR. O perfil epidemiolgico foi construdo com base na anlise dos indicadores de morbimortalidade constantes nos sistemas de informao de base nacional. Evidencia-se o envelhecimento da populao baiana e a morte prematura de jovens, bem como se revela a transio epidemiolgica que vem ocorrendo no estado, com a coexistncia de doenas da modernidade, da pobreza e doenas reemergentes. A desagregao das informaes epidemiolgicas por macrorregio de sade foi complementada pela anlise da gesto do sistema e organizao dos servios de sade de forma regionalizada, evidenciando-se a concentrao de servios em nmero e especialidade, particularmente no municpio de Salvador, para onde convergem usurios de todos os municpios do estado. Quarto movimento: a consolidao das demandas e recomendaes das conferncias de sade Ainda em 2007, realizou-se a 7 Conferncia Estadual de Sade, cujo tema central Sade e Qualidade de Vida Polticas de Estado e Desenvolvimento foi previamente discutido nas 393 Conferncias Municipais de Sade, cujos relatrios possibilitaram a formao de um banco de dados com as mais de cinco mil propostas da sociedade civil36, que por sua vez foram consideradas na realizao dos movimentos seguintes. Em seguimento ao processo de realizao das conferncias de sade, a ASPLAN organizou as demandas e recomendaes emanadas desses fruns, segundo as linhas de ao estabelecidas no planejamento da SESAB. Cada demanda/recomendao foi inserida em uma rea temtica de planejamento (n=31), desenvolvida no con-

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texto de cada linha de ao e macrorregio, considerando o desenho do novo PDR. Esse movimento configurou-se numa importante estratgia de escuta para orientar a elaborao do PES 2008-2011, sendo balizador dos problemas identificados na anlise de situao de sade e subsdio para as priorizaes decorrentes das oficinas de construo do plano. Quinto movimento: as oficinas integradas de priorizao de problemas de estado de sade da populao e sistema de servios de sade A SESAB avanou, em 2008, para a realizao de um conjunto de oficinas integradas macrorregionais, com o propsito de reunir e articular os diversos elementos trabalhados at aquele momento. Nessa perspectiva, desenvolveram-se tambm processos de reviso das polticas setoriais que se constituram nas referncias normativas do processo, consolidadas posteriormente no captulo do plano que trata das polticas e diretrizes. Os objetivos dessas oficinas foram apresentar as anlises de sade desenvolvidas por tcnicos do nvel central (do estado de sade da populao e da organizao de servios de sade), chancelar as informaes com os demais atores responsveis pela formulao de polticas de sade (conselheiros, universidades, COSEMS, gestores municipais e tcnicos do nvel central e DIRES) e validar as anlises obtidas a partir de bancos de dados das necessidades sentidas em cada macrorregio de sade no Estado da Bahia. Sexto movimento: a avaliao de desempenho da SESAB e fortalecimento das Funes Essenciais de Sade Pblica (FESP/SUS) Paralelamente realizao da ASIS e divulgao desta nas oficinas integradas, desencadeouse, ao final de 2007, um processo de avaliao de desempenho institucional que incluiu a anlise do grau de cumprimento de metas acordadas na agenda estratgica da Sade em 2007, bem como contemplou a construo de um conjunto de indicadores que foram avaliados em cada setor37. Com base nessa avaliao e na discusso ampliada sobre os resultados obtidos com a implementao das aes da agenda em 2007, foi elaborada a agenda estratgica da sade para 2008, cujo formato representa um avano metodolgico em relao anterior. Os objetivos es-

tratgicos foram tomados como compromissos de cada rgo e traduzidos em resultados a serem alcanados em um prazo definido. Dando seguimento ao processo de avaliao de institucional, optou-se por adotar a proposta de fortalecimento da SESAB elaborada como parte da avaliao das Funes Essenciais de Sade Pblica, proposta pela Organizao PanAmericana de Sade (OPAS/OMS) e adaptada para a Gesto Estadual do SUS pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS)38, que se desenvolveu em duas etapas conduzidas pela SESAB em articulao com o Ministrio da Sade (MS), por meio do PlanejaSUS. Esse processo constituiu-se em um marco para o processo avaliativo do SUS no estado, pelo seu carter coletivo e participativo, aproximando e integrando as instncias corresponsveis pela gesto do SUS estadual: os dirigentes da SESAB, o Conselho Estadual de Sade (CES), o Conselho de Secretrios Municipais de Sade da Bahia (COSEMS/BA), o Ministrio da Sade (MS), os dirigentes de hospitais universitrios, as universidades pblicas e privadas e Secretarias de Governo da Bahia. A realizao da oficina de autoavaliao no estado contou com a garantia das condies propostas pela coordenao nacional para a realizao da oficina de modo voluntrio pelo Secretrio de Sade, por meio de ofcio ao CONASS, incluindo a logstica do evento e a indicao da coordenao estadual da autoavaliao. A Bahia foi o dcimo primeiro estado a realizar a autoavaliao das FESP/SUS. O processo envolveu trs grupos de trabalho, num total de 91 pessoas entre participantes (75) e observadores (16). Entre os participantes, contou-se com a presena daqueles externos Secretaria Estadual, entre eles, dez professores de universidades, seis representantes do Conselho Estadual de Sade, quatro representantes de municpios, alm de representantes de outras secretarias de governo, como SEPLAN e Casa Civil. Entre os observadores, contou-se com a presena de dois representantes do Ministrio da Sade, Secretaria de Gesto Participativa e do Departamento de Apoio Descentralizao, um tcnico da OPAS/OMS, alm de tcnicos da prpria SESAB, em especial, do setor de planejamento (8)39. A Oficina de Fortalecimento das FESP do SUS-Bahia, segundo momento do processo de fortalecimento das FESP no estado, teve como propsito a construo de uma agenda de compromissos a partir do resultado alcanado pela avaliao, visando fortalecer as macrofunes da

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gesto estadual, considerando o referencial das FESP. Nela, foram discutidos os pontos fracos identificados na avaliao e elaborado um plano de ao para melhorar o desempenho do sistema pblico de sade no estado, considerando o contexto e as iniciativas de implementao de processos que visam ao desenvolvimento institucional do SUS-Bahia40. Stimo movimento: a construo dos compromissos do plano mdulos operacionais A elaborao de mdulos operaes-problemas, coerentemente com o referencial do planejamento estratgico-situacional26,27 adotado, tomou como ponto de partida a identificao dos problemas, demandas e oportunidades sob responsabilidade direta dos gestores que ocupam postos estratgicos no sistema/instituio (Figura 1). Organizaram-se, portanto, oficinas por linha de ao, conduzidas pelo GT de Planejamento, nas quais foram definidos objetivos especficos que detalham os compromissos de gesto, bem como foram redesenhadas as aes estratgicas para seu cumprimento. Identificaramse tambm os resultados esperados para cada ao, indicados recursos oramentrios e a corresponsabilidade dos diversos setores da instituio por cada uma delas, mantendo-se a busca de articulao entre o PPA e o PES, sendo construdos treze mdulos operacionais/compromissos, quais sejam: (1) gesto estratgica, participativa e efetiva do SUS, (2) regionalizao viva e solidria, (3) regulao, controle e avaliao do acesso da populao aos servios de sade do SUS, (4) poltica estadual de gesto do trabalho e da educao permanente em sade, com nfase na desprecarizao das relaes de trabalho, (5) vigilncia da sade com integrao das prticas nas esferas estadual e municipais do SUS-Bahia, (6) ateno bsica com incluso social e equidade Sade da famlia de todos ns, (7) ateno especializada regionalizada, resolutiva e qualificada, com base nas linhas de cuidado e considerando as necessidades de sade da populao, (8) ateno integral sade de populaes de maior vulnerabilidade social e em situaes especiais de agravo, com vistas reduo de iniquidades, (9) assistncia farmacutica para todos os baianos, (10) assistncia hematolgica e hemoterpica descentralizada e regionalizada, (11) expanso e melhoria da infraestrutura administrativa e dos servios de sade do SUS-Bahia, (12) expanso da base cientfica e tecnolgica do

SUS-Bahia e (13) polticas transversais para a promoo da sade, segurana alimentar e proteo da sociedade.

O documento final do Plano Estadual de Sade da Bahia 2008-2011

O PES 2008-2011, considerado um dos marcos normativos do SUS-Bahia, busca consolidar o conjunto das polticas pblicas da rea de sade. Est ancorado, em mbito estadual, no projeto estratgico do governo41 para a rea de sade, definida como prioritria; em mbito federal, na Poltica Nacional de Sade, explicitada por meio do Plano Nacional de Sade42 e de polticas especficas como o Pacto pela Sade32 e o PlanejaSUS8; busca refletir ainda as prioridades estabelecidas no programa Mais Sade do governo federal43; preocupa-se com as prioridades estabelecidas na Agenda de Sade das Amricas44; coaduna com a proposta das Funes Essenciais de Sade Pblica (FESP)38 e prioriza intervenes para garantir o alcance das metas estabelecidas nos objetivos do milnio na rea de sade45. As diretrizes explicitadas no documento constituem elementos da agenda governamental para a construo do SUS no estado e traduzem a direcionalidade estratgica que se busca imprimir ao sistema: (1) regionalizao solidria da ateno sade, (2) gesto do trabalho e da educao permanente em sade, (3) intersetorialidade e transversalidade nas aes, (4) valorizao do trabalhador do SUS, (5) comunicao e dilogo com os parceiros e sociedade e (6) resolutividade e satisfao do usurio do SUS. A estrutura do PES 208-2011 constitui-se em um conjunto de captulos que contemplam os diversos subprodutos do processo de elaborao, como segue: . Poltica de Sade na Bahia: princpios e diretrizes apresentando o escopo poltico-ideolgico, princpios, diretrizes e marcos conceituais que sustentam as intervenes de governo e organizam o cotidiano do componente estadual da gesto do SUS em articulao com o Ministrio da Sade e se configuram numa possibilidade de pactuao com os gestores municipais; . Consolidado da anlise situacional por macrorregio de sade contendo um recorte do perfil epidemiolgico do Estado da Bahia, uma breve discusso acerca da estrutura e organizao dos servios de sade e uma sntese dos problemas prioritrios de estado de sade da populao e do sistema de sade, ancorados na priorizao de pro-

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blemas realizada nas oficinas integradas macrorregionais e na anlise das demandas e recomendaes do PPA-Participativo e das conferncias municipais e da conferncia estadual de sade; . Matriz estratgica do Plano Estadual de Sade apresentando uma sntese esquemtica da organizao das linhas de ao, compromissos, objetivos especficos, explicitando, ainda, a viso de futuro e o macroobjetivo do plano e sua necessria articulao com os princpios e diretrizes explicitadas na poltica estadual de sade; . Linhas de ao apresentando as sete linhas de ao norteadoras da gesto do SUSBahia, construdas desde a elaborao do PPA 2008-2011, a partir da anlise e consolidao das demandas e necessidades explicitadas no movimento do PPA-Participativo. Revisa o contedo dessas linhas de ao, ampliando-as com a incluso dos resultados da anlise da situao de sade, que aponta as prioridades de interveno sobre o estado de sade da populao e sobre a organizao do sistema em todo o estado; . Viabilidade financeiro-oramentria do Plano Estadual de Sade: conexo com o PPA 2008/ 2011 demonstrando em que medida os programas do PPA 2008-2011 se articulam com os compromissos explicitados no plano, isto , onde esto alocados os recursos oramentrios previstos para a execuo das aes estratgicas propostas para o alcance das metas e resultados esperados no perodo.

Articulao dos tempos e movimentos Buscando articular o conjunto desses processos com vistas anlise e compreenso abrangente da sua complexidade, foi construda uma linha do tempo (Figura 2) diagrama que busca sintetizar os processos e produtos desenvolvidos ao longo do perodo de construo do PES 2008-2011. Esse diagrama toma como base terica os momentos do planejamento estratgicosituacional, que necessariamente no tem comeo nem fim definidos, quais sejam: o momento explicativo, o momento normativo, o momento estratgico e o momento ttico-operacional24. O momento explicativo se estende desde o processo de elaborao do diagnstico da transio, em novembro de 2006, at a finalizao da anlise de situao de sade que subsidiou a construo do PES 2008-2011, em novembro de 2008. Pode-se afirmar, com base no referencial adotado28,29, que esse momento se caracterizou pela construo de uma viso compartilhada na instituio sobre a realidade dos problemas de sade da populao e do sistema estadual de sade, bem como pela intensa reflexo acerca da cultura organizacional vigente na SESAB e as possibilidades de mudana. Como produtos parciais, podem-se identificar a definio dos macroproblemas da gesto do SUS no estado, a sistematizao das demandas oriundas das conferncias municipais de sade e a definio do escopo dos problemas de sade explicitados por meio da anlise situacional elaborada ao longo do perodo. Por fim, pode ser includo tambm o movimento da autoavaliao das FESP, cujo relatrio final subsidiou o processo de priorizao, por parte do Colegiado de Gesto da SESAB, dos principais problemas a serem enfrentados no mbito da gesto do sistema estadual de sade. O momento normativo revela-se na construo do programa direcional24 e, a partir da, todos os documentos dele decorrentes. Este momento pode ser visto como aquele que contribui para a consolidao do pensamento sistmico na instituio. Pode-se dizer que a concretizao do referido programa direcional se deu atravs da definio da matriz estratgica do SUS-Bahia, que explicita, por meio das linhas de ao, a direcionalidade do projeto de governo na rea de sade. Essa matriz direcionou a elaborao do Plano plurianual de governo, o PPA 2008-2011, as leis de diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais, bem como as agendas estratgicas para os anos de 2007, 2008, 2009 e 2010. O docu-

Anlise do processo de construo do PES 2008-2011

A anlise do processo de construo do PES 20082011 pode ser realizada de uma dupla perspectiva: (1) considerando a opo terico-conceitual pelo enfoque estratgico-situacional, explicitada anteriormente, cabe analisar a coerncia interna dos distintos movimentos e dos produtos parciais elaborados a cada passo, com os momentos do planejamento estratgico-situacional (PES); (2) considerando a posio ocupada por um dos autores no processo, enquanto dirigente responsvel pela organizao e conduo do planejamento, cabe discutir os avanos e desafios a serem enfrentados com vistas consolidao das prticas de planejamento na instituio. Nesse sentido, este item traz, inicialmente, a anlise do processo de elaborao do PES e do produto resultante, para, em seguida, apresentar uma apreciao dos aspectos positivos e negativos da experincia ainda em processo.

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Figura 2. Linha do tempo do processo de elaborao do PES/Bahia 2008-2011.

mento que consolida o momento normativo o prprio Plano Estadual de Sade, cuja construo, no caso, se deu de modo estritamente modular como prope Matus. O momento estratgico se explicita no processo atravs das decises tomadas pela gesto colegiada e que acabam por conformar os caminhos da implementao das proposies do Plano Estadual de Sade, um momento em que se pode verificar a essncia da aprendizagem em equipe e do dilogo por meio do exerccio da liderana e negociao coletiva. Nesse momento, pode-se destacar a atuao do Colegiado de Gesto da SESAB e o colegiado ampliado da instituio, que definiram o escopo das aes prioritrias de governo e os compromissos da gesto para o perodo, identificando os pontos crticos de interveno, as contingncias e, quando necessrio, redesenhando a agenda poltico-gerencial. Tambm parte desse processo a atuao dos gestores junto Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e ao Conselho Estadual de Sade (CES), estabelecendo os pactos necessrios para o desenvolvimento das polticas contidas no plano, bem como a articulao da SESAB com a sociedade civil para definio de prioridades no PPAParticipativo e nas conferncias de sade e com a comunidade acadmica na definio das priori-

dades de pesquisa para o SUS na Bahia segundo as linhas de ao definidas na matriz estratgica. O momento ttico-operacional, como o prprio termo sugere, traz consigo o fazer cotidiano da instituio, cuja materializao se d desde o momento da execuo do Plano de 100 dias, que marca o incio da gesto a partir de janeiro de 2007, at a definio do Plano de Fortalecimento da Gesto da SESAB (produto das FESP) incorporada agenda estratgica da sade (20092010). Requer da instituio o exerccio de revisitar sua cultura e, por meio da aprendizagem coletiva e do dilogo, estabelecer os pactos necessrios para avanar nos propsitos. O ator fundamental desse momento foi o GT de Planejamento e Avaliao e o trabalho implicou o redesenho contnuo das intervenes ao longo do perodo. Como parte dos movimentos desenvolvidos no mbito do momento ttico-operacional, est toda a sistemtica desenvolvida para prestar contas da execuo do projeto de governo, bem como os movimentos que se desenvolveram para a conformao do prprio documento do plano, como, por exemplo, o trabalho conjunto entre a SESAB e o ISC-UFBA para construir as oficinas integradas para seleo e priorizao dos problemas de sade que subsidiaram a consolidao do PES 2008-2011.

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Facilidades e dificuldades, avanos e desafios Todos os movimentos at ento explicitados implicam, portanto, em construir a mudana e consolidar o compromisso dos sujeitos participantes que planejam, articulam e integram a sociedade em busca da transformao do sistema estadual de sade, e se propem a orientar as aes da gesto nas formulaes e execues das polticas e prticas de sade. Destacam-se, como facilidades, a vontade poltica do gestor estadual (governador e secretrio da sade) e dos diversos atores polticos em construir uma proposta participativa de planejamento para o sistema de sade, a definio de um eixo condutor pautado no enfoque estratgico-situacional para o desencadeamento dos movimentos adotados no processo de construo do Plano Estadual de Sade e o impulso dado pela institucionalizao do PlanejaSUS a esse processo, na medida em que viabilizou a capacitao de pessoal e o estabelecimento de parcerias interinstitucionais que contemplam a execuo de consultorias e o desenvolvimento de estudos e pesquisas com a finalidade de subsidiar o aperfeioamento da prtica de planejamento em sade no estado. No tocante s dificuldades, podem-se identificar a complexidade de processos participativos na prtica, o tempo poltico de uma gesto, restrito a quatro anos, o que reduz a capacidade de implementao das propostas construdas, cujos resultados almejados vo para alm do perodo de vigncia do plano, a limitao dos recursos para intervir sobre a totalidade dos problemas, as dificuldades de entendimento quanto s diferentes concepes sobre planejamento e sua apreenso pelos diversos atores institucionais e a convivncia entre o velho e o novo no cenrio poltico-institucional velhas concepes e novas roupagens. Como avanos, destacam-se o reconhecimento da importncia da participao dos diversos atores sociais na formulao das polticas pblicas em sade, a adoo do enfoque sobre problemas, o reconhecimento de que o planejamento s se completa na ao, configurando-se como movimento processual de construo, capaz de impulsionar e redirecionar a elaborao do plano a todo o momento, a articulao entre elementos de planejamento e avaliao e o reconhecimento pela prpria instituio da importncia do processo para sua reorganizao interna, tendo em vista que a direcionalidade dada

pelas linhas de ao produziu rearranjos institucionais formais e informais, alm da identificao dos limites da prpria instituio para agir, produzindo, assim, uma ambincia de aprendizagem organizacional que aproxima a SESAB da perspectiva da learning organization defendida por Senge29. Por fim, quanto aos desafios, cabe destacar que o processo de aprendizagem institucional demanda da instituio e daqueles que a compem novas posturas. Apreende-se, dessa experincia, que a implementao de processos participativos de construo de polticas requer dos sujeitos envolvidos uma maior conscientizao quanto necessidade de escuta, perseverana, respeito ao pensamento e construo coletiva, o que, em ltima anlise, nos permite afirmar que esses processos respondem aos iderios estabelecidos no prprio SUS, nos quais o usurio-cidado deve ser o centro das polticas pblicas.

Consideraes finais
O processo de planejamento para a elaborao do PES (2008-2011) na Secretaria da Sade do Estado da Bahia se deu por meio da combinao de diversos tempos e movimentos. O referencial terico adotado, na perspectiva do enfoque situacional, permitiu maior flexibilidade metodolgica, proporcionando aos condutores do processo articular diferentes mtodos e construir, de forma sistemtica, o plano com intrnseca relao ao plano plurianual (PPA) e possibilitou coordenar na sequncia a elaborao de uma agenda estratgica para os anos de 2009 e 2010. Desde a proposta do planejamento integrado at a construo dos mdulos operacionais, ocorreu, de certo modo, um amadurecimento na equipe dirigente, na medida em que exercitou a construo de consensos e pactos em torno de compromissos, resultados esperados, aes estratgicas e metas correspondentes em cada setor da instituio. possvel supor que isso tenha implicado uma maior responsabilizao poltico-gerencial dos sujeitos envolvidos e desencadeado tambm movimentos de aprendizagem institucional. A descrio e anlise desse processo revelam a potncia do planejamento, numa perspectiva situacional, e demonstram que, mesmo diante da pluralidade e multiplicidade de abordagens existente na rea, possvel conduzir as instituies a movimentos de construo coletiva de uma viso de futuro que contribua para a coeso

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interna entre a equipe dirigente, quadros tcnicos e trabalhadores que atuam no cotidiano dos servios. Nessa perspectiva, a articulao do momento de explicao da situao de sade, com a elaborao dos contornos da situaoobjetivo pretendida no horizonte temporal do plano, bem como com a definio de estratgias

a serem desenvolvidas para a consecuo das mudanas necessrias na organizao e gesto do sistema pblico de sade, identifica o plano como uma aposta na qualificao das aes de um governo24, comprometido com a consolidao dos direitos de cidadania e com a consolidao do SUS.

Colaboradores
WLA Jesus foi responsvel pela concepo, delineamento, anlise, interpretao e redao do artigo. CF Teixeira tambm foi responsvel pelo delineamento, anlise e interpretao, alm de ter feito reviso crtica e aprovao da verso a ser publicada.

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Agradecimentos
Este artigo fruto da sistematizao de um processo de trabalho coletivo que envolveu um conjunto de sujeitos que participaram direta e indiretamente do processo de planejamento da SESAB no perodo 2007-2009, especialmente o Colegiado de Gesto da SESAB, a equipe da Assessoria de Planejamento/Coordenao de Projetos Especiais e o Grupo Tcnico de Planejamento e Avaliao em Sade desta instituio. Tambm h que se considerar a participao dos residentes da UFBA e da UNEB, das diversas reas, que ao longo do perodo participaram das iniciativas que deram origem a esse artigo.
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Artigo apresentado em 26/04/2010 Aprovado em 25/05/2010 Verso final apresentada em 10/06/2010