Administração Pública - História

UNIO, ESTADOS, MUNICPIOS, DF
Possui Personalidade Jurdica do Direito Pblico
DESCONCENTRAO
Cria ou autoriza ENTIDADES a realizarem atividades de interesse pblico Possuem personalidade do Direito Pblico ou Privado Autonomia Administrativa e financeira, mas no poltica So vinculadas a rgo da Administrao direta
DESCENTRALIZAO
Administrao Indireta Autarquias Direito Pblico Fundaes Pblicas Direito Pblico Empresas Pblicas Direito Privado Sociedades de Economia Mista Dir. Privado Agncias Reguladoras Autarquias em regime especial Agncias Executivas Autarquias Especiais Entidades Parestatais Organizao Social Cria Projetos Servios Sociais Autnomos Cria Projetos Organizao Social do Interesse Pblico Operacional
ATRIBUI TAREFAS PARA SUBORDINADO
RGOS Formam a Administrao Pblica Direta No possuem Autonomia No Possui Personalidade Jurdica do Direito Pblico Existem os rgos independentes (CAMARA DOS DEPUTADOS, SENADO...) e rgos autnomos/vinculados aos rgos independentes (TCU, MPU, MINISTRIOS...) que possuem autonomia.
Professor Luis Octavio - 1
Administrao Pblica
1. Administrao Pblica 1.1. Conceito 1.1.1. Administrao A origem etimolgica de Administrao do latim, onde ad significa direo para ou tendncia para e minister indica subordinao ou obedincia. Administrao a reunio dos sistemas financeiro, material e pessoal responsveis pela gesto e suprimento efetivos dos recursos necessrios ao alcance da misso organizacional. Segundo Chiavenato a palavra administrao significa aquele que realiza uma funo sob o comando de outrem, isto , aquele que presta um servio a outro. Segundo Thomas S. Bateman administrao o processo de trabalhar com pessoas e recursos para realizar as metas organizacionais. Segundo Maximiano administrao o processo de tomar decises sobre objetivos e utilizao de recursos. Segundo Houaiss Administrao o conjunto de normas e funes cujo objetivo disciplinar os elementos de produo e submeter a produtividade a um controle de qualidade, para a obteno de um resultado eficaz, bem como uma satisfao financeira. Segundo Henri Fayol Administrar prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Segundo Taylor O principal objetivo da administrao deve ser o se assegurar o mximo de prosperidade ao patro e, ao mesmo tempo, o mximo de prosperidade ao empregado. Segundo Peter Drucker Administrar significa assumir tarefas. Significa disciplina. Mas inclui tambm pessoal. Cada realizao da administrao a realizao de um administrador. Cada fracasso o fracasso de um administrador. So pessoas que administram, e no foras, e nem fatos. O descortino, a dedicao e a integridade dos administradores determina se haver administrao ou desadministrao . conjunto 1.1.2. Administrao Pblica Administrao Pblica o conjunto de rgos e entidades responsveis por realizar, garantir, regulamentar e fiscalizar as atividades e aes necessrias produo de bens e servios focados no interesse pblico. Segundo Alexandre de Moraes Administrao Pblica, em seu carter objetivo, a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos e, subjetivamente, atua como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a Lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro Administrao Pblica, em seu carter objetivo, a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos. Segundo ela, Administrao Pblica em sentido subjetivo, formal ou orgnico, o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado". Segundo Gustavo Mello Knoplock Em sentido amplo, a Administrao Pblica compreende os rgos governamentais, incumbidos de planejar, comandar, traar diretrizes e metas e os rgos administrativos, responsveis por executar os planos governamentais. Em sentido estrito, a Administrao Pblica compreende apenas os rgos administrativos, em sua funo puramente administrativa. Em sentido subjetivo, formal ou orgnico a Administrao Pblica o conjunto de rgos e entidades incumbidas de exercer a funo administrativa. Em sentido objetivo, material ou funcional a Administrao Pblica abrange as atividades de servio pblico, polcia administrativa, fomento e interveno. Segundo Meirelles "Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios do prprio Estado, ou por ele assumidos, em benefcio da coletividade. Numa viso global, a Administrao Pblica , pois, todo o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas ". Segundo Amato Muoz A administrao pblica no sentido mais amplo todo o sistema de governo, todo o conjunto de idias, atitudes, normas, processos, instituies e outras formas de conduta humana, que determinam: a) como se distribui e se exerce a autoridade poltica; b) como se atende aos interesses pblicos. 1.2. Princpios So as regras que resguardam a Administrao Pblica, cercando toda e qualquer atividade a ela inerente, garantindo assim, consistncia e efetividade na defesa dos interesses dos cidados. Caractersticas: Norteiam a funo administrativa do Estado; Definem o regime de direito pblico ou regime jurdico-administrativo So constitudos mutuamente; No se excluem; Jamais so eliminados do ordenamento jurdico; Possuem funo programtica fornecem as diretrizes a serem seguidas por todos os aplicadores do direito; 1.2.1. Princpios explcitos (bsicos ou expressos) So aqueles presentes no caput do art. 37, da Constituio Federal, de maneira expressa. Assim, so eles: o princpio da legalidade, o princpio da impessoalidade, o princpio da moralidade, o princpio da publicidade e o princpio da eficincia. Esses so de observncia obrigatria pela Administrao Pblica, direta ou indireta.
Administrao Pblica Professor Luis Octavio - 2
Segundo a CF art. 37: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia... a) Legalidade Todo ato, ao ou atividade da Administrao Pblica deve estar pautado nas determinaes legais, ou seja, o administrador s pode agir dentro dos limites da lei. O administrador s pode atuar nos termos estabelecidos pela lei, no podendo este por atos administrativos de qualquer espcie proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo no fornecer, em boa dimenso jurdica, amparo a essa pretenso. Esse princpio faz com que a atividade administrativa seja desenvolvida em nvel imediatamente infralegal. No tocante aos particulares, a CF art. 5, inciso II garante que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Sendo assim, os particulares podem agir se no houver proibio legal ou deixar de agir se no existir obrigatoriedade na lei, enquanto a Administrao Pblica s pode fazer o que est prescrito na lei. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello "para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo social garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao da vontade geral". Sendo assim, inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente aceita, entre ns, a edio dos denominados decretos ou regulamentos "autnomos ou independentes". Como se sabe, tais decretos ou regulamentos no passam de atos administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido objetivo de disciplinar situaes anteriormente no reguladas em lei. E, sendo assim, sua prtica encontra bice intransponvel no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princpio da legalidade em nossa Lei Maior b) Impessoalidade A atividade da Administrao Pblica, exclusiva da entidade pblica que a efetiva, dever sempre ser direcionada para a coletividade e no para beneficiar ou prejudicar uma determinada pessoa. Esse princpio pode ser violado quando h realizao de publicidade ou propaganda da pessoa do administrador com verbas pblicas ou no caso da edio de atos normativos com o objetivo de conseguir benefcios pessoais. Temos tambm como outras situaes de violao a esse princpio: o nepotismo (favorecimento de parentes e/ou amigos), partidarismo (tomada de decises administrativas voltadas satisfao da agremiao partidria ou faco poltica a que se liga o administrador) e desvio de poder (atos restritivos ou sancionatrios que tenham por objetivo a vingana pessoas ou a perseguio poltica pura e simples). Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello "No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio princpio da igualdade ou isonomia" c) Moralidade As atividades da Administrao Pblica devem ser executadas segundo a moral, os costumes e de forma tica. A conduta tica dos agentes pblicos no se limita ao local de trabalho, mas tambm sua vida privada, uma vez que o mesmo representa a Administrao Pblica. Os princpios da legalidade, moralidade e probidade geram, no mbito jurdico, opinies distintas sobre o grau de diferenciao. do consenso geral que a legalidade restrita no diz respeito moralidade ou probidade, apenas ao cumprimento nico da lei. Porm, a legalidade em sentido amplo diz respeito ao cumprimento da lei e observncia tambm de todos os princpios e valores do ordenamento jurdico, como o da moralidade e o da probidade. No que diz respeito distino entre moralidade e probidade, basta ter em mente que a moralidade apenas uma tipificao da probidade, ou seja, todo ato imoral caracteriza improbidade administrativa, mas nem toda improbidade fruto de leso moralidade. d) Publicidade Todos os atos, aes e atividades da Administrao Pblica devem chegar ao conhecimento de todos, a partir da sua publicao em instrumento oficial, como o dirio oficial ou na sua ausncia publicao em jornal de grande circulao e afixao em locais pblicos. Segundo a CF, art. 37, obrigatria a ampla divulgao dos atos praticados pela Administrao Pblica, porm no pode ser deixado de lado o princpio da supremacia do interesse pblico. Sendo assim, garantido ao particular o conhecimento de todo ato administrativo, desde que no comprometa a segurana da sociedade e do Estado, como ressalva a CF art. 5 inciso XXXIII. Outra limitao a que diz respeito s informaes de particulares cuja divulgao comprometa a honra, vida privada, intimidade e a imagem das pessoas, segundo o inciso X do art. 5 da CF combinado com o inciso LX que garante o sigilo dos atos processuais quando necessrio defesa da intimidade e proteo do interesse social. Existe tambm limitao no caso de preservao do sigilo da fonte no exerccio profissional, mencionado no inciso XIV do art. 5. O decreto 4.553/2002 especifica que a publicao de atos sigilosos limitar-se- aos seus respectivos nmeros, datas de publicao e ementas, redigidas de forma a no comprometer o sigilo dos atos. e) Eficincia Esse princpio, trazido pela Emenda Constitucional n. 19/98, segundo a viso jurista, define que a ao administrativa tem que ser executada com otimizao dos recursos e obtendo resultado satisfatrio para o cidado.
Segundo Paulo Modesto exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem s vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico. H divergncia de interpretao sobre eficincia para administradores e economistas e para os juristas. A eficincia, para os administradores, um simples problema de otimizao de meios; para o jurista, diz respeito tanto a otimizao dos meios quanto a qualidade do agir final. Nesse sentido os juristas definem o princpio da eficincia como um "princpio pluridimensional", no devendo ser reduzido mera economicidade no uso dos recursos pblicos, e sim, uma relao quantitativa entre o uso dos meios e o alcance dos fins estabelecidos. Uma ateno especial deve ser dada ao art.74 da CF, onde "os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado". Isso porque se diferencia, aqui, eficcia, direcionada para o alcance de resultados, e eficincia, direcionada para otimizao dos meios. Porm, no mencionado o princpio da eficincia e sim o termo eficincia, entendido como uma forma de avaliao de desempenho. A CF/88, art. 144 7, reza que "a lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades", indicando novamente a preocupao com a eficincia na ao administrativa. A atuao eficiente da atividade administrativa, segundo Paulo Modesto, baseada em duas dimenses indissociveis: a dimenso da racionalidade e otimizao no uso dos meios; e a dimenso da satisfatoriedade dos resultados da atividade administrativa pblica. Sendo assim, a obrigao de atuao eficiente impe: ao idnea (eficaz), ao econmica (otimizada) e ao satisfatria (dotada de qualidade). Outros Princpios Constitucionais Explcitos a) Princpio da Licitao: obriga a Administrao Pblica a buscar a melhor alternativa disponvel no mercado para supri-la dos meios, servios e materiais, necessrios ao atendimento e garantia do interesse pblico, segundo critrios preestabelecidos, pblicos e isonmicos. Segundo a CF art. 37, inciso XXI "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes". b) Princpio da Responsabilidade: cria na pessoa da Administrao Pblica a responsabilidade de reparao dos danos causados a terceiros por seus agentes. Esse princpio abordado no ramo jurdico como Responsabilidade Civil do Estado. Segundo a CF art. 37, 6 "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa".
1.2.1. Princpios Implcitos (gerais ou tcitos) So os princpios agregados ao regramento constitucional da Administrao Pblica, porm no so apresentados de forma expressa ou taxativa. a) Finalidade A Administrao Pblica tem por funo ex ante a preservao do interesse pblico, ou seja, todas as aes da administrao devem buscar o resguardo da coletividade, mesmo que contrria ao interesse individual (supremacia do interesse pblico) e devendo ser isenta e imparcial, desprendida de interesse pessoal (impessoalidade). Com isso, temos o princpio da finalidade, que abrange os dois princpios anteriores: supremacia do interesse pblico (considerado por Gustavo Mello Knoplock como sinnimo do princpios da finalidade) e o da impessoalidade (considerado Maria Sylvia Zanella Di Pietro como princpio da finalidade pblica) . Celso Antnio Bandeira de Mello conceitua o princpio da finalidade como: "Esse princpio impe que o administrador, ao manejar as competncias postas a seu encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no apenas finalidade prpria de todas as leis, que o interesse pblico, mas tambm finalidade especfica obrigada na lei a que esteja dando execuo". b) Especialidade Possibilita a descentralizao para execuo de servios especializados, a partir da criao de novos entes pblicos para descentralizao. c) Continuidade do servio pblico Impede a Administrao Pblica de interromper a execuo de um servio, salvo nos casos autorizados por lei onde seja demonstrada a prevalncia e defesa do interesse pblico. Esse princpio gerado pela caracterstica dos servios pblicos serem executados para atender a finalidade do Estado. d) Hierarquia Obrigatoriedade dos rgos de hierarquia inferior subordinarem-se s decises e normas dos rgos superiores, evitando conflito de competncia.
e) Auto-tutela A Administrao Pblica possui a prerrogativa administrativa de rever, modificar, anular e revogar um ato administrativo quando for constatado que foi expedido em desconformidade com a lei, que se encontra em rota de coliso com os interesses pblicos ou mesmo por motivo de convenincia ou oportunidade. Segundo a Smula 473 do Supremo Tribunal Federal: "a administrao pode anular os seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial". f) Supremacia do interesse pblico sobre o privado Esse princpio determina a prevalncia do interesse da Administrao Pblica sobre o interesse particular no caso de conflito de interesses, sempre respeitando a lei, e garantindo assim, o sucesso do desempenho administrativo de resguardar o interesse da coletividade. O princpio gera prerrogativas Administrao Pblica, no estendidas ao particular, como o direito de alterar contratos, desapropriar bens privados e at mesmo atrasar pagamentos de terceiros em caso de contratos firmados com particulares. g) Eqidade A administrao Pblica deve prestar os servios a todos sem distino, evitando privilgios e atos ilegais. Segundo a CF, art. 5 , inciso I: Todos so iguais perante a lei
h) Motivao Esse princpio cria a obrigatoriedade de justificativa para tomada de deciso, podendo estar presente no prprio ato ou documento independente e alm disso, pode ser realizada por outros rgos. i) Proporcionalidade Esse princpio define que os meios utilizados pela Administrao Pblica para execuo de suas atividades s sero justificveis para alcance da sua finalidade, ou seja, a finalidade e objetivo a serem alcanados que determinam os recursos necessrios. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello "Trata-se da idia de que as conseqncias administrativas s podem ser validamente exercidas na extenso e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse pblico a que esto atreladas". j) Indisponibilidade do interesse pblico Determina que a Administrao Pblica no possui liberdade para se desfazer de bem ou direito pblico, salvo com autorizao do legislativo ou lei que a possibilite. Esse princpio definido pela caracterstica do bem e direito pblico pertencerem coletividade e no Administrao Pblica. Exemplificando, temos o caso da dispensa de licitao para doao ou dao em pagamento de bens imveis, permissvel a partir da lei 8.666/93 e o caso de renncia de receita (direito), onde o Estado abre mo de receber multa ocasionada por atraso de pagamento de tributo em funo de motivo maior, desde que autorizado por lei. l) Segurana jurdica Impede a Administrao Pblica de modificar interpretao j consolidada, evitando assim, a insegurana da justia em relao tomada de deciso ocasionada por nova interpretao de lei. Sendo assim, vedada aplicao retroativa de nova interpretao. Esse princpio no exceo ao princpio da auto-tutela, pois este caracteriza ilegalidade do ato. m) Auto-executabilidade A Administrao Pblica possui a prerrogativa de executar seus prprios atos sem consulta ao Judicirio. n) Razoabilidade Determina que a Administrao Pblica tem o dever de agir segundo critrios racionais e coerentes, utilizando seu poder discricionrio apenas nos casos de defesa do interesse maior, direcionando-se assim para sua finalidade, ou seja, em prol do bem da coletividade. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello Enuncia-se com este princpio que a administrao, ao atuar no exerccio de discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da competncia exercida. 1.3. Poderes da Administrao 1.3.1. Conceito a atribuio dada Administrao Pblica que a possibilita alcanar sua finalidade, devendo obrigatoriamente ser utilizada para impossibilitar que o interesse particular se oponha ao interesse pblico, garantindo assim, o cumprimento da lei.
Essa caracterstica de obrigatoriedade de utilizao do poder motiva a utilizao da expresso poder-dever. Segundo Hely Lopes Meireles poder administrativo uma atribuio autoridade para remover os interesses particulares que se opem no interesse pblico. Nessas situaes o poder de agir se converte em dever de agir. Segundo Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino os poderes administrativos representam instrumentos que, utilizados de forma conjunta ou isoladamente, permitem Administrao cumprir suas finalidades, sendo desta forma, entendidos como poderes instrumentais, ou seja, diferentes dos poderes polticos (Legislativo, Executivo e Judicirio) que so podres estruturais e advm da Constituio Federal. Segundo Mrcio Fernando Elias Rosa Na Administrao Pblica, o Poder corresponde a um dever, existindo uma inteira subordinao do poder em relao ao dever, tanto que o poder no pode ser exercido livremente, sujeitando-se sempre a uma finalidade especfica. 1.3.2. Tipologia dos Poderes Os poderes so classificados em seis tipos: Quanto limitao de escolha da Administrao Pblica: vinculado ou discricionrio. Quanto funo: hierrquico ou disciplinar. Quanto finalidade: regulamentar e poder de polcia. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro s existem quatro tipos de poderes: normativo (chamado normalmente de regulamentar), decorrentes de hierarquia (chamado habitualmente de hierrquico), disciplinar e de polcia. Para essa, os poderes vinculado e discricionrio so meramente atributos dos outros poderes ou competncias da administrao. a) Poder vinculado (regrado) o poder que a lei atribui Administrao Pblica para execuo de ao, especificando todos os aspectos e requisitos necessrios para sua eficcia, cabendo Administrao, apenas, o cumprimento integral da determinao legal. Segundo Gustavo Mello Knoplock Poder vinculado o poder da Administrao para editar atos administrativos vinculados, que so aqueles para os quais a lei j previu todos os aspectos, no restando Administrao Pblica qualquer liberdade quanto escolha do contedo do resultado que se espera dele, ou quanto a avaliar se deve ou no editar o ato conforme sua convenincia. Segundo Hely Lopes Meirelles o poder vinculado ou regrado aquele que a lei (Direito Positivo) confere Administrao Pblica para a prtica de atos de sua competncia, determinando os elementos e requisitos necessrios sua formalizao. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo o Poder vinculado confere uma liberdade mnima ou inexistente Administrao Pblica e que todos os atos administrativos so vinculados quanto aos requisitos de competncia, finalidade e forma. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro O chamado poder vinculado, na realidade, no encerra prerrogativa do Poder Pblico, mas, ao contrrio, d idia de restrio, pois, quando se diz que determinada atribuio da Administrao vinculada, quer-se significar que est sujeita lei em praticamente todos os aspectos. b) Poder Discricionrio o poder da Administrao Pblica de escolher, dentro dos limites da lei, qual a melhor forma de agir, mantendo assim, a supremacia do interesse da coletividade. Esse poder utiliza os critrios de oportunidade e convenincia previstos em lei. Segundo Gustavo Mello Knoplock aquele do qual dispe a Administrao Pblica para editar atos discricionrios, aqueles para os quais a lei permite ao Administrador liberdade de avaliao quanto aos critrios de convenincia e oportunidade em funo do interesse pblico, nos limites da lei. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a idia de prerrogativa, uma vez que a lei, ao atribuir determinada competncia, deixa alguns aspectos do ato para serem apreciados pela Administrao diante do caso concreto; ela implica liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei. Segundo Hely Lopes Meirelles discricionariedade a liberdade de ao administrativa, dentro dos limites permitidos em lei. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo convenincia e oportunidade formam o poder discricionrio e esses elementos permitem que o administrador pblico eleja, entre as vrias condutas previstas em lei, a que se traduzir mais propcia para o interesse pblico. A liberdade de escolha da Administrao limitada, pois o ato administrativo s ser vlido e eficaz se estiver previsto em lei (legalidade), se for realizado por quem a lei determinar (competncia legal) e sempre defendendo o interesse pblico (finalidade). Se um dos requisitos no for atendido, o ato discricionrio ser ilegtimo e, portanto, nulo (ressalva de Helly Lopes Meireles). Fato relevante, destacado por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, a indicao dos limites ao poder discricionrio a fim de possibilitar um maior controle judicial dos atos administrativos. Os autores do relevncia aos princpios implcitos e explcitos da Razoabilidade e Proporcionalidade, que so apontados pela doutrina, como as maiores limitaes impostas ao Poder Discricionrio da Administrao. c) Poder Hierrquico (Decorrentes de Hierarquia para Di Pietro) o poder que define a forma de subordinao na Administrao Pblica, ou seja, a forma de delegar e avocar atribuies, dar ordens, fiscalizar e rever atividades de rgos e agentes inferiores. Os servidores possuem o dever de acatar as ordens de seus superiores, salvo quando manifestamente ilegais, hiptese em que, para eles, surge o dever de representar contra a ilegalidade como ressaltam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo a hierarquia caracteriza-se pela existncia de graus de subordinao entre os diversos rgos e agentes do Executivo. Sendo o Poder Hierrquico que permite Administrao estabelecer tais relaes, distribuindo as funes de seus rgos e agentes conforme o escalonamento hierrquico.
Segundo Hely Lopes Meirelles o poder hierrquico tem por objetivo ordenar, controlar, e corrigir as atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica. Ordena as atividades da Administrao, repartindo e escalonando as funes entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funes no sentido de obter o funcionamento harmnico de todos os servios a cargo do mesmo rgo; controla, velando pelo cumprimento da lei e das instrues e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela ao revisora dos superiores pelos atos dos inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organizao e aperfeioamento do servio e age como meio de responsabilizao dos agentes administrativos, impondolhes o dever de obedincia. d) Poder Disciplinar o poder atribudo Administrao de averiguar e punir agentes pblicos, quando comprovadas faltas ou violao de deveres funcionais, seja por omisso ou execuo. Enquanto o Poder Hierrquico d aos superiores o direito de comando em relao aos seus subordinados, o Poder Disciplinar impe aos superiores o dever de punio. O poder disciplinar possui discricionariedade limitada para escolha da forma de sano. Essa caracterstica percebida em Di Pietro: O poder disciplinar discricionrio, o que deve ser entendido em seus devidos termos. A Administrao no tem liberdade de escolha entre punir e no punir. tambm percebida essa discricionariedade em Hely Lopes Meirelles quando cita as seis espcies de penas disciplinares definidas na Lei 8.112/90 em seu art. 127, tendo o administrador a liberdade de escolher (discricionariedade) a punio que entenda satisfazer a necessidade da Administrao Pblica. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo tambm exemplificam a limitao da discricionariedade do Poder Disciplinar pelos artigos 128 e 132 da Lei 8.112/90, onde a Lei reduz drasticamente essa discricionariedade ao afirmar que a penalidade de demisso ser aplicada nos casos em que ela determinar. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro Poder disciplinar o que cabe Administrao Pblica para apurar infraes e aplicar penalidades aos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disposio administrativa. Segundo Gustavo Mello Knoplock Poder disciplinar aquele pelo qual a Administrao Pblica pode, ou melhor, deve apurar as infraes e, conforme o caso, aplicar as devidas punies a seus servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina interna da Administrao. Segundo Hely Lopes Meirelles poder disciplinar a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao. uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam Administrao por relaes de qualquer natureza, subordinando-se s normas de funcionamento do servio ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo o Poder Disciplinar est intimamente relacionado com o Poder Hierrquico e traduz-se no poder-dever que possui a Administrao de punir internamente as infraes funcionais de seus servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao. e) Poder Regulamentar (Normativo para Di Pietro) o poder concedido exclusivamente ao Poder do Executivo para editar normas complementares lei, suprindo assim, a ausncia nesta de especificao necessria para seu cumprimento. Segundo a CF art 84 Compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro Insere-se, portanto, o poder regulamentar como uma das formas pelas quais se expressa a funo normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que cabe ao Chefe do Poder Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios, de editar normas complementares lei, para sua fiel execuo. Segundo Gustavo Mello Knoplock O poder regulamentar, portanto, o poder da Administrao de expedir regulamentos (em sentido amplo) que so atos administrativos abstratos aptos a normatizar situaes e procedimentos com o objetivo de auxiliar na fiel execuo das leis, explicando-as. Segundo Odete Medauar o Poder Regulamentar destina-se a explicitar o teor das leis, preparando sua execuo, completando-as, se for o caso. Do exerccio do Poder Regulamentar resulta a expedio de regulamentos, veiculados por meio de decretos. f) Poder de Polcia o poder dado Administrao Pblica que garante o princpio da Supremacia do Interesse Pblico, impondo limites ao exerccio de direitos e aes individuais, em favor do interesse pblico. Hely Lopes Meirelles diferencia a polcia administrativa das polcias judiciria e da manuteno da ordem pblica, onde a primeira est direcionada aos bens, direitos e atividades, enquanto as demais atuam sobre as pessoas. A doutrina, segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, tem dividido os meios de atuao da polcia administrativa em Poder de Polcia Originrio (exercido pelas pessoas polticas do Estado, alcanando os atos administrativos provenientes de tais pessoas) e Poder de Polcia Delegado ( aquele executado pelas pessoas administrativas do Estado, integrantes da chamada Administrao Indireta. Diz-se delegado porque esse poder recebido pela entidade estatal a qual pertence). Segundo Gustavo Mello Knoplock Poder de polcia aquele atravs do qual o Poder Pblico interfere na rbita do interesse privado restringindo direitos individuais em prol da coletividade. Segundo Hely Lopes Meirelles o Poder de Polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. Reformas Administrativas 2.1. Histrico e Reformas da Administrao Pblica 2.1.1. Administrao Patrimonialista I At o sculo XVIII
Esse perodo foi caracterizado pelo Estado absolutista, onde o monarca ou rei deve ser detentor de um poder absoluto, isto , deve estar acima de todos os outros poderes ou de concentrar em si os trs poderes constitucionais, hoje conhecidos como: legislativo, executivo e judicirio. O absolutismo foi fortalecido nos pases protestantes pela teoria do Direito Divino dos Reis, onde a autoridade do governante emanava de Deus, e assim no era admitida a existncia de qualquer espcie de parlamento, pois o poder concedido por Deus no podia ser restringido pelo homem (Jean Bodin e Jaime I). II Sculos XVIII e XIX No sculo XVIII, a burguesia que comeava a enriquecer, passou a desejar o poder poltico. No obtendo sucesso na tentativa junto aos reis, passa a ser uma classe revolucionria, contrria monarquia absolutista e ao alto clero. A burguesia apoiou-se na fora filosfica dos chamados dspotas esclarecidos que procuravam uma explicao racional para todas as coisas. Surge ento, a forma de poder chamada despotismo esclarecido, onde os dspotas esclarecidos legitimavam o seu poder com o argumento de que governavam por saberem faz-lo e que, conseqentemente, tinham obrigao de assegurar o progresso de seus povos de acordo com o novo ethos das Luzes - e, em contraste com o absolutismo tradicional, no qual o soberano responde perante Deus (e somente perante este), o dspota esclarecido no responde perante ningum pois , por definio, "iluminado" pela razo. III Patrimonialismo Nos perodos mostrados, configura-se um poder centralizado, seja na mo de um monarca ou dspota que utilizava seu poder para impor regras e governar em prol de seus interesses pessoais. Com isso, a coisa pblica (res publica) tomada como coisa privada (res principis) pelos soberanos. Essa idia favoritista traz consigo a corrupo, onde os soberanos utilizavam-se de seu poder para troca de favores, e o nepotismo, onde as atividades e funes pblicas s poderiam ser desempenhadas pelos parentes ou indicados pelo soberano. Nesse sentido, os servios prestados sociedade eram completamente ineficazes e ineficientes, no havendo nenhum profissionalismo e nenhuma preocupao com o bem estar da coletividade. Na administrao pblica patrimonialista o aparelho do Estado era uma continuao do poder soberano, onde a res publica (coisa pblica) no diferenciada dos princpios de um servio pblico profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. Perante o exposto so definidas as caractersticas do Patrimonialismo: Poder centralizado que defende unicamente os interesses dos soberanos; Confuso entre o patrimnio pblico (res publica) e o patrimnio privado (res principis); A propriedade e atribuies pblicas so vinculadas a pessoa do soberano; Corrupo: troca de privilgios por favores; Nepotismo: distribuio de cargos e funes pblicas para os parentes ou indicados do soberano; Falta de profissionalismo dos executores dos servios pblicos; Baixa qualidade dos servios prestados, muitas vezes sendo inexistentes. III Patrimonialismo no Brasil O Brasil absorveu a estrutura absolutista de seu colonizador, mantida pelo monoplio do comrcio e por um aparelho estatal ocupado por uma classe economicamente improdutiva. Por se tratar de uma colonizao direcionada para explorao, o Brasil s agia com autorizao portuguesa, onde os engenhos de acar necessitavam de licena e cuja produo era comercializada exclusivamente por Portugal. Para viabilizar esse absolutismo no Brasil pela coroa portuguesa, os funcionrios da administrao colonial eram mantidos pela folha de pagamento de Portugal Mesmo com a independncia o Brasil manteve a herana colonial a partir de estruturas oligrquicas de poder. Estas eram organizadas em latifndios improdutivos, na escravido e na regra senhorial, onde os coronis se sobrepunham s Cmaras e dominavam os cargos pblicos usando-os em benefcio prprio e de seus apadrinhados. 2.1.2. Administrao Burocrtica I Origem A etimologia da palavra burocracia tem origem em bureau escritrio e krtos poder, ou seja, exerccio do poder por meio dos escritrios e das reparties pblicas. A administrao patrimonialista fundamentada em um Estado absolutista passa a receber crticas severas sobre sua ineficincia, favoritismo e no preocupao com o bem estar da sociedade. O capitalismo favorece essa indignao, tornandose inaceitvel a utilizao do bem pblico como particular. Alm disso, a democracia demonstra a necessidade de uma administrao direcionada para a igualdade de todos e galgada em um Estado institudo para preservao do bem comum. Ao mesmo tempo, forma-se a corrente socialista que prega a reforma total da sociedade, com a extino da propriedade e o estabelecimento da ditadura do proletariado, atravs da luta de classes e da revoluo permanente. Neste perodo, os socialistas definiram os direitos sociais (igualdades sociais) que s foram introduzidos nas Constituies de todos os pases, na metade do sculo XX. Com receio da fora crescente do socialismo e com isso a perda do poder do Estado perante uma sociedade revoltada e clamorosa de direitos iguais, surge a necessidade de uma Administrao centralizada, com a distino entre o poltico e o administrador pblico e com a separao entre o que privado e o que pblico. Essa administrao, chamada burocrtica, foi embasada em princpios orientados para o desenvolvimento, a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo A organizao burocrtica passa a adotar um controle a priori, com o acompanhamento passo a passo dos processos administrativos, visando evitar a corrupo e o nepotismo. II Burocracia de Max Weber De acordo com Max weber, os atributos da burocracia incluem a impessoalidade, a concentrao dos meios da administrao, um efeito de nivelamento entre as diferenas sociais e econmicas e a execuo de um sistema da autoridade que praticamente indestrutvel. a) Regras norteadoras da Burocracia A lei representa a base da conduta da administrao;
A burocracia estabelecida seguindo o princpio da hierarquia, onde so definidas as relaes entre superiores e subordinados; A avaliao e a seleo dos funcionrios centrada na competncia tcnica; As relaes informais no tm razo de existir; O salrio do funcionrio baseado nas funes exercidas e no tempo de servio. b) Caractersticas da Burocracia Hierarquia de autoridade. Diviso do trabalho. Competncia tcnica. Normas de procedimentos para atuao no cargo. Normas que controlam o comportamento do empregado. Autoridade limitada do cargo. Gratificao diferencial por cargos. Separao entre propriedade e administrao. nfase nas comunicaes escritas. Disciplina racional. Especializao da administrao que separada da propriedade. Profissionalizao dos participantes. Completa previsibilidade do funcionalismo. c) Vantagens da Burocracia Decises rpidas; Eliminao dos pensamentos subjetivos; Substituio da emoo pela razo; Melhoria da qualidade; Uniformidade e padronizao dos servios. d) Desvantagens da Burocracia Demora no processo de tomada de deciso; Excesso de papis; Excesso de formalismo; Inflexibilidade e resistncia a mudanas; Desprezo pelos relacionamentos interpessoais. e)Tipos de Dominao: Segundo Max Weber para cada tipo de sociedade existe um tipo de autoridade que responsvel pela determinao de um tipo de dominao. Para Weber dominao probabilidade de encontrar obedincia a um determinado mandato, podendo fundar-se em diversos motivos de submisso. Estes motivos de submisso fizeram com que ele classificasse a dominao em: tradicional, carismtica e racional-legal. Dominao Carismtica: baseada nas caractersticas particulares dos superiores (qualidade extraordinria heri) e sendo contrria a uma norma ou lei existente. Essa dominao estava presente nas sociedades em perodos revolucionrios, onde os seguidores e subordinados aceitavam as ordens do superior, pela influncia da personalidade e liderana deste, com a qual se identificavam. Dominao Tradicional: baseada nos costumes e sendo tpica da sociedade patriarcal. Nela, os subordinados aceitam as ordens dos superiores pelo fato desta sempre ter sido a maneira de agir ou fazer uma tarefa. Dominao Racional-Legal (burocrtica): baseada na legitimidade das normas legais que foram racionalmente definidas (visam um objetivo), sendo tpica do Estado Moderno. Nela, os subordinados aceitam as ordens dos superiores pelo fato de concordarem ou aceitarem um conjunto de preceitos e normas que consideram legtimos e dos quais deriva o comando. III Burocracia no Brasil A reforma burocrtica adotada no Brasil na dcada de 30 (Era Vargas) veio com o intuito de substituir a administrao patrimonialista, como conseqncia do capitalismo e da democracia. Foi implementada por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes. a) Caractersticas: Combate ao patrimonialismo; Combate ao nepotismo, atravs de concursos pblicos; Incentivo ao profissionalismo dos funcionrios; Promoo por mrito ou tempo de servio; Adoo de normas e regras rgidas para atingir seus objetivos; Centralizao do poder. b) D.A.S.P (Departamento Administrativo do Servio Pblico) Em 1936, foi criado o CFSPC Conselho Federal do Servio Pblico Civil que tinha como funo disciplinar a Administrao de Pessoal. Em 1938, o CFSPC foi substitudo pelo DASP que tinha como funo principal a modernizao do Estado Brasileiro. O DASP representou no apenas a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Coube ao DASP fazer cumprir a norma constitucional da proibio do acmulo de cargos pblicos e ainda o aperfeioamento da tcnica de elaborao oramentria. Funes do DASP: Melhoria da qualidade do servio pblico;
Estabelecimento de uma poltica de Administrao de Pessoal consolidada no Estatuto dos Funcionrios Pblicos da Unio, atravs do sistema de mrito; Simplificao, padronizao e aquisio de material de forma racional; Institucionalizao da funo oramentria baseada no planejamento. 2.1.3. Primeira Reforma Gerencial I Situao poltica e econmica O pas adotou, entre 1930 e 1960, um pacto popular-nacional, formado pela burguesia industrial, burocracia poltica e trabalhadores, e uma estratgia nacional-desenvolvimentista que acarretou um pleno desenvolvimento econmico. Porm, em 1959, ocorreu a Revoluo Cubana comunista, apoiada pela Unio Sovitica, que no Brasil levou imediatamente a uma radicalizao poltica de setores importantes da esquerda brasileira que imaginavam poder repetir aqui a experincia cubana. Aliada a revoluo, o pas apresentava duas crises: uma de natureza econmica e outra de natureza poltica. A primeira foi provocada pelos gastos excessivos e pela oscilao do cmbio durante o governo Kubitschek. A segunda foi ocasionada pela assuno Presidncia da Repblica de Joo Goulart que, com suas tendncias de esquerda, no contava com a confiana da burguesia e nem dos militares que tambm rejeitavam radicalmente o socialismo ou o comunismo. Em 1964, como resultado da radicalizao da esquerda e do alarmismo da direita, em um quadro de crise econmica e instabilidade poltica, acontece o golpe militar com o apoio dos Estados Unidos. II Situao administrativa Na dcada de 50, comea a tomar forma uma insatisfao com a administrao pblica burocrtica, que foi amenizada pelo desenvolvimento econmico do pas. Porm, com a crise de 1960, fica novamente visvel e inaceitvel a rigidez da burocracia, que atrapalhava o desenvolvimento do pas. Com isso, surge como necessidade inadivel a formulao de uma reforma administrativa. Esta foi iniciada em 1963, por Amaral Peixoto, que foi incumbido de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma. Porm, a Reforma s foi implementada depois do golpe de Estado em 1964. No final desse ano, a Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo. Entretanto, s depois do golpe de Estado de 1964, reforma viria a ser realizada. III Decreto-lei no 200 e a Reforma Administrativa Para formular e implementar a reforma, uma comisso foi montada, j em 1964. A Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das inovaes. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador. Essa reforma foi instituda pelo Decreto-Lei n 200, que promovia uma radical descentralizao da administrao pblica brasileira. O DL 200 promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, bem como a instituio da racionalidade administrativa, planejamento, oramento, descentralizao e controle. Caractersticas da Reforma: Abandono da rigidez da burocracia, mas mantendo caractersticas da mesma, como, por exemplo, a promoo por mrito e a busca pela eficincia; Descentralizao da Administrao Pblica em: - Direta (servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e Ministrios): que manteve as caractersticas da administrao burocrtica (centralizao). - Indireta (Autarquias, Empresas Pblicas, Fundaes Pblicas, Sociedades de Economia Mista): cuja finalidade era a de exercer as atividades de produo de bens e servios, e com isso, melhorar a qualidade no servio pblico. Seus funcionrios so contratados por indicao e seguem o padro celetista. Utilizao dos princpios fundamentais para as atividades da Administrao Federal de: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle. Substituio do controle a priori focado nos processo (durante a execuo) pelo controle a posteriori focado no resultado (aps a execuo). Fortalecimento e expanso do sistema de mrito; Diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos; Reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios. A Constituio de 1967, manteve o dispositivo da Constituio de 1946 que garantia a estabilidade a todos os funcionrios com pelo menos cinco anos de servio pblico e, no seu art. 104, possibilitou a contratao, via CLT, para o servio pblico. A descentralizao da Administrao Pblica foi realizada com o intuito de proporcionar servios pblicos eficazes, com alto desempenho, pela desburocratizao da contratao. Porm, no foram definidos claramente os resultados esperados da Administrao Indireta, dando assim, liberdade demasiada que acarretou a volta do nepotismo e ineficcia de resultados. IV Programa Nacional de Desburocratizao - PND Em 1979, Hlio Beltro assume o Ministrio da Desburocratizao do governo Figueiredo, desenvolvendo novas idias que enfatizavam negativamente a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e o excesso de regulamentao burocrtica. Este prope ento, uma Administrao Pblica voltada para o cidado. Para tanto, formaliza o Programa Nacional de Desburocratizao, estruturado na melhoria dos processos administrativos, com a promoo da economia de esforos e eficincia, simplificando os procedimentos e eliminando os documentos desnecessrios. Objetivos do PND Melhoria no atendimento aos usurios dos servios pblicos; Reduo da interferncia do governo na atividade do cidado; Agilizar a execuo de programas federais; Substituio do controle a priori pelo a posteriori; Melhoria do servidor pblico (treinamento). V Conseqncias negativas da Reforma Perda de controle; Nepotismo (Adm. Indireta); Perda de eficincia
Ineficcia da Administrao Indireta e impossibilidade do Estado cobrar resultado da mesma, por no trem sido definidos os objetivos a serem alcanados por ela. 2.1.4. Reforma Administrativa de 1985 Em 1985, inicia-se o processo da Reforma Administrativa. O governo Sarney recria, em 31/7/85, o Ministrio Extraordinrio para Assuntos Administrativos e com ele a Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa, sendo esta subdividida em cmaras especializadas. a) Princpios bsicos: Racionalizao das estruturas administrativas; Poltica de recursos humanos; Conteno dos gastos pblicos. b) Objetivos da Reforma Modernizao da administrao pblica, tornando-a compatvel com os modernos processos de gesto; Adequao do servio pblico a padres de eficincia que dessem suporte aos planos do governo; Eficincia na prestao de servios pblicos ao cidado; Valorizar a carreira do servidor pblico; Democratizar as oportunidades de acesso administrao direta e indireta; Agilizar o desempenho do governo federal. c) Propostas: Restaurao da cidadania, atravs dos critrios de universalidade e de acesso irrestrito; Democratizao da ao administrativa em todos os nveis, atravs da: reduo do formalismo e dos mecanismos de controle, e controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e pela Sociedade. A Reforma de 1985, representou uma grande vitria democrtica, mas gerou um loteamento dos cargos pblicos da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados. Alm disso, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas foras conservadoras, como culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. 2.1.5. Constituio de 1988 Como produto da Reforma de 1985, temos a Constituio de 1988 que foi considerada um retrocesso burocrtico. Sem que houvesse maior debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios. Inovaes da Constituio: Regime jurdico nico, onde: estabilidade rgida aps 2 anos (inviabilizava a cobrana de resultados), sistema de concurso pblico (desprezou os funcionrios competentes j existentes), eliminao da autonomia das autarquias e fundaes pblicas e privilgios para aposentadoria (integral) e pensionistas; Plano de carreira para os servidores da Administrao Direta, autarquias e fundaes; Direito de livre associao sindical para servidores pblicos civis; Descentralizao dos recursos oramentrios e da execuo de servios pblicos para Estados e Municpios. O governo Collor se inseria no contexto da modernizao do Estado, tratando de privilegiar o ajuste econmico, a desregulamentao, a desestatizao e a abertura da economia. O presidente Collor instituiu tambm o Regime Jurdico nico, atravs da Lei no 8.112, de dezembro de 1990, que permitiu a todos os celetistas optarem pelo regime de servidor estatutrio. Esta medida, atualmente, vista como tendo exercido um efeito engessador na administrao pblica. Em 1991, o presidente Collor encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional n o 59 (PEC no 59), em que propunha a alterao do regime de estabilidade do servidor pblico. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salrios dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. 2.1.6. Reforma de Estado de 1995 Essa reforma baseia-se no setor pblico em um contexto democrtico, no qual o Estado deve estar fundamentalmente voltado para o atendimento dos seus cidados.Sendo assim, as instituies pblicas devem ser eficientes e eficazes, fortalecendo os debates entre o Estado e a sociedade. a) Situao do Pas: Elevado endividamento pblico; Excesso de gastos pblicos, principalmente com relao ao pessoal; Baixa qualidade dos servios prestados; Excesso de trabalho, ocasionado pela quantidade de servios a serem prestados; Falta de investimento; Ineficincia e ineficcia administrativa. a) Objetivos: Curto prazo: ajuste fiscal do Estado exonerao por excesso de quadros (dispensa voluntria), estabelecimento de teto salarial, modificao do sistema de aposentadoria Mdio prazo: Modernizao e melhoramento do profissionalismo e da eficincia do servio pblico para atendimento das necessidades dos cidados (Programa de Qualidade do Servio Pblico) fortalecer a administrao direta e descentralizar a administrao pblica pela implantao de agncias executivas e organizaes sociais, controladas por contratos de gesto. b) Objetivos do Estado
Com a globalizao, o papel do Estado passa a ser o de tornar a economia nacional competitiva no mercado internacional. O Estado continua a regulamentar e intervir na educao, sade, cultura, desenvolvimento tecnolgico e nos investimentos em infra-estrutura, compensando os desequilbrios provocados pela Globalizao e capacitando os agentes econmicos para a competio no mercado mundial. O Estado continua protegendo os direitos sociais, mas no exercendo diretamente as funes de educao, sade e assistncia social e sim contratando organizaes pblicas no-estatais para realiz-las. c) Caractersticas: Organizaes com poucos nveis hierrquicos; Organizaes flexveis em vez de unitrias e monolticas; Confiana limitada - controle por resultados, a posteriori, ao invs de passo-a-passo; Definio dos objetivos a serem atingidos pelas unidades descentralizadas; Administrao voltada para o atendimento ao cliente (usurio do servio pblico); Busca da efetividade (fazer a coisa certa da melhor forma possvel) Estado deixa de ser executor e passa a ser empreendedor. d) Governo Empreendedor: Transforma sua funes em fontes de receita, por meio da privatizao; Orienta-se para o mercado (v a carncia do mercado e prepara-se para a exportao); D poder aos cidados para controle das atividades pblicas; Direciona-se para o alcance de resultados; Trabalha de acordo com a iniciativa privada, mas no governa como a iniciativa privada; A obrigao do Estado garantir que o servio seja prestado, transformando-se em catalizador de recursos. f) Setores do Estado 1 Setor - Ncleo estratgico Define as leis e polticas pblicas (legislativo e executivo). 1. Federal: Presidente, Ministros de Estado e a cpula dos ministrios 2. Estadual: correspondentes ncleos estratgicos. Forma de Propriedade: Estatal Forma de Administrao: Burocrtica e Gerencial 2 Setor Atividades exclusivas de Estado: Execuo do poder de legislar e tributar. 1. Polcia, foras armadas, rgos de fiscalizao e de regulamentao e pelos rgos responsveis pelas transferncias de recursos para as reas sociais e cientficas (Sistema Unificado de Sade, sistema de auxliodesemprego). Forma de Propriedade: Estatal Forma de Administrao: Gerencial 3 Setor - Servios no exclusivos ou competitivos do Estado Os que no envolvem o poder de Estado, o Estado executa e/ou subsidia por ser de alta importncia para os diretos humanos, ou porque envolvem economias externas. 1. Escolas, universidades, hospitais, museus, centros de pesquisa. Forma de Propriedade: Pblica no-estatal (ONG Organizaes No-Governamentais (publicizao) Forma de Administrao: Gerencial 4 Setor - Produo de bens e servios para o mercado Bens que possuem concorrncia no mercado no podem ser do Estado, mas sua prestao controlada pelo Estado, atravs das Agncias Reguladoras.. Forma de Propriedade: Privada (privatizao) Princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal a atividade que no puder ser controlada pelo mercado. Forma de Administrao: Gerencial g) Princpios da Burocracia mantidos na Administrao Gerencial Admisso segundo critrios de mrito; Sistema universal de remunerao Plano de carreira; Avaliaes constantes de desempenho; Treinamento sistemtico. 2.2. Welfare State 2.2.1. Origem O Estado Social ou Ltat- Providence ou Welfare State, embora haja controvrsias sobre o significado exato de seus termos, so denominaes dadas de uma forma mais ampla estrutura que coloca o Estado, enquanto nao, como responsvel direto pelo bem-estar de sua populao, cabendo-lhe o dever de gerenciar toda vida, sade, poltica e economia do pas. Cabe-lhe, assim, garantir servios pblicos e proteo populao. [1] Em estudos relacionados Amrica do Norte e Europa Ocidental [Piore e Sabel, 1984; Przeworksy e Wallerstein, 1988; Espring-Andersen, 1990; Lipietz,1992] o Estado considerado como instrumento de poltica macroeconmica, no momento que garante a coordenao entre as diversas instituies encarregadas da produo de bens e servios e funciona como um mecanismo de reao s flutuaes da demanda. Sendo assim, pode tambm ser considerado como um instrumento de regulao poltica da sociedade. Os Estados do Bem-Estar Social desenvolveram-se principalmente na Europa, onde seus princpios foram defendidos pela social-democracia, tendo sido implementado com maior intensidade nos Estados Escandinavos tais como Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia.[2] Esta forma de organizao poltico-social teve sua origem, no mbito mundial, a partir da Grande Depresso, gerando desemprego em massa e queda dos ndices de natalidade. Desenvolveu-se com a ampliao do conceito de cidadania e com
a implementao dos governos sociais-democratas e com as correntes euro-comunistas que defendiam direitos inalienveis dos cidados que deveriam ser diretamente supridos pelo Estado. J no final do sculo XIX, na Europa e nos anos 30 nos EUA, surge a concepo mais especfica do EstadoProvidencia, no qual as tarefas so divididas entre os mercados (responsveis pelas atividades especficas da vida econmica) e os governos (que assumem a responsabilidade de regulamentar as condies sociais, cuidados de sade e segurana nacional). O Welfare State surge nos EUA como resposta ao que j se vivia na Europa, como um mecanismo de controle poltico das classes trabalhadoras pelas classes capitalistas. Mas esse controle no ocorre somente sobre os trabalhadores mas tambm sobre os capitalistas. O Estado regula , ao mesmo tempo, trabalhadores e capitalistas, atravs do que se convencionou chamar compromisso keynesiano, que se refere legitimao da propriedade privada dos meios de produo em troca de instituies polticas que permitem aos representantes dos trabalhadores a administrao de parte da economia [Esping-Andersen, 1990]. Entre seus objetivos, dois podem ser considerados essenciais: 1- a garantia do bom funcionamento do mercado (pensamento de Adam Smith). 2- a defesa dos direitos dos cidados sade, educao e alimentao. No perodo que se segue II Guerra Mundial, ocorre uma sensvel expanso do Welfare State que trazia em seu bojo um acordo social entre proletariado (sindicatos de trabalhadores), patronato (empresas e empregadores) e Estado (como mediador). A partir dos anos 80, tem incio uma crise que leva o Estado (segundo as palavras de Margaret Thatcher) a no ter mais condies econmicas para sustentar este tipo de sistema, levando-o a abolir vrios direitos adquiridos pelos cidados ao longo de vrias dcadas. Estamos, no momento , vivenciando esta crise e o futuro do Welfare State incerto. A direita diz que no h dinheiro e preciso patrocinar reformas . J a esquerda afirma que dinheiro h mas que ele est mal distribudo. 2.2.2. O Welfare State no Brasil O surgimento e desenvolvimento do Welfare State no Brasil ocorre de forma diferenciada do observado em outros pases. Esta diferenciao est especialmente fundada no fato de no Brasil a modernizao econmica ser segmentada, uma vez que coexistiam setores industriais modernos, setores tradicionais e ainda os de economia agrrio-exportadora. No Brasil, ele surge com carter predominantemente poltico de regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia. As polticas sociais que datam de antes da Revoluo de 1930 eram isoladas e de cunho emergencial. No havia um programa de ao em relao sade, educao, habitao e previdncia. a partir de 1930 que toma esboo a figura de um Welfare State no Brasil, com polticas sociais de profundo carter conservador. De 1937 a 1946, foi se formando o esboo de um autoritarismo que se manifestava na estrutura corporativista da organizao sindical que deslocava os conflitos entre capital e trabalho para a esfera do Estado. Snia Miriam Draibe(1989) analisa a formao do Welfare State brasileiro, tomando como ponto de partida a dcada de 1930. A toda esta dcada e a seguinte corresponde um movimento de criao da base institucional-legal para as polticas sociais. Do ponto de vista dos marcos institucionais, o perodo 1946/1964 marcado pela criao de instrumentos legais voltados para o funcionamento de um governo democrtico. Nele, o autoritarismo perde especo porm o populismo continua sendo o trao fundamental da relao Estado-Sociedade. Com o advento dos governos militares a partir de 1964, iniciou-se uma nova fase de consolidao do sistema que foi acompanhada por profundas alteraes na estrutura institucional e financeira das polticas sociais. George Martine (1989), analisa a relao entre o padro Welfare State e o modelo de desenvolvimento adotado no Brasil nos governos militares da seguinte forma: somente aps a tecnocracia ter registrado os xitos do planejamento do milagre econmico , o modelo de poltica social do regime militar comeou a ser delineado. Nele, o progresso social seria derivado do progresso econmico. At as reformas ocorridas na dcada de 1980, o Welfare State brasileiro era caracterizado por centralizao poltica e financeira em nvel federal, fragmentao institucional, tecnocratismo, auto-financiamento, privatizao e uso clientelstico das polticas sociais [Draibe,1989, p.15;1998a ,p. 302] As mudanas ocorridas no perodo entre 1985 e 1988 so denominadas por Fagnamj [1997, p.214] de estratgia reformista que se caracteriza pela crtica centralizao institucional e financeira do sistema. Ainda segundo Fagnami [1997, p.225], a estratgia governamental de poltica social no perodo de 1990 a 1992, caracterizada por um vigoroso processo de desaparelhamento e fragmentao burocrtica resultante de ataques presena do Estado na vida social. A partir de 1993 so introduzidas inovaes na poltica social brasileira como descentralizao das polticas, articulao entre os diversos programas e parceria entre governo e movimentos sociais que, segundo Draibe [1998a , 1998 b , 2000] , so consideradas positivas. Para encerrar podemos dizer que crises econmicas no s internas como as de propores mundiais, crises nas finanas pblicas, aumento populacional geram conflitos que devem ser fruto de anlise numa futura reforma do Estado e que a crise do Estado do Bem-Estar Social no Brasil chegou antes mesmo que ele pudesse ser, de fato, implantado em toda a sua extenso. 2.3. Modelos de Administrao Gerencial 2.3.1. Origem O declnio do Welfare State (Estado Contemporneo) e a necessidade de implementao de um novo sistema datado dos anos 70. Fatores que criaram desconforto em relao ao Estado Contemporneo: Recesso nos anos 80, ocasionada pelas crise de 1973 (primeira crise do petrleo) e de sua continuao em 1973; Crise fiscal ocasionada pelo excesso de gastos pblicos, principalmente com pessoal, e deficincia em relao ao recebimento tributrio ocasionada pelas revoltas dos taxpayers (contribuintes) que no visualizavam equidade dos tributos pagos e dos servios prestados.
Dificuldade de governabilidade, estando os governos inaptos para resolver seus problemas. Dificuldade do Estado em controlar os fluxos financeiros e comprometimento das Empresas Nacionais, ocasionada pela Globalizao 2.3.2. Modelo Gerencial Puro (Magealism) O magealism (modelo gerencial puro) foi implementado segundo o conceito de produtividade, ou seja, gerar mais bens e servios com menos recursos, diminuindo os gastos pblicos e aumentando a eficincia governamental. Na Inglaterra foi implementado, como soluo financeira, o corte de gastos e diminuio de pessoal. Nos Estados Unidos, a soluo para crise financeira veio a partir da reduo das transferncias de recursos para os poderes locais, obrigando assim, que os administradores buscassem novas solues para alcance de objetivos que utilizassem menos recursos pblicos. I - Pressupostos utilizados pelo magealism na Inglaterra: definio clara das responsabilidades de cada funcionrio dentro das agncias governamentais; clara definio dos objetivos organizacionais, analisados em sua substncia e no enquanto processo administrativo; aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos (value money) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas, ou seja, incorporando o valor da eficincia na lgica de funcionamento da burocracia. II - Medidas adotadas: Racionalizao oramentria e utilizao de tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio foram usadas para atingir este fim. Adoo, em larga escala, como exemplo o chamado escrutnio de Rayner, concebido pelo condutor das reformas de Thatcher para conhecer os principais problemas da administrao pblica e definir critrios de mensurao de eficincia. III - Mecanismos para definio das responsabilidades: Adoo da Administrao por objetivos (APO), pela qual se procurou traar linhas claras de ao s agncias, o que tornaria possvel uma avaliao de desempenho baseada na comparao entre os resultados obtidos e o que fora previamente determinado. Descentralizao, com o objetivo de aumentar a autonomia das agncias e dos departamentos e delegar autoridade aos funcionrios (empwement). 2.3.3. Modelo Consumerism Na metade da dcada de 80 verifica-se que o gerencialismo puro estava preso ao pressuposto bsico de eficincia, sendo assim, onde a finalidade norteadora da Administrao Pblica Satisfao do Cidado foi deixada de lado. Por esse motivo, julgo-se necessrio uma reformulao do gerencialismo aplicado pelo modelo gerencial puro. Essa reformulao possua como nfase a flexibilidade da gesto e adoo de planejamento estratgico para o alcance dos objetivos. A busca pela eficincia no foi abolida, apenas substituda pela busca pela efetividade. Sendo assim, os cidados passariam a ser vistos como consumidores e passariam a participar do processo de formulao de polticas pblicas. A possibilidade dos consumidores se transformarem em grupo de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos pblicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se tornar mais consumidores do que os outros. Assim, os consumidores mais fortes podem se constituir em clientes preferenciais do servio pblico. Por esse motivo, esse modelo de gerencialismo gerou um problema de falta de equidade dos servios prestados. O problema da eqidade na prestao dos servios pblicos pode se tornar ainda maior quando h competio entre os equipamentos sociais. Isto porque a unidade de servio pblico que obtiver a melhor classificao na competio receber provavelmente mais recursos, seus funcionrios melhoraro seus rendimentos (atravs de incentivos por produtividade), e portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tendero a utilizar este servio continuadamente. A premiao reflete, sem dvida, um crculo virtuoso, saudvel como tcnica para tornar o Estado mais capaz de responder s demandas da populao. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que no conseguirem as melhores avaliaes dos consumidores caminharo para um crculo vicioso, ou seja, recebero menos recursos, os seus funcionrios no tero incentivos financeiros e ficaro desmotivados, e seus consumidores continuaro insatisfeitos. A base do novo modelo era gerar competio entre os prestadores de servios para com isso aumentar a busca pela qualidade. O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores podem escolher a unidade de servio pblico cuja qualidade for maior. Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os consumidores tm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social que lhes agradar, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e tendero, tambm, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do servio pblico que tiveram inicialmente uma m avaliao, ficaro abandonadas e com uma subutilizao que por si s j resultar em desperdcio de recursos pblicos. 2.3.4. Public Service Oriented (PSO O PSO foi institudo com o objetivo de resolver os problemas de falta de equidade e justia na prestao de servios, ocasionados pelo modelo Consumerism. Esse novo modelo de gerencialismo traduz-se nos seguintes conceitos: Accountability (responsabilizao); Transparncia; Participao poltica; Eqidade Justia. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica.
O Public Service Orientation (PSO) estruturado no conceito de Esfera Pblica, vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico. O PSO tem como uma de suas idias chave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/eqidade. Para tanto, preciso que no processo de aprendizado social na esfera pblica se consiga criar uma nova cultura cvica, que congregue polticos, funcionrios e cidados.
4. Estrutura da Administrao Pblica 4.1. Administrao Direta (segundo a lei no 10.683, de 28 de maio de 2003 atualizada pela lei 11.497 de 2007). a) rgos da presidncia rgos de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica: I - o Conselho de Governo; II - o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; III - o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; IV - o Conselho Nacional de Poltica Energtica; V - o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte; VI - o Advogado-Geral da Unio; VII - a Assessoria Especial do Presidente da Repblica; rgos de consulta do Presidente da Repblica: I - o Conselho da Repblica; II - o Conselho de Defesa Nacional. 3o Integram ainda a Presidncia da Repblica: I - a Controladoria-Geral da Unio; II - a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; III - a Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca; IV - a Secretaria Especial dos Direitos Humanos. V - a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, de que trata a Lei no 10.678, de 23 de maio de 2003. VI - a Secretaria Especial de Portos. b) Ministrios I - da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; II - do Desenvolvimento Social e Combate Fome; (Redao dada pela Lei n 10.869, de 2004) III - das Cidades; IV - da Cincia e Tecnologia; V - das Comunicaes; VI - da Cultura; VII - da Defesa; VIII - do Desenvolvimento Agrrio; IX - do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; X - da Educao; XI - do Esporte; XII - da Fazenda; XIII - da Integrao Nacional; XIV - da Justia; XV - do Meio Ambiente; XVI - de Minas e Energia; XVII - do Planejamento, Oramento e Gesto; XVIII - da Previdncia Social; XIX - das Relaes Exteriores; XX - da Sade; XXI - do Trabalho e Emprego; XXII - dos Transportes; XXIII - do Turismo. 4.2. Administrao Indireta A Administrao Indireta o conjunto de entidades criadas ou autorizadas por lei como conseqncia da descentralizao administrativa. Possuem personalidade jurdica e vinculao a rgos da Administrao Direta. I - Caractersticas: Seus funcionrios so agentes pblicos; Personalidade Jurdica que possibilita adquirir direitos e assumir obrigaes por conta prpria. Autonomia financeira e administrativa; Obrigatoriedade de processo licitatria para aquisio de bens e servios; Proibio de acumulao de cargos, salvo nos casos especificados pela Lei; Ingresso em cargo efetivo apenas por concurso pblico; Patrimnio Prprio II - Tipos Autarquia Empresa Pblica Sociedade de Economia Mista
Fundao Pblica III - Autarquia a) Definio Autarquia tem origem do grego significando "comandar a si mesmo. So entidade do direito pblico, sem fins lucrativos, criadas por lei especfica para realizar atividades tipicamente pblicas com rapidez e alto desempenho. b) Caractersticas Personalidades jurdicas do Direito Pblico, ou seja, submetem-se as prerrogativas tributrias, o regime jurdico dos bens e as normas aplicadas aos servidores. Regime contratual pode ser a Lei 8.112 ou CLT. Seus funcionrios so servidores pblico, quando regidos pela Lei 8.112, e empregados pblicos, quando regidos pela CLT; Executam atividades tpicas do Estado; So criadas por lei especfica e podem ser extintas por lei ordinria. Submetem-se ao princpio da especialidade, ou seja, s podem executar as atividades para as quais foram criadas, salvo no caso das autarquias territoriais. IV - Fundao Pblica a) Definio So organizaes dotadas de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criadas para um fim especfico de interesse pblico, como educao, cultura e pesquisa, sempre merecedoras de um amparo legal. As fundaes pblicas possuem autonomia administrativa, patrimnio prprio, e funcionamento custeado, principalmente, por recursos do poder pblico, ainda que sob a forma de prestao de servios. b) Caractersticas Personalidades jurdicas do Direito Pblico. Embora Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes entendem que podem ser do Direito Pblico ou Privado; Regime contratual pode ser a Lei 8.112 ou CLT; Seus funcionrios so servidores pblico, quando regidos pela Lei 8.112, e empregados pblicos, quando regidos pela CLT; Executam atividades atribudas ao Estado na rea social; So criadas por autorizao especfica do legislativo e podem ser extintas por autorizao legislativa no necessariamente especfica. V Empresa Pblica a) Definio So entidades de personalidade do Direito Privado, de capital unicamente pblico, institudo por um ente estatal, com a finalidade prevista em Lei. A finalidade sempre de natureza econmica, ainda que este seja utilizado em prol da comunidade. b) Caractersticas Personalidades jurdicas do Direito Privado; Regime contratual CLT; Seus funcionrios so empregados pblicos; Executam atividades econmicas, mesmo que sejam oferecidas sociedade. A doutrina admite, nos dias atuais, que as empresas pblicas executem servios pblicos na forma de concessionrias; Revestida de qualquer forma admitida por lei; So criadas por autorizao especfica do legislativo e podem ser extintas por autorizao legislativa no necessariamente especfica. Capital exclusivamente pblico. Causas judiciais julgadas na Justia Federal, com exceo das causas trabalhistas VI Sociedade de Economia Mista a) Definio So entidades dotadas de personalidade jurdica de Direito Privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta b) Caractersticas Personalidades jurdicas do Direito Privado; Regime contratual CLT; Seus funcionrios so empregados pblicos; Executam atividades econmicas e exercer servios pblicos; Revestida sob a forma de sociedade annima; So criadas por autorizao do legislativo especfica e podem ser extintas por autorizao legislativa no necessariamente especfica. Capital pblico e privado, sendo 50% e mais uma ao ordinria com direito a voto pertencente a ente(s) pblico(s). Causas judiciais julgadas na Justia Estadual, com exceo das causas trabalhistas 4.3. Relao Estado e sociedade civil - Privatizao, Publicizao e PPP Privatizao: possibilidade criada pelo Estado de possibilitar a execuo de servios de interesse pblico, onde o Estado no obrigado a garantir, por entidades privadas e cobrem dos usurios pelos servios. Publicizao: possibilidade criada pelo Estado de possibilitar a execuo de servios de interesse pblico, onde o Estado possui a obrigao de grantir, por entidades privadas e recebem do Estado dotaes oramentrias, isenes fiscais (OS e OSCIPS) ou contribuio parafiscal (Servios Sociais Autnomos)
PPP (Parceria Pbrico-Privada): possibilidade criada pelo Estado de possibilitar a execuo de servios de interesse pblico relacionados Infra-estrutura e desenvolvimento, onde o Estado obrigado a garantir, por entidades privadas e cobrem dos usurios pelos servios, ficando o Estado responsvel pelo complemento de recursos caso o dinheiro recebido pelos usurios no seja sufiiciente. 4.4. Entidades criadas aps a Reforma de 1995 4.4.1. Organizaes Sociais (OS) Entidade Paraestatal So entidades paraestatais dotadas de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutrias sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, ou seja, atividades de interesse pblico, onde o Estado possui a obrigao de Garantir. um ttulo dado pela Administrao pblia a uma entidade privada para que a mesma recebe benefcios (dotaes oramentrias) e/ou isenes fiscais. a) Caractersticas: No pertence Administrao Pblica Resultado de Publicizao Funo: criao de projetos Pertencem ao 3 Setor b) Requisitos: I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: a) natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao; b) finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades; c) previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei; d) previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; e) composio e atribuies da diretoria; f) obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto, g) no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do estatuto; h) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito da Unio, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na proporo dos recursos e bens por estes alocados; II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. c) Conselho de Administrao: 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade; 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto; at 10% (dez por cento), no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados; 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; at 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto; d) Contrato de Gesto: o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades estatais. O contrato de gesto tambm utilizado com as entidades pblicas estatais, a serem qualificadas como Agncia Executiva. considerado um instrumento de implementao, superviso e avaliao de polticas pblicas, de forma descentralizada, racionalizada e automatizada. Funo: Especificar metas, obrigaes, responsabilidades, recursos, condicionantes, mecanismos de avaliao e penalidades. e) Exemplos: Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA; Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA; Associao Nacional de Luz Sincrotron LNLS; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel de Mamirau MAMIRAU; Fundao Roquete Pinto; Centro Salesiano de Braslia - CESAM/DF; Conselho Regional de Servio Social - CRESS 4.4.2. OSCIPS Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Entidade Paraestatal Pessoa do Direito Privado, sem fins lucrativos, criada para executar atividades de interesse pblico, onde o estado possui a obrigao de garantir. Recebem dotao oramentria e/ou iseno de impostos pelos servios prestados
a) Caractersticas: No pertence Administrao Pblica Resultado de Publicizao Funo: operacional reas de Atuao: I - promoo da assistncia social; II - promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; III - promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta Lei; IV - promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta Lei; V - promoo da segurana alimentar e nutricional; VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; VII - promoo do voluntariado; VIII - promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; IX - experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; X - promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; XI - promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo. Pertencem ao 3 Setor b) Contrato de Gesto: Elas utilizam um contrato chamado Termo de Parceria, que um instrumento firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como OSCIPS, para a formao de vnculo de cooperao entre as partes, para formento e a execuo das atividades de interesse pblico. Ele determina direitos, responsabilidades e as obrigaes das partes. c) Exemplos: Gesto no Terceiro Milenio - GTM Fundao Grupo Esquel - Brasil Servio de Integrao Social do Servidor Pblico - SIS Associao para Projetos de Combate Fome 4.3.3. Servios Sociais Autnomos Entidade Paraestatal Os SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS so entes privados criados por lei, com personalidade de direito privado, para desempenho de determinadas atividades, sem fins lucrativos, mantidos por dotaes oramentrias ou contribuies parafiscais. Essas entidades no integram a Administrao Pblica. A lei autoriza-os a proceder a arrecadao de contribuies parafiscais, para sua manuteno, podendo at ser subsidiados pelo Poder Pblico. No gozam de privilgios fiscais, processuais ou administrativos, seno os que a lei expressamente lhes conferem, e cobram sua dvida, pela via processual comum. O artigo 70 da Constituio Federal determina a prestao de contas de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. a) Caractersticas: No pertence Administrao Pblica Resultado de Publicizao Funo: treinamento, assessoria e informativo reas de Atuao:Industria e Comrcio Pertencem ao 3 Setor b) Exemplos: SESI; SENAI; SENAC; SESC; SEST; SENAT; SENAR; SEBRAE.. 4.4.4. Agncias Executivas uma qualificao a ser concedida, por Decreto Presidencial especfico e, desta forma, no h alterao da natureza jurdica nestas organizaes e elas continuam a exercer suas atividades, mas com maior autonomia gerencial e financeira a) Caractersticas: Pertence Administrao Pblica Antigas Autarquias ou Fundaes Pblicas So Autarquias Especiais Forma encontrada pelo Governo de obter maior desempenho, pois como estas assinam contrato de gesto, o Estado pode definir as metas que tero que alcanar
b) Contexto O Projeto Agncias Executivas tem seu escopo definido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento do Governo que foi apresentado nao pelo Presidente da Repblica, em novembro de 1995. Este Plano, entre outros assuntos, apresentou a distino bsica entre duas funes que so primordiais do Estado: as funes estratgicas formular e avaliar diretrizes e polticas pblicas e as funes executivas implementar as polticas formuladas. Tais funes, por serem de competncia exclusiva do Estado, no podem ser delegadas a entidades cuja rea de atuao se situe fora do mbito estatal. No setor de atividades exclusivas, no qual so implementadas as polticas pblicas, por meio de prestao de servios e execuo de atividades que pressupem o exerccio do poder de estado e que esto sob a responsabilidade de autarquias e fundaes pblicas, se insere o Projeto Agncias Executivas. O objetivo precpuo do referido Projeto revitalizar entidades da administrao pblica federal atravs do aprimoramento da gesto das mesmas. c) Modelo de gesto A qualificao de uma instituio em Agncia Executiva, visa a implementao de um modelo de administrao gerencial, caracterizado por decises e aes orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes e usurios da instituio, baseadas no planejamento permanente e executadas de forma descentralizada e transparente. Assim, devem ser caractersticas do modelo de gesto de uma Agncia Executiva: Maior autonomia e flexibilidade de gesto; Maior comprometimento dos corpos diretivo e funcional com a misso institucional; Orientao para a efetividade dos resultados de atuao da organizao, suas aes e valorizao dos recursos pblicos; Orientao dos trabalhos por resultados e no por processos e tarefas; Reconhecimento por resultados apresentados maior objetividade nas avaliaes; Melhor aproveitamento dos recursos pblicos, capacidades e competncias dos servidores; Maior rapidez entre os processos de deciso e ao; e Maior poder de deciso. Com relao s flexibilidades e autonomias preconizadas, registramos aqui os pontos estabelecidos pelo Decreto n 2.488, de 2 de fevereiro de 1998, que define medidas de organizao administrativa especficas para as autarquias e fundaes qualificadas: No se aplica s Agncias Executivas os limites anuais estabelecidos pelo Decreto n 948, de 5 de outubro de 1993, referentes realizao de servios extraordinrios, desde que sejam previamente atestadas a existncia de recursos oramentrios disponveis e a necessidade dos servios para o cumprimento dos objetivos e metas do contrato de gesto; Fica delegada aos Ministros supervisores (que podero sub-delegar ao dirigente mximo da Agncia Executiva) a competncia para aprovao ou readequao das estruturas regimentais ou estatutos das Agncias Executivas, sem aumento de despesas, observadas as disposies especficas previstas em lei e o quantitativo de cargos destinados entidade; Fica permitida a subdelegao, aos dirigentes mximos das autarquias e fundaes qualificadas como Agncias Executivas, da competncia para autorizar os afastamentos do Pas; As Agncias Executivas podero editar regulamentos prprios de avaliao de desempenho dos seus servidores, previamente aprovados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e por seu Ministrio supervisor, sendo que os resultados da avaliao podero ser considerados para efeito de progresso funcional dos servidores, observadas as disposies legais, aplicveis a cada cargo ou carreira; As Agncias Executivas que tenham editado regulamento prprio, dispondo sobre o registro de assiduidade e pontualidade de seus servidores, no se submetem ao disposto no 7 do art.6 do Decreto n 1.590, de 10 de agosto de 1995, alterado pelo art. 4 do Decreto n 1.867, de 17 de abril de 1996; A execuo oramentria e financeira das Agncias Executivas observar os termos do contrato de gesto e no se sujeitar a limites nos seus valores para movimentao, empenho e pagamento; Fica delegada a competncia aos Ministros supervisores (que poder subdeleg-la ao dirigente mximo da Agncia) para a fixao de limites especficos, aplicveis s Agncias Executivas, para a concesso de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, prevista no inciso III do art. 45 do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas as demais disposies do referido Decreto; As Agncias Executivas podero editar regulamento prprio dispondo sobre valores de dirias no Pas e condies especiais para sua concesso, objetivando atender, dentre outras, a situaes especficas de deslocamentos entre localidades prximas ou para regies com caractersticas geogrficas especiais, com o uso de meios de transporte alternativos ou o oferecimento de facilidades por terceiros, inclusive quando includas ou no no custo de taxas de inscrio em eventos de interesse institucional, respeitado o disposto no Pargrafo nico do Art. 9 do Decreto n 2.488; e As Agncias Executivas ficam dispensadas da celebrao de termos aditivos a contratos e a convnios de vigncia plurianual, quando objetivarem unicamente a identificao dos crditos conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exerccio financeiro, a partir de procedimentos estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda; d) Exemplos Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial - INMETRO: Conselho Administrativo de Defesa Econmica - CADE: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE: Instituto Brasileiro do Meio-Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA: Secretaria de Defesa Agropecuria - SDA: Instituto Nacional de Propriedade Intelectual - INPI: 4.4.5. Agncias Reguladoras
So entidades que possuem como funo realizar o controle sobre a prestao de servios pblicos e o exerccio de atividades econmicas. Decorrem do 4 Setor. Pessoas do Direito Pblico. a) Caractersticas: Pertence Administrao Pblica So Autarquias Especiais Forma criada por lei para regulamentar e fiscalizar as reas privatizadas Pertencem ao 2 Setor b) Contexto: A deciso de reduzir a presena do governo no processo produtivo do pas e conceder a prestao de servios pblicos para a iniciativa privada, est remodelando e modernizando o papel do Estado na economia brasileira. Institudo em 1991, e ampliado a partir de 1995, o Programa Nacional de Desestatizao (PND) est possibilitando a eliminao dos gargalos - principalmente em infra-estrutura - e o aumento da produtividade e competitividade do parque industrial nacional. Alm disso, as concesses de servios pblicos, sendo bem reguladas e fiscalizadas, colaboram para a continuidade desse processo de reestruturao, trazendo grandes benefcios para a sociedade. Como outros pases que passaram por processos de privatizao e concesso, o Brasil est enfrentando o desafio de criar e consolidar agncias reguladoras participativas e bem estruturadas, capazes de incentivar o investimento privado em servios pblicos e, ao mesmo tempo, garantir sua universalizao e qualidade. O Brasil, antes da criao das agncias reguladoras - hoje j operam as relativas aos setores de energia eltrica, petrolfero, de telecomunicaes e guas, de transportes terrestres e transportes aquavirios - estudou a experincia de regulao de muitos pases. Embora o modelo final combine elementos de vrias origens, ele deve ser entendido como uma soluo unicamente brasileira, adequada s prticas econmicas, legislativas e legais do pas. Essas agncias esto estruturadas de maneira a possurem independncia poltica e financeira e imparcialidade econmica, de modo que possam arbitrar tarifas e retorno sobre investimentos levando em conta os interesses de todas as partes envolvidas, inclusive do consumidor final. c) Exemplos: Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) Agncia Nacional de Petrleo (ANP) Agncia Nacional de guas (ANA) Agncia Nacional de Transportes Aqavirios (ANTAQ) Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).

Administração Pública - História

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Administração Pública - História

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

UNIO, ESTADOS, MUNICPIOS, DF

Possui Personalidade Jurdica do Direito Pblico

ATRIBUI TAREFAS PARA SUBORDINADO

Professor Luis Octavio - 1

Administrao Pblica Professor Luis Octavio - 20

Você também pode gostar