Finanças Sebenta Do Dudu

Eduardo Figueiredo 2014-2015
Apontamentos de Finanças Públicas I
Parte I - Introdução
I – Atividade Financeira
a) Necessidades Coletivas
O objeto das Finanças Públicas é o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas
coletividades públicas, isto é, pelas coletividades dotadas, em maior ou menor grau, de supremacia ou poder
de império. Falamos do Estado (a título originário) e das autarquias locais e entidades paraestaduais (a título
derivado).
Destacam-se as finanças do Estado que existem porque o Estado precisa de fazer despesa para a
produção de bens – que são coisas úteis, objetos do mundo externo que satisfazem necessidades. As
Finanças destinam-se, assim, a permitir a satisfação das necessidades. Simplesmente, as necessidades que
o Estado satisfaz, não são necessidades próprias, mas sim de uma coletividade de indivíduos que o
compõem. Porém, o Estado não consegue satisfazer muitas das necessidades, que têm de ser satisfeitas
pelos próprios indivíduos, com os bens que produzem ou obtêm por troca através da atividade privada.
O Estado participa na satisfação de algumas necessidades na medida em que há certos bens cuja
produção tem de ser coberta pelo Estado – bens que satisfazem exclusivamente necessidades coletivas.
Estes bens também apresentam outra diferença fundamental: os indivíduos não precisam de os procurar
para que vejam a sua necessidade satisfeita (ex: defesa do território).
Assim, as necessidades que carecem de uma atividade do consumidor são necessidades de
satisfação ativa. As que não exigem qualquer esforço ou atividade por parte do consumidor são as
necessidades de satisfação passiva.
 Se a necessidade é de satisfação ativa, o produtor dos bens pode exigir um preço pela utilização
deles. Vigora aqui o principio da exclusão pelo preço: exclusão de todos os que não podem pagá-lo.
Permite ao produtor cobrir as despesas que teve na produção do bem. Assim, fala-se de um principio
da rivalidade de consumo no que toca a estes bens privados, devido À sua escassez.
 Se a necessidade é de satisfação passiva, o produtor dos bens já não pode exigir qualquer preço
pela sua utilização. Não se verifica o princípio da exclusão pelo preço, pois não pode obter a mínima
paga dos utentes desse serviço, ficando com as despesas inteiramente a seu cargo.
o Como cobrir as despesas com a produção de bens que satisfazem as necessidades de
satisfação passiva?
Geralmente, os que usam passivamente os bens, só coagidos é que contribuem para as despesas.
Coagir apenas é dado a um ente munido de poder de império, que só o Estado e restantes coletividades
públicas possuem. O Estado pode obrigar os cidadãos a contribuir para custear as despesas que a produção
daqueles bens acarreta. Só assim é que se conseguem obter muitos dos bens que satisfazem as
necessidades de satisfação passiva.
Algumas vezes esses bens só podem ser produzidos pelo Estado, pois só ele dispõe dos
necessários elementos de produção. (ex: redistribuição do rendimento ou estabilidade económica) A maior
parte das vezes, porém, os particulares possuem os elementos requeridos para a produção dos bens que
satisfazem este tipo de necessidades. Estes bens tanto podem ser produzidos diretamente pelo Estado,
como por empresas privadas, às quais o Estado paga um preço remunerador. (ex: exército) Mas, como a
empresa exigiria um lucro e podia não cumprir com as suas obrigações, então o Estado reserva para si a
produção destes bens que satisfazem este tipo de necessidades de satisfação passiva.
Características dos bens que satisfazem necessidades de satisfação passiva:

 Utilizáveis por todos, independentemente de qualquer procura;
 É a passividade no consumo que se traduz na impossibilidade de qualquer exclusão, isto é,
na inexcluibilidade – não pode dividir-se pelos utentes o consumo que cada um faz.
 Havendo inexcluibilidade, há indivisibilidade no consumo, isto é, irrivalidade – A utilização do
bem por A não impede ou prejudica a utilização do bem por B.
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o A irrivalidade leva a que estes bens tenham custo marginal de 0 ou nulo. (não
aumentam as despesas da sua produção, se mais um cidadão o consumir)
Os bens cujo consumo é inexcluível, são bens cujo consumo é irrival, mas o oposto não se verifica.
Veja-se o exemplo da sala de cinema, onde o consumo é irrival, mas excluível. Conclui-se que as
necessidades de satisfação passivas são satisfeitas com bens cujo consumo é inexcluível e irrival, e que as
necessidades de satisfação ativa são satisfeitas com bens cujo consumo é excluível, podendo ser rival ou
irrival.
Precisamente pela inexcluibilidade é que os bens que satisfazem necessidades de satisfação passiva
devem ser produzidos por uma coletividade privada ou pública. Assim, a estas chamamos necessidades
públicas ou coletivas e ás outras chamamos necessidades privadas ou individuais.
Há outros bens em que, para serem produzidos nas condições julgadas convenientes, tem o Estado
de cobrir o seu custo em todo ou em parte. São bens que satisfazem ao mesmo tempo necessidades
coletivas e individuais, como, p.e. o serviço de instrução. Como satisfazem necessidades individuais, pode
ser exigido um preço pelo seu consumo aos que individualmente o utilizam. Mas há casos em que é
necessidade coletiva a satisfação gratuita/preços mas baixos de necessidades individuais.
Nesses casos em que os bens satisfazem duas espécies de necessidades, mas que se entende
deverem ser gratuitos ou a preços mais acessíveis, tem o estado de coativamente intervir para assegurar o
fornecimento de tais bens aos cidadãos. Pode o Estado produzi-los ou entregar a produção a privados.
Há casos em que é necessidade coletiva a satisfação de necessidades individuais a preço igual ao

custo, ou a preço superior ao custo, mas inferior ao que viria estabelecer-se no mercado se a oferta
pertencesse a privados. Ex: serviços postais. Nestes casos, as despesas com a produção são cobertas pelas
receitas das vendas aos indivíduos. Porém, como a satisfação de necessidades coletivas exige a renúncia a
todo ou parte do lucro, tem o Estado de intervir, reservando para si, muitas das vezes, a produção de bens.
Dentre os bens que satisfazem tanto necessidades coletivas, como individuais, só aquele cuja oferta
pelas empresas privadas é considerada conveniente é que não suscitam a intervenção do Estado.
Assim, a passividade no consumo leva a três categorias de bens:

a) Bens que só satisfazem necessidades coletivas;
b) Bens que satisfazem, além de necessidades coletivas, necessidades individuais gratuitamente ou
a preço inferior ao custo;
c) Bens que satisfazem, além de necessidades coletivas, necessidades individuais a preço igual ao
custo, ou a preço superior ao custo mas inferior ao que no mercado se estabeleceria caso a
oferta coubesse às empresas privadas
Distinguem-se, assim:
 Bens Públicos propriamente ditos: só satisfazem necessidades coletivas
 Bens Politicamente públicos: Aqueles que, por razoes politicas e estratégicas, se estende
deverem estar na esfera de atividade pública. Ex: banca. A decisão de inclusão destes bens
no setor público é exclusivamente político, explicando-se, assim, as privatizações e
nacionalizações.
 Bens semipúblicos: satisfazem necessidades públicas e privadas
o Bens só tecnicamente semi-públicos: do ponto de vista financeiro, é como se fossem
públicos, sendo fornecidos gratuitamente à coletividade.
o Bens técnica e financeiramente semi-públicos: Podem ter procura individualizada,
sendo que tem de haver contrapartida parcial (taxa) para sua utilização.
A decisão sobre a existência de necessidades coletivas é sempre do Estado e do exercício do poder

político, consoante os interesses que estes defendem. As Finanças públicas podem resumidamente explicar-
se do seguinte modo: (1) O Estado pretende que se satisfaçam necessidades coletivas; (2) propõe-se a
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produzir os bens; (3) a produção desses bens implica despesas; (4) O Estado precisa de obter receitas para
cobrir as despesas; (5) O Estado cria meios de financiamento.
b) Meios de Financiamento do Estado

I- Preços dos próprios bens que o Estado produz, oferece e vende. Assim:
a. O Estado possui geralmente um património de direito privado, que ele administra como
qualquer particular. Daí resultam rendimentos líquidos (juros e lucros) que podem ser
destinados à cobertura de despesas com a satisfação de necessidades coletivas;
b. O Estado produz bens semipúblicos e, muitas vezes, cobra preços pela sua utilização
individual. Quando esses preços forem superiores ao custo, não só ficam cobertas as
despesas com a produção do bem, como ainda resta um lucro que pode ser destinado à
satisfação de outras necessidades. Também pode acontecer que os preços são iguais ou
inferiores ao custo.
Porém, tais recursos são mínimos em relação aos gastos com a produção dos bens públicos e ao
défice na produção dos muitos bens semipúblicos pelos quais não se cobram preços ou se cobram preços
inferiores ao custo. Há que lançar mão de outros meios de financiamento.
II- Empréstimos, importando distinguir:

a. Aqueles a que o Estado pode proceder acidentalmente para fazer face a determinadas
despesas. Ao recorrer a este meio de financiamento, o Estado terá de procurar mais meios
que permitam pagar os juros dos empréstimos contraídos e o próprio capital do empréstimo.
Assim, o empréstimo não é um meio definitivo de financiamento devido à necessidade de
reembolso.
b. O recurso constante ao crédito – para pagar despesas e juros de empréstimos contraídos em
anos anteriores. O recurso exclusivo ao crédito teria, na época de pleno emprego, ou a
redução do investimento privado ou a inflação. Nas épocas de desemprego conduz à
redução do investimento privado. Não convém que se recorra ao credito por sistema.
III- Impostos que são o principal meio de financiamento. Como o estado possui um poder de império,
constrange os cidadãos a contribuir, independentemente da sua procura, para a satisfação das
necessidades coletivas. Exige-lhes unilateralmente sob a forma de prestações impostas.
Do ponto de vista financeiro são três as receitas do estado. Mas sob o ponto de vista jurídico, o que
interessa não é a natureza económica da relação que origina a receita, mas sim a fonte, consensual ou legal,
da obrigação de quem paga.
Há receitas que o Estado percebe em virtude de obrigações resultantes de negócios jurídicos, isto é, de
manifestações de vontade de as criar: são as receitas voluntárias. Mas também há receitas que o Estado
percebe em virtude de obrigações impostas aos cidadãos pela lei – receitas coativas.
O processo de fixação do montante das receitas do Estado pode ser por via de negócio ou por via de
autoridade. No primeiro caso, estamos perante receitas voluntárias e no segundo perante receitas coativas.
Esta questão tem especial importância em matéria de preços. Para sabermos um preço é uma receita
voluntária ou coativa, temos de saber se o seu preço foi estabelecido por via de negócio jurídico (ex: lenha)
ou fixado na lei ou por força de lei. (ex: proprinas) Desenvolve-se, assim, outra classificação os meios de
financiamento do Estado:
(1) Preços negocialmente estabelecidos que resultam da exploração dos bens de património privado e
da utilização individualizada dos bens de património público – receitas patrimoniais.
(2) Preços autoritariamente estabelecidos, que o Estado recebe pela prestação de outros serviços ou
bens semipúblicos (preço igual ou inferior ao custo) – Taxas.
(3) Importância cobrada pelo estado unilateralmente – Impostos.
(4) Somas que o Estado obtém através do crédito – Empréstimos.
Receitas Voluntárias – Receitas patrimoniais e empréstimos.
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Receitas Coativas – Taxas e Impostos.
Por vezes, porém, o Estado cobra receitas sem ter em vista a cobertura de despesas. Ex: proteção
de indústrias da concorrência de empresas estrangeiras através do pagamento de direitos alfandegários
pelos que importam as mercadorias, de forma a encarece-las ou aumento dos impostos para combater um
processo grave de inflação. Nestes casos, o Estado não cobra estas receitas para obter meios de
financiamento, mas para satisfazer necessidades públicas.
Então o seu estudo caí fora das Finanças Públicas? Parece-nos que não, já que, apesar de tudo,
continuamos a estar perante meios de financiamento do Estado. E porque as próprias receitas cobradas na
produção de bens públicos são ou acabam por ser meios de financiamento – podemos definir atividade
financeira como a atividade do estado proposta à satisfação das necessidades coletivas e concretizada em
receitas e despesas.
II- Finanças Públicas e Finanças Privadas
a) O Estado dispõe de Impostos

A empresa privada produz bens, faz despesas, tem financiamento para essas despesas. Mas quais
os seus meios de financiamento? Pode obter dinheiro de empréstimo ou recuperá-lo através da venda de
mercadorias. No fundo, os meios de financiamento da empresa privada são os preços recebidos em troca
dos bens que produz.
O Estado também recebe preços, destinando-os à cobertura de despesas com a produção de certos
bens. A diferença é que o Estado cobre grande parte das suas despesas com um meio do qual só ele dispõe
– impostos, que são um meio de financiamento próprio e exclusivo do Estado.
Na raiz do financiamento da empresa privada está sempre uma relação de troca, cabendo o estudo
dos preços e outros fenómenos sociais de troca à Economia Política.
O financiamento do Estado também se realiza com receitas obtidas por atos de troca, mas só em
pequena medida. A maior parte dos recursos aplicados à cobertura de despesas públicas provém da
cobrança de impostos. No caso dos impostos, não existe qualquer contraprestação. O estudo dos impostos
está fora da Economia Política, sendo que os fenómenos financeiros devem ser estudados pelas Finanças
Públicas.
b) Nas Finanças do Estado não são as receitas que determinam as despesas

Qualquer empresa privada precisa de reconstituir, através da venda de produtos, o valor do seu
capital fixo e circulante usado na produção. Daí resulta que tem de pautar as suas despesas pelas receitas
que possa obter. Se as despesas não forem inferiores ou, quando muito, iguais ás receitas, a empresa
começa a ter perdas.
Com o Estado não é assim: O Estado pode lançar impostos, obrigando o cidadão a entregar-lhe
parcelas do seu rendimento, tendo nas suas mãos um poderoso meio de financiamento. Assim, as despesas
do Estado não estão subordinadas ás receitas; ele pode cobrar as receitas na medida das despesas que
pretende realizar. Porém, não podemos inteiramente dizer que o montante das receitas é função das
despesas. Nem mesmo se o Estado se desinteressasse pelo efeito da cobrança das suas receitas e da
realização das despesas sobre a economia do país.
É que os impostos não têm uma elasticidade perfeitamente infinita, já que o seu aumento conduz a
um crescimento do resistência dos contribuintes, que se pode tornar tão forte que impossibilita o aumento
dos impostos. Para além disso, o Estado não se desinteressa pelo efeito das receitas e despesas sobre a
economia. No fundo, o estado determina as receitas e despesas em ordem dos fins que pretende atingir.
c) O Estado propõe-se a satisfazer necessidades

A empresa procura produzir os bens de modo a que as despesas sejam mínimas, e procura vendê-
los de modo a que as receitas sejam máximas: procura trabalhar ao mínimo custo e transacionar as
mercadorias pelo máximo preço. Isto porque procura o lucro.
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O Estado também procura reduzir ao mínimo as suas despesas na produção. Porém, ou produz bens
públicos que são oferecidos gratuitamente, ou bens a um preço igual ou mais baixo que os custos de
produção, não tendo o lucro como mira, mas sim a satisfação das necessidades – bens semipúblicos.
AS finanças da empresa preordenam-se à obtenção de lucros; as finanças do Estado preordenam-se
à satisfação das necessidades.
Em Suma: Uma contraposição entre Economia e Finança

Teixeira Ribeiro defende que Economia e Finanças são realidades distintas, desde logo pelo seu
objeto.
A Economia era entendida:
- Numa perspetiva clássica, como ciência social e política.
- O marginalismo é que introduz a mecânica racional associada à economia – ciência que estuda a
afetação eficiente dos recursos escassos suscetiveis de usos alternativos. Assim, trata de relações de
paridade/igualdade em que os operadores económicos transacionam de acordo com regras e princípios do
mercado, sendo dotados de racionalidade e capacidade de escolha tendencialmente eficiente e racional
(“Homo Oeconomicus”). E perante o equilíbrio de mercado, Aníbal Almeida defende que o Estado só pode
surgir como intruso indesejável.
- Com o pensamento económico liberal, passa-se de uma perspetiva orgânica para uma perspetiva
individualista sobre o funcionamento da economia. O Estado devia ser residual e minimalista, sendo que o
melhor estado era o mais pequeno, pois teria poucas despesas e, consequentemente, cobrava poucas
receitas, permitindo o aforro, o investimento e o consumo. O Estado só garantia o funcionamento adequado
do mercado, devendo este aproximar-se da sua figura de concorrência pura e perfeita. Assim, o Estado
deveria produzir apenas os bens e serviços que, de acordo com uma ótica de mercado, os privados não
quisessem produzir. São os chamados bens públicos - bens excluídos da ótica do mercado , porque este não
os produz ou porque os privados não se interessam pela sua produção. Assiste-se ainda a criação de bens
semipúblicos, como aqueles que não são deixados apenas à produção dos privados, entrando o Estado
como concorrente a esses privados.
Mas hoje, a previsibilidade do mercado outrora pregada é posta em causa pela consideração de uma
série de fatores que alargam a agenda do Estado. O Estado surge hoje como regulador e supervisor que
corrige os desequilíbrios e imperfeições do mercado. (Estado Regulador) Surge o Estado como
“macrodecisor irredutível”, influenciando toda a atividade económica com as suas políticas financeiras.
Nas Finanças estamos perante relações de supra-infraordenação, de coação e imposição.
Existem, assim, dois mundos separados: o mundo dos preços (economia) e o mundo dos impostos
(finanças). O Dr. Quelhas partilha desta opinião, considerando que há uma comunhão entre estes universos
mas que podemos perspetiva-los de forma autónoma, desde logo porque: (1) não podemos olhar para a
economia apenas a partir da imagem estrita do Homo Oeconomicus e (2) as Finanças Públicas são
constituídas por uma realidade marcada pela dialética E (Empresas- Economia) – F (Famílias – Economia) –
G (Estado – Finanças). Aníbal Almeida sugere uma conexão constante entre E,F e G, não se podendo
dissociar economia de finanças.
“Não há um hemisfério norte da economia, nem um hemisfério sul das Finanças. Estamos num
mundo em que todos os operadores interagem entre si”. – Aníbal Almeida.
III-Ciência Das Finanças e Direito Financeiro
a) Finanças Positivas e Finanças Normativas

As Finanças estudam a atividade financeira, isto é, a atividade do Estado que se exprime em receitas
e despesas. Como o Estado cobra receitas e realiza despesas para atingir determinados fins, então só
podemos entender a atividade financeira quando comparadas essas receitas e despesas com os fins a
alcançar.
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Importa saber se, para alcançar determinado fim, as receitas e despesas realizadas são as
indicadas. O estudo das finanças desdobra-se, assim, no estudo do que é – Finanças Positivas-, da ação
desenvolvida pelo Estado para a satisfação de necessidades coletivas, e no estudo do que convém ser –
Finanças Normativas-, da ação mais adequada para a satisfação de tais necessidades. As regras ou normas
a que o Estado deve subordinar-se para um melhor conseguimento dos fins constitui a política financeira.
b) Política Financeira: finanças neutras e intervencionistas – as finanças funcionais

A principio não se configurava entre os fins do Estado o de interferir na economia privada. Com o
triunfo da escola liberal, entendeu-se que a economia privada, através dos mecanismos dos mercados,
geralmente assegurava o máximo de produção e a reta redistribuição do rendimento. O Estado não devia
cobrar receitas e realizar despesas com o fim de alterar a procura e a oferta dos produtos e dos elementos
produtivos pelos particulares, nem de corrigir a distribuição de rendimentos que daí resultava. O Estado devia
cobrar receitas apenas para cobrir as despesas e fazer despesas com os bens estritamente necessários.
Foi a época das finanças neutras que são aquelas que não modificam as posições relativas dos
particulares e que, portanto, tiram a cada individuo, através da cobrança de impostos, tanta utilidade quanta a
que lhe restituem através da prestação de bens públicos. Porem, como quase nunca há equilíbrio entre a
utilidade que ganha e a utilidade que perde cada contribuinte, as finanças nunca podem ser verdadeiramente
neutras.
Assiste-se depois a um alargamento da intervenção do Estado, aumentando as receitas e despesas
públicas, perdendo –as finanças – esta neutralidade. Entra-se na época das finanças intervencionistas, isto é,
daquela que pretendem modificar as condições da economia privada. Destaca-se a importância do
socialismo (repartição), grande depressão (movimentos cíclicos da economia e variações os preços) e
segunda guerra (volume e rendimento do país). Daí que o Estado se proponha atualmente, além de múltiplas
finalidade que não visam a ingerência no funcionamento da economia privada, as três principais seguintes:
(1) Redistribuição do rendimento e da riqueza a favor dos que têm rendimentos mais pequenos.
(2) Estabilidade económica – do emprego e do nível dos preços a curto prazo. Procura o estado
atenuar a inflação e evitar que haja quebras em termos reais do rendimento nacional.
(3) Desenvolvimento económico – aumento do rendimento potencial a longo prazo de modo a
aumentar o rendimento per capita. Procura a subida da capacidade de produção, que permita a
subida do rendimento médio.
Como estes três principais objetivos exigem a mobilização de todas as espécies de instrumentos
financeiros, fala-se frequentemente de finanças funcionais que traduzir a ideia de que a escolha desses
instrumentos, a escolhas das receitas e despesas públicas, deve basear-se na maneira como cada uma
delas funciona, isto é, nos efeitos que exerce sobre a economia nacional.
Quando surgem incompatibilidades de objetivos, deve o Estado escolher o melhor para a
prossecução do bem estar público. O Estado tende a preferir o desenvolvimento económico face à
estabilidade e à redistribuição.
c) Direito Financeiro, Direito Tributário e Direito Fiscal

Direito Financeiro é constituído pelas noras que regulam a obtenção, a gestão e o dispêndio dos
meios financeiros públicos.
Direito Tributário é constituído pela normas relativas à obtenção das receitas cujo montante é
autoritariamente estabelecido pelo Estado.
Direito Fiscal é constituído pelo conjunto de norma que respeitam à incidência, lançamento e
cobrança de impostos.
IV. Noção e Objeto das Finanças Públicas
A disciplina das Finanças Públicas versa sobre a análise e o estudo da atividade estadual na
economia, ou seja, estuda-se a forma como o Estado tem vindo a intervir através das suas políticas em
diversos setores económicos e sobretudo os efeitos que dessa atuação decorrem. Não deixaremos de
analisar também as formas de obtenção de receita pois sem receita é impossível fazer despesas.
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A distinção entre o objeto de estudo das Finanças Públicas e da Economia é uma distinção objetual
a que se encontra ligada uma autonomia epistemológica e didática. Nesta posição, Aníbal Almeida afasta-se
de Teixeira Ribeiro por entender que o Estado e a sua atividade poderiam ser estudados dentro da economia
política. Esta posição alicerça-se na ideia de que o fenómeno social é unitário, não sendo por isso adequado
destacar dentro dele fenómenos financeiros de outros fenómenos sociais que o não são. Assim, ao invés de
dividir a realidade social em dois hemisférios, defende apenas uma autonomização para efeitos de estudo da
atividade estadual, não sem reconhecer que a natureza do operador económico "estado" é diversa da dos
operadores "empresas" e "famílias".
Enquanto os outros dois operadores são, na verdade, agregados em sentido próprio , porquanto são
compostos são microdecisores que constituem elementos homólogos. Já o Estado aparece como
macrodecisor que não pode ser reduzido ou reconduzido a uma multiplicidade de microdecisores. Importa
considerar que a conceção do Estado pode sofrer variações, mas é habitualmente analisada por referência
ao setor público administrativo, que ainda assim, pode ser mais ou menos amplo.
Bastaria saber em concreto quais seriam então as matérias objeto de estudo das Finanças Públicas.
Desde a síntese neo-clássica de Musgrave se reconhece a existência de três funções estaduais: a função de
alocação de recursos, redistribuição de rendimentos e estabilização económica. A estas três políticas, Aníbal
Almeida faz acrescer a política de proteção ambiental. Não se estranha por isso que a partir de um
determinado momento se tenha percebido que as Finanças deixam de ser normativas para passarem a ser
Finanças funcionais.
As Finanças Públicas inserem-se, assim, na área das ciências sociais, afastando-se em larga medida
das ciências exatas, embora compartilhem com estas alguns mecanismos de análise. O afastamento em
termos objetuais da economia política resulta sobretudo da forma como o pensamento económico ia vendo a
atividade estadual .
O pensamento económico da escola clássica inglesa, nomeadamente Smith e Ricardo, debruça-se
extrovertidamente sobre a realidade, utilizando uma perspetiva macroeconómica. Ambos viam o Estado peça
por peça e como um puro consumidor que obtinha as suas receitas através dos impostos e que utilizavam
para financiar a sua modesta atividade. "Justice, Policy and Arms" - "Julgar e Combater" fazem parte da
Agenda do Estado. Assim, o Estado era um intruso indesejável na economia e que por isso nem sequer tinha
capacidade para poder ser estudado dentro da Economia Política.
David Ricardo segue o entendimento de Adam Smith e apenas acaba por acrescentar, numa lógica
dedutiva impecável, reconhecendo ao Estado apenas um lugar à margem da economia.
Já os marginalistas utilizaram uma análise microeconómica e que, por isso, dificilmente conseguem
descortinar o Estado dentro do circuito económico. Apesar disso, Say chega mesmo a referir que o Estado é
um imposto e o imposto um Triplo Mal. Apesar das diferenças para com a escola clássica, persistem algumas
semelhanças , mas os marginalistas afastam-se daqueles autores porque eliminam o Estado do circuito
económico. Por vezes o Estado é ainda visto como um bom gigante que vai compartilhando o seu espaço
com os demais agentes económicos. Mas os autores como Hicks, não deixam de o ver como uma entidade
pesada inoportuna e que, por isso, é expurgada e como que se evapora da vida económica.
Na década de 30 do século XX, assiste-se a uma mudança de paradigma graças à obra de Keynes.
O Estado recupera o seu lugar no quadro económico pois optou-se novamente por um análise
macroeconómica. Para além disso e contrariamente ao que acontecia com os clássicos, o Estado deixa de
ser visto à margem, perdendo também a caraterística de puro consumidor para passar a ser visto como uma
entidade que não tem interesses próprios e cuja atuação pode inclusivamente ser benéfica para a economia.
No desenvolvimento destas ideias e sobretudo numa tentativa de compreender a decisão pública,
Anthony Downs traz a teoria económica para dentro da política numa corrente que seria denominada
impropriamente por Teoria Económica da Política. Com Downs, a que se seguiriam muitos outros autores,
não mais a política e a economia passariam a ser vistas de forma separada, numa tentativa de aproximação
entre a economia e política. Estes autores entendem que as opções políticas relacionadas com questões
económicas são tomadas pelo Estado com base nas mesmas considerações que as empresas utilizam
quando pretendem vender um produto, só que aqui o produto corresponde ao conjunto de políticas que uma
determinada corrente política apresenta como constituindo o seu núcleo de atuação caso venha a ocupar o
poder. Não se estranha por isso que esta miopia possa ter levado a que a opção de escolha das políticas
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fique fortemente dependente , não só dos ciclos económicos, como seria de esperar, mas também dos ciclos
políticos.
Em jeito conclusivo podemos afirmar como Van der Ploeg que o Estado é tratado como um animal
político preocupado com a sua própria sobrevivência e não um ditador benevolente preocupado com o bem
estar social, o que conduz a uma perspetiva positiva em vez de normativa quanto à formulação da política
económica e a uma compreensão mais profunda do ciclo económico político.
V – Orçamento
a) Orçamento do Estado: autorização; regra da anualidade; orçamento de gerência e orçamento

de exercício
Não é possível fazer despesas, tem ter as receitas correspondentes. Assim, o Estado precisa de prever
as suas despesas para saber que receitas tem de cobrar e tem de prever as receitas para saber que
despesas pode fazer. O orçamento é um documento onde se prevê as receitas e as despesas estaduais
competentemente autorizadas para um determinado período financeiro. Esta definição dá-nos logo dois
elementos de um orçamento: previsão (impossibilidade de total certeza das previsões) e limitação no tempo e
autorização (pelas assembleias representativas).
Historicamente, este direito dos povos autorizarem, através de representantes, as receitas e despesas do
estado, veio a ser conseguido com a Bill of Rights de 1869 e com a Revolução Francesa. Por cá, desde a
Constituição de 1822 que se reconhece competências às cortes para fixar anualmente os impostos e as
despesas públicas.
Qual o período de vigência de um orçamento? O período orçamental é em Portugal correspondente
com o período do ano económico, iniciando-se a 1 de Janeiro e terminando a 31 de Dezembro. A fixação de
um período financeiro para a vigência do orçamento coincidente com o período económico apresenta
diversas vantagens, nomeadamente, o fato de sujeitar toda a atividade económica do país ao mesmo período
– normalmente os indivíduos referem ao ano a contabilidade das suas empresas, p.e. Em Portugal, o período
orçamental coincide com o ano económico e este com o ano civil, iniciando-se por isso a 1 de Janeiro e
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terminando a 31 de Dezembro . Trata-se da regra da anualidade orçamental. No entanto, o orçamento de
estado deve refletir os encargos totais assumidos com as despesas plurianuais. Quanto a estas, existe, do
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ponto de vista teórico, a opção entre um orçamento de gerência e um orçamento de exercício .
• No orçamento da gerência, são contabilizadas as receitas que se preveem cobrar e as despesas que se
preveem liquidar naquele período financeiro. Trata-se de uma previsão de receitas e despesas na sua
fase final de cobranças e de pagamentos.
• No orçamento de exercício inscrevem-se os valores dos créditos que nascem a favor do Estado naquele
período e dos débitos que este assume. Trata-se por isso de uma previsão de receitas e despesas na
sua fase inicial de créditos e de débitos.
Face ás diferenças entres os dois tipos de orçamento, coloca-se a questão: será que o Orçamento deve
prever as receitas e despesas que se irão cobrar e pagar no respetivo período, ou as receitas e despesas
cujos créditos e dívidas irão surgir? Esta questão coloca-se essencialmente no que toca ás despesas, muitas
das vezes plurianuais, originando pagamentos em cada um dos anos em que se realiza a obra ou sendo
totalmente satisfeitas no ano em que esta termina. A dívida do estado, todavia, nasce no momento do
contrato.
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Nem sempre assim foi: o período orçamental já começou a 1 de Julho para terminar no subsequente 30 de Junho. Isto
porque as câmaras reabriam a 2 de Janeiro e careciam de um período relativamente longo para discutir o orçamento.
Esta questão desapareceu com a Constituição de 1933, já que o orçamento não era discutido nem votado pela
Assembleia Nacional, só competindo a esta autorizar o Governo a cobrar as receitas e pagar as despesas (Leis de
Meios). A Coincidência do ano económico com o ano civil manteve-se com a CRP de 1976, não obstante de a AR ter
poder de discussão e votação do orçamento. A AR iniciava a sua sessão ordinária a 15 de Outubro, sendo possível
compatibilizar os prazos, devendo aprovar o orçamento até 15 de Dezembro.
Inicialmente a AR só aprovava a Lei do Orçamento. Foi a revisão de 1982 que a tornou capaz de aprovar
diretamente o OE.
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Em contabilidade, gerência é o conjunto de cobranças e de pagamentos de um determinado período. Já o exercício é
conjunto de cobranças e de pagamentos resultantes de créditos e de dívidas nascidos de determinado período. AS
dividas e receitas de qualquer entidade podem dizer respeito ao período da sua cobrança e pagamento (sistema de
gerência) ou ao período do nascimento o crédito e das dívidas por virtude dos quais são cobradas e pagas (sistema de
exercício)
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 Quanto ao orçamento de exercício permite-nos o confronto entre o montante de dívidas e dos

créditos que irão surgir contra e a favor do Estado durante o período financeiro. Assim, este
elucida-nos sobre a situação financeira do Estado. Mas como nem todos os créditos são
cobrados, nem as despesas serão pagas até ao final do ano, ficamos sem noção de qual
será a situação do tesouro público.
 O Orçamento de gerência permite ao Governo regular o serviço da Tesouraria, de modo a
que não falte dinheiro, nas épocas em que os pagamentos excedam as cobranças, nem o
dinheiro sobre em demasia, nas épocas em que as cobranças excedam os pagamentos.
Para mais, a contabilização de exercício é bem mais difícil e trabalhosa que a de gerência.
2015 2016 2017 2018 2019
Orçamento Receitas 2000 2000 2000 2000 2000

de
Gerência Despesas 2500 2500 2500 2500 -
Orçamento Receitas 10000 - - - -

de
Exercício Despesas 10000 - - - -
Receitas - 10000/ 5 anos

Despesas - 10000/ 4 anos
Por o Orçamento ser uma previsão, distingue-se da conta pois a conta é uma efetivação. O orçamento
diz respeito ao futuro e a conta ao passado.
Distingue-se também do balanço porque este é um mapa contabilístico que nos permite determinar a
situação patrimonial do estado num determinado momento, comparando ativo (engloba algumas receitas,
mas não é constituído unicamente por estas) e passivo. O balanço diz respeito apenas a um momento
estático, isto é, a um momento específico.
Lado Ativo  valor dos bens do domínio privado e do domínio público, os dinheiro em cofre ou em
depósito, os créditos;
Lado Passivo  capital dos empréstimos contraídos, os fundos de amortização de bens duradouros,
as dívidas resultantes da compra de produtos ou serviços.
B) Funções do Orçamento de Estado
• Fixação da Despesa: Fixar as despesas significa somar as despesas de todos os serviços do Estado. A
cada serviço vamos atribuir créditos, como autorizações para gastar – total da despesas é igual À soma
dos créditos orçamentais.
Dizemos que o orçamento de Estado fixa as despesas, mas já não dizemos que fixa as receitas . No
OE, encontramos fixadas quer o tipo de despesas, quer o tipo de receitas, mas o valor previsto para a
cobrança de cada uma das receitas é indicativo. Por isso, é habitual referir-se que, enquanto orçamento da
receita é uma previsão, o orçamento da despesa é vinculativo. Convém ter em atenção que o princípio da
tipicidade qualitativa, previsto no artigo 42/3/5/6/a da LEO, vale quer para a receita, quer para a despesa,
no sentido em que apenas podem ser cobradas as receitas previstas no orçamento é apenas podem ser
pagas as despesas aí previstas. Já o princípio da tipicidade quantitativa, previsto no artigo 42/6/b vale
apenas para as despesas. Enquanto as receitas podem ser cobradas em montante superior ao previsto no
OE, as despesas não podem ultrapassar o valor do crédito ou dotação orçamental. Estes dois princípios
3
são duas decorrências do princípio da legalidade.
• Exposição do plano financeiro do Estado: É no orçamento que se concretiza o plano da Administração –
o desenvolvimento que vai dar-se ou as restrições que vão pôr-se à atividade dos serviços, bem como a
importância dos recursos que vão transferir-se do setor privado para o setor público.
• Relacionação das receitas com as despesas: Orçam-se as receitas e despesas a fim de assegurar que
estas bastam para cobrir aquelas.
3
Há um discrepância muitas vezes assinalada entre a regra da anualidade e as despesas plurianuais: esta só existe
verdadeiramente quando o orçamento é de gerência, pois só este preclude a assunção de encargos a satisfazer nos
anos futuros. Neste caso, as despesas plurianuais devem ser autorizadas por lei especial, que as mande prever nos
orçamentos dos anos em que devam ser pagas- o que viola a regra da anualidade.
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C) Regras clássicas de elaboração do orçamento
As funções do orçamento são os seus fins e para os atingir há que o organizar de acordo com
determinadas regras. Estas são regras clássicas que têm de ser observadas em todos os países. Todas elas
têm consagração direta na lei de enquadramento orçamental e até na CRP.
1) Regra da Unidade
Pode ser resumida numa frase: um só orçamento e tudo no orçamento. Assim, as receitas e despesas do
Estado devem ser previstas num único documento. Esta regra prevista no artigo 5º da LEO diz-nos que o
orçamento de estado tem obrigatoriamente que conter todas as receitas e despesas dos serviços integrados,
serviços e fundos autónomos e segurança social. O orçamento de estado, apesar de ser o quadro geral
básico da atuação financeira do estado, não contém em si toda a atividade com reflexo financeiro que seja
desenvolvida por entidades públicas.
Temos também de ter em consideração o artigo 2º da LEO. Encontram-se fora das disposições da Lei do
Orçamento os orçamentos das regiões autónomas e autarquias locais, bem como os respetivos serviços e
fundos autónomos. (Art. 5º/2 LEO) Dada esta delimitação negativa, importa concretizar as noções
subjacentes ao número 1 do artigo 5º. De acordo com as normas constantes da lei 8/90 - Lei de Bases da
Contabilidade Pública - a definição das entidades que integram o setor público administrativo, parece afastar
aquelas entidades detidas total ou parcialmente pelo estado, mas que se dedicam a atividades mercantis.
São desse exemplo, as empresas públicas ou as empresas privadas de capitais exclusivamente públicos.
Esta questão não é meramente teórica, mas apresenta um relevo significativo para efeito de aplicação das
normas de Direito a União em matéria orçamental. Enquanto que a legislação interna apenas distingue entre
serviços e fundos autónomos e serviços com mera autonomia administrativa reconduzindo-se às definições
constantes da Lei de Bases da Contabilidade Pública, podemos concluir que o regime-regra é o da existência
de serviços com mera autonomia administrativa em que os dirigentes apenas têm competência para a
realização de despesa nos atos de gestão corrente, como decorre do artigo 2º da LBCP, existindo porém um
regime excecional de autonomia administrativa e financeira. Este regime apenas pode ser atribuído
constitucionalmente ou através de lei ou decreto-lei, sendo que nestes dois últimos casos apenas o pode ser
naqueles casos em que o serviço seja capaz de gerar receita para financiar dois terços da sua despesa e,
para além disto, um regime que se mostre adequado à gestão do próprio serviço. As normas de Direito da
União, nomeadamente, as constantes do sistema europeu de contas nacionais e regionais - SEC, definem o
setor público administrativo como sendo constituído por aquelas entidades institucionais públicas que devam
ser classificadas como não mercantis, isto é, entidades que pratiquem preços muito abaixo do valor do
mercado ou cujas receitas não permitam cobrir 50% dos custos de produção. Esta diferença por disposições
normativas faz com que o operamento do saldo orçamental possa ser diferente consoante sejam aplicadas
as normas do Direito Interno ou as normas de Direito da União.
Justificação para a regra da unidade encontramo-la numa das regras do orçamento (fixação das
despesas). Para além disso, se o orçamento tem também como função relacionar receitas com despesas,
essa tarefa torna-se muito mais simples se todas as receitas estaduais e todas as despesas estaduais
constarem de um único documento. Também a tarefa de exposição do plano financeiro fica facilitada se
todas as receitas e despesas estaduais constarem no mesmo documento.
Unidade significa também que, para cada período financeiro, deva ser aprovado um único
orçamento por forma a evitar que a aprovação sucessiva de documentos possa conduzir a situações em que
sejam autorizadas elevadas quantias de receitas e despesas sem que verdadeiramente essa autorização
seja compreendida, ou seja, a aprovação de orçamentos individualizados para cada serviço, para além de
complexa, faria perder o sentido global da autorização, não havendo possibilidade de facilmente se
determinar o montante global da receita e da despesa autorizadas.
Idêntico risco de corre com a aprovação sucessiva de orçamentos. Os denominados orçamentos
retificativos implicam alterações ao nível da receita e da despesa para além do inicialmente previsto na lei do
orçamento e a transparência das contas estaduais dificilmente é compatível com esta prática.
2) Regra da Especificação
Encontra-se prevista no artigo 8º da LEO. De acordo com esta regra as receitas e as despesas devem
ser inscritas no orçamento de forma discriminada, ou seja, não é possível inscrever no orçamento apenas o
montante global das receitas e o montante global das despesas. Optou-se antes por consagrar quanto às
despesas a necessidade de estas obedecerem a uma classificação orgânica, funcional e económica.
• A classificação orgânica refere-se aos órgãos que ficam autorizados à realização da despesa.
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• A classificação funcional que se encontra prevista no decreto-lei 171/94 prevê a divisão da

despesa em funções gerais ou de soberania, funções económicas e outras funções. Apresenta várias
vantagens:
• Torna mais clara a exposição do plano financeiro
• Combinada com a classificação das despesas correntes e de capital, permite determinar o
custo de cada uma das funções públicas.
• Permite comparar as percentagens das despesas totais exigidas ao longo dos anos para
desempenho de várias funções e saber a que funções o Estado atribui primazia.
• A classificação económica prevista no decreto-lei 26/2002 distingue entre despesas correntes e
despesas de capital, sendo depois cada uma destas categorias especificada por agrupamentos,
subagrupamentos e rubricas tal como consta do anexo 2 do decreto-lei 26/2002. Despesas
correntes são as despesas em consumo ou que se vão traduzir na compra de bens de consumo. Já
as despesas de capital serão despesas de investimento.
Quanto as receitas, a especificação é feita de acordo com a classificação económica, distinguindo-se
entre receitas correntes e receitas de capital, sendo depois cada um deste tipo de receitas dividido em
capítulos, grupos e artigos, tantos quantos os previstos no anexo 1 do decreto-lei 26/2002.
A despesa deve também ser estruturada por programas- um programa de despesas é um conjunto de
verbas que se destinam à realização de determinado objetivo e que podem concretizar apenas um ou,
como sucede geralmente, vários projetos de empreendimentos. Permite conhecer gastos orçamentais com
a realização de cada objetivo, partindo de uma análise custo/benefício ou custo/eficácia.
Convém referir que esta especificação não deve ser demasiado minuciosa sob pena de poder pôr em
causa a liberdade dos serviços em sede de execução orçamental, não permitindo , muitas vezes, a
adaptação as circunstâncias.
Assim, esta regra contém uma exceção prevista no artigo 8º/5 da LEO, denominada dotação
provisional do Ministério das Finanças. Trata-se de uma inscrição do orçamento de despesa do Ministério
das Finanças que não é destinada a fazer uma despesa em concreto, mas antes face a despesas que
surjam no decurso da execução orçamental e que sejam de classificar como não previsíveis e inadiáveis.
Note-se que não se trata de despesas não previstas, mas sim, despesas que não era possível prever no
momento de elaboração do orçamento ou que mesmo que pudessem ter sido previstas e o tenham sido
não fosse possível prever que o seu montante seria tão elevado e ultrapassasse a dotação orçamental.
Para além disso, têm que ser inadiáveis.
O Dr. Teixeira Ribeiro dá o exemplo das catástrofes naturais, quanto a este tipo de despesas
imprevisíveis e inadiáveis. Em regra, na autorização das despesas têm competência os diretores dos
serviços. Neste tipo de despesas, é o Ministro da Finanças a autorizá-las.
3) Regra da não compensação (universalidade)

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É chamada de regra da universalidade, do orçamento bruto ou da não compensação. Esta regra da
universalidade aparece no artigo 5º e a não compensação ao orçamento bruto no artigo 6º da LEO.
A universalidade pode ser entendida em dois sentidos, mas em qualquer um deles, nos leva à ideia geral
de plenitude orçamental.
 O artigo 5º da LEO deve ser lido com referência também ao artigo 2º, significando por isso que no
orçamento devem estar previstas as receitas e as despesas de todo o setor público administrativo;
 Universalidade significa ainda que do orçamento devem constar todas as receitas e todas as
despesas.
Não se trata apenas da necessidade da previsão do tipo de receita e despesa, mas também dos
valores destas. É por isso compreensível que a regra da universalidade implique a existência de um
orçamento bruto, havendo mesmo autores que consideram que este último é corolário daquela regra.
De acordo com a regra do orçamento bruto, no orçamento de estado têm que ser inscritos os
montantes totais de cada receita e de cada despesa, sem que a estes tenham sido feitas quaisquer
deduções. Esta obrigatoriedade decorre do artigo 6º da LEO e por decorrência direta do artigo 105º/1 da
CRP . Esta regra parte da opção entre orçamento bruto e orçamento líquido dada a existência de, em
abstrato, poderem ser inscritas no orçamento as receitas e as despesas líquidas ou as receitas e as
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Nesta meteria temos sempre de considerar que as receitas e despesas podem sempre ser orçamentadas pela sua
importância liquida ou pelo seu montante bruto. A cobrança de receitas, implica sempre a realização de despesa.
Assim, podemos considerar o valor bruto ou liquido das receitas – o primeiro a considerar o total de receitas cobradas
(orçamento das receitas) e o segundo apenas a considerar o produto do imposto deduzido das despesas da sua
obtenção (receita líquida). Assim, podemos ter um orçamento bruto (receitas + despesas brutas) ou um orçamento
liquido (receitas e despesas liquidas).
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despesas brutas. É de conhecimento geral que para se cobrar uma receita é necessário em regra a
realização de despesa. Do mesmo modo, também o ato de realização de despesa por parte do Estado pode
originar a obtenção de receitas.
Assim, a opção que existe em abstrato seria de inscrever separadamente as receitas e as respetivas
despesas necessárias para cobrança e, por outro lado, as despesas e as receitas que a realização dessas
despesas permitiu obter e aí teríamos um orçamento bruto, ou então , inscrever as receitas subtraindo ao
montante destas o valor das despesas a que elas deram origem e retirando também do valor das despesas o
valor das receitas que estas permitiram obter e teríamos um orçamento líquido.
Porém, se fixarmos apenas o montante líquido da receita, não conseguimos prosseguir uma das
funções do orçamento que é a fixação das despesas, pois está fixação implica, não só, a possibilidade de
determinação do tipo de despesa, mas também a fixação do limite máximo desta. Também o montante das
receitas, no caso do orçamento líquido, aparece já deduzido das despesas e, portanto, não está
verdadeiramente determinado. Esta necessidade de inscrição de valores brutos tem também implícita uma
ideia de racionalidade e de clareza nas contas públicas. É que a inscrição de montantes líquidos não permite
sequer saber qual o valor global da receita e da despesa.
D) Regra da não consignação
Decorre do artigo 7º da LEO e é uma outra importante regra de organização do orçamento de acordo
com a qual as receitas devem destinar-se à cobertura de quaisquer despesas, isto é, não deve afetar-se o
produto de certa receita à cobertura de determinadas despesas. As receitas, quando são cobradas, são sem
destino diferenciado, sendo o seu produto posteriormente destinado indiscriminadamente à cobertura das
despesas que seja necessário financiar.
Esta regra surge como uma espécie de reação contra a Administração Pública tradicional em que
cada ministério ou serviço constituía uma unidade autónoma em termos orçamentais, com receitas e
despesas próprias. Esse tipo de gestão não permitia uma atuação eficaz nem uma administração igualmente
satisfatória da despesa pública e também não permitia garantir uma qualquer regularidade das receitas e das
despesas. A opção pela não consignação permite não só a centralização numa única entidade da gestão das
cobranças, bem como da libertação de verbas para a realização e pagamento das despesas. Só assim é
possível uma gestão global e eficaz da receita e das despesas públicas.
Convém referir que não basta que num determinado diploma criador de uma receita ou que a
denominação dessa receita faça antever o seu destino para se dizer que há efetivamente consignação de
receitas. É necessário também que se refira expressamente que o produto dessas receitas será destinado à
cobertura de determinadas despesas (já que assim as receitas não podem ser utilizadas em quaisquer outras
despesas antes de assegurada a cobertura dos créditos a que foram afetadas).
A regra da não consignação contém as exceções previstas no artigo 7º/2 da LEO. Trata-se de uma
previsão taxativa, pese embora o fato de a alínea F) do número 2 conter uma cláusula que permite a
existência de consignação de receitas por expressa estatuição contratual ou legal desde que excecional é
temporária.
• A primeira delas prevista na alínea a) decorre diretamente de uma exigência constitucional que é
o artigo 293º/1/b da CRP: são as receitas das privatizações.
• Na alínea B) excecionam-se também as receitas relativas aos recursos próprios comunitários.
• Na alínea C), as receitas dos subsistemas de segurança social;
• Na alínea D) as transferências de organizações internacionais e da união europeia;
• Na alínea E) são os donativos ou legados de particulares que tenham sido feitos com destino
específico;
• Na alínea F) as receitas por expressa estatuição legal ou contratual sejam destinadas a uma
finalidade específica. Neste último caso, essa consignação será sempre excecional e temporária.
Havendo consignação de receitas, o produto das receitas consignadas não pode ser destinado à
cobertura de outras despesas sem que estejam integralmente pagas as despesas às quais se destinaram.
Para além disso, uma despesa que tenha receita consignada apenas pode ser realizada se cumprir
um duplo cabimento: tem que caber na dotação ou crédito orçamental (art. 42º/5 e 42º/6/b da LEO e artigo
20º do DL 155/92) e tem que caber no produto da receita que lhe estava afetada (art. 42º/9 da LEO).
A consignação de receitas pode justificar-se por duas razões:
1) Porque se pretende colocar certas despesas numa situação de favor, garantindo que são
realizadas mesmo em situações económicas desvantajosas. Para tal afeta-se ás
despesas um caudal suficiente de receitas;
2) Pelo fato de se pretender limitar a realização de despesas de um serviço ao montante de
certas receitas.
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A situação de consignação pode gerar uma situação de favor nos casos em que o produto das
receitas consignadas excede ou iguala o montante previsto para as despesas e não haja receita suficiente
para pagar as despesas que não tinham receita consignada. Neste caso, as despesas têm assegurada a sua
cobertura, seja qual for a situação financeira do Estado.
Também pode originar uma situação de desfavor naqueles casos em que o produto da receita
consignada fique abaixo do previsto e exista receita suficiente para cobrir as demais despesas que não
tinham receita consignada.
Para última nota, veremos que os serviços que têm receitas consignadas podem gozar ou não de
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autonomia financeira :
 Serviços Dependentes – são os que carecem de autonomia administrativa, pelo que não podem
praticar atos definitivos e executórios, nomeadamente autorizar despesas e pagamentos;
 Serviços com Autonomia Administrativa – Podem praticar atos de gestão definitivos e
executórios, entre os quais autorizar as respetivas despesas e os pagamentos, mas com créditos
inscritos no Orçamento de Estado.
 Serviços com Autonomia Financeira – São os que, para além de gozarem de autonomia
administrativa, dispõem de receitas próprias, o que lhes permite autorizar, com essas receitas, os
pagamentos de despesas privadas em orçamento seu. Consiste em ter receitas e orçamento próprio.
Entre nós, os serviços com autonomia administrativa podem ter, em casos excecionais, receitas
consignadas; os serviços com autonomia administrativa e financeira, podem não ter receitas próprias,
bastando, para serem classificados como tal, que estas receitas cubram dois terços das suas despesas.
Nota: O porquê da rejeição da pluralidade orçamental
Haverá pluralidade orçamental sempre que as receitas e despesas do estado não apareçam em um único
documento, mas em vários. A unidade do orçamento pode ser quebrada com base na autonomia financeira,
violando-se conjuntamente as duas regras; mas ainda o pode ser com base na distinção entre despesas
ordinárias e extraordinárias.
Despesas ordinárias são as que presumivelmente se repetirão em todos os períodos financeiros, já que
constituem encargos permanentes do Estado. (ex: receitas patrimoniais, taxas e impostos permanentes)
As despesas extraordinárias são aquelas que não é natural realizarem-se todos os anos, sendo que nem
costuma ser possível prevê-las e, por isso, orça-las. (ex: vendas de valores patrimoniais, impostos não
permanentes e empréstimos.)
Há quem entenda que as despesas ordinárias devem ser cobertas com receitas ordinárias e as despesas
extraordinárias com as correspondentes receitas extraordinárias. Para evitar as desvantagens resultantes de
este equilíbrio se não verificar (falta de receitas e excesso de receitas), devíamos organizar dois documentos
orçamentais que previssem (1) as receitas e despesas permanentes do Estado e (2) as receitas e despesas
temporárias do Estado. Viola-se, assim, a regra da unidade.
Mas há despesas que não retornam em espécie, mas sim em género – despesas extraordinárias
recorrentes que devem ser consideradas também como ordinárias.
Não se vê razões plausíveis para que o orçamento não seja organizado de modo a apresentar o
orçamento ordinário e extraordinário num único documento.
Esta regra pode ainda ser violada com base na distinção de despesas correntes e de capital:
Despesas Correntes são aquelas que o Estado faz em bem consumíveis durante o período financeiro ou
que se vão traduzir na compra de bens consumíveis.
Despesas de Capital são as que o Estado faz em bens duradouros, ou que contribuem para a formação
de aforro.
Receitas Correntes são aquelas que provêm do rendimento do próprio período. (ex: receitas patrimoniais,
taxas e impostos)
Receitas de Capital são as que provêm do aforro. (ex:empréstimos)
Mais uma vez, há quem entenda que se devem organizar dois documentos, de modo a prever o
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orçamento corrente e o orçamento de capital separadamente. A organização de dois orçamentos tem vindo
a ser defendida de dois modos (1) considera-se que é mais fácil saber se o orçamento está ou não em
equilíbrio e (2) permite o cálculo dos custos dos serviços. Na opinião do curso, estes argumentos não
justificam a violação da regra da unidade. Recusa-se completamente a multiplicidade de orçamentos.
5
No que toca esta questão, ver acima notas presentes no tema “Regra da universalidade”.
6
Sobre a constituição do orçamento corrente e do orçamento de capital, ver página 75-77 do livro do Dr. Teixeira
Ribeiro.
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VI – Princípios Orçamentais – Análise do Artigo 12º da LEO
1) Princípio do equidade intergeracional

Está previsto no artigo 10º da LEO e determina que o Orçamento de Estado deve ser preparado tendo
em conta a distribuição dos custos e benefícios entre gerações . Integrada nos desígnios próprios do Estado
Social, a equidade intergeracional, pressupõe que as prestações da segurança social, os encargos
plurianuais e muitas outras despesas que o Estado tem de realizar não possam ser bem geridos ano a ano,
sem qualquer perspetiva quanto à sua evolução num horizonte temporal mais dilatado.
Assim, tendo em vista a prossecução das tarefas sociais pertencentes ao Estado, a economicidade, a
eficiência e a eficácia na execução do Orçamento dependerá do grau de perspetivação das verbas inscritas
num contexto plurianual.
2) Princípio da estabilidade orçamental e Princípio da transparência orçamental

O primeiro está previsto no artigo 10º-A da LEO e traduz-se no seguinte – “a estabilidade orçamental
consiste numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental, calculada de acordo com a definição
constante do sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas condições estabelecidas para cada um
dos subsetores” (nº2).
O segundo está previsto no artigo 10º-C da LEO e implica a “existência de um dever de informação entre
todas as entidades públicas”. (nº2) Implica ainda “o dever de fornecimento de informação à entidade
encarregada de monitorar a execução orçamental”.
3) Princípio da solidariedade recíproca e princípio da sustentabilidade

O primeiro está previsto no artigo 10º-B da LEO e “obriga todos os subsetores, através dos seus
organismos, a contribuírem proporcionalmente para a realização do principio da estabilidade orçamental, de
modo a evitar situações de desigualdade.” (nº2)
O segundo princípio vem previsto no artigo 10º-D da LEO e determina que estabilidade deve ser
entendida como “a capacidade de financiar todos os compromissos, assumidos ou a assumir, com respeito
pela regra do saldo orçamental estrutural e pelo limite da dívida pública (…)”. (nº2)
4) Princípio da economia, eficiência e eficácia

Este princípio está previsto no artigo 10º-E da LEO e consiste “na utilização mínima de recursos que
assegurem os adequados padrões de qualidade do serviço público, na promoção do acréscimo de
produtividade (…) e na utilização dos recursos mais adequados para atingir o resultado que se pretende
alcançar.”. (nº2)
5) Princípio da responsabilidade e Limite da Dívida Pública

O princípio encontra-se previsto no artigo 10º-F da LEO e determina que os “subsetores que constituem
as administrações públicas [são] responsáveis pelos compromissos por si assumidos.”. (nº2)
A limitação da dívida pública está prevista no artigo 10º-G da LEO e determina que a relação entre a
divida pública e o PIB não pode exceder os 60%, sob pena do Governo ter de reduzir o montante da dívida
pública na parte do excesso a uma taxa de um vigésimo por ano. Esta regra está ligada a muitas normas
comunitárias e tem muitas implicações, as quais iremos atentar mais à frente.
6) Instrumentos de Gestão, Publicidade e endividamento das regiões autónomas e autarquias

locais
Quanto à primeira questão, podemos encontra-la no artigo 11º da LEO, determinando que todos “os
organismos do setor público administrativo ficam sujeitos ao Plano Oficial de Contabilidade Pública” sob pena
de ficarem “sujeitos à disciplina financeira dos serviços integrados”.
A questão da publicidade está consagrada no artigo 12º, determinando a obrigatoriedade da “publicação
de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência
do OE e da sua execução (…)”.
A última questão está prevista no artigo 12º-A, determinando que “ as RA’s não podem endividar-se para
além dos valores inscritos no OE, nos termos da respetivas leis de financiamento”, sob pena de se verificar
uma “redução das transferências do OE devidas nos anos subsequentes”.
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VII – Equilíbrio Orçamental
A noção de equilíbrio orçamental decorre diretamente do número 4 do artigo 105º da CRP. Contudo,
há que ter em consideração que a noção de equilíbrio pode ser vista de duas formas diversas: por um lado,
equilíbrio em sentido formal, e por outro equilíbrio em sentido material. Tendo em conta que o orçamento terá
sempre que prever receitas suficientes para a cobertura das despesas totais, então, do ponto de vista formal,
ele estará sempre equilibrado. Não é por referência a este conceito de equilíbrio que habitualmente se fala
em défice orçamental, mas antes a uma noção de equilíbrio em sentido material.
Um orçamento estará equilibrado quando o montante de determinadas receitas for igual ao
montante de determinadas despesas e, por isso, será deficitário quando o montante de determinadas
receitas for inferior ao de determinadas despesas e superavitário quando o montante de determinadas
receitas for superior ao de determinadas despesas. O orçamento superavitário só pode explicar-se ou porque
se pretende cobrir assim o risco de sobreavaliação de receitas ou porque se pretende, com o excesso de
receitas sobre as despesas, constituir um fundo, para aplicar em futuros período financeiros.
Não se concebe um orçamento com receitas inferiores ás despesas, isto é, deficitário. Todavia, fala-
se frequentemente do défice do orçamento. Então é porque pode haver défice mesmo quando as receitas
são iguais ou superiores ás despesas – é que o equilíbrio orçamental não se define pelo equilíbrio de todas
as receitas e de todas as despesas, mas sim pelo equilíbrio de certas despesas e de certas receitas. E
quais? Veremos nas formas de orçamento material.
• Formal
• Material
• Efetivo
• Ordinário
• Corrente
• (De saldo) Primário
Nota: Escolhe-se cada uma destas formas materiais para se saber que tipo de despesas podem ser cobertas
com empréstimos sem que se ponha em causa o equilíbrio orçamental.
A) Equilíbrio do orçamento efetivo
A primeira conceção de equilíbrio vigente foi a de equilíbrio efetivo. Este critério é tributário do
pensamento da escola clássica que tem subjacente a ideia de que o estado é um puro consumidor, mas
também que a sua intervenção na economia se deve limitar ao mínimo possível.
Existirá um equilíbrio efetivo quando o montante das receitas que aumentam o património do Estado
- receitas efetivas - seja igual ao montante das despesas que diminuem esse mesmo património - despesas
efetivas. Assim, o Estado chegaria ao termo da execução do orçamento com o mesmo património financeiro
que tinha no inicio.
A noção de património tida aqui por relevante é a de património financeiro, fazendo parte dele os
ativos e os passivos financeiros. Assim, rigorosamente as receitas efetivas serão aquelas que aumentem o
património financeiro do Estado e as despesas efetivas aquelas que diminuem o património financeiro do
estado. Havendo equilíbrio entre receitas efetivas e despesas efetivas (ex: Imóvel - os bens duradouros
não são suscetíveis de gerar rendimento), existirá também uma igualdade entre receitas não efetivas e
despesas não efetivas (p.e. Ações - geram rendimento, já que recebemos parte dos lucros).
Já um défice do orçamento efetivo implicará um superávit entre receitas não efetivas e despesas não
efetivas e vice versa. (VER ANEXO 1)
Este critério de equilíbrio se cumprido levaria a que a totalidade das despesas fosse coberta com
impostos fazendo então com que o património do Estado se mantivesse inalterado, mas também com que as
finanças públicas fossem neutrais. Esta conclusão decorre do entendimento que o estado apenas realiza
despesas de consumo e que as receitas efetivas, sendo maioritariamente provenientes dos impostos
provocam uma diminuição do consumo privado no mesmo montante.
Porém, como nos impostos, pelo menos a partir de um determinado nível de carga tributária
provocam também uma diminuição do aforro dos particulares (o que prejudica o investimento), o melhor seria
que o orçamento fosse pequeno.
Se houvesse défice, o estado teria que o financiar ou pela contração de empréstimos ou com
emissão monetária, o que iria provocar uma diminuição do investimento (pois impede a formação de capital)
ou inflação. Assim, para que as finanças fossem o mais neutral possível, não prejudicando a estabilidade e
progresso da economia nacional, o orçamento deveria estar equilibrado. Tornou-se norma da boa
administração financeira o equilíbrio do orçamento.
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B) Equilíbrio do orçamento ordinário
Um outro critério de equilíbrio é o do orçamento ordinário que existirá se houver uma igualdade
entre as receitas e as despesas que o estado presumivelmente cobrará e realizará em todos os períodos
financeiros. Se assim for, haverá um equilíbrio entre as receitas que a geração presente paga e as despesas
de que só ela beneficia, mas existirá também um equilíbrio entre as despesas de que beneficiam várias
gerações e as receitas que distribuem os seus encargos também por várias gerações (empréstimos). Parte-
se do pressuposto que as despesas ordinárias são as que se repetem todos os anos esgotam a sua
utilidade nesse mesmo período (porque terão de repetir-se em todos os períodos financeiros) e que as
despesas extraordinárias beneficiam não só a geração atual, como a geração futura (ex: obras públicas).
Este pressuposto não pode ser contudo comprovado.
Só haverá equilíbrio entre encargos e benefícios se a geração existente em cada ano pagar as
despesas cuja utilização a cada ano se limita; e se as gerações que se sucederem ao longo dos anos
pagarem as despesas cuja utilidade durante esses anos perdura. Assim, como receitas ordinárias teremos as
receitas patrimoniais, taxas e impostos permanentes. Como receitas extraordinárias, temos os empréstimos.
Para além disso, trata-se de conceitos bastante permeáveis que introduzem um grande arbítrio na
classificação concreta de um vasto leque de despesas públicas, havendo também de considerar aquelas
despesas que não se repetem em espécie, mas que se repetem em género - as denominadas despesas
extraordinárias recorrentes- e que constituem também elas um encargo permanente do estado, devendo,
por isso, ser pagas com receitas ordinárias. Os encargos de classificação das despesas como ordinárias ou
extraordinárias caberia, neste contexto, ao Governo.
7
C) Equilíbrio do orçamento corrente
Um outro tipo de equilíbrio é o do orçamento corrente. De acordo com este critério de equilíbrio
corrente, estaremos perante um orçamento equilibrado se o montante das receitas correntes, isto é, das
receitas provenientes do próprio período financeiro e que seriam destinadas pelos particulares ao consumo,
for igual ao montante das despesas correntes, isto é, das despesas públicas de consumo. Estará também
equilibrado o orçamento de capital, sendo idênticos entre si os valores das receitas e das despesas de
capital, isto é, das receitas provenientes do aforro e das despesas que contribuem para a formação bruta de
capital fixo. (Despesas de investimento)
Se as receitas correntes igualarem as despesas correntes haverá equilíbrio entre a redução e o
aumento do consumo resultantes da atividade financeira. O superavit do orçamento corrente dá-nos aforro do
Estado (que pode ser liquido ou bruto). Por outro lado, um deficit, leva ao desaforro público.
Para os defensores deste critério, este permite obter uma neutralidade da atividade estadual perante
duas grandezas macroeconómicas que são o consumo e o investimento. As suas vantagens passam por
uma distinção das despesas menos fluida que a anterior e uma justificação para o contraimento de
empréstimos que é perfeitamente aceitável pelo grande público.
D) Equilíbrio do orçamento de saldo primário
Quanto ao equilíbrio do orçamento de saldo primário , este comunga de algumas semelhanças

com o equilíbrio efetivo do orçamento. Desde logo, as definições de receitas e de despesas efetivas e
receitas e despesas não efetivas. Difere apenas porque, para efeitos de cálculo do saldo orçamental,
transforma os juros numa despesas efetiva honorária, permitindo que os juros sejam pagos com receitas não
efetivas, sem que isso ponha em causa o equilíbrio orçamental.
Teixeira Ribeiro critica este critério de equilíbrio porque considera que ele não tem subjacente uma
lógica económica percetível, mas que corresponde antes ao equilíbrio meramente aparente e conseguido
através de um artifício que só é justificável por razões estritamente políticas: permite aos governos de um
país endividado apresentarem em situação de equilíbrio orçamentos que apenas artificiosamente o estão.
Já os defensores deste equilíbrio sustentam que o cálculo do saldo primário permite uma melhor
análise da atuação do executivo naquele período orçamental pois retira do cálculo a única variável que não é
discricionária e que verdadeiramente tem a sua origem em períodos anteriores - que são os juros da dívida
pública.
A crítica de Teixeira Ribeiro prende-se com o fato de este tipo de equilíbrio, mesmo estando
equilibrado, ou até superavitário, provocar sempre o aumento do endividamento público, exceto se , o valor
do superavit foi igual ou superior ao valor dos juros da dívida pública.
7
Sobre esta matéria ver anexo 2 e ainda raciocínio explicado nas páginas 96 e 97 do livro do Dr. Teixeira Ribeiro.
16
E) Qual a conceção de equilíbrio vigente em Portugal?
Antes de mais, devemos notar que atualmente já não se atribui caráter de neutralidade ao equilíbrio
despesas totais-impostos. Há que reter que a emissão de notas só será necessariamente inflacionista em
situação de pleno emprego e o contraimento de empréstimos pelos Estado só prejudica o investimento total
se o produto deles se destinar a bens de consumo.
Há, desde logo, uma conceção de equilíbrio que peca gravemente pelas suas falhas: conceção do
equilíbrio ordinário, como equilíbrio entre encargos e benefícios.
Também a conceção de equilíbrio corrente falha nas suas premissas (mas não com tanta
gravidade), já que o pagamento de impostos nem sempre significa redução do consumo, já que há impostos
que são satisfeitos com aforro existente ou dinheiro que se destinaria a aforro.
Então devemos optar por qual conceção de equilíbrio?
A opção pelo equilíbrio corrente ou efetivo depende de vários fatores:
1) De se pretender discriminar a favor de determinadas despesas. O equilíbrio do orçamento
corrente redunda em facilitar as despesas em bens duradouros, que poderão ser feitas por conta
de empréstimos, dificultando as despesas em bens consumíveis (a cobrir com impostos).
2) De se pretender impedir que haja absorção de aforro privado (défice do orçamento corrente) ou
aumento da procura global (défice do orçamento efetivo). Se se pretender evitar que o aforro
fique diminuído para evitar que fique diminuída também a formação de capital e daí o
investimento, devemos seguir pelo orçamento corrente. Se se pretende evitar que a procura
global aumente, então equilíbrio do orçamento efetivo, de modo a evitar processos inflacionistas.
Não é possível haver equilíbrio do orçamento efetivo sem equilíbrio do orçamento corrente, mas o
contrário não é verdade. Se quisermos aumentar o investimento e evitar a inflação, o que fazer? Devemos
sempre escolher o equilíbrio orçamental que convenha à finalidade mais duradoura.
Historicamente, podemos apontar que se verificou uma adoção natural do equilíbrio do orçamento
efetivo que, no entanto, pela pressão representada pela necessidade de financiamento para vias de
comunicação no Séc. XIX , se tornou um equilíbrio de orçamento ordinário. A Primeira República optou pelo
equilíbrio efetivo, mas a Constituição de 1933 representou no seu artigo 67º um retrocesso para o equilíbrio
do orçamento ordinário. A Revolução dos Cravos manteve o status quo, até que o artigo 4º da Lei 64/77
optou pela adoção do equilíbrio do orçamento corrente. A Lei 6/91 veio a adotar o equilíbrio de orçamento
efetivo, mas com os juros da divida pública promovidos à categoria de “despesas não efetivas honorárias”,
regime que permaneceu com a Lei 91/2001, de 20 de Agosto. Como vimos Teixeira Ribeiro critica
grandemente este equilíbrio do orçamento de saldo primário.
Hoje em dia, a LEO não opta por uma única conceção. Em termos de direito interno, encontramos:
(1) O artigo 9º da LEO- para os orçamentos dos organismos do setor público administrativo.
(2) Artigo 10º-A – para os subsetores que constituem o setor público administrativo, bem como os
organismos e entidades que os integram.
(3) Artigo 12º-C – Regra do Saldo Orçamental Estrutural
(4) Artigo 23º - Serviços integrados, exigindo-se saldo primário positivo.
(5) Artigo 25º - Serviços e fundos autónomos, exigindo saldo global nulo ou positivo.
(6) Artigo 28º - Segurança Social, exigindo que as receitas efetivas=despesas efetivas
(7) Artigo 87º - Para a administração central do Estado, regiões autónomas e autarquias locais.
(8) Do Direito da União ocorre indiretamente a obrigação de apresentação de um orçamento
equilibrado.
VIII – O Processo de Construção da UEM (Repercussões na política orçamental dos Estados)8
O processo de construção da União Económica e Monetária (UEM) inicia-se antes da aprovação do

Tratado de Maastricht e no qual desempenha uma função importante o relatório Delors. Este tratado, também
conhecido como TUE, alterou profundamente o tratado de Roma, introduzindo o dispositivo legal que presidiu
à UEM, nomeadamente no seu artigo 4º e 7º - este último criador do Sistema Europeu de Bancos Centrais.
Habitualmente, divide-se o processo de integração que levou à construção da UEM em três fases:
• Primeira fase até Dezembro de 1993
8
Esta matéria é analisada a partir do livro do Dr. Carlos Laranjeiro, Lições de Integração Monetária Europeia, Capítulo
XII
17
A primeira fase pode designar-se como uma fase preparatória e que corresponde ao período prévio à
aprovação e entrada em vigor do tratado de Maastricht. Foi nessa época que assistimos à aprovação do
relatório Delors onde se previam várias medidas relativas à integração monetária europeia para criação de
uma verdadeira união económica e monetária, ideias estas já referidas noutros documentos, mas que tinham
sido deixadas por concretizar. A união económica então proposta sintetiza-se em quatro ideias:
(1) Mercado único de circulação livre para pessoas, mercadorias, serviços e capitais;
(2) Uma política de concorrência que reforce os mecanismos de mercado (liberdade de concorrência);
(3) Políticas comuns que promovam alterações estruturais e o desenvolvimento regional;
(4)Coordenação das políticas macroeconómicas, incluindo regras vinculativas para políticas
orçamentais.
Consequentemente foi nesta fase que se adotaram medidas preparatórias , mas extremamente
importantes, para que fosse possível avançar para uma maior integração económica e monetária dentro da
então Comunidade Europeia. Estas alterações verificaram-se em dois campos: política económica e política
monetária. Estes ajustamentos deviam estar concluídos no inicio da segunda fase.
Na política económica, passa a existir uma ideia de necessidade de articulação e hierarquização dos
objetivos de política económica, pese embora os Estados não estejam sujeitos a uma mesma política
económica. A manutenção da autonomia das políticas económicas nacionais, pelo menos do ponto de vista
formal, deve-se ao fato de não ter sido criada qualquer instituição comunitária com funções de direção e
implica que fique também na disposição dos Estados a definição da política fiscal e a política orçamental.
Note-se que a generalidade dos autores é da opinião que é tecnicamente possível a manutenção de
políticas orçamentais independentes, mesmo com a existência de plena liberdade de circulação de capitais e
moeda única. Esta autonomia das políticas orçamentais é tida por essencial para a correção dos
desequilíbrios económicos verificados em cada país, podendo a generalidade dos objetivos habitualmente
prosseguidos pela política monetária ser conseguidos através da política fiscal.
No entanto, mantém-se uma larga autonomia na política orçamental sem que contudo se possa abdicar
da necessidade de compatibilização das políticas económicas nacionais com os objetivos gerais da União. A
política económica passou a ser considerada como matéria de interesse comum e, por isso, coordenada pelo
Conselho. Este órgão elaborava e aprovava orientações de política económica que os Estados teriam de
observar, orientações estas aprovadas posteriormente pelo Conselho Europeu. A execução das políticas
económicas era depois acompanhada pelo Conselho, sendo exigível aos Estados a adoção de programas
plurianuais que assegurassem o cumprimento de objetivos em termos de inflação, taxa de juros e défices
orçamentais, podendo o Conselho dirigir recomendações aos Estados Membros.
Conclui-se assim que, apesar dos Estados manterem autonomia da política económica, existe logo nesta
primeira fase a definição das linhas de orientação pelo Conselho Europeu e a supervisão pelo Conselho da
então Comunidade Europeia.
Na política monetária, esta primeira fase reconduz-se à adoção de medidas apropriadas para a
preparação da implementação das proibições de concessão de crédito ao Estado por parte dos bancos
centrais e do acesso privilegiado ao crédito. Não era no entanto obrigatório que todas as moedas dos países
comunitários fizessem parte do sistema cambial do Sistema Monetário Europeu, continuando a existir
coordenação e supervisão da política monetária por parte do comité dos governadores dos bancos centrais.
Acresce-se ainda a exigência feita aos Estados de modo a garantir a plena liberdade de circulação de
capitais.
• Segunda fase de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1998

Se a primeira fase foi uma fase preparatória, nesta fase iniciada a 1 de Janeiro de 1994, inicia-se a
implementação prática de um conjunto de medidas que permitem iniciar o processo de convergência.
Quanto à política económica, foram adotadas as seguintes medidas:
(1) Os bancos centrais nacionais ficam proibidos de conceder crédito a descoberto ao Estado ou a
outras entidades públicas; (art. 101º)
(2) É proibido o acesso privilegiado do Estado às instituições financeiras, o mesmo sucedendo
com as instituições comunitárias; (art. 102º)
(3) O financiamento público passou a ser feito junto do mercado em condições iguais às dos
demais agentes económicos, clarificando-se também que a comunidade não seria responsável
por quaisquer compromissos assumidos pelos Estados membros, sendo aqueles da sua inteira
responsabilidade. (art. 103º/1)
Apesar de se manter no domínio dos estados a política orçamental, verifica-se que está se encontra
agora fortemente condicionada, sobretudo por não ser possível a monetarização direta da dívida pública.
Também nesta fase e por decorrência do então artigo 104º do TCE (atual artigo 126 do TFUE), começaram a
ser avaliados pela comissão o défice orçamental e a dívida pública de cada país tendo por referência os
18
valores afixados no protocolo anexo ao tratado e que são de 3% do PIB para o défice orçamental e de 60%
do PIB para a dívida pública.
Após uma avaliação casuística, a Comissão elabora um relatório sempre que considere que um Estado
esteja a incorrer em défice excessivo. É o Conselho que tem a avaliação final podendo, em caso afirmativo,
enviar recomendações aos Estados em causa, podendo estas ser tornadas públicas para que se exerça
pressão sobre os Estados.
Na política monetária (art. 56º a 60º) verificou-se uma liberalização genérica de todos os movimentos
de capitais , tanto entre estados membros como com países terceiros, podendo, neste último caso, existir
restrições limitadas a um período máximo de 6 meses. Tiveram também os Estados Membros assegurar a
independência legal e estatutária dos respetivos bancos centrais. A condução da política monetária deixou de
estar sujeita a diretrizes ou sequer à influência dos governos ou outras entidades.
Foi também nesta fase que foi criado o Instituto Monetário Europeu, como instituição de caráter
provisório, para preparar as condições técnicas para a terceira fase e superintender o início da gestão central
da política monetária. Este acompanhava permanentemente as políticas monetárias nacionais, podendo
emitir recomendações, podendo estas ser tornadas públicas. A sua última função consistiu na avaliação do
grau de convergência económica e monetária atingido entre os Estados-Membros, determinando a sua
passagem para a 3ª fase ou a sua exclusão.
Foram também definidas num protocolo anexo os limites máximos dos indicadores que os Estados
Membros deveriam cumprir para que pudessem passar para a terceira fase. São eles:
(1) Taxa de inflação
(2) Situação as finanças públicas (défice e dívida pública)
(3) Comportamento da moeda num mecanismo de taxas de câmbio do sistema monetário europeu o
(4) Nível das taxas de juro a longo prazo.
• Terceira fase, iniciada a 1 de Janeiro de 1999

A passagem à terceira fase da UEM inicia-se verdadeiramente por alturas do Conselho Europeu de
Dublin de 13 e 14 de Dezembro de 1996, dando o cumprimento ao então artigo 121º do Tratado (atual será o
artigo 140º). Abandonou-se então a data inicialmente prevista para a transição para a terceira fase - 1 de
Janeiro de 1997, passando para o ano de 1999. Esta alteração decorreu do fato de não existir uma maioria
de Estados Membros que preenchessem as condições para essa transição.
Em 2 de Maio de 1998, reuniu o Conselho Europeu que concluiu ser possível passar para a terceira
fase, iniciando-se esta a 1 de Janeiro de 1999. Sobre proposta do Conselho ECOFIN, foi aprovada a lista dos
Estados que reuniam as condições para esta transição - condições estas que decorriam dos artigos 108º e
109º do tratado (atuais artigos 130º e 131º do TFUE), bem como dos protocolos anexos ao tratado,
nomeadamente do protocolo número 13.
Essas condições reconduzem-se à impossibilidade de existência de dependência dos bancos
centrais nacionais face ao Governo, ou seja, verificou-se se os Estados Membros tinham adotado e
implementado medidas que garantissem a absoluta independência dos bancos centrais face ao Governo,
bem como adaptar a legislação por forma a garantir a sua compatibilidade com os estatutos do Banco
Central Europeu e do Sistema Europeu de Bancos Centrais, sem esquecer as demais disposições do
tratado.
Foi ainda analisada a convergência económica e monetária, tendo por referência um conjunto de
indicadores pré definidos – critérios de convergência - nos então artigos 121º, 122º e 123º. (Atual artigo 140º)
e no protocolo 13, que são os seguintes: (1) Taxa de inflação; (2) Comportamento da moeda num mecanismo
de taxas de câmbio do sistema monetário europeu; (3) Nível das taxas de juro a longo prazo;
(4)Sustentabilidade das finanças públicas.
A justificação para a escolha destes critérios é diversa, mas está direta ou indiretamente relacionada
com a estabilidade dos preços.
(1) Taxa de inflação

Decorre do artigo 140º/1/primeiro travessão do tratado, a necessidade de os estados apresentarem
uma taxa de inflação que se situe ao nível das taxas de inflação dos três países com mais baixa taxa de
inflação ou no limite que não exceda em mais de 1,5% essa média.
A taxa de inflação permite medir a competitividade externa e os seus efeitos. Far-se-ão sentir através
de uma menor capacidade exportadora, menor emprego e menor produção. Para além disso, é de esperar
quantos agentes económicos num contexto de inflação elevada desconfiem da manutenção da taxa de juro,
fazendo aumentar a compensação do risco que se traduz no aumento da taxa de juro. Numa união
monetária, a existência de taxas de inflação muito diferenciadas coloca problemas de difícil resolução e que
não podem ser corrigidos, quer por meio da manipulação cambial, quer através da taxa de juro. Daí que seja
considerada essencial uma uniformização das respetivas taxas.
19
(2) Critério da taxa de câmbio

Também se encontra previsto no artigo 140º do tratado e no artigo 3º do protocolo 13 e constitui um
dos índices da capacidade de substituição de uma moeda nacional pela moeda única. Se se constatar que
durante um longo período a taxa de câmbio existente entre uma determinada moeda e a moeda líder do
sistema se mantém estável ou com variações mínimas, pode concluir-se que se pode avançar para a
substituição de uma pela outra sem que isso tenha quaisquer efeitos sobre a estabilidade cambial ou sobre
os preços.
A constância da taxa de câmbio significa que o instrumento cambial se revela desnecessário. Manter
taxas de câmbio inalteradas é semelhante a ter uma única moeda. Porém esta só revela como indicador do
comportamento de uma economia.
(3) Critério da taxa de juro

O critério da taxa de juro a longo prazo também está previsto no artigo 140º e decorre da
necessidade de avaliar o grau de confiança que os agentes económicos atribuem a um determinado país ou
economia, incorporando inclusivamente , variáveis de longo prazo que não encontram reflexo quer na taxa de
câmbio, quer na taxa de inflação.
Determina que, durante o ano que antecede a avaliação, a taxa de juro média de longo prazo, aferida
pela taxa praticada nas obrigações públicas, não poderá ser superior a 2% da média de taxas praticadas nos
três estados membros com menores taxas de inflação.
O critério da taxa de juro, nas obrigações de longo prazo, é quase uma decorrência direta da fixação
irrevogável das taxas de câmbio entre as diversas moedas. Se fosse possível, sem qualquer risco cambial,
escolher títulos de dívida denominados numa das moedas por serem remunerados a uma taxa de juro mais
alta do que noutra moeda que com esta tem uma taxa de câmbio fixada, isso implicaria a possibilidade
instantânea de ganhos provocando uma perturbação grave do mercado de capitais.
(4) Critério de Finanças Públicas

Este critério subdivide-se em dois: défice orçamental e dívida pública. No momento da avaliação, não
pode ser considerado um país como tendo um défice excessivo, isto é, o défice orçamental não pode
exceder 3% do PIB e a dívida pública não pode ser superior a 60% do mesmo.
Quanto à dívida pública, esta só indiretamente terá efeitos sob a estabilidade dos preços. Se
estivermos perante uma dívida pública de montante elevado, esta condiciona o comportamento orçamental
podendo exigir para o seu pagamento a subida de impostos ou o aumento do défice orçamental,
condicionando assim a política monetária.
Quanto às políticas orçamentais, se forem fortemente expansionistas, podem influenciar de modo
sensível a procura global e as taxas de juro, influenciando a política monetária. Mesmo admitindo a
impossibilidade de monetarização direta dos défices, o seu controlo poderia conduzir a graves conflitos entre
a política monetária e orçamental.
Uma outra razão para a limitação do défice e da dívida pública encontra-se relacionada com a
necessidade de garantir a solvabilidade dos estados, pois numa situação de insolvência, pode ficar em causa
a autonomia da política monetária central, por duas razões:
(1) Porque o Estado insolvente pode ser pressionado pelos diversos constrangimentos decorrentes
da pertença à união monetária a dela sair para poder emitir moeda e saldar a dívida, colocando em risco a
união monetária.
(2) Esta outra opção passaria pela manutenção da rigidez da política monetária, mas que nesse caso
levaria ao aumento da taxa de juro ou de uma tentativa de solução do problema à aquisição dos títulos pelo
banco central europeu no mercado, situação esta que poderia colocar em causa o mercado global de títulos
da dívida pública.
Por estas razões é que se torna necessário algum controlo sobre os défices públicos nacionais sob
pena da política monetária da União vir a ser negativamente afetada.
Colocada de parte esta situação extrema, verificamos que, no contexto atual, em que não é possível
monetarizar a dívida pública, a existência de um défice elevado tem um pequeno efeito sob a procura global
e não é causa direta de inflação. Justifica-se este critério por outras razões:
(1) Pode provocar a subida da taxa de juro e influenciar o investimento;
(2) É um índice de estabilidade
(3) Porque corresponde à tendência atualmente dominante da limitação da intervenção do estado e das
vantagens decorrentes da existência de um mercado perfeitamente concorrencial.
A introdução do Euro como moeda oficial comum a vários países, desencadeou efeitos imediatos em
vários domínios, como seja, os mercados cambiais, mercado bancário, a denominação e a redenominação
20
da dívida pública e do capital social das empresas e operações de bolsa, refletindo-se ainda no domínio fiscal
e contabilístico. Estes efeitos foram ainda mais visíveis com a entrada da circulação das notas e moedas em
euro em 2000 e consolidaram-se a partir de 2002, com a saída de circulação das moedas dos estados
membros no espaço euro. Em matéria orçamental, a terceira fase da UEM, para a qual transitaram os
estados membros relativamente aos quais se consideraram cumpridos os critérios de convergência é
marcada pela sujeição ao novo enquadramento legal desde 1 de Janeiro de 1999, salientando-se a
coordenação das políticas económicas previstas no então artigo 99º do TCE (atual artigo 121º do TFUE) e a
supervisão multilateral.
Os estados membros passariam a estar obrigados a cumprir os denominados requisitos de finanças
públicas, ou seja, manter o défice abaixo de um valor de referência e numa trajetória descendente, num
sentido de atingir a médio prazo um défice 0 e de redução da dívida pública para que esta fique abaixo de
60% do PIB. Estas regras decorrentes do artigo 140º do tratado complementadas pelo protocolo anexo
número 12 viriam a ser complementadas pelos regulamentos CE 1466/97 e 1467/97, conjugando a
supervisão multilateral com as obrigações orçamentais e relativas à dívida pública , dando origem ao
denominado PEC - Pacto de Estabilidade e Crescimento. (Constituído por estes dois regulamentos,
derivados do protocolo anexo ao tratado e hoje no PAC6 e PAC2)
O Conselho Europeu de Dublin de 13 e 14 de Dezembro de 1996 representa um marco essencial na
construção da UEM, e estes regulamento aí adotados encontram justificação na ideia de que o cumprimento
dos limites estabelecidos permitiria em caso de necessidade fazer funcionar os denominados estabilizadores
económicos ou estabilizadores orçamentais, ou seja, os estados estariam em condições de implementar
políticas estabilizadoras por via orçamental, atuando em contra-ciclo, se e quando necessário. (Assim, pode
dilatar a despesas pública ou reduzir a receita caso seja necessário)
A crise económica e financeira mundial pôs em evidência as deficiências da governação económica e
da supervisão orçamental ao nível da união europeia. Numa tentativa de as eliminar, ou pelo menos de as
reduzir, seria adotado em 2011 um conjunto de medidas denominado de pacote seis (six pack), que reforçam
vários aspetos do pacto de estabilidade e crescimento que entraram em vigor a 13 de Dezembro de 2011,
data a partir da qual as sanções neles previstas seriam aplicadas a todos os estados membros que não
cumpram as diretrizes traçadas pelos órgãos da união europeia ou não adotem as medidas adequadas para
corrigir as deficiências. Este conjunto de regulamentos e uma diretiva representam uma reforma exaustiva do
PEC e visam garantir o cumprimento da disciplina orçamental, favorecer a estabilidade económica e evitar
uma nova crise na união europeia e vinculam todos os estados membros (sem prejuízo de que algumas
normas só se aplicam aos estados da zona euro e outras aos estados que estão em procedimento por défice
excessivo). (Constituído pelo regulamento número 1173/2011;1174/2011;1175/2011;1176/2011;1177/2011 e
Diretiva 2011/85/UE)
O Pacote 6 engloba medidas , não só de supervisão orçamental , mas também de supervisão
macroeconómica. No domínio orçamental verifica-se uma densificação do pacto de estabilidade e
crescimento, reforçando-se , quer o aspeto preventivo, quer o aspeto corretivo do pacto, passando o
procedimento a aplicar-se , quer as situações em que tenha sido ultrapassado o limite estabelecido para o
défice, quer nos casos e, que a dívida pública tenha sido superior a 60% do PIB. Definiu-se também
claramente o que se entende por "desvio significativo", o que permitiu uma melhor aplicação das medidas
preventivas do funcionamento do sistema de alerta rápido.
Tornou-se então operativo e autónomo o critério da dívida pública . Importa ainda dizer que o pacote
6 estabeleceu sanções económicas para o incumprimento e que se estendem também às situações em que
não são adotadas medidas preventivas e que podem chegar a 0,5% do PIB, mas estas sanções são
aplicadas apenas de forma gradual.
Apesar dos avanços conseguidos, os efeitos colaterais das políticas orçamentais num espaço
monetário comum criou a necessidade de serem adotados mecanismos específicos mais robustos para a
zona euro, tendo sido adotados os regulamentos 472/2013 e 473/2013, com base no artigo 136 do TFUE.
Grande diferença do pacote 2 (two-pack) para o pacote 6: este primeiro é só para os países da zona euro.
O pacote 2 pretende assegurar uma maior transparência nas decisões orçamentais e o reforço da
coordenação na zona euro a partir do exercício orçamental de 2014, não sem deixar de reconhecer as
necessidades especiais dos estados membros da zona euro sujeitos a pressões financeiras. O regulamento
472/2013 regulamenta agora de forma muito específica o procedimento relativo ao défice excessivo e o
regulamento 473/2013 define regras claras e simplificadas para uma supervisão reforçada dos estados
membros que enfrentam dificuldades graves na sua estabilidade financeira, que beneficiam de assistência
financeira ou que terminam um programa de assistência financeira. Esta diversidade de regras de supervisão
pretende adequar o quadro normativo a um vasto leque de situações orçamentais por forma a garantir a
continuidade e a eficácia no acompanhamento.
Foi introduzido também um calendário orçamental comum para os estados membros da zona euro.
Até 30 de Abril, os estados devem enviar à comissão e publicar os seus planos orçamentais a médio prazo -
21
denominados programas de estabilidade e crescimento- bem como as suas prioridades políticas para os 12
meses seguintes nas áreas do emprego e do crescimento. Até 15 de Outubro, os estados membros devem
apresentar a proposta de orçamento para o ano seguinte e até 31 de Dezembro devem aprovar o orçamento.
Estes deveres por parte dos estados encontram-se diretamente relacionados com uma das principais
inovações do pacote duplo e que consiste no facto de a comissão examinar e emitir um parecer sobre cada
projeto de orçamento e se detetar o incumprimento grave das obrigações do PEC solicita ao estado membro
que apresente um plano revisto . Os relatórios destas avaliações são publicados e vai ser analisados no
contexto do semestre europeu a decorrer na primavera seguinte, permitindo assim uma coordenação entre
políticas orçamentais e política económica.
Igualmente importante é o reforço da solidez dos processos orçamentais dos estados ao obrigar que
estes tenham por base previsões macroeconómicas independentes e supervisão do cumprimento das regras
orçamentais nacionais também por entidades independentes. O reforço da supervisão e acompanhamento
dos estados cuja estabilidade financeira esteja ameaçada ou que estejam já em dificuldades permite uma
melhor coordenação e adequação das medidas corretivas, tentando eliminar os efeitos negativos para a
estabilidade financeira da zona euro.
IX. Preparação do Orçamento
A preparação do Orçamento é um processo muito moroso, tendo grande importância a Direção Geral do
Orçamento (Ver art. 2º da Lei Orgânica da DGO). Em geral, e de acordo com as regras comunitárias, é no
ano n-2 que se traçam princípios que irão conformar a realização dos vários orçamentos. Mas esta matéria é
tratada em vários documentos diversos, sendo necessário articular o calendário orçamental português e o
calendário orçamental europeu.
O Orçamento é uma previsão de receitas e despesas. Mas como se preveem as receitas e despesas?
Cada serviço público prevê os seus gastos e receitas para o próximo ano civil. Mas as previsões são falíveis
e essa é a grande dificuldade na realização de orçamentos. Estas dificuldades podem ser minoradas através
de alguns mecanismos, como os orçamentos retificativos. Convém ter sempre presente esta dialética
executoriedade-previsão.
Assim, cada serviço faz uma previsão das suas despesas e receitas e envia-os para o Ministérios, que as
reencaminham para a Direção Geral do Orçamento que procede à coordenação das propostas dos serviços
dos vários Ministérios; À sua racionalização, impedindo repetições; À elaboração de uma proposta de lei do
orçamento para apresentar à AR até 15 de Outubro de cada ano. (Apesar das normas comunitárias exigirem
que a sua preparação seja iniciada em Novembro de N-1 - P.e. Para o orçamento de 2016, considerar-se-ia
Novembro de 2014).
A) Métodos de avaliação de despesas

Tradicionalmente, faz-se uma avaliação direta das despesas, de acordo com aquilo que cada serviço
acha que vai gastar na gerência futura e dentro dos limites que hajam sido dados superiormente - no fundo,
cada um faz um projeto de orçamento das suas despesas. Não se focam em quanto se gastou (porque a
inércia tende a aumentar a despesa), mas sim em quanto necessitam gastar no ano seguinte. Recusa-se a
avaliação por arrastamento.
Verifica-se ainda a estruturação por programas, a partir de uma análise custo/beneficio, em que os
serviços do Estado devem estruturar-se por programas de modo a que as despesas possam ter uma
estrutura plurianual (art. 18º e 19º LEO). Este método é levado a cabo através de medidas - previstas no
artigo 20º - de modo a que a escolha pública seja económica, eficiente, eficaz e racional.
Por outro lado, temos a gestão por objetivo, prevista no artigo 15º da LEO, que fixa uma meta a atingir,
avaliando-se depois custos, benefícios e alternativas para a gestão mais eficiente, eficaz e económica.
Podemos ainda referir a orçamentação de base zero (introduzida na penúltima alteração da LEO e
prevista no artigo 21º-A,B,C,D,E), evitando que se tenham em conta valores históricos, procurando
contabilizar-se a despesas “como se fosse a primeira vez”, evitando a sua avaliação routineira. Procura a
previsão mais racional, económica e eficiente, evitando gorduras na máquina administrativa.
Teixeira Ribeiro critica a tendência de muitos serviços de, por questões de facilidade e segurança,
preverem as despesas do ano seguinte mediante uma revisão de verbas que lhe foram assinadas no
orçamento em curso, aumentando-as, dando origem a um sistema incrementalista de avaliação de despesas.
B) Métodos de avaliação da cobrança de receita

A natureza jurídica do orçamento das despesas é diferente da natureza jurídica do orçamento das
receitas, desde logo porque o critério é mais exigente relativamente às despesas (graças ao princípio da
tipicidade quantitativa e qualitativa). Quanto ás receitas vigora apenas o segundo principio.
Assim, temos dois métodos de avaliação da receita:
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(1) Avaliação Direta – Feita sempre como se a receita fosse cobrada pela primeira vez, não sendo
possível pedir ao passado a indicação do seu montante provável, ou porque vai ser cobrada em
circunstâncias diferentes. Quanto ás receitas ordinárias temos de utilizar outro método. Assim, este é
usado no que toca ás receitas fixadas por lei ou contrato e aos impostos que, por virtude de alteração
do seu regime legal, devam produzir rendimento diverso dos anos anteriores.
(2) Avaliação de Métodos Automáticos – Utiliza dados históricos para a projeção para anos
subsequentes, sendo usada para prever receitas ordinárias.
(1) Método do Penúltimo ano: A previsão de receitas é feita com base nos dados consolidados e
fechados do penúltimo ano, sendo importante para utilizar quanto ás receitas pouco variáveis.
Este método parte do pressuposto que os fatores de que as receitas dependem tendem a
estacionar ao longo dos tempos. Como isso não acontece, por vezes, tem de ser corrigido:
quando as receitas são pouco variáveis com tendência para aumentar, usamos o método das
correções; quando as receitas são muito variáveis, usamos o método do rendimento médio.
(2) Método das Correções: Usa coeficientes de correção de desvalorização monetária, sendo
usado perante receitas pouco variáveis com tendência a aumentar, em situações de inflação e
correção da moeda.
(3) Método do Rendimento Médio: Como o progresso económico não se faz em linha reta,
tendendo a haver fases alternada de prosperidade e de depressão, usamos um conjunto de anos
para que nessa amostragem se encontre uma projeção mais fidedigna.
Na prática, os métodos usados são aqueles que a DGO determina que serão usados através de
indicações/diretrizes circulares. Tudo para que o orçamento seja o mais fidedigno possível. Pois como o OE
é uma previsão vinculativa, erros na sua formação podem conduzir a situações graves de falta de segurança
jurídica.
Para evitar este problema, determina-se que, desde logo, há despesas que são obrigatórias (art. 16º
LEO). Este artigo funciona como uma espécie de regra “anti-esquecimento”, dificultando o corte nas
despesas no OE (questão de incompressão). A nova redação do artigo 17º terminou com anteriores dúvidas
e refere-se a “vinculações externas”:
 Artigo 126º TUE – Determina que:
o Ratio entre défice orçamental e PIB a preços de mercado não pode ser superior a
3%.
o Ratio entre a dívida pública e o PIB a preços de mercado não pode ser superior a
60%.
 Este artigo remete cumulativamente para o Protocolo nº12 e para vários regulamentos
comunitários.
 Artigo 105º/2 CRP – Remete-nos para o conceito de despesas obrigatórias do artigo 16º/1 da
LEO.
c)Preparação do Orçamento – Tramitação Processual Interna

O processo orçamental obedece aos requisitos constantes nos artigos 12º-B e seguintes da lei de
enquadramento orçamental, mas também às normas constantes do direito da união europeia e que têm em
vista a regulamentação da supervisão orçamental dentro do espaço da União Europeia por forma a contribuir
para o cumprimento das obrigações constantes no Pacto de Estabilidade e Crescimento por parte dos
Estados Membros e que contêm normas diversas das quais decorrem imposições, também elas diversas,
para os Estados que fazem parte da zona euro, bem como para os Estados que se encontram em situações
de ameaça de dificuldades relativas à estabilidade financeira.
O processo orçamental inicia-se com a elaboração ou revisão do Programa de Estabilidade e
Crescimento nos termos do artigo 12º-B da lei de enquadramento orçamental. Este deve especificar as
medidas de política económica e orçamental, os seus efeitos do calendário de execução, tendo em
consideração a necessidade de definição do objetivo orçamental a médio prazo que é o de atingir um défice
estrutural de 0,5% do PIB, bem como a definição da trajetória de ajustamento a adotar para que sejam
cumpridos os objetivos definidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento, tal como decorre do artigo terceiro
do regulamento 1466/97.
Pacto - Conjunto normativo vinculativo dos Estados em matéria orçamental.

Programa - Forma que os estados membros se dispõem a adotar para cumprir essas mesmas normas
impostas pelo Pacto.
Défice estrutural - É o défice que pretende avaliar qual seria o défice orçamental se pudéssemos expurgar o
orçamento das medidas transitórias e temporárias e dos fatores conjunturais.
23
O saldo estrutural pretende determinar, através de uma avaliação global da despesa líquida e da
receita líquida, ou seja, dos volumes de receita e despesa sem se considerarem as medidas extraordinárias e
temporárias, mas também corrigindo-se o saldo dos efeitos cíclicos, o comportamento orçamental por parte
dos Estados. O cálculo do saldo estrutural faz-se nos termos do artigo 12º-C /3 da LEO e do artigo
5/parágrafo terceiro do regulamento 1466/97.
Depois de aprovado o programa de estabilidade e crescimento este é enviado para a comissão e
para o conselho até 30 de abril de cada ano, mas preferencialmente, até ao dia 15. Depois de analisado no
prazo máximo de três meses após a receção é aprovado pelo conselho, sob proposta da comissão e ouvido
o comité económico e financeiro. Se se entender que os objetivos e o conteúdo do programa devem ser
reforçados, o Conselho, no seu parecer, deve emitir orientações para que o Estado possa ajustar o seu
programa. Sugestões estas que , se não forem cumpridas, podem levar à imposição de sanções. Esta
análise e emissão de parecer por parte do Conselho integram-se no quadro de supervisão orçamental e
pretendem dar cumprimento ao denominado "braço preventivo" ou "vertente preventiva" do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, evitando que os Estados entrem em incumprimento e a aplicação de sanções
mais severas. O desvio por parte dos Estados, quer do objetivo do défice estrutural, quer da dívida pública,
apenas é possível se tal for requerido pelos Estados com base em duas explicações:
1) Ocorrência de uma situação excecional não controlável pelo Estado Membro em causa é com impacto
significativo na situação das finanças públicas.
2) Em períodos de recessão económicas grave que afete a área do euro ou de toda a união e que possa pôr
em causa o cumprimento daqueles objetivos.
Trata-se contudo de um desvio que terá que ser excecional e temporário. Decorre do artigo
5º/1/parágrafo quinto e 5º/2 do regulamento 1466/97.
A LEO fala-nos de um quadro plurianual, que, à partida, criaria uma certa tensão entre o artigo 12º-D
e o artigo 4º, com uma violação ao principio da anualidade. Porém, podemos combinar estes artigos, já que o
documento que permite que a receita seja cobrada e as despesas realizadas é o orçamento anual,
conferindo executoriedade. Mas para que serve o quadro plurianual?
 Este é já bastante densificado (nº1)
 Apresentado na primeira proposta de Lei do Orçamento após a tomada de posse do
Governo. (nº2) Assim, o primeiro orçamento de um Governo deve apresentar um orçamento
acompanhado de um quadro plurianual que pode ser atualizado anualmente quando o
Governo apresenta na AR a proposta de Lei para o orçamento de outro ano.
 O nº4 determina que este tem de estar em consonância com os objetivos do PEC.
Chegamos a outra questão pertinente: Afinal a CRP determina que a matéria orçamental é
uma matéria de competência parlamentar. Porém, o quadro plurianual tem de respeitar o
PEC que é um documento negociado a nível comunitário. Atentemos assim, no nº5 e nº6,
que determinam que a proposta de lei do orçamento para o ano subsequente, e apresentada
à AR, tem previamente que respeitar os limites vinculativos comunitários. Posto isto, terá a
AR a mesma capacidade de decisão a nível orçamental que anteriormente? Esta é uma
questão delicada e que implica que se compreenda a realidade financeira nacional também À
luz da realidade financeira comunitária.
Após este enquadramento comunitário, o artigo 12º-E determina no seu nº1 que tem de ser
apresentado até 15 de Outubro de cada ano a proposta de lei do orçamento para o ano seguinte, com três
exceções previstas no nº2:
(1) Demissão do Governo em 15/10
(2) Tomada de posse de um novo governo ocorra entre 15/07 e 15/10
(3) Termo da legislatura entre 15/10 e 31/12
Nestes casos, tem o Governo 3 meses após a sua tomada de posse, de acordo com o nº3. De
seguida é esta proposta de lei do orçamento entregue à AR para discussão e votação. De acordo com o
artigo 12º-F e Regimento de funcionamento da AR, a discussão final da proposta de OE deve ser feita nos
45 dias após a data da sua admissão pela AR. Há certas matérias que podem ser tratadas em Plenário da
AR (criação e extinção de impostos e de empréstimos e outros meios de financiamento) e outras que são
analisadas numa Comissão de Especialidade, podendo haver avocação para o Plenário mediante pedido de
grupos parlamentares. (nº2) O Plenário da AR faz a votação e discussão na generalidade. A votação e
discussão na especialidade, tende a ser feita na Comissão de Economia e Finanças (nº3), mas não no que
toca a todas as matérias, já que o nº4 determina que há matérias que, pela sua sensibilidade, são reserva de
Plenário. Nesses casos, é o Plenário que faz a votação e discussão na generalidade e especialidade (art.
168º CRP). As matérias fora desta reserva são votadas na especialidade na Comissão de Economia e
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Finanças, podendo, de acordo com o nº6, haver avocação relativamente a qualquer matéria, já que esta é
uma competência por excelência do Parlamento.
O Plenário não tende a votar na especialidade os mapas da despesa já que a sua discussão podia
ser muito morosa e pouco produtiva.
O artigo 12º-G determina que a publicação do OE deve ser feita até ao final do 2º mês após a
entrada em vigor da Lei do Orçamento. O que tem de conter uma proposta de Lei do Orçamento? (art. 34º
LEO)
 A proposta de Lei do Orçamento de Estado tem uma estrutura e um conteúdo formal
idênticos aos da Lei do Orçamento. Remete para o artigo 30º que determina que “a Lei do
orçamento contém o orçamento e os mapas orçamentais”, retendo esta, por sua vez, para o
artigo 31º. O OE tem, pelo menos, 21 mapas anexos para ajudarem à sua especificação,
evitando que se torne uma autorização em aberto e permitindo a relacionação de receitas e
despesas. Estes estão previstos no artigo 32º.
 Inclui ainda, de acordo com o artigo 35º, os desenvolvimentos orçamentais: desenvolvimento
das receitas e despesas dos serviços integrados; serviços e fundos autónomos e segurança
social.
 O artigo 36º determina a inclusão de um relatório, que contém a apresentação e justificação
da politica orçamental proposta.
 O artigo 37º exige um conjunto de elementos informativos, como indicadores financeiros,
programação financeira plurianual, etc…
Há uma questão pertinente que se levanta com o artigo 31º/2, cuja compreensão só pode ser feita
em conjunto com o artigo 165º/5 da CRP, evitando as chamadas “leis cavalares”, determinando que não se
deve utilizar a lei do orçamento para alterar outros diplomas em matéria fiscal.
Em toda esta matéria devemos ter sempre em consideração que há uma relação de supra-infra-
ordenação entre o poder legislativo e executivo, sendo que a última palavra cabe sempre ao Parlamento.
A entrada em vigor do Orçamento deve ser feita no dia 1 de Janeiro do ano subsequente à sua
realização, sendo que a sua fiscalização política deve ser realizada pela AR, que acompanha a sua
execução, e a sua fiscalização jurídica deve ser levada a cabo pelo Tribunal de Contas e outras entidades
legitimadas.
Em Suma:
Após o enquadramento comunitário da orçamento e a elaboração do programa de estabilidade e
crescimento segue-se em termos procedimentais a elaboração da proposta de lei do orçamento de estado
que deve ter em conta as orientações definidas no programa e as eventuais recomendações feitas pelo
Conselho. Esta proposta deverá ser enviada pelo Governo para a Assembleia da República e para o
Conselho até ao dia 15 de Outubro do ano anterior àquele que disser respeito. Só assim não será nos casos
previstos no número 2 do artigo 12º-E da LEO, casos em que proposta de lei do orçamento deverá ser
enviada no prazo de três meses após a tomada de posse do Governo (art. 12º-E/3)
Recebida a proposta, esta é discutida e votada no prazo máximo de 45 dias, seguindo-se um
procedimento especial previsto no regimento da AR, seguindo um procedimento que implica a votação na
generalidade em Plenário e na especialidade, em regra, pelas diversas Comissões Parlamentares. Só assim
não será nas matérias constantes do número 4 do artigo 168º da CRP. Aprovado o orçamento, este é
enviado ao PR, seguindo os demais procedimentos até à publicação, entrando em vigor, se tudo estiver
correto, no dia 1 de Janeiro do ano a que disser respeito.
O orçamento aprovado terá também de ser enviado até ao dia 31 de Dezembro para o Conselho no
cumprimento das obrigações de prestação de informação por parte dos Estados para a realização da
supervisão das políticas orçamentais.
Regime Excecional do Orçamento

E o que acontece quando o Orçamento é rejeitado ou não é aprovado a tempo? Como a máquina
fiscal não pode estar parada, o artigo 12º-H prevê as consequências da não votação tempestiva do
Orçamento, não devendo ser vista como regra, mas apenas como válvula de segurança. Determina esta que
se mantém em vigor o orçamento do ano anterior em regime de duodécimos, se o novo orçamento não tiver
sido aprovado.
Esta última afirmação não pode ser considerada totalmente verdade pois (1) só se aplica ás matérias
compreendidas no art. 12º-H/2 e não nas matérias previstas a seguir no nº3 e (2) não podemos dizer
taxativamente que se mantém em vigor o regime de duodécimos, porque este funciona como regra e não
como exceção.
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Este regime deriva da regra da boa gestão e determina que, em cada mês, não se deve gastar mais
de 1/12 do que foi previsto por uma questão de racionalidade. E esta é a regra. Nas situações de
excecionalidade, este regime tende a ser aperfeiçoado e reforçado, devido à não votação tempestiva do OE.
Assim, p.e., se o orçamento de 2015 não fosse aprovado, em Janeiro podemos gastar 1/12 do OE de
2014 (no fundo, o que foi gasto nesse mesmo mês, mas correspondente ao ano anterior).
X – Execução Orçamental
Esta é uma matéria que se encontra consagrada no artigo 42º e ss., tendo de ser analisada sempre
tendo em conta o artigo 167º/2, conhecido como lei-travão, que surge como uma questão de lógica
orçamental – se o OE é uma lei com valor reforçado, não podem haver propostas que o desvirtuassem
durante a sua execução.
Depois de aprovado e publicado o orçamento, este entra em vigor, em regra, no dia 1 de Janeiro do
ano a que diz respeito. Inicia-se então todo o procedimento prévio à liquidação e cobrança de receitas e à
autorização e pagamento das despesas. Estas várias operações obedecem a alguns princípios - alguns
deles apenas aplicados ao orçamento da receita e outros ao orçamento da despesa.
O primeiro princípio é o princípio da segregação de funções que no orçamento das receitas se
reconduz à separação das funções de liquidação e de cobrança de receitas, isto é, estas duas funções
deverão competir a dois órgãos diferentes ou a duas entidades diferentes. Já no orçamento de despesa,
exige-se a segregação das funções de autorização da despesa, autorização do pagamento e de pagamento.
O segundo princípio é o princípio da tipicidade, que é uma das dimensões do princípio da
legalidade e pode ser subdividido em dois princípios: princípio da tipicidade qualitativa e princípio da
tipicidade quantitativa. O primeiro diz-nos que apenas podem ser realizadas as despesas que tenham sido
previstas no orçamento e que apenas podem ser cobradas as receitas que também tenham sido
especificadas no OE. No entanto, para que uma despesa possa ser autorizada ela tem de cumprir ainda o
princípio da tipicidade quantitativa de onde decorre a necessidade de verificação do cabimento, isto é, o valor
da despesa a autorizar ou a pagar tem de ser de valor igual ou inferior ao do crédito orçamental. Este
princípio da tipicidade qualitativa está prevista no artigo 42º/3/4 e 42º/6/b/1 parte. O princípio da tipicidade
quantitativa está no artigo 42º/5 e 6/b/2 parte.
O terceiro princípio é o da execução do orçamento por duodécimos. Este princípio impõe que os
serviços apenas possam realizar despesa, em cada mês, num valor que não ultrapasse o valor dos
duodécimos vencidos ainda não gasto, isto é, em cada mês vence-se a duodécima parte do crédito
orçamental que, se não for gasta, acumula para os meses seguintes. Este princípio tem exceções previstas
especificamente no decreto lei orçamental.
O quarto princípio é o princípio da boa gestão orçamental. Este está previsto no art. 42º/8 e implica
que, aquando da realização de despesa se faça uma análise de custo-beneficio, dando cumprimento ao
princípio da economia, princípio da eficiência e princípio da eficácia. Procura-se a política que seja
economicamente mais vantajosa.
Quanto aos regimes de execução, estes estão definidos no artigo 44º da LEO, mas também no
Regime da Administração Financeira do Estado. (RAFE) e na LBCT. Distingue-se, assim, entre regime dos
serviços com autonomia administrativa, regime da autonomia administrativa e financeira e regime especial da
segurança social.
No regime de autonomia administrativa inserem-se os serviços integrados tal como definidos no
artigo 2/2 da LEO e que são aqueles que não têm orçamento próprio e que se tiverem receitas próprias estas
são de valor reduzido. Os dirigentes dos serviços apenas têm competência para a prática de atos de gestão
corrente.
Já os serviços com autonomia administrativa e financeira são os constantes do artigo 2/3 da LEO e
aos quais tenha sido expressamente reconhecida por lei ou pela constituição essa autonomia. Em regra,
dispõem da receita suficiente para cobrir pelo menos 2/3 da sua despesa, podendo haver exceções. Os
dirigentes dos serviços gerem o orçamento próprio destas entidades e apenas necessitam de pedir
externamente a libertação dos créditos inscritos no OE relativos à transferência de verbas entre o orçamento
geral do Estado e o Orçamento destas entidades. Esta distinção de regimes é importante para verificarmos
os tipos de controlo da execução orçamental, mas apenas surge relevo no controlo administrativo.
O artigo 42º/9 consagra o duplo cabimento – a leitura deve ser conjunta com o artigo 7º. Esta
situação de duplo cabimento, que implica a violação da regra do nº7, ao permitir a consignação de receitas,
exige:
(1) Despesas têm de caber nos créditos orçamentais
(2) Têm de caber no produto das receitas consignadas
Esta pode gerar uma situação de favor ou desfavor.
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O OE é executado pelo executivo, sempre tendo em mira a situação de supra-infra-ordenação que

surge neste aspeto entre Governo e AR. Esta relação, tradicionalmente bilateral, é hoje triangular,
acrescentando-se as autoridades europeias, inicialmente introduzindo matérias sobre esta questão sobre a
forma de diretivas, e agora sobre a forma de regulamentos comunitários diretamente aplicáveis. Assim: (1)
Criação – Governo; (2) Discussão e aprovação – AR; (3) Execução – Governo; (4) Fiscalização – AR,
Tribunal de Contas e Órgãos da Administração; (5) Apresentação da Conta Geral do Estado – Governo à AR.
Na execução do Orçamento, tem o Governo que aprovar um decreto-lei de execução orçamental
onde consagra as regras que precisam como é que o OE será executado (ver art. 43º/5). Este tem de ser
publicado de acordo com o 43º/6.
Mas como sabemos o OE é um documento que consiste numa previsão que pode ser falível. Por
isso, o sistema contém válvulas de segurança, permitindo alterações ao orçamento, nos termos do artigo 49º
e ss.
Há certas matérias cuja alteração cabe apenas à AR, estando previstas no artigo 50º-A. Estamos a
falar das matérias nucleares, destacando-se a importância da alínea b) e e). No, um aumento da despesa e
do endividamento, porque pode colocar em causa o equilíbrio orçamental, carece de autorização
parlamentar. O artigo 51º prevê as matérias que podem ser alteradas pelo Governo. A regra é que este pode
alterar o orçamento, desde que tal não resulte numa acréscimo da despesa e endividamento global. Veja-se
ao artigo 8º/5, da dotação provisional do Ministério das Finanças. Terão de ser feitas as alterações por via de
uma lei de alteração orçamental.
XI – Fiscalização do OE e Conta Geral do Estado
As alterações ao OE exigem sempre uma responsabilidade por parte da AR que é umas das
encarregadas pela fiscalização de execução orçamental. Há três tipos de controlo:
(1) Controlo administrativo (exercido pelos serviços integrados da administração)
(2) Controlo Jurisdicional (exercido pelo Tribunal de Contas)
(3) Controlo Político (exercido pela AR)
Este controlo pode acarretar consigo consequências de responsabilidade política, financeira, civil e
criminal. A fiscalização exige que se analise a atividade dos funcionários que estão autorizados a cobrar as
receitas e fazer as despesas, tendo sempre em atenção se foram respeitados os princípios da tipicidade
qualitativa e quantitativa.
O controlo não é apenas de legalidade e regularidade, mas exige ainda um certo juízo económico ,
procurando saber se se respeitou o principio da boa gestão. Isto de acordo com o artigo 58º/1, que, no seu
nº3, determina que devem ser analisadas das receitas e despesas antes (“prévio”), durante (“concomitantes”)
e após (“sucessivos”) a sua realização.
O número 4 refere-se ao controlo administrativo, que compete ao próprio serviço ou instituição,
falando-se de um controlo interno feito pela própria administração. O controlo jurisdicional vem previsto no
nº6, competindo ao Tribunal de Contas e de acordo com a LOPTC, tendo este ainda uma função de
racionalização, podendo emitir pareceres. O nº7 determina ainda que o controlo jurisdicional cabe ainda aos
restantes tribunais, destacando-se a sua função de apuramento de responsabilidades.
O artigo 59º determina que o controlo político cabe à AR, com base nos relatórios do Governo e do
Tribunal de Contas. Pode esta, p.e., “tomar a conta”, isto é, emitir pareceres e juízos políticos sobre a Conta
Geral do Estado.
O artigo 70º e 71º reportam-se ás responsabilidades. O 70º/1 reconhece a responsabilidade de
titulares de cargos políticos (responsabilidade financeira, política, civil e criminal) e o 70º/2 diz respeito a
funcionários e agentes da administração (responsabilidade disciplinar, financeira, civil e criminal).
A fiscalização pode ter natureza diversa:

 Fiscalização da Contabilidade Pública é prévia e posterior.
o A fiscalização prévia concerne ás despesas dos serviços com autonomia
administrativa. É que estes serviços, fazem as suas despesas com as verbas que lhe
foram destinadas no OE, tendo de pedir a libertação dos respetivos créditos com
cabimento dentro dos competentes duodécimos para que os passam utilizar. Fala-se
da fiscalização de cabimento.
 A fiscalização prévia pode ainda, mais largamente, ser realizada pelo próprio
serviço.
o Quanto aos serviços com autonomia administrativa e financeira não estão sujeitas a
fiscalização prévia da Direção Geral da Contabilidade Pública, mas sim à das suas
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secções de contabilidade. Mas estão sujeitas a fiscalização posterior da DGCP,

recaindo este controlo sobre a legalidade e cabimento das despesas efetuadas e
sobre a sua economia, eficiência e eficácia.
 Fiscalização do Tribunal de Contas recai sobre os documentos que envolvam despesas ou
responsabilidades financeiras do Estado. Compete ao TC a fiscalização prévia das despesas,
que consiste em averiguar se os documentos a ela sujeitos estão conforme com as leis em
vigor e se os respetivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria.
o Se não suscitarem dúvidas quanto à sua legalidade e cabimento, o tribunal declara a
conformidade e atribui o seu visto. Cabe depois a sua publicação em Diário da
República.
o Se o Tribunal recusa o visto, tal envolve ineficácia do diploma, podendo o Governo
pedir a reapreciação do ato.
Após a execução orçamental surge a Conta Geral do Estado. Esta é consagrada pelo artigo 73º/1
que determina que esta deve ser apresentada pelo Governo à AR até 30 de Junho do ano n+1. De acordo
com o nº2, deve a AR apreciar e aprovar a Conta Geral do Estado até 31 de Dezembro do ano n+1, após
verificar o parecer do Tribunal de Contas. A Conta Geral do Estado apresentada deve ter (1) Relatório – art.
74º; (2) Mapas Contabilísticos – art. 75º; (3) Elementos Informativos – art. 76º. O seu objetivo não é apenas o
de ser um documento contabilístico, permitindo fazer um juízo político e apuramento de responsabilidades na
execução orçamental. No fundo, o orçamento transforma-se na conta.
Para terminar, importa referir o artigo 82º que consagra a estabilidade orçamental, fazendo grandes
referências à legislação europeia. O artigo 86º, 87º e 88º reforçam esta necessidade de enquadramento das
finanças europeias e nacionais.
 Finanças Europeias
 Finanças Nacionais Grande necessidade de articulação
 Finanças Regionais
 Finanças Locais
Em Suma:
Em Portugal, a execução orçamental é submetida a três tipos de controlo: controlo político,
jurisdicional e administrativo.
O controlo político é feito pela AR aquando da aprovação da conta e está prevista no artigo 59º da
LEO.
O controlo jurisdicional que é feito pelo Tribunal de Contas (Presidente é Guilherme d'Oliveira
Martins) que realiza não só um controlo de legalidade, mas também um controlo de mérito (com base no
princípio da boa gestão financeira). Este faz três tipos de controlo: controlo prévio (antes do visto, o ato não
tem eficácia financeira), concomitante e sucessivo (incide praticamente sobre todos os atos de entidades
públicas ou privadas que receberam dinheiros públicos).
O controlo administrativo: nos serviços com autonomia administrativa existe um autocontrolo interno
prévio realizado pelos serviços de contabilidade da própria entidade e um heterocontrolo interno prévio.
Existe também um heterocontrolo interno sucessivo.
Nos serviços com autonomia administrativa e financeira, para a generalidade das despesas temos
apenas autocontrolo interno prévio e sucessivo.
Ex: O funcionário A, para fazer um pedido de libertação de capitais, tem de pedir primeiro aos serviços de
contabilidade da própria entidade que fazem um autocontrolo interno (procura-se a conferência). Depois
envia-se este pedido para os serviços superiores e fora deles que levam a cabo um heterocontrolo interno
prévio. Mas também há um heterocontrolo interno sucessivo.
XII – Despesas Públicas
1. Noções básicas de Contabilidade Pública

O principal documento virado para a Contabilidade Pública é o POC-P – Plano Oficial de
Contabilidade Pública, criado pelo decreto-lei 232-97 e introduzindo alterações na forma tradicional de tratar
deste assunto: não se deve fazer apenas uma atividade de registo contabilístico das despesas e receitas,
mas também uma interpretação auxiliar de gestão dos dinheiros públicos, realizando-se juízos de legalidade,
economia e eficiência das receitas e despesas. Surge, assim, uma contabilidade pública de auxilio à gestão.
O POC-P tem três documentos muito relevantes:
 Balanço do Estado: Consideração dos ativos, passivos e património liquido do Estado.
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 Demonstração de Resultados: Constituído pelos mapas de custos e perdas; proveito e

ganhos num exercício.
 Mapas de execução orçamental: Consagram-se as despesas com a finalidade de permitir a
execução orçamental da despesa de acordo com uma classificação desagregada e
económica. O mesmo acontece com a consagração da receita, procurando-se um mais
elevado grau de pormenor.
2. Despesas Públicas
Para a análise teórica da despesa do Estado importa uma referência à Lei de Wagner que alertava
para o fato de haver uma tendência para o aumento da despesa pública ao longo do tempo, não só em
termos absolutos, mas também em termos relativos. A Lei de Wagner tem-se mostrado válida não a curto,
mas a longo prazo, ao considerar que, à medida que as economias se estruturam, aumenta a despesa
estadual.
Muitos autores criticam esta teoria ao considerarem que é apenas uma lei empírica, baseada em
tendências e sem enquadramento teórico adequado. Há três preocupações a ter em conta:
1ª Preocupação
Para calcular o aumento da despesas, não podemos considerar valores absolutos, mas apenas
valores relativos. Não devemos trabalhar com despesas em termos nominais (a preços correntes), mas sim
com despesas em termos reais (a preços constantes) por causa do perigo da depreciação da moeda, como
se verificou em Portugal na década de 70.
Para este cálculo carecemos de utilizar o mecanismo de desvalorização da moeda, dividindo
despesas nominais ou a preços correntes pelo coeficiente de depreciação da moeda (que é usado para
comparações entre despesas reais, de modo a observar a sua variação tendencial).
Este coeficiente de desvalorização da moeda resulta dos deflatores ou coeficientes de correção,
derivado dos números índices .
2ª Preocupação
As despesas públicas estão correlacionadas com a variação da população de um país. Quanto maior
a população de um Estado, maior a despesa a realizar. Assim, importa a realização da capitação da despesa
de modo a saber quanto se gasta por habitante, num ano (isto é quanto se gasta num país em termos per
capita).
Para tal, dividimos a despesa de cada ano pela quantidade de habitantes de um país.
3ª Preocupação
Para avaliarmos a variação da despesa pública, temos ainda de a comparar com o PNB de cada
país. Se só compararmos valores nominais, podemos cair numa falácia.
Ultimamente, tem-se verificado um aumento do PNB dos países. Ora, as despesas públicas
manifestaram uma elasticidade-rendimento superior a 1, subindo em maior proporção que o rendimento.
Cresceu mais a despesa que o produto.
3. Evolução da Despesa Pública

Esta aumento da despesa que se tem verificado deve-se a um aumento das atividades do Estado. E
esta expansão, segundo Wagner, pode ser:
- Intensiva: quando o Estado melhora e desenvolve atividades que vem exercendo;
- Extensiva: quando o Estado empreende novas atividades.
Por detrás do aumento mais que proporcional das despesas públicas está uma acentuada expansão
intensiva e extensiva das atividades do Estado. A lei de Wagner foi criada por Adolfo Wagner, economista
alemão, defendeu que a despesa pública apresentava uma tendência de crescimento nos países
industrializados. Verificava-se assim que o aumento da despesa pública se reconduzia a um maior número
de áreas em que o estado vinha intervindo, mas também ao aumento dos valores gastos pelo Estado
naquelas áreas em que o mesmo tinha intervenção . Trata-se por isso de um aumento intensivo, mas
também extensivo. Esta não é uma verdadeira lei científica, mas apenas uma constatação empírica.
Peacock e Wiseman tentam explicar o aumento da despesa pública que se verifica na generalidade
dos países através de dois efeitos: efeito deslocação e o efeito apreciação. Entendem estes autores que
numa situação de convulsão social a despesa pública tende a aumentar por aumentarem as despesas em
material bélico (ou serviço da divida). Os contribuintes conscientes da necessidade da realização da despesa
mostram pouca resistência ao aumento dos impostos. Findo o conflito, desaparecem as despesas de guerra
e seria por isso de esperar que a despesa total voltasse ao seu valor inicial, mas não é isto o que sucede.
Quando as perturbações cessam, os contribuintes já se encontram conformados com esse agravamento, não
29
reivindicando a redução dos impostos. Os Governos aproveitam-se da tolerância dos contribuintes para
fazerem, não apenas despesas que só anteriormente não faziam por falta de receitas, mas também
despesas cuja necessidade é sugerida por essas perturbações.
Assim, se, por via do efeito deslocação (Displacement effect), em época de convulsão , a despesa
pública sobe, findo o conflito, é o efeito apreciação (Inspection Effect) que faz com que ela não desça para o
nível primitivo, pois os particulares têm agora uma perceção diferente das suas necessidades e a sua
resistência ao pagamento de impostos já se encontrava vencida. O Apoio torna-se reivindicação.
Tanzi e Schuknecht avançam com uma explicação diferente, sustentando que as variações da
despesa pública estão diretamente relacionadas com as teorias económicas sobre o papel do Estado na
Economia. Dividem o seu estudo em períodos:
O primeiro período é de 1870 até à I Guerra - liberalismo. Neste período era dominante o
pensamento da escola liberal que reconhecia ao Estado pequenas e diminutas funções, sendo por isso
compreensível que os níveis de despesa pública se situasse em 10,8% do PIB. No entanto, é de realçar que
já aqui se começava a reconhecer importância à necessidade de ser o Estado a garantir o nível mínimo de
educação (sem o mínimo de literacia, o desenvolvimento económico é muito menor.). Já no período mais
próximo da da I Guerra Mundial se verifica um aumento da despesa pública com despesas de guerra. Assim,
a despesa era baixa, já que a agenda do Estado se limitava a “julgar e combater”, destacando-se as
despesas de soberania.
No segundo período vai entre a I Guerra e II Guerra Mundial, ganha especialmente importância a teoria
keynesiana expressa na obra "The end of laissez-faire", escrita em 1926. O fim da primeira guerra trouxe
consigo uma nova realidade - Europa devastada não só em termos físicos mas também económicos,-criando
assim condições para o nascimento na generalidade dos países de sistemas de proteção social, ainda que
arcaicos. Com a crise financeira de 1929 é posta em causa a supremacia dos mercados e a sua capacidade
para a resolução das crises . Ao Estado é então reconhecido um importante papel de estabilização,
diminuindo ou eliminando por completo as crises cíclicas. (Smith) Nos EUA assistiríamos à implementação
do New Deal, promovendo o emprego e o desenvolvimento económico e na mesma altura os receios face a
uma Alemanha Hitleriana levaram a um ligeiro aumento das despesas de guerra. Desenvolvia-se a tese
Keynesiana, deixando o Estado de ser neutro e árbitro e passando a ter responsabilidades próprias –
políticas financeiras de redistribuição, estabilização e desenvolvimento (através de políticas anti-inflacionistas
e de combate ao desemprego).
Finda a segunda guerra mundial, o pensamento Keynesiano estava já implementado e as
experiências vindas da Alemanha e da Rússia dos sistemas marxistas aí implementados com bastante
sucesso provocam nos demais Estados alterações nas políticas estaduais e para as quais muito contribuiu a
definição das funções do Estado feita por Richard Musgrave e da noção de externalidade (1956), atingindo-
se na década de 80 um patamar de despesa pública de aproximadamente 38,5% do PIB, com alguns países
a apresentarem aumentos percentuais de despesa muito elevados. A noção de externalidade aqui criada faz
surgir a ideia de que há riscos que devem ser socializados através de políticas sociais que tornam o risco
coletivo e aumentam a despesa.
Isto tem levantado a questão da sustentabilidade da despesa perante o perigo que são as alterações
demográficas marcadas pelo aumento da esperança média de vida, envelhecimento e diminuição da
natalidade. Referem-se os problemas das pensões de reforma, segurança social, etc…
• No início da década de 90 assistimos ao ressurgimento das ideias liberais, iniciando-se um intenso debate
sobre o papel do Estado e a despesa pública, embora continue a crescer, cresce agora a um ritmo mais
lento. A partir de finais da década de 90, alguns países iniciam a implementação de reformas com a
diminuição da despesa pública , mas noutros a despesa pública continua a subir. Da análise estatística
resulta que foi precisamente na década de 90 que uma percentagem elevada dos países atingiu o seu
patamar máximo de despesa pública , excecionando-se Portugal, Espanha, Itália, Grécia e Irlanda. (Países
que ainda não tinham implementado quaisquer reformas do Estado, embora o tenham vindo a fazer mais
recentemente). A tendência atual é para a implementação de políticas de austeridade bastante rígidas na
generalidade dos países.
4. Efeitos económicos da despesa

Não se pode olhar para a despesa como um todo indiferenciado. As despesas públicas exercem
efeitos económicos por duas vias:
 Através dos serviços que o Estado presta e que visam satisfazer as necessidades coletivas.
As despesas públicas surgem aqui como produtivas. Estas despesas que se limitam a criar
utilidades são despesas meramente produtivas.
 Há despesas públicas que se traduzem num aumento da quantidade de bens duradouros,
isto é, investimento em capital fixo, aumentando a capacidade produtiva de um país. Estas
despesas que criam utilidades e capacidade de produção são despesas reprodutivas.
30
o Podem chamar-se duplamente produtivas, porque:

 Criam utilidade através dos serviços que o Estado presta
 Criam capacidade de produção.
Concluímos que a produtividade das despesas públicas não se confina à mera utilidade dos serviços;
vai mais além, pois há despesas que aumentam o próprio equipamento material e humano da economia do
país.
Efeitos das despesas sobre o nível do rendimento nacional:
 Despesas-compra: são as feitas na aquisição de produtos e serviços, as quais, na
generalidade, criam rendimento, já que contribuem para o rendimento nacional no período
em que são realizadas. Ex: Despesas em edifícios, equipamento, etc…
 Despesas-transferência ou transferências: são as que se limitam a transferir poderes de
compra, não criando rendimento. Estas apenas mudam de mão o rendimento criado. Ex:
Subsídios, subvenções, reembolso ou concessão de empréstimos.
5. Realização e Controlo da Despesa Pública

Temos antes de mais de observar a existência de um principio geral de legalidade da atuação da
administração, consagrado no artigo 266º/2 da CRP, concretizando-se este nos atos de realização da
despesa. A Contabilidade Pública tem como principal função o controlo da legalidade da despesa, surgindo,
porém, recentemente, uma função de análise da situação patrimonial e da eficiência da despesa, com
expressão no Plano Oficial de Contabilidade Pública.
O Tesouro Público surgiu no século XIX para substituir o Erário Régio, sendo hoje chamado de
Direção-Geral do Tesouro e das Finanças, concentrando-se nele a gestão da tesouraria e da dívida pública.
Este atua com base em alguns princípios básicos: (1) unidade e equilíbrio de tesouraria (com ganhos de
eficiência, eficácia e economia); (2) gestão integrada dos ativos e passivos financeiros (supre necessidades
pontuais de crédito); (3) minimização do financiamento externo (para menor utilização do crédito a curto
prazo interno e externo); (4) Redução dos saldos de tesouraria para níveis de segurança mínima
tecnicamente aceitáveis.
Quanto ao procedimento e controlo administrativo da realização da despesa, encontramos este

regime na LEO, LBCP e no RAFE. (art. 2º/2 e 44º/1 LEO; art. 2º/1, 3ª/2/3 LBCP; art.17º e 26º RAFE)
Desde logo, o artigo 6º e ss. da LBCP distinguem os regimes de autonomia administrativa e de
autonomia administrativa e financeira, tomando o regime da autonomia administrativa como regime regra.
Para que se atribua o regime de autonomia administrativa e financeira, terá de haver atribuição por lei ou por
imperativo constitucional, personalidade jurídica e ainda património próprio das entidades com autonomia
administrativa e financeira (art. 9º LBCP)
Alguns pontos fundamentais quanto à realização de despesas nos serviços com autonomia
administrativa:
• Competência dos dirigentes do serviço para autorizar despesas relativas a actos de gestão corrente (art.º
2.º da LBCP);
• O pedido de libertação de créditos (art.º 3.º da LBCP e artigos 17.º e seguintes do RAFE) – pedido mensal à
DGO mediante apresentação do balanço do mês anterior e descrição dos pagamentos previstos para o mês
seguinte;
• O hétero controlo interno prévio da DGO sobre os pedidos de libertação de créditos; limitação deste
controlo ao cabimento e correta inscrição orçamental da despesa (art.º 3.º, n.º 3, da LBCP);
• O autocontrolo interno prévio («conferência» - art.º 26.º da RAFE), realizado pelos serviços da contabilidade
pública do próprio serviço; separação entre autorização e controlo;
• O controlo interno sucessivo, por parte da DGO, abrangendo a legalidade, a eficiência e a eficácia da
despesa (art.º 10.º da LBCP).
Quanto aos serviços com autonomia administrativa e financeira (art. 2º/3 e 44º/1 da LEO), temos de
reconhecer certas especificidades consagradas no art. 6º, 8º, 9º, 11º e ss. da LBCP e 43º e ss. do RAFE:
 Existência, em regra, de importantes receitas próprias e de património próprio (cuja alienação
constitui receita própria), reduzindo (ou eliminando) a necessidade de transferências;
 Transferências (por duodécimos) das verbas inscritas no OE sem controlo prévio da DGO;
manutenção do autocontrolo e do controlo sucessivo.
Quanto à fiscalização jurisdicional da despesa, resta referir a importância do Tribunal de Contas que
surge como um órgão jurisdicional ou quase jurisdicional. Em Portugal, o Tribunal de Contas é um verdadeiro
tribunal, embora com funções que exorbitam das tradicionais funções jurisdicionais; é assim caracterizado
31
pela CRP (artigos 214.º e 216.º) e pela Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). AS
entidades sujeitas ao controlo deste Tribunal estão previstas no artigo 2º da LOPTC.
A sua fiscalização no âmbito da despesa pode ser:
 Fiscalização prévia da legalidade e cabimento orçamental (artigos 44.º e seguintes da LOPTC). As

consequências da recusa do visto estão previstas nessa mesma lei.
 Fiscalização concomitante (artigo 49.º da LOPTC);
 Fiscalização sucessiva (artigos 50.º e seguintes da LOPTC).
32

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Eduardo Figueiredo 2014-2015

Apontamentos de Finanças Públicas I

Características dos bens que satisfazem necessidades de satisfação passiva:

Há casos em que é necessidade coletiva a satisfação de necessidades individuais a preço igual ao

Assim, a passividade no consumo leva a três categorias de bens:

A decisão sobre a existência de necessidades coletivas é sempre do Estado e do exercício do poder

b) Meios de Financiamento do Estado

II- Empréstimos, importando distinguir:

Receitas Voluntárias – Receitas patrimoniais e empréstimos.

Receitas Coativas – Taxas e Impostos.

II- Finanças Públicas e Finanças Privadas

a) O Estado dispõe de Impostos

b) Nas Finanças do Estado não são as receitas que determinam as despesas

c) O Estado propõe-se a satisfazer necessidades

Em Suma: Uma contraposição entre Economia e Finança

III-Ciência Das Finanças e Direito Financeiro

a) Finanças Positivas e Finanças Normativas

b) Política Financeira: finanças neutras e intervencionistas – as finanças funcionais

c) Direito Financeiro, Direito Tributário e Direito Fiscal

IV. Noção e Objeto das Finanças Públicas

a) Orçamento do Estado: autorização; regra da anualidade; orçamento de gerência e orçamento

 Quanto ao orçamento de exercício permite-nos o confronto entre o montante de dívidas e dos

2015 2016 2017 2018 2019

Orçamento Receitas 2000 2000 2000 2000 2000

Orçamento Receitas 10000 - - - -

Receitas - 10000/ 5 anos

B) Funções do Orçamento de Estado

C) Regras clássicas de elaboração do orçamento

• A classificação funcional que se encontra prevista no decreto-lei 171/94 prevê a divisão da

3) Regra da não compensação (universalidade)

D) Regra da não consignação

Nota: O porquê da rejeição da pluralidade orçamental

VI – Princípios Orçamentais – Análise do Artigo 12º da LEO

1) Princípio do equidade intergeracional

2) Princípio da estabilidade orçamental e Princípio da transparência orçamental

3) Princípio da solidariedade recíproca e princípio da sustentabilidade

4) Princípio da economia, eficiência e eficácia

5) Princípio da responsabilidade e Limite da Dívida Pública

6) Instrumentos de Gestão, Publicidade e endividamento das regiões autónomas e autarquias

VII – Equilíbrio Orçamental

A) Equilíbrio do orçamento efetivo

B) Equilíbrio do orçamento ordinário

D) Equilíbrio do orçamento de saldo primário

Quanto ao equilíbrio do orçamento de saldo primário , este comunga de algumas semelhanças

E) Qual a conceção de equilíbrio vigente em Portugal?

VIII – O Processo de Construção da UEM (Repercussões na política orçamental dos Estados)8

O processo de construção da União Económica e Monetária (UEM) inicia-se antes da aprovação do

• Primeira fase até Dezembro de 1993

• Segunda fase de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1998

• Terceira fase, iniciada a 1 de Janeiro de 1999

(1) Taxa de inflação

(2) Critério da taxa de câmbio

(3) Critério da taxa de juro

(4) Critério de Finanças Públicas

IX. Preparação do Orçamento

A) Métodos de avaliação de despesas

B) Métodos de avaliação da cobrança de receita

c)Preparação do Orçamento – Tramitação Processual Interna

Pacto - Conjunto normativo vinculativo dos Estados em matéria orçamental.

Regime Excecional do Orçamento

O OE é executado pelo executivo, sempre tendo em mira a situação de supra-infra-ordenação que

XI – Fiscalização do OE e Conta Geral do Estado

A fiscalização pode ter natureza diversa: