FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA

Finanças Públicas
Aulas Teóricas – Prof. Matilde Lavouras
Madalena Cavaleiro
2016/2017
I. INTRODUÇÃO
1. Notas preliminares: noção e objeto de estudo das Finanças Públicas
1.1. Uma tentativa de delimitação do objeto de estudo das Finanças Públicas
A disciplina situa-se na confluência de várias abordagens, confluência essa que lhe imprime um
caráter diferenciado e multidisciplinar. Estamos a referir-nos a áreas como a economia, a ciência
política e o direito. Tratamos de responder a questões económicas fundamentais como: o que
produzir, como produzir, e para quem produzir, ou seja, as mesmas questões a que responde a
economia política. Apesar de serem as mesmas questões, a análise destas toma também em
consideração a forma como os bens devem ser produzidos, se com o recurso a meios privados, ou
também através da provisão pública.

Provisão pública (foi o Estado que maioritariamente ou exclusivamente financiou a produção

daquele bem, mas este pode ter sido produzido por privados) ≠ Produção pública ('bens do
Estado')
Esta é a questão fundamental: QUEM DEVE FINANCIAR? O ESTADO? OU OS PRIVADOS? (Em rigor, o
estado não existe, é uma criação jurídica que agrega os cidadãos.). Importa então saber quem deve
suportar o custo da provisão de bens, se são os seus utilizadores, ou se o custo deve ser repartido
entre utilizadores e a comunidade, ou se deve ser a comunidade a suportar a totalidade dos custos.
Neste último caso, podemos encontrar situações em que os utilizadores não suportam qualquer
custo direto da produção, mas também há situações em que o custo é suportado pelos não
utilizadores.
As decisões relativas a esta matéria são tomadas com base num processo político complexo, mas
que se fundamenta em argumentos retirados da economia e da ciência política.
Podemos então concluir que o objeto das Finanças Públicas é idêntico ao da economia política,
sendo apenas sectorialmente diferente, mas não fundamentalmente diverso. Faremos também uma
analise normativa e positiva da atividade financeira e não financeira das entidades do setor público.
Estudaremos as formas de obtenção de receita por parte do Estado e as formas de utilização da
mesma.
Mas importa ainda saber quais são os efeitos que as alterações nas variáveis instrumentais
(políticas orçamentais) na prossecução dos objetivos do Estado, quais os efeitos que as alterações
nas variáveis estruturais (regras e organização institucional) têm implementado nas políticas
públicas. Por outro lado, importa saber qual deve ser a política financeira do Estado e como ela deve
ser orientada.

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1.2. OS VÁRIOS TIPOS DE ANÁLISE: ANÁLISE POSITIVA E ANÁLISE NORMATIVA
Vamos analisar estes fenómenos tendo em consideração uma perspetiva de analise positiva e uma
analise normativa:
1. ANÁLISE POSITIVA: permite medir e avaliar as consequências em certas variáveis objetivas
(ex.: crescimento) de alterações de uma ou mais variáveis instrumentais ou estruturais.
Pretende explicar o que existe e o que se prevê que venha a acontecer.

2. ANÁLISE NORMATIVA: tem por objeto a emissão de juízos de valor acerca da situação atual
de uma dada sociedade e da adoção de uma política pública quer quanto aos menos
utilizados, quer quanto às consequências previsíveis. Avalia as consequências das políticas e
faz recomendações.
 Se pretendermos saber se o imposto vai efetivamente onerar um determinado
sujeito, bem como os efeitos em termos de receita fiscal, usamos a perspetiva
positiva.
 Mas, se quisermos saber se é ou não desejado a criação de um imposto, temos de
fazer uma análise normativa, que, em regra, se basearia nos critérios económicos da
eficiência e eficácia, mas também em critérios jurídicos como o princípio da
igualdade e o princípio da liberdade.

1.3. AS FUNÇÕES DO ESTADO

Tal como sucedeu noutros períodos da História, debatem-se atualmente teorias sobre a necessidade
e adequação da intervenção do Estado na economia. O mesmo será dizer que se discute quais são as
funções do Estado.
Já desde finais do séc. XIX, princípios do séc. XX, que se começou a afastar a ideia do Estado mínimo
e que se reconhece que o Estado é essencial ao funcionamento das sociedades modernas e da
economia de mercado, mas nem sempre foi assim. Se recuarmos aos autores da Escola Clássica,
verificamos que estes colocam o Estado fora do circuito económico, à semelhança do que acontecia
com o 'tableau economique'.

Apesar de, inicialmente o Estado ser entendido como elemento exógeno ao circuito económico, não
se lhe reconhecendo outra função na economia que não a cobrança de impostos, a verdade é que
mesmos estes autores reconhecem que o Estado deve reservar para si algumas tarefas. São
precisamente aquelas que, embora vantajosas para toda a sociedade, não seriam produzidas pelos
privados porque o seu custo é muito elevado (ex.: grandes obras públicas).

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Os autores que sucederam têm em comum não só esta ideia de Estado perturbador, mas também a
forma como olham para o Estado. Entendem que o agregado familiar é o somatório de famílias, o
agregado de empresas é o agregado de empresas e o agregado de Estado não pode ser reconduzido
a um somatório de micro entidades, representando antes um macro decisório irredutível.

1.4. Equidade, eficiência e liberdade

2. TEORIAS SOBRE O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA

2.1. Generalidades
2.2. O Estado mínimo

Quanto aos autores da ESCOLA CLÁSSICA, o Estado comporta-se como um puro consumidor que
obtém as suas receitas através da arrecadação de impostos, financiando as suas atividades: 'julgar e
combater'. O pressuposto máximo da escola clássica, das palavras do seu percursor Adam Smith
'laissez faire, laissez passez', o Estado deve abster-se de exercer quaisquer atividades econômicas
que possam ser desempenhadas pelo mercado, pois o mercado se for deixado funcionar de forma
livre possui mecanismos que permitem regular a produção e adequa-la às necessidades dos
cidadãos.
Esta ideia do livre funcionamento do mercado implica, porém, aquela outra ideia de que o indivíduo
se não for restringido do seu comportamento procurará sempre atuar para melhorar a sua
condição, e ao fazê-lo estará também indiretamente a melhorar as condições dos demais indivíduos
da sociedade. Ao Estado caberia apenas assegurar aquelas tarefas e obras públicas que, embora
sendo vantajosas para toda a sociedade, não permitam obter o rendimento suficiente para financiar
a sua produção. É a concorrência pura e perfeita entre os vários agentes económicos que resulta
uma afetação ótima de recursos e a autorregulação do mercado. A interferência do Estado aparece
não só como desnecessária, como até indesejável. Ainda assim, defende-se a pequena intervenção
do Estado na economia, mas apenas se admite que o financiamento dessa atividade seja feito
através de impostos.
Este entendimento baseia-se na ideia de que os impostos são pagos maioritariamente ou quase
exclusivamente com receitas que seriam destinadas ao consumo. O Estado é um puro consumidor,
por isso ao aumentar as receitas que devia aos particulares está a realizar despesas de consumo. Já
o financiamento através de empréstimos representaria uma diminuição do rendimento privado que
poderia ser destinado ao consumo ou ao investimento, mas que ao ser transferido para o Estado vai
necessariamente ser destinado a consumo.

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ESTA TEORIA DE ADAM SMITH, acabaria por influenciar outros autores da Escola Clássica, como
David Ricardo, Jean Baptiste Say e Stuart Mill.

1) DAVID RICARDO: segue precisamente a ideia de Smith, mas introduz alguns fatores
diferenciadores, dando especial importância à ideia de crescimento económico como forma
de controlar e compensar o aumento das despesas públicas, ou seja, o consumo estadual
deve ser compensado por igual montante de crescimento económico. Ao considerar o
Estado ainda como um puro consumidor, Ricardo preocupa-se com a forma de
financiamento desse consumo. Nas suas próprias palavras, 'se estivermos perante um
aumento do consumo, financiar através de impostos, estes últimos terão também de
aumentar'. Nesta situação, importa saber se este aumento de impostos é compensado por
um aumento da produção ou por uma diminuição do consumo dos particulares. Neste caso,
os impostos vão incidir sobre o rendimento, e não ha qualquer alteração do produto interno
e não é posta em causa a capacidade produtiva dos períodos futuros. Já nos casos em que
não exista aumento da produção ou diminuição do consumo privado, os impostos acabarão
por incidir sobre rendimento que seria destinado ao investimento (capital), o que até
afetará a capacidade produtiva do país. Esta preocupação de David Ricardo com a fonte de
financiamento e os seus efeitos é comum aos autores que se seguiram.

2) JEAN BAPTISTE SAY chega mesmo a afirmar 'o imposto é um valor fornecido pela sociedade
e que lhe não é restituído. O imposto não custa à sociedade, apenas o valor que é entregue ao
Estado, mas custa também os custos de arrecadação (pagamentos a funcionários e outros
toda a máquina estadual), mas também custos pessoas (custos de cumprimento).' Os
valores dos produtos não foram deduzidos. Temos assim um sacrifício no pagamento do
imposto, afeta o contribuinte na sua qualidade de produtor e que altera os seus lucros, afeta-
o na qualidade de consumidor que aumenta as suas despesas ao encarecer os produtos.
 Resumindo numa frase, para Say, o Estado é imposto e o imposto um tribunal.

3) STUART MILL deixa uma mensagem clara e transparente: 'o mercado deve continuar a
funcionar o mais livremente possível, excecionando-se apenas aquelas situações em que a
intervenção do Estado possa ser justificada por um grande bem/um interesse público.

De uma forma sintética, podemos dizer que os autores da escola clássica entendem que existe uma
espécie de perpétuo e automático equilíbrio do mercado. Se assim é, consegue-se uma ótima
afetação dos recursos e distribuição de rendimentos, não fazendo sentido falar-se em intervenção
pública para uma melhor afetação de recursos, e ainda menos para a redistribuição. Como as
funções do Estado são mínimas, a despesa pública total não deve ser superior a 10% do PIB.

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2.2. O ESTADO INTERVENCIONISTA (O ESTADO PROVIDÊNCIA)

A ideia de que a intervenção do Estado na economia apenas poderia provocar uma distorção nos
mecanismos do mercado, viria a ser abandonada aos poucos. Para isso, muito contribuiu a Grande
Depressão 1929. Constatou-se que estávamos perante um período de forte recessão económica,
com elevados níveis de desemprego, situação essa que se estava a prolongar, ou seja,
contrariamente ao que seria de esperar o mercado não conseguiu relançar a economia. Foi neste
contexto de decréscimo do PIB (-25%) que passamos a encontrar classes sociais onde a fome e a
miséria pareceriam impossíveis de eliminar. Tornou-se claro que os mercados tinham falhado, e o
que se pensava ser um desequilíbrio momentâneo, pareceria perpetuar-se e sem fim à vista.
Foi também nos anos que se seguiram à Grande Depressão que surge a experiência do New Deal
(1933-1936), políticas estas que contrariam toda a teoria económica até então defendida. Foi
precisamente neste contexto que Keynes defendeu a necessidade e a utilidade da existência de
políticas públicas destinadas à estabilização dos mercados. A sua obra baseia-se precisamente no
estudo da realidade da época para concluir que é possível um equilíbrio da economia sem que exista
uma situação de pleno emprego de fatores, contrariando assim aquilo que vinha a ser defendido até
então. Mas mais do que isso, Keynes deixa de ver o Estado como um puro consumidor, ao defender
que as despesas públicas, mesmo quando são feitas em consumo, se comportam como despesas de
investimento quanto aos efeitos que têm sobre o PIB. O mecanismo ficou conhecido como
multiplicador keynesiano. O multiplicador orçamental permite precisamente explicar este
fenómeno.

Ficou até célebre uma expressão de Keynes que ilustra bem a sua teoria da importância da despesa
pública: 'pagar a pessoas para tapar buracos'. Não tardaria, então, concluir-se que os rendimentos
retirados a uns através dos impostos e transferidos a outros através dos salários, iriam estimular a
procura, e por essa via o crescimento económico. O Estado passa então a ser visto como uma peça
essencial no funcionamento dos mercados, justificando-se a adoção de medidas destinadas a
garantir não só a estabilização económica, mas também a redistribuição do rendimento. Estava
iniciado o período das finanças intervencionistas. À Grande Depressão seguiu-se a 2ª Guerra
Mundial, e ao fim desta um período de forte crescimento económico.

Constatou-se, porém, que muitas pessoas continuavam a viver em condições miseráveis e pareciam
estar condenadas, à partida, a não saírem dessa situação. Estas diferenças de oportunidade
impulsionaram o reconhecimento da existência de uma outra função estadual - a redistribuição de
rendimentos e a garantia de serviços básicos para os mais carenciados. Aceita-se que o mercado não
é autorregulado, nem é capaz de distribuir os rendimentos de forma justa.

Em suma, o mercado tem falhas que não consegue corrigir. Caberá então ao Estado intervir para
eliminar ou corrigir estas falhas. Esta nova ideia sobre as funções do Estado não implica
necessariamente um grande aumento da despesa pública, porque nem sempre as políticas estaduais
implicam gastos avultados. Ao mesmo tempo, admite-se que o Estado possa, em situações
excecionais, recorrer a receitas provenientes dos empréstimos para financiar a despesa pública,
centrando-se a preocupação dos economistas no controlo do aumento da despesa pública,
assistindo-se a um aumento progressivo, que em muitos países chegaria a ultrapassar 50% do PIB.

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2.3. O NOVO PARADIGMA: A LIMITAÇÃO DO ESTADO E O CONSTITUCIONALISMO FINANCEIRO

Como forma de reação contra este crescimento da despesa pública, surge uma corrente designada
de 'constitucionalismo financeiro' que agrega os autores que entendem que nas constituições
estaduais devem encontrar-se previstos limites à despesa pública. Tem ganho força a ideia de que é
necessário limitar a ação dos governos e das maiorias parlamentares conjunturais. Vários países
introduziram já na constituição limites ao défice.
Os adeptos desta corrente de pensamento advogam que a principal função do Estado na economia
deve ser a afetação de recursos, e que as medidas de redistribuição de rendimento devem ser
generalistas (os bens primários de que fala John Rawls), não devendo dirigir-se a grupos
específicos.
A definição das finanças públicas e do seu objeto não pode ser tratada sem que se tenham em conta
outros disciplinas limítrofes (concêntricas, partilham o mesmo núcleo essencial). Estamos a
referirmos aos direito financeiro, ao direito tributário e ao direito fiscal, mas importa-nos sobretudo
aqui o direito financeiro, que é definido como 'o conjunto de normas que regulam a obtenção, a
gestão e o dispêndio dos dinheiros públicos'. Apesar de este ser também o objeto das finanças
públicas, não há total coincidência pois as finanças públicas estudam ainda as diferentes opções
quanto ao desenho das políticas estaduais, sobretudo daquelas que têm um forte impacto financeiro.
Estuda-se ainda a intervenção do Estado enquanto agente económico.
Por estas razões, encontramos autores que defendem que o objeto de estudo das finanças públicas e
da economia política é o mesmo, havendo apenas uma distinção setorial, mas não uma autonomia
de outro tipo. Contudo, entendemos que, no contexto atual, esta opinião não é de seguir. Há
especificidades relativas ao agente económico 'Estado' que justificam uma autonomia científica e
didática, pois embora verdadeiramente se estude o Estado enquanto agente económico, este, por
ser o macrodecisor, irredutível.
Estas características que permitiriam sustentar uma diversidade de análise, vêm acompanhadas de
uma outra: é que os agregados família e empresas, quando se relacionam entre si, fazem-no
tendencialmente através de relações de paridade, ou igualdade; já no agregado Estado, em regra,
usa instrumentos coativos (p.ex. quando cobra impostos ou taxas), ou então outros mecanismos
decorrentes do seu poder de império.
Entendemos então que Economia Política e as Finanças Públicas não se distinguiriam por
estudarem setores diferentes de uma mesma realidade, mas antes que é vantajoso que elas sejam
divididas porque o fenómeno que estudam, apesar de idêntico, representa especificidades que só
podem ser acauteladas se divididas em disciplinas diversas. Só se seguíssemos uma visão idêntica à
dos economistas liberais, em que o Estado não é visto como um agente económico, é que
poderíamos aceitar que este ficasse de fora do objeto de estudo da Economia Política.
Contrariamente, pensamos que as Finanças Publicas se inserem na área das ciências sociais, e se
afasta das ciências exatas.

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PROVISÃO PÚBLICA DE BENS (≠ PRODUÇÃO PÚBLICA DE BENS)
Já nos referimos à imprescindível intervenção do Estado na economia, desempenha várias funções,
quer como regulador, quer enquanto fornecedor ou consumidor de bens e serviços. Se tomarmos
como assente a ideia de TEIXEIRA RIBEIRO que afirma que o Estado ' não é um indivíduo, mas uma
coletividade de indivíduos, e como tal não tem conteúdo psíquico, não pensa nem sente
necessidades', facilmente compreendemos que quando o Estado realiza despesas não está
verdadeiramente a satisfazer necessidades próprias, mas antes a satisfazer necessidades das
pessoas físicas, e em certa medida das pessoas jurídicas.

BENS PÚBLICOS  CARATERIZAM-SE POR SEREM BENS DE USO NÃO RIVAL E NÃO EXCLUÍVEL:

1) Não rivalidade ou indivisibilidade, no sentido de que o consumo ou a utilização do bem ou

serviço por um indivíduo não põe em causa a utilização ou o consumo feito por outros. Uma
quantidade de bens pode assim ser utilizado por um enorme número de consumidores sem
que isso ponha em causa a utilidade que casa um deles retira da utilização do bem. Trata-se
de bens cujo custo marginal de produção é 0, ou absolutamente insignificante, por isso se
afastaremos os utilizadores colocamos em causa a utilidade total.

Como exemplo de bens de uso não rival, temos as emissões radiofónicas (ao contrario de
uma maçã, que não é divisível por todos, ou então se a dividir com alguém perco utilidade
nesse bem - trata-se de um bem de uso rival, ou seja, falamos de rivalidade no uso de bens
sempre que o consumo de uma unidade do bem impede que outro consumidor utilize essa
mesma unidade).

2) A não exclusão implica que não possam ser excluídos do consumo ou utilização aqueles que
não estejam dispostos a pagar um preço, ou não possam pagar preço. Trata-se de uma
condição objetiva de impossibilidade prática de cobrança do preço (a SPORT TV é um bem
irrival, mas exclusivel). É esta característica da não exclusão que torna menos apetecível, ou
mesmo impossível a produção do bem por privados, pois estes não conseguem, mesmo que
queiram, cobrar um preço pois nem sequer é possível determinar quem são os utilizadores
do bem. Falar em não exclusão é falar de bens pelas suas características impedem que os
consumidores revelem as suas preferências, não estando dispostos a pagar um preço pois
sabem que vão poder utilizar o bem de forma lícita sem pagar.

Um exemplo de um bem não rival e não excluível seria a iluminação das ruas - uma pessoa que passe
nessa rua vai utilizar o bem (a iluminação), não suscitando esta utilização qualquer custo adicional.

Noutro prisma, não será possível fixar um preço para este bem. Ora, neste caso é a comunidade que
paga a fatura da eletricidade, havendo uma externalidade, positiva neste caso.

Ora, o mercado não funciona se não houver estímulo à produção por um lado, e por outro lado se os
bens não forem tidos como importantes para o desenvolvimento da economia e para o bem-estar
das populações. Se estivermos perante um bem de uso não rival e não excluível (um bem público)
que não seja produzido, mas que seja útil à sociedade, estamos então perante uma possibilidade de
provisão pública, ou seja, perante uma situação em que cabe ao Estado a decisão sobre a produção,
a forma de acesso e o financiamento, total ou parcial, da produção do bem.

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Não podemos, no entanto, falar em bens públicos sem falar nos denominados BENS DE MÉRITO.
BENS DE MÉRITO: estes bens são bens que uma determinada classe dominante no poder ou a
sociedade entende que por razões ético-sociológicas devem estar acessíveis a toda a sociedade, ou
então devem ser proibidos. Estes bens são de caracterização muito difícil.

TEIXEIRA RIBEIRO refere a este propósito 3 tipos de bens:

1. Bens semi-públicos;
2. Bens cuja produção requer a orientação não apenas dos consumidores, mas de outras
pessoas;
3. Bens com efeitos redistributivos.

RICHARD MUSGRAVE diz que se trata de bens cuja produção pelo Estado é considerada desejável
por imposição da elite dominante ou por adesão a valores da sociedade. (Trata-se de situações em
que os consumidores não são capazes de avaliar corretamente os seus interesses). Este
entendimento de bens de mérito vai contra a ideia de uma plena convicção sobre a soberania
absoluta do consumidor, pois o Estado substitui-se a este na escolha dos bens.
 O exemplo típico é a obrigatoriedade de utilização do cinto de segurança.

Distinguem-se dos bens públicos, os chamados BENS SEMI-PÚBLICOS.

BENS SEMI-PÚBLICOS: Trata-se de bens que apenas possuem uma das características dos bens
públicos são arrivais mas são excluíveis, e por isso podiam ser produzidos pelo mercado. Contudo,
por razões políticas em sentido amplo, o Estado chama a si a provisão destes bens e fornece-os a
custo 0, o caso dos bens técnica e financeiramente semi-públicos, ou fornece-os mediante o
pagamento de um preço, preço este que pode ser abaixo do custo de produção, igual ao custo de
produção ou acima ao custo de produção mas inferior ao preço que se fixaria no mercado.
 Bens semi-públicos, são bens também designados por bens privados de provisão pública, de
uso rival ou excluíveis pelo preço.

BENS TECNICAMENTE SEMIPÚBLICOS são bens de provisão pública que são fornecidos
gratuitamente (há transferência integral dos custos da produção do bem para a comunidade.

Já os BENS TÉCNICA E FINANCEIRAMENTE SEMIPÚBLICOS são bens de provisão pública, mas em

que existe uma contraprestação pecuniária paga pelo beneficiário/utilizador do bem.

Esse valor pode ser:

1) inferior ao custo do bem;
2) igual ao custo do bem ou;
3) superior ao custo, mas inferior ao preço de mercado.

Numa economia de mercado, as escolhas feitas pelos agentes do mercado decorrem da comparação
entre as vantagens e as desvantagens de cada uma das opções. Obviamente se estivermos perante
escolhas racionais.

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Pressupõe-se também que nessas situações, o agente económico suporta todos os custos e beneficia
de todas as vantagens que decorrem da utilização do bem.

1. No entanto, há situações em que estas escolhas dos agentes económicos resultam efeitos
positivos ou negativos para terceiros, efeitos estes que não são tidos em consideração pelo
agente económico quando faz a sua escolha.

Esses efeitos são designados por 'EXTERNALIDADES'.

Este efeito externo, que não é tomado em consideração pelo agente, pode originar situações
em que a decisão do agente económico seja, do ponto de vista social, pouco eficiente ou
porque:
1) Tomou decisões que produzem efeitos negativos na esfera jurídica de terceiros em
quantidade superior ao desejável
2) Ou porque acabaram por gerar situações em que o consumo do qual decorrem
externalidades positivas é inferior ao desejável.

A existência de externalidades justifica assim a intervenção pública, corrigir as decisões dos

agentes económicos. No caso das externalidades positivas, justifica-se que o Estado
intervenha, fornecendo o bem a um preço inferior ao mercado e incentivando, deste modo, o
aumento da procura. Neste caso, há uma espécie de benefício ou de fruição passiva por parte
dos não beneficiadores do bem. Nas externalidades negativas, tenta-se habitualmente
diminuir-se a procura através ou da proibição, ou então através de uma tributação agravada
(ex.: produtos petrolíferos, álcool, tabaco)

2. Uma outra situação chama-se ao que referimos o 'PODER DO MERCADO'. A eficiência dos
mercados apenas é pressuposta nos mercados concorrenciais, e perfeitamente competitivos
em que as empresas não têm qualquer controlo sobre o preço. No entanto há situações em que
o mercado não funciona em concorrência, acabando por se fixar preços acima dos que se
fixariam no mercado concorrencial. Com o objetivo de garantir condições de concorrência, o
Estado pode intervir de 2 formas: regulamentando o mercado através das normas de direito
da concorrência ou então através da provisão pública de bens.

Tradicionalmente, esta atuação através de mecanismos financeiros é levada a cabo nos

monopólios naturais, pois a outra é quase impossível - a regulação quase não acontece.Nos
monopólios naturais, isto é, naquelas situações em que, por razões técnicas, ligadas aos
elevados custos fixos e enormes economias de escala, tende a existir apenas uma empresa, e é
essa a situação desejável do mercado, ou seja, é em monopólio que se consegue que aquele
bem seja produzido ao mais baixo custo.

São disto exemplo, os caminhos de ferro (mas já não os comboios), a rede de distribuição
elétrica, ou a rede de canalização de água.

Nestas situações, em regra, não há interesse dos privados, precisamente, pela natureza do
próprio mercado, e por isso, historicamente, o Estado tem chamado a si a exploração deste
tipo de mercados, com uma vantagem adicional: é que o Estado consegue assegurar um serviço
tendencialmente universal e sem diferenciação de custos.

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3. Outra razão é a 'ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO'. Nas situações em que os agentes económicos
não tenham toda a informação sobre o produto a adquirir, pode suceder que a decisão seja
tomada de forma incorreta, ou seja, perante informação imperfeita há escolhas que são
ineficientes. Claro que o agente económico pode tentar obter essa informação, mas isso tem
um custo, e muitas vezes não consegue fazê-lo.

Nestas situações, o Estado pode também intervir por várias vias, obrigando, por exemplo, à
divulgação de informações mínimas por parte dos vendedores dos bens ou estabelecendo
normas de proteção para os que têm menor informação

Quanto aos mecanismos de intervenção financeira, o Estado tem-se limitado a intervir

naqueles casos em que a assimetria de informação gera situações de seleção adversa, deixando
desprotegidos todos aqueles que não podem ou não querem pagar o preço por ser demasiado
elevado. São disso exemplo, a segurança social e a saúde.

4. Há ainda BENS POR RAZÕES REDISTRIBUTIVAS. É tendencialmente consensual que o mercado

gera desigualdades na distribuição de rendimentos. Cabe ao estado tentar corrigir essa falta de
equidade, (1) o que pode ser feito quer através da concessão de subvenções (subsídios)
através de impostos de progressivos, (2) mas também através da produção de bens
semipúblicos fornecidos a custo zero ou a muito baixo custo. Trata-se de bens que em regra, é
o próprio sentido ético que impõe que não haja exclusão pelo preço.

5. Para alem disso, falta o PATERNALISMO do Estado. Nestas situações, a intervenção pública não
tem em vista aumentar a eficiência do mercado, ou se é é justificado por razões redistributivas.
Destina-se antes a impor aos cidadãos uma avaliação coletiva do que são as suas necessidades
individuais. Quando isto acontece, estamos perante bens de mérito. No entanto há outras
situações em que a intervenção paternalista tem como fundamento o designado ' risco moral',
ou seja, aquelas situações em que o agente não suporta integralmente os custos da sua

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ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO

O orçamento revela-nos assim o quadro geral básico de toda a atividade estadual, na medida em que
nos permite determinar qual a fonte e o destino dado aos dinheiros públicos.

Artigo 19º Regulamento de Contabilidade Pública, de 31 de Agosto de 1881

“O Orçamento geral do Estado é o documento onde são previstas e computadas as receitas e as
despesas anuais competentemente autorizadas”.

Contudo, para precisar o conceito de orçamento interessa analisar o conteúdo que se pretende
abranger com esta designação, ou seja, os elementos que o compõem.

O Orçamento de Estado é composto por 3 elementos:

1) O Elemento Económico revela-se no facto de o Orçamento ser uma previsão da gestão

orçamental do Estado. Nele está, contudo, o plano financeiro estadual, ou seja, as fontes de
receita e as fontes de despesa.

2) O orçamento tem também um Elemento Político, porque contém a autorização política para a
implementação e execução desse plano de gestão orçamental, elemento este que se revela na
existência de uma relação de suprainfraordenação entre o poder legislativo e o poder
executivo. No processo de elaboração, aprovação e execução do orçamento, vamos assistindo a
uma alternância de posições entre poder legislativo (AR) e o poder executivo (Governo). Na
fase de elaboração, que é dirigida pelo poder executivo, o poder legislativo não tem quaisquer
poderes, ficando por isso numa relação infraordenação face ao Governo. Já na fase seguinte, de
aprovação, as posições invertem-se. Já na fase de execução, volta o poder executivo a assumir
um papel preponderante, ficando mais uma vez numa relação de superioridade face ao
legislador.

3) Por fim, temos o Elemento Jurídico, pois o orçamento é um instrumento através do qual se
limita os poderes financeiros dos órgãos da Administração Pública. Tal como acontece noutros
domínios, também aqui essa limitação decorre do princípio da legalidade.

Sendo o Orçamento uma Previsão de Receitas e Despesas, é necessário, no contexto atual, que esse
segundo momento seja aprovado pelas assembleias representativas.
 O Orçamento das Receitas acaba por reconduzir-se a uma autorização que é conferida para
legitimar a cobrança de receitas.
 Já o Orçamento da Despesa constitui uma abertura de créditos aos serviços (dotação/crédito
orçamental), sendo que o valor previsto no orçamento constitui um limite máximo
inultrapassável para a realização das despesas.

O Orçamento Geral do Estado é aprovado para vigorar durante um determinado período, sendo em
regra um período de 1 ano. No caso português, inicia a sua vigência a 1 de Janeiro, e termina a 31 de
Dezembro.

12 | P á g i n a
Trata-se da Regra da Anualidade, que se encontra prevista no Artigo 14º LEO
Artigo 2.º da Lei 6/91
Anualidade
1- O Orçamento do Estado é anual, sem prejuízo da possibilidade de nele serem
integrados programas e projetos que impliquem encargos plurianuais.
2- O ano económico coincide com o ano civil.

Pelo facto de se tratar de um orçamento que vigora durante 1 ano, tal não significa que não seja
compatível com uma programação plurianual dos programas orçamentais.

Não se encontra também inviabilizada a existência de um período complementar do ano económico,

atualmente previsto no Artigo 14º/4 LEO - trata-se de um período que vai para além do ano
económico, 31 de Dezembro, e que se destina ao pagamento de despesas que tenham sido
autorizadas com base no orçamento do ano anterior. Durante o seu período de vigência, sendo este
período fixado anualmente no DL de execução orçamental.

O Orçamento da Gerência é aquele em que se preveem as receitas que o Estado irá cobrar e as
despesas que irá pagar durante o período financeiro. As receitas e as despesas são previstas na sua
fase final de cobranças e pagamentos.

Já o Orçamento de Exercício é aquele em que se preveem as receitas que o Estado irá cobrar e as
despesas que irá pagar em virtude dos créditos e das dívidas que irão surgir a seu favor e contra si
durante o período financeiro. As receitas e as despesas são previstas na sua fase inicial de créditos e
débitos (dívidas).

O Orçamento da Gerência permite determinar qual é a situação da caixa do Estado, isto é, permite-
nos saber se num determinado período financeiro haverá ou não receitas suficientes para que sejam
efetuadas as despesas que são necessárias pagar nesse período. Já o Orçamento do Exercício, porque
nos permite confrontar o montante das dívidas e dos créditos que irão surgir a favor do Estado e
contra o Estado naquele período financeiro, permite-nos saber se os montantes de que se vai tornar
credor são ou não suficientes para pagar as despesas de que se vai tornar devedor.

Suponhamos que no OE para 2017 se encontra prevista a realização de uma despesa de

€1.000.000.000 destinada ao pagamento de despesas com obras públicas de melhoria da rede viária.
O pagamento dessa quantia será faseado da seguinte forma: 50% em 2017, 30% em 2018 e 20% em
2019.
2017 2018 2019
ORÇAMENTO DE 50.000.000€ 30.000.000€ 20.000.000€
GERÊNCIA
ORÇAMENT DE 100.000.000€
EXERCÍCIO

Por ser uma previsão o orçamento distingue-se da CONTA, que constitui um registo ex post da
atividade financeira estadual, se o orçamento é uma previsão, a conta é uma efetivação. O
orçamento distingue-se ainda do BALANÇO, pois este é o quadro de uma situação patrimonial
existente; é o confronto do ativo e do passivo de um património, num determinado momento.

13 | P á g i n a
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO
O orçamento tem 3 funções essenciais:
1) Relacionação das Receitas com as Despesas: o orçamento contem a enumeração das receitas
e despesas estaduais, bem como dos respetivos valores. Só assim se consegue garantir que
existem receitas suficientes para cobrir as despesas que se pretendem efetuar. Do que se
trata no fundo, é de perceber se há uma igualdade entre despesas totais e receitas totais.
Esta relacionação permite ainda uma gestão racional e eficiente dos dinheiros públicos,
evitando uma gestão de improviso, que em regra leva ao desperdício.

2) Exposição do Plano Financeiro: o OE permite saber quanto é que o Estado pretende gastar e
onde. Fica também a saber-se qual o contributo que cada meio de financiamento tem para a
receita total, como decorre aliás do Artigo 105º/2 CRP.

3) Fixação das Despesas: o OE tem também como função a fixação de despesas, que decorre da
necessidade de previsão de receitas em montante suficiente para o pagamento das
despesas. De pouco ou nada serviria prever receitas e despesas, se as despesas pudessem
variar. O total das despesas resulta do somatório das despesas que cada serviço pode
realizar. Deste modo, se fixarmos o montante máximo que cada serviço pode gastar,
fixaremos também a despesa total. Fala-se a este propósito em princípio da tipicidade
quantitativa, ou seja, o montante previsto no OE para cada despesa é o montante máximo
que pode ser nela gasto (Artigo 42º/5, alínea a) e b) Lei nº 6/2001). Para além disso, uma
despesa posará poder ser realizada, tem de obedecer ainda ao princípio da tipicidade
qualitativa, que impõe que apenas sejam realizadas as despesas
nominativamente/tipificadamente previstas no OE. Falamos em fixação de despesa e não
em fixação das receitas, porque quanto às receitas, o OE apenas fixa o tipo de receita, sendo
o montante uma previsão, mas não uma mera previsão (fará sentido inscrever uma receita
de montante 0 ou ridiculamente baixo? - é uma previsão, mas os montantes foram
calculados conforme os critérios legalmente estabelecidos para cálculo do montante da
despesa, podendo-se cobrar mais ou menos).

REGRAS DO ORÇAMENTO DE ESTADO

A nova LEO prevê nos Artigos 9º a 19º o que designa por Princípios Orçamentais, agregando as
regras clássicas de elaboração do orçamento e outros princípios orçamentais.

As Regras Clássicas são as regras da unidade, regra da especificação, regra da não compensação e
regra da não consignação.

Os Princípios são (1) o Princípio da Sustentabilidade das Finanças Públicas, (2) O Principio da
Solidariedade Recíproca, (3) o Princípio da Equidade Intergeracional, (4) o Princípio da Economia,
Eficiência e Eficácia, (5) o Princípio da Transparência Orçamental e (6) o Princípio da Estabilidade
Orçamental (o Princípio da Anualidade, em bom rigor, está fora destes princípios).

14 | P á g i n a
1 - REGRA DA UNIDADE

A regra da unidade encontra-se prevista no Artigo 9º LEO. De acordo com esta regra, todas as
receitas e todas as despesas estaduais devem ser inscritas num único documento. Para além disso,
para cada período orçamental devem existir apenas um único orçamento.
 Deste modo, consegue cumprir-se, de forma mais adequada, a função de exposição do plano
financeiro.

É ainda possível a verificação da existência de receitas suficientes para cobrir as despesas,

pretendendo evitar-se que através da existência de vários orçamentos se chegasse a uma situação
em que volumosas massas de despesa escapassem à autorização política. Permite uma melhor
análise do plano financeiro do Estado.

2 - REGRA DA ESPECIFICAÇÃO

Está prevista no Artigo 17º LEO, e diz-nos que as receitas e as despesas estaduais devem ser
previstas no OE de forma suficientemente discriminada, não podendo ser previstas apenas pelo seu
montante global.

Contudo, esta especificação não pode ser levada até ao limite sob pena de se colocar em causa a
autonomia gestionária dos serviços, bem como a necessidade de adaptação às circunstancias.
A despesa obedece a uma classificação orgânica, a uma classificação funcional e a uma classificação
económica, e há de obedecer ainda a uma estruturação por programas e a uma estruturação por
fonte de financiamento. A receita obedece a uma classificação económica, e há de obedecer a uma
classificação por fonte de financiamento (apesar de estar previsto na lei, ainda não estão
regulamentadas).

Assim:
1) A classificação orgânica despesa refere-se aos órgãos que a realizam;
2) A classificação funcional da despesa permite-nos saber a qual função do Estado se destina a
despesa;
3) A classificação económica divide a despesa em despesas correntes e despesas de capital;

Esta regra tem uma exceção, que é a válvula de segurança da dotação provisional do Ministério das
Finanças, destinada ao pagamento de despesas imprevisíveis e inadiáveis (45º/11 LEO e 8º/5 Lei de
2001). Tenhamos por exemplo a situação dos incêndios da Madeira - uma situação inadiável (salvar
as pessoas) e imprevisível (não foi possível prever que iriam ocorrer incêndios daquela dimensão).

3 - REGRA DA NÃO COMPENSAÇÃO

Esta regra está prevista atualmente no Artigo 15º LEO, e impõe que as receitas e as despesas sejam
previstas no orçamento sem deduções de qualquer espécie, no seu montante bruto. Só deste modo
se conseguir que todas as receitas e todas as despesas estejam previstas no orçamento, e
verdadeiramente só assim se conseguem fixar as despesas (ex.: construção de um edifício, pode
proporcionar receitas acessórias - ex.: venda dos materiais resultantes da demolição que se efetuou
em ordem à nova construção)

15 | P á g i n a
4 - REGRA DA NÃO CONSIGNAÇÃO

A regra da não consignação, prevista no atual Artigo 16º LEO, diz-nos que as receitas devem
destinar-se indiscriminadamente à cobertura de todas as despesas, isto é, não deve afetar-se o
produto de uma determinada receita à cobertura de uma determinada despesa.

Se houver uma consignação, ou seja, se estivermos perante uma situação enquadrada nas exceções
previstas no Artigo 16º/2 LEO, em que uma determinada receita é destinada especificamente ao
pagamento de uma determinada despesa, essa despesa só se pode realizar se estiver verificado um
DUPLO CABIMENTO (caber duas vezes):
1. Um primeiro cabimento ou cabimento geral, que consiste na necessidade de a despesa
caber no crédito orçamental para ela previsto.
2. Um segundo cabimento que consiste na necessidade de essa despesa caber no produto da
receita que lhe estava destinada.

Consignação de receitas é, em regra, proibida.

No caso português, o atual Artigo 16º/2 LEO enumera taxativamente aquelas situações em que pode
existir consignação de receitas. Embora se trate de uma enumeração taxativa, encontramos na
alínea f) do mesmo artigo uma cláusula que permite que, por estatuição legal ou contratual, exista
consignação de receitas. Não obstante esse facto, a consignação será sempre excecional e
temporária.

Quando existe consignação de receitas, a despesa que disponha de receitas consignadas, apenas
pode realizar-se se se verificar um Duplo Cabimento:
1. Um primeiro cabimento ou cabimento geral, que é comum a todas as despesas - a despesa
apenas se pode realizar, se estiver inscrita e tiver cabimento no crédito orçamental.
2. Um segundo cabimento, em que as despesas com receita consignada têm ainda que caber no
produto da receita efetivamente cobrada da receita consignada.

EXEMPLO 1:

PREVISÃO DE COBRANÇA 1000€

CRÉDITO ORÇAMENTAL 1000€

RECEITA COBRADA 900€

Imaginemos que a UC tem receitas consignadas, sendo uma delas as propinas. Supondo que, por
qualquer razão a receita cobrada é 900€, só poderá gastar este valor, mesmo estando autorizada a
gastar 1000€.

16 | P á g i n a
Apontam-se várias razões para a existência de consignação de receitas. Uma delas consiste na
criação de situações em que a despesa de um serviço deve ficar limitada à receita que ele consiga
gerar. A outra justificação permite justificar o inverso, ou seja, pretende-se garantir que certas
despesas sejam sempre realizadas, mesmo que a conjuntura económica seja adversa e ainda que
tenham de ser sacrificadas outras despesas. Na verdade, se a receita consignada efetivamente
cobrada for de valor igual ou superior ao credito orçamental, o serviço que dela dispõe vê
assegurado o pagamento da totalidade das suas despesas, ainda que os outros serviços não tenham
receita suficiente para pagarem as suas despesas. Este serviço está assim numa situação mais
favorável.
Pode também acontecer o inverso, ou seja, se a receita efetivamente cobrada for de valor inferior ao
crédito orçamental, o serviço que dela dispõe vai ter de reduzir a sua despesa, ainda que os outros
serviços tenham receita excedentária.

EXEMPLO 2:

PREVISÃO DE COBRANÇA 1000€

CRÉDITO ORÇAMENTAL 900€

RECEITA COBRADA 2000€

Nesta situação, a UC só poderá utilizar 900€ - este limite nunca pode ser ultrapassado, mesmo que
tenha cobrado em receitas 2000€

DEMAIS PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS

1) Princípio da Sustentabilidade: Este princípio decorre do Artigo 9º do Tratado Orçamental, e

encontra-se previsto no nosso Artigo 11º da LEO. De acordo com este Princípio, o OE deve ser
elaborado de forma a garantir a capacidade de financiamento de todos os compromissos
assumidos ou a assumir pelo Estado, tendo em consideração as formas de financiamento
admitidas, o cumprimento das obrigações já vencidas e o equilíbrio orçamental.

2) Principio da Solidariedade Reciproca (para dentro do Estado): Impõe que todos os subsetores
estaduais, nomeadamente os seus serviços e entidades, contribuam proporcionalmente para a
estabilidade orçamental, isto é, todos os serviços sem exceção devem realizar o orçamento que
cumpra as orientações estabelecidas, e sobretudo que permita que seja atingido pelo Estado
um valor de défice orçamental que se situe dentro dos limites decorrentes da legislação
nacional e do DUE. Apenas se exige que cada serviço diminua a sua despesa de forma
proporcional às suas possibilidades (ex.: o SNS, que por motivos relacionados com a sua
função, não pode realizar muitos cortes, contudo por causa disso, outros serviços terão de
fazer um esforço maior para compensar).

17 | P á g i n a
3) Princípio da Equidade Intergeracional (para fora do Estado): Está previsto no Artigo 13º LEO, e
impõe que as opções de despesa e de receita tenham em consideração a distribuição de custos
e benefícios pelas várias gerações, devendo, na medida do possível, existir uma compensação
entre os custos que cada geração suporta e os benefícios que recebe provenientes da atividade
estadual.

4) Princípio da Anualidade e Plurianualidade (Artigo 14º LEO)

5) Princípio da Economia, Eficiência e Eficácia - Este Artigo 18º LEO traz para dentro do OE um
princípio que apenas existia para a verificação da boa execução orçamental (só o Tribunal de
Contas o usava). Logo na elaboração do OE deve optar-se pela escolha de despesas que
permitam manter a qualidade utilizando o mínimo de recursos de economia, que permitam
atingir o mesmo resultado e aumentar a produtividade com menor despesa, e para além disso
escolher os recursos mais adequados para financiamento daquela despesa. É uma relação de
custo/benefício, e não de escolha do mais barato - deve ser adequado à situação concreta (a
despesa ser adequada ao fim que se pretende).

6) Princípio da Transparência Orçamental - Está no Artigo 19º LEO, e impõe que seja
disponibilizada informação fiável, completa, atualizada, compreensível e comparável
internacionalmente sobre a implementação e execução orçamentais.

7) Principio da Estabilidade Orçamental - Está no Artigo 10º LEO, e de acordo com este artigo, o
orçamento deve ser elaborado no cumprimento das regras de direito interno e de DUE
relativas ao equilíbrio orçamental, dando-se prevalência a situações de excedente orçamental.

18 | P á g i n a
CRITÉRIOS DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

Convém desde logo distinguir equilíbrio em sentido material e sentido formal.

1) O EQUILÍBRIO EM SENTIDO FORMAL encontra-se previsto no Artigo 105º/4 CRP, e pode ser
definido como a igualdade entre receitas totais e despesas totais. Assim, o orçamento
apresenta sempre um valor de receitas igual ao valor das despesas. Porém, quando falamos
em défice orçamental, não é ao equilíbrio formal que nos estamos a referir, mas antes…
2) A UM EQUILÍBRIO EM SENTIDO MATERIAL. De um ponto de vista material, o orçamento
estará equilibrado quando o montante de determinado tipo de receitas for igual ao
montante de determinado tipo de despesas. Podemos assim ter situações em que exista um
orçamento. equilibrado do ponto de vista formal, mas em que do ponto de vista material ele
esteja desequilibrado, pois o equilíbrio formal existe sempre.

Quando falamos de défice orçamental, estamos antes a reportarmos a situações em que

determinado tipo de receitas não é suficiente para cobrir determinado tipo de despesas. Tendo em
consideração os vários tipos de receitas e despesas, encontramos também os vários critérios de
equilíbrio material.
Do que se trata, no fundo, é de saber quais são as despesas que podem ser financiadas com
empréstimos, sem que seja posto em causa o equilíbrio orçamental:
1. Equilíbrio do orçamento efetivo
2. Equilíbrio do orçamento corrente
3. Equilíbrio do orçamento ordinário
4. Equilíbrio do orçamento primário
5. Saldo estrutural

1 - EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO EFETIVO

De acordo com o critério do equilíbrio efetivo, o orçamento estará equilibrado se o montante das
receitas efetivas for igual ao montante das despesas efetivas.

Nesse caso, será também igual os montantes das receitas não efetivas e das despesas não efetivas.

1) Receitas Efetivas são aquelas que aumentam o património financeiro do Estado.

2) Despesas Efetivas são aquelas que diminuem o património financeiro do Estado.
3) Por contraposição, Receitas Não efetivas são aquelas que não aumentam o património
financeiro do Estado.
4) As Despesas Não Efetivas são as despesas que não diminuem o património financeiro do
Estado - o empréstimo aumenta simultaneamente as receitas e as despesas do Estado.

Este critério de equilíbrio, defendido pelos autores da escola liberal, pretende gerar situações em
que o património do Estado se mantém inalterado. Não nos devemos esquecer que para estes
autores a intervenção do Estado na economia devia ser mínimo ou inexistente.

Importa ainda ter em consideração que o património é aí entendido como um conjunto de ativos e
passivos detidos pelo Estado, mas apenas são considerados os ativos e passivos financeiros, porque
os bens duradouros (ex.: um edifício) não têm valor de exploração, e não permitem por isso obter
qualquer rendimento.

19 | P á g i n a
 EXEMPLOS:
Como exemplo de Receitas Efetivas temos os impostos ou as taxas.
Como exemplo de Despesas Efetivas (inclui-se tudo, menos o reembolso dos empréstimos),
temos os salários, aquisição de equipamentos ou a aquisição de um imóvel.
Como exemplo de Receita Não Efetiva temos os empréstimos.
Como exemplo de Despesa Não Efetiva, temos o reembolso dos empréstimos.

Como os bens, ainda que de investimento (os imóveis), não são financeiros, não fornecem
rendimento ao Estado.

Esta conceção de equilíbrio tem por base a necessidade de manutenção do património do Estado, e
para que este não fosse diminuído durante a execução orçamental, era necessário que todas as
despesas públicas, excetuadas as resultantes de reembolsos de empréstimos, fossem cobertas com
receitas que aumentassem o património financeiro do Estado.

De entre as Receitas Efetivas, assumem uma especial importância, pelo valor percentual de receita
pública que representa, os Impostos. Daí que por vezes se dissesse que o equilíbrio resulta da
igualdade entre impostos e despesas totais, e se assim fosse garantia-se não só a neutralidade face
ao património do Estado, mas também face à atividade económica, pois o Estado, se tivesse que
financiar as suas despesas exclusivamente através de impostos, tinha necessariamente que realizar
poucas despesas, indo de encontro àquilo que os autores da escola clássica defendiam: 'o melhor
orçamento é o orçamento pequeno e equilibrado'.

Neste critério apenas seria possível manter o orçamento equilibrado e recorrer a empréstimos, se
estes se destinassem à cobertura de despesas não efetivas, ou seja, ao pagamento de outros
empréstimos.

2- EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO CORRENTE

De acordo com esta conceção de equilíbrio, é necessário tomar em consideração as receitas
correntes e despesas correntes e as receitas de capital e despesas de capital.
1) Receitas correntes: aquelas que provêm do rendimento do próprio período financeiro.
 Como é o caso das taxas, generalidade dos impostos e das receitas patrimoniais.
2) Despesas correntes: são as despesas que o Estado faz, em bens consumíveis, durante o
período financeiro, ou que se vão traduzir na compra de bens consumíveis.
 Ex: aquisição de material de escritório, pagamento de pensões, e em certa medida, o
pagamento dos salários.

(Normalmente os impostos são pagos por rendimentos que por norma seriam direcionados para o
consumo; Basta olharmos para uma fatura: paguei de IVA cerca de 18€. Se eu não pagasse estes
18€, provavelmente aumentaria o meu consumo. Logo, os impostos diminuem a percentagem de
consumo. O IMI, por exemplo, muitas vezes não é pago com rendimento do próprio período, mas
com rendimento aforrado.)

20 | P á g i n a
Este critério de Equilíbrio, parte do pressuposto de que as Receitas Correntes são receitas que
diminuem o consumo dos particulares. E as Despesas Correntes, são despesas que aumentam o
consumo público.

Assim sendo, se o Orçamento estiver equilibrado, à diminuição do consumo privado, corresponde o

aumento do consumo público de idêntico montante, mantendo-se inalterado o Consumo Total.

Rendimento tem 2 destinos: Consumo (C) e Investimento/Aforro (S)

Rendimento Privado = Consumo Privado / Aforro Privado
Rendimento Público = Consumo Público / Aforro Público

Estado cobrou 100€ de imposto (IVA). Este dinheiro foi transferido para o Estado e foi utilizado
para pensões mínimas, para pessoas que não têm muito rendimento. Isto aumenta o consumo
público. Se o Consumo Total nos é dado por Consumo Privado + Consumo Público, então…
Isto é: C (total)= -100+100 =0(zero)  não há variação
Se o orçamento for equilibrado, o consumo do Estado (C), aumentou no mesmo montante, ou seja,
100€. Na globalidade, o consumo total não sofreu alterações.

Havendo equilíbrio, a atividade financeira do Estado não afetará os níveis globais de consumo.

Ora, se o Orçamento Corrente estiver equilibrado, estará também equilibrado o Orçamento de

Capital. Isto é, haverá uma igualdade entre:
1) Receitas de Capital, que são aquelas que provêm do aforro dos particulares;
2) Despesas de Capital, que são aquelas que o Estado faz em bens duradouros, ou que
contribuem para a formação de aforro.

Se isso acontecer, a atividade financeira estadual é também neutral perante o aforro total.

Se o orçamento estiver equilibrado…

Receitas correntes/↓Consumo Privado (100) = Despesas Consumo/↑Consumo Público (100)
Receitas capital/ ↓Aforro Privado (100) = Despesas Capital/↑Aforro Público (100)

Haverá um Défice do Orçamento Corrente, se estivermos perante uma situação em que o valor das
Receitas Correntes é inferior ao valor das Despesas Correntes. Situação esta, que em termos
económicos, provoca o aumento do consumo total e uma diminuição do aforro total.

Receitas correntes/↓Consumo Privado (100) < Despesas Corrente/↑Consumo Público (200)

(Consumo=-100+200  Consumo= 100)

Receitas capital/↓Aforro Privado (200) > Despesas Capital/↑Aforro Público (100)

(Aforro = -200 + 100  Aforro= -100)

21 | P á g i n a
Total da Receita Corrente + Receita Capital =300 (100+200)
Total da Despesa de Consumo + Despesa de Capital =300 (200+100)

Os 200 do Aforro Privado (empréstimo) foram divididos:

 100€, foram para o Estado (Despesas de Capital)
 100 € foram para as Despesas Correntes

Um Défice do Orçamento Corrente, ao potencializar a utilização de receitas de capital para pagar

despesas correntes, vai provocar uma situação em que há um desaforro público, com efeitos
sensíveis sobre a economia.

Esta situação poderá em circunstâncias muito específicas, ser benéfica (poderia acontecer que as
famílias estivessem a poupar/aforrar muito e a gastar/consumir pouco, que são situações
excecionais).

Havendo uma Superavit (Superávite/Superave) do Orçamento Corrente, isto é, uma situação em

que o valor das Receitas Correntes (200) é superior ao valor das Despesas Correntes (300),
estaremos perante uma situação em que aumenta o Aforro Total e diminui o Consumo Total.

Receita corrente/ Consumo Privado (200)> Despesa Corrente/ Consumo Público (100)
100

Receita capital (200) Despesa Capital (300)

3- EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO ORDINÁRIO

Este equilíbrio resulta da igualdade entre Receitas Ordinárias e Despesas Ordinárias.

 Receitas Ordinárias: receitas que o Estado cobra num determinado período financeiro, e com
grande probabilidade continuará a cobrar nos períodos financeiros seguintes;
 Despesas Ordinárias: são despesas que se repetem em todos os períodos financeiros,
constituindo uma espécie de encargos permanentes do Estado.

O equilíbrio do orçamento ordinário pressupõe também uma igualdade entre Receitas e Despesas
Extraordinárias
 Receitas Extraordinárias: as receitas que se cobram num determinado período, mas não se
sabe se ou quando voltarão a ser cobradas;
 Despesas Extraordinárias: são aquelas que se verificam num determinado período
financeiro, mas que presumivelmente, não se verificarão nos períodos financeiros seguintes.

22 | P á g i n a
Os defensores deste critério de equilíbrio, fazem-no com base em 3 Razões:
1. Se as Receitas Ordinárias igualarem as Despesas Ordinárias, haverá um equilíbrio entre as
Receitas que a geração presente paga e as Despesas de que beneficia. Se uma Despesa tem
que se repetir em todos os períodos financeiros é porque esgotou a sua utilidade no período
em que foi feita;
2. Se cobrirmos Despesas Ordinárias com Receitas Extraordinárias poderíamos encontrar
situações em que não existisse receita para cobrir a despesa.
3. Se cobrirmos Despesas Extraordinárias com Receitas Ordinárias, haverá um excesso de
Receitas Ordinárias nos anos em que não existem Despesas Extraordinárias.

Ordinário Acontece sempre, previsivelmente.

Extraordinário  Acontece espontaneamente, de quando em vez.

Há, contudo, que chamar a atenção para o facto de a classificação da Receita e da Despesa dever ser
feita, não só tendo em consideração o tipo de despesa, mas também, a repetição ou não de um
montante fixo de despesa, que vai sendo destinado à cobertura de despesas diferentes.

 São as designadas Despesas Extraordinárias Recorrentes, em que o tipo de despesa não se

repete, mas o seu montante repete-se, constituindo verdadeiramente um encargo
permanente do Estado. E por isso, devem ser classificadas como Despesas Ordinárias.

Apesar de se saber o que são Receitas e Despesas Ordinárias e Receitas e Despesas Extraordinárias,
há um leque alargado de Receitas e Despesas de classificação duvidosa, e que permitem uma
classificação arbitrária por parte de quem está a elaborar o Orçamento.

Um aumento dos salários aparentemente é uma Receita Extraordinária, mas na verdade é

Ordinária, porque no ano seguinte a função pública pressionará para que haja um novo aumento.

A Principal Receita Extraordinária do Estado são os Empréstimos. Se houver rigor, a despesa

ordinária, quando parece extraordinária, é classificada logo no primeiro ano como Ordinária.

Este critério de equilíbrio, falha também, porque não é exata a afirmação de existência de equilíbrio
entre encargos e benefícios. Não se consegue provar que as Despesas Ordinárias, porque se repetem
em todos os períodos financeiros, esgotam nele a sua utilidade.

 Conseguimos encontrar muitos exemplos práticos em que tal não acontece. É o que sucede,
por exemplo, com a generalidade dos serviços públicos, como sejam: o ensino ou nas
políticas de saúde.

(Temos o exemplo dos salários dos professores. Estes ensinam a ler, escrever, fazer contas…
esta utilidade é duradoura, até ao momento em que eu, aluno, morro; uma intervenção
cirúrgica, por vezes, é essencial para a vida ou qualidade de vida de alguém. Os benefícios
prolongam-se no tempo, a utilidade não se esgota no momento da sua realização.)

23 | P á g i n a
4- EQUILÍBRIO DO SALDO PRIMÁRIO/EQUILIBRIO PRIMÁRIO DO ORÇAMENTO

Este equilíbrio parte do Equilíbrio Efetivo do Orçamento. Contudo, dá um tratamento diferente aos
Juros da Dívida Pública.

Tem também por base, a ideia de que atualmente as finanças públicas não são neutrais, e que por
isso, dificilmente se pode sustentar um critério de equilíbrio em que a Despesa Pública seja
financiada exclusivamente por Impostos.

Entende-se antes que os Impostos reduzem a Despesa Privada, num montante inferior ao seu valor.
E que, nem sempre, com o recurso a empréstimos por parte do Estado para financiar a Despesa
Pública, é prejudicial. Tal só se sucederá, se o produto dos empréstimos for destinado ao pagamento
de Despesas de Consumo.
Este critério de equilíbrio vigorou em Portugal entre 1991 e 2001, e ainda tem, atualmente, mesmo
na Nova Lei de Enquadramento Orçamental, alguns Reflexos.

De acordo com este critério, existirá equilíbrio se o valor das Receitas Efetivas for igual () ao valor
das Despesas Primárias, isto é, as Despesas Efetivas, excluindo os Juros da Dívida Pública

Os Juros da Dívida Pública são, apenas para cálculo do saldo orçamental, contabilizados
conjuntamente com as Despesas Não Efetivas, sendo, por isso, considerados uma Despesa Efetiva
Honorária. Permitindo-se que sejam pagos com receitas provenientes dos empréstimos, sem que
isso ponha em causa o equilíbrio orçamental.

Este critério de Equilíbrio permite determinar como foi feita a gestão dos dinheiros públicos
durante aquele exercício orçamental, retirando do equilíbrio, uma variável não discricionária.

RECEITAS EFETIVAS:
1. Impostos
2. Taxas 1000
3. Receitas patrimoniais

Receita efetiva 1000

Receita não efetiva/Empréstimo no valor de 100

RECEITAS EFETIVAS
4. Saúde  500
5. Educação  500
6. Juros  100

Despesa efetiva =1100

Despesa não efetiva: Segundo o critério primário, os juros apesar de considerados despesas
efetivas…

O Equilíbrio Primário do Orçamento parte da Conceção de Equilíbrio Efetivo e com ele compartilha
as noções de Receita e de Despesa, mas ressalva na classificação das despesas efetivas, os Juros da
Dívida Pública.

24 | P á g i n a
Se tivermos em consideração que a justificação encontrada pelos defensores, de que o Equilíbrio
Efetivo do Orçamento está relacionada não só com a necessidade de garantia de um Estado pouco
intervencionista e mais recentemente de um Estado que vê a sua intervenção limitada, do ponto de
vista financeiro, às receitas que consegue arrecadar através dos impostos, relegando o recurso aos
empréstimos para a categoria de Receitas Não Efetivas e que, no orçamento equilibrado, apenas
poderão ser destinadas à cobertura de Despesas Não Efetivas, correspondem quase exclusivamente
à amortização dos empréstimos, compreendemos as críticas que são feitas ao Equilíbrio do Saldo
Primário.

Receitas Efetivas = Despesas Efetivas

Receitas Não Efetivas = Despesas Não Efetivas

No Equilíbrio Primário:
 Receitas Efetivas = Despesas Primárias (porque: Despesas efetivas – Juros)
 Receitas Não Efetivas = Despesas não efetivas + Juros da dívida

Os defensores desta conceção de Equilíbrio, entendem que ao excluir os juros da Despesa Efetiva
para cálculo do Défice Orçamental, estamos a retirar da política orçamental, despesas
relativamente às quais não é possível a mesma discricionariedade, que pode ser usada nas demais
despesas.

Ou seja, ao preparar o Orçamento, o Governo pode escolher realizar determinado tipo de despesa, e
pode em REGRA determinar o seu valor, mas NÃO o pode fazer tratando-se de JUROS. O seu
pagamento e o seu valor são vinculados (obrigatórios).

Enquanto que nas despesas de educação ou saúde o Estado pode determinar o valor que pretende
gastar, ou poupar, o Estado está vinculado ao valor dos juros, não pode determinar que quer gastar
mais ou menos com essa despesa, tendo de os prever no Orçamento (Se a despesa não estiver
prevista, ela não pode ser paga, pois os juros são de Despesa Obrigatória).

Mas não é só uma questão de obrigatoriedade, é uma Obrigatoriedade sem qualquer

discricionariedade em relação ao montante.

 O mesmo acontece com os salários da função pública, o Estado tem de os prever.

O Estado na maior parte das vezes, tem discricionariedade (gastar mais ali, poupar mais acolá). Com
os juros não pode, pois é uma despesa obrigatória.

Entendem ainda os defensores deste equilíbrio que os valores dos Juros dependem de decisões
antigas que conduziram à acumulação de valores de Dívida Pública muito elevados, e que por vezes
implicam o pagamento de juros tão avultados que o seu valor constitui uma parcela considerável da
Despesa Estadual, tal como acontece atualmente.
7. Assim, os Juros da Dívida Pública são o resultado de défices anteriores, embora perturbem o
défice presente.

25 | P á g i n a
Uma forma de evitar esta influência, ou de tornar clara para os destinatários da informação
orçamental qual é o desempenho atual, consiste precisamente em calcular o Saldo Primário.

Ao excluir do cálculo do défice, o valor líquido dos pagamentos dos juros por parte do Estado,
consegue-se determinar se aquele exercício orçamental contribui, ou não, para o aumento da dívida
pública. Isto é, se naquele período foi ou não possível arrecadar Receitas Efetivas (impostos)
suficientes para cobrir as Despesas Efetivas excluídas dos Juros, daquele período financeiro.

A importância deste saldo reside, principalmente, no facto de ele constituir uma medida adicional do
endividamento.
Os Juros das dívidas passadas correspondem ao desenrolar normal dos défices anteriores. Por isso,
se utilizarmos o saldo primário, conseguimos determinar se, e em que medida, houve aumento do
endividamento estadual naquele exercício orçamental.

Os críticos desta conceção repugnam/afastam a justificação que é avançada pelos demais autores.
Encontramos neste grupo de críticos, Teixeira Ribeiro e Aníbal Almeida.
1) ANÍBAL ALMEIDA: baseia a sua crítica na ideia de que embora seja certo que nos termos
do Artigo 702º do CC, os contratos legalmente celebrados, devam ser cumpridos, e que por
isso, o Governo deve também cumprir os compromissos por ele assumidos, pagando os
juros acordados com os credores, e de que não pode libertar-se unilateralmente dessa
obrigação, tal não pode significar que essa realidade deixe de se refletir no Equilíbrio
Orçamental ou que possa deturpar a lógica normativa de um determinado Critério de
Equilíbrio Orçamental.

Como apreciação crítica final, é de referir que ambas as posições têm razão em parte.
 Se por um lado, é inteiramente verdade que os juros da dívida pública constituem uma
variada não discricionária da despesa pública, e que o seu pagamento decorre do
cumprimento de uma obrigação contratual, também o é que o seu elevado valor pode
influenciar de forma significativa, as execuções orçamentais dos anos ou períodos
financeiros em que seja necessário efetuar o pagamento dos juros.

Ao excluir, apenas para cálculo de défice, os Juros da Dívida Pública das Despesas Efetivas, vamos
obter um indicador económico que nos permite saber se daquele exercício orçamental, resultou ou
não uma contribuição para o aumento da dívida pública.
 Isto é, conseguimos saber qual seria o saldo efetivo, se não tivessem sido herdados
empréstimos nos períodos anteriores.

Contudo, há que ter cautelas com a interpretação destes dados, pois, mesmo que exista um Superavit
Primário Do Orçamento, existirá também um Aumento do Endividamento, naqueles casos em que
esse superavit seja inferior ao valor dos juros da dívida pública.

Existindo um Superavit Primário de valor SUPERIOR aos Juros da Dívida Pública, teremos
também um Superavit Efetivo do Orçamento.

26 | P á g i n a
 2) TEIXEIRA RIBEIRO: mesmo estando numa situação de Superavit, poderá haver algum
endividamento, é daí que provem a sua crítica.

Se o Superavit Primário for IGUAL aos Juros, O ORÇAMENTO EFETIVO ESTARÁ EQUILIBRADO.

27 | P á g i n a
O Saldo Primário não é, atualmente, o Critério de Equilíbrio vigente em Portugal, mas é utilizado e é
calculado todos os anos, sendo um dos indicadores analisados pela União Europeia, para determinar
o cumprimento e o rumo da Execução Orçamental por parte dos Estados.

Quando nos referimos ao Critério de Equilíbrio vigente em Portugal, é necessário ter em

consideração não só a atual Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e demais normas que
regulam esta matéria, como também as normas de direito da União Europeia.

Como é do conhecimento geral, a própria elaboração do Orçamento do Estado obedece à

Constituição e à Lei. Obedece também, nos termos da própria Constituição, às normas dos Tratados
e demais normas de Direito Derivado, a cujo cumprimento o Estado Português se tenha obrigado.
Salientam-se, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o designado Tratado
Orçamental e o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Assim, nos termos do Artigo 10º da LEO, o Orçamento deve estar equilibrado, referindo-se apenas
que a Estabilidade Orçamental consiste numa situação de equilíbrio ou excedente. Remetendo,
depois, para o Capítulo 3º da mesma lei (LEO) a definição de Equilíbrio Orçamental.

O Capítulo 3º integra já um conjunto de normas que ainda não estão em vigor, mas que
correspondem no que a esta matéria diz respeito, às normas contidas na antiga Lei de
Enquadramento Orçamental, Lei nº 91/2001 (velha Lei de Enquadramento Orçamental).

De acordo com as Normas de Direito Internacional, importa ter em consideração o tipo de serviço
em causa.

Se na globalidade o Orçamento tem de estar equilibrado de acordo com as normas definidas no

Pacto de Estabilidade e Crescimento, optou-se em Portugal, por definir, para cada tipo de serviços,
um critério de equilíbrio diferente:

1. Os Serviços Integrados devem apresentar, de acordo com o Artigo 23º da velha LEO, um
Saldo Primário Positivo.
2. Os Serviços e Fundos Autónomos devem apresentar um Saldo Global Nulo ou Positivo, sendo
que o Saldo Global corresponde ao Saldo Efetivo, de acordo com o Artigo 25º da velha LEO.
3. A Segurança Social deve apresentar um Saldo Global pelo menos equilibrado (Artigo 28º da
velha LEO)

Quanto ao Direito Interno, apesar de globalmente ter que obedecer às Normas decorrentes da UE,
são permitidos vários equilíbrios.

Das normas de Direito da União Europeia, decorre a necessidade de o Orçamento se apresentar

equilibrado, de acordo com o Critério de Equilíbrio de Saldo Estrutural.

Esta conclusão decorre da análise conjunta do Artigo 126º do Tratado sobre o Funcionamento da
União Europeia, que refere a necessidade de avaliação do Endividamento Líquido, noção esta que
tem de ser complementada com a leitura dos regulamentos que integram o Pacto de Estabilidade e
Crescimento e Tratado Orçamental.

SENDO DE CONCLUIR QUE A NOÇÃO DE EQUILÍBRIO VIGENTE É A DO SALDO ESTRUTURAL

28 | P á g i n a
5- SALDO ESTRUTURAL (ou de pleno emprego)

O saldo estrutural (ou de pleno emprego) tem em consideração o nível da atividade económica do
país. Procura determinar-se o Défice Orçamental que se verificaria se a economia estivesse a
funcionar em pleno emprego.

O saldo estrutural corresponde ao Saldo Global tal como é definido no Direito da União Europeia.
Trata-se do cálculo do Saldo Efetivo, mas, retirando deste os efeitos cíclicos e os efeitos das medidas
extraordinárias e temporárias.

Ou seja, se o Estado criar um imposto extraordinário, a receita proveniente desse imposto, não é
para efeitos de cálculo do saldo, contabilizada como tal, pois trata-se de uma medida temporária. O
mesmo pode acontecer do lado da despesa.

O SALDO ESTRUTURAL ESQUECE AS MEDIDAS EXTRAORDINÁRIAS

Qual o problema do Saldo Estrutural?

1. Metodologia OCDE
2. Metodologia FMI
3. Metodologia U.E.

29 | P á g i n a
EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL NA HISTÓRIA CONSTITUCIONAL PORTUGESA E NA ATUALIDADE

Em matéria de Equilíbrio Orçamental, há que considerar atualmente as normas ainda em vigor da

Lei 91/2001, na sua redação atual, mas também as normas 151/2015, nova Lei de Enquadramento
Orçamental, e dentro destas, apenas as que estiverem em vigor, e para além disso, as normas de
Direito da União Europeia.

NOTA: Na legislação, sublinhar até 19º na Velha LEO. A partir do Artigo 20º  151/2015. Na
151/2015, sublinhar a partir do Artigo 12º/c))

No Direito Interno, encontra-se ainda em vigor o Artigo 12º/c) da Lei 91/2001

Estão ainda em vigor os Artigos 23º, 25º, 28º e 87º da Velha LEO.

De acordo com o Artigo 12º/c), o Orçamento do Estado deve obedecer às normas definidas no
Pacto de Estabilidade e Crescimento, e apresentar, por isso, um Saldo Estrutural Nulo ou Positivo.
Apesar de se tratar de um objetivo a médio prazo, tem-se entendido que deve ser cumprido em
todos os períodos orçamentais.

De acordo com a mesma LEO (91/2001), os vários tipos de serviços vão poder apresentar
Orçamentos Equilibrados no cumprimento de outros critérios de Equilíbrio. Os serviços integrados,
que correspondem aos serviços sem autonomia administrativa e financeira, devem apresentar um
Orçamento Primários Superavitado (positivo). Só não estão obrigados a um Saldo Primário Positivo
de a conjuntura económica o não permitir  Artigo 23º/1 da Lei 91/2001

Os Serviços e Fundos Autónomos, sejam os serviços com autonomia administrativa e financeira, têm
que apresentar um Orçamento com um Saldo anual Nulo ou Positivo Artigo 25º/1 da Lei 91/2001

Por fim, o Orçamento da Segurança Social tem que apresentar um Orçamento de Equilíbrio de
acordo com o Critério do Equilíbrio Efetivo  Artigo 28º/1 da Lei 91/2001

(Ler Artigos 10º, 11º, 20º, 27º, 28º)

Na nova LEO, apenas se encontra em vigor, em matéria de equilíbrio, o Artigo 10º, complementado
pelo Artigo 11º.
Mas, apesar das diferenças classificativas dos serviços que integram o Setor Administrações
Públicas, continuaremos a ter uma exigência do cumprimento da regra do Saldo Orçamental
Estrutural e da diferenciação que é depois feita por cada tipo de serviços.

30 | P á g i n a
Nas normas de Direito da União Europeia, há que considerar sobretudo o Título 8º sobre o Tratado
da União Europeia e, em especial, dos Artigos 120º-126º para a Política Económica, Artigos 127º-
133º para a Política Monetária e Artigos 136º-138º para os Estados-Membros cuja moeda seja o
Euro.
Importam ainda os Protocolos Anexos, nº 4, 5, 12, 13 e 14.

Protocolo (n.º 4) - Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco
Central Europeu
Protocolo (n.º 5) – Relativo aos Estatutos do Banco Central Europeu de Investimento
Protocolo (n.º 12) – Relativo aos Défices Excessivos
Protocolo (n.º 13) – Relativo aos Critérios de Convergência
Protocolo (n.º 14) – Relativo ao Eurogrupo

A questão do Défice ou do Equilíbrio Orçamental é tratada, quer nas normas de Direito Originário,
quer nas normas de Direito Derivado, na União Europeia.

No Conselho Europeu de Dublin, que ocorreu nos dias 13 e 14 de dezembro de 1996, foi aprovado o
Pacto de Estabilidade e Crescimento, e, em consequência, os Regulamentos CE números 1466/97 e
1467/97.

Estes regulamentos em conjunto com as disposições constantes do então tratado da Comunidade

Europeia, e com o Tratado da União Europeia, constituem o PEC.

Atualmente, o PEC é composto por um conjunto normativo mais extenso e que engloba os
Regulamentos citados suas alterações ou substituição, bem como os Regulamentos do 6 Pack e os
Regulamentos do 2 Pack e ainda o Tratado Orçamental.

De acordo com o Pacto, os Estados-membros ficam obrigados a cumprir obrigações genéricas, em

matéria orçamental, e obrigações específicas relativamente ao Equilíbrio Orçamental, sendo
necessário distinguir, em alguns casos, os países que têm o Euro como moeda e os países que não
têm.

Partindo, então, do Artigo 126º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do

Protocolo Relativo aos Défices Excessivos, Protocolo nº 12, conclui-se que os Estados têm de
apresentar Orçamentos Equilibrados, ou se estiverem deficitários, devem evitar défices excessivos.

Estabeleceu-se, como Limite Máximo:

3) Para o Défice Orçamental 3% do PIB
4) Para Dívida Pública, 60% do PIB.

A escolha destes critérios tem por base a ideia genérica de que só desta forma se permite o
funcionamento dos denominados Estabilizadores Orçamentais.

31 | P á g i n a
Apesar da importância do Défice, não encontramos, no Tratado, qualquer referência específica ao
Critério de Equilíbrio a utilizar, mas apenas a expressão “endividamento líquido”, ou, de acordo
com o Protocolo nº 12 “os empréstimos líquidos contraídos”.

Já do Artigo 1º/3 do Regulamento CE nº 1605/93, o défice é definido como “constituindo a

necessidade líquida de financiamento ou a capacidade líquida de financiamento do setor
Administrações Públicas “tal como definido no Sistema Europeu de Contas (SEC).

 Esta mesma definição consta hoje do Regulamento CE nº 479/2009, Artigo 1º/3.

Da leitura conjunta destas normas, resulta a conclusão de que por endividamento líquido se deve
entender a diferença entre Receitas e Despesas Efetivas, o que nos permite afirmar que se encontra
consagrado o Critério de Equilíbrio Efetivo do Orçamento.

No entanto, há que ter em consideração que as Alterações ao PEC, nomeadamente o reforço da

vertente corretiva e da vertente preventiva, levaram a que se estabelecesse, expressamente, a
necessidade do cumprimento do objetivo de médio prazo de apresentação de orçamentos
excedentários de acordo com o Critério do Saldo Estrutural.

ANTES DE NOS DEBRUÇARMOS SOBRE ESTE ASSUNTO…

A escolha dos Critérios do Défice e da Dívida Pública, não pode ser desligada da História da
construção da União Económica e Monetária.

Quando em 1992, foi aprovado o Tratado de Maastricht, e começou a ser desenhada a construção da
União Económica e Monetária, pensou-se na necessidade de serem garantidas condições para uma
convergência efetiva das economias dos Estados-membros, o que se pretendia era uma EU coesa,
forte e sustentada.

Em 1994, entraram em vigor algumas medidas que condicionaram as políticas económicas dos
Estados-membros.
1. Estamos a falar na proibição na conceção de crédito pelo Banco Central Nacional ao Estado.
2. Proibiu-se também a existência de condições mais favoráveis para o acesso ao crédito junto
de Instituições Financeiras.
3. Por último, os Estados passam a recorrer ao crédito no mercado. As políticas orçamentais
passariam, então, a estar fortemente condicionadas.

Em 1996, com a aprovação do PEC, foram estabelecidos os designados Critérios de Convergência

que os Estados teriam de cumprir para entrarem na União Económica e Monetária.

Esses critérios são:

(1) Taxa de Inflação;
(2) O comportamento da moeda no Sistema Monetário Europeu;
(3) O Nível das Taxas de Juro a longo prazo;
(4) A situação das Finanças Públicas.

32 | P á g i n a
Este último critério desdobra-se no (4.1.) Critério do Défice e no (4.2.) Critério da Dívida Pública. E
mantem-se em vigor, mesmo depois de os Estados entrarem na 3ª fase da União Económica e
Monetária.

Os critérios estabelecidos no Tratado de Maastricht, visaram dar resposta ao objetivo central da

União Económica e Monetária, que é a criação de um espaço onde apenas circula uma moeda. Foi
assim necessário criar condições e regras para a transição das moedas nacionais para a moeda única.

1- CRITÉRIO DA TAXA DE CÂMBIO

A necessidade de substituição das moedas nacionais por uma moeda única, apenas é possível se a
relação cambial, entre elas, for relativamente estável. No momento em que a Taxa de Câmbio se
mantenha inalterada, então, estão criadas condições para que se transite para uma moeda única.
Havendo uma constância/inalterabilidade da taxa de câmbio, o instrumento cambial torna-se
desnecessário. E por isso, ao estabelecerem-se taxas de câmbio inalteráveis, foi como se tivesse
transitado para uma moeda única.

2- CRITÉRIO DA TAXA DE INFLAÇÃO

A Taxa de Inflação aparece como um indicador imprescindível para uma fácil transição de moedas.
Se existirem Taxas de Inflação muito diferentes de país para país, gera-se uma desconfiança
relativamente à estabilidade futura do valor monetário da moeda daqueles países que apresentem
uma Taxa de Inflação elevada, colocando em causa, num período inicial a exportação, a produção e
o emprego. E em momentos posteriores, poderá gerar desequilíbrios económicos.
Habitualmente combate-se a inflação através de política monetária, ou seja, fazendo oscilar o valor
da moeda, mas nesta fase, essa possibilidade era muito limitada (por causa do critério da taxa de
câmbio que já falámos).

3- CRITÉRIO DA TAXA DE JURO

O critério da Taxa de Juro tem como objetivo avaliar o grau de confiança que os agentes
económicos atribuem a um determinado país ou economia e varia em função da perspetiva que
esses mesmo agentes têm sobre a evolução da economia no longo prazo. Também seria possível
utilizar para este efeito a Taxa de Inflação, mas na prática, apenas é possível estimar a variação da
inflação para períodos muito próximos. Contrariamente, é possível estimar com elevado grau de
fiabilidade, o comportamento da Taxa de Juro em períodos mais ou menos próximos.

4- CRITÉRIOS DE FINANÇAS PÚBLICAS

Este critério subdivide-se em 2: (1) Critério de Défice Orçamental e (2) Critério da Dívida Pública.
Contrariamente ao que se sucede aos demais critérios, não existe ligação direta entre o critério do
défice ou o critério da divida pública com a estabilidade cambial (objetivo principal da UEM)

33 | P á g i n a
A DÍVIDA PÚBLICA, só indiretamente afetará a estabilidade cambial. Este efeito decorre do facto de
a dívida pública ter mais cedo ou mais tarde de ser paga e o seu pagamento ser feito à custa de
empréstimos ou de impostos.

Dada a impossibilidade de monetarização da dívida (emissão de moeda para pagar a dívida), um

montante de dívida pública elevado, pode conduzir ao aumento das taxas de juro a médio e a longo
prazo. Efeito este que só se consegue evitar com dívida pública baixa.
Por outro lado, pretendem-se evitar situações em que os estados fiquem insolventes, colocando em
risco a própria União Económica e Monetária.

JÁ O DÉFICE É LIMITADO POR OUTRAS RAZÕES:

1- Pretende evitar-se que a subida da Taxa de Juro influencie negativamente o investimento,
sobretudo o investimento privado;
2- Um défice elevado é um índice de instabilidade;
3- A limitação do défice corresponde a uma visão atualista da intervenção do Estado na
economia.

A Implementação da UEM iniciada com Maastricht seria depois consolidada com o designado Pacto
de Estabilidade e Crescimento adotado em 1997 e constante da Resolução do Conselho Europeu de
17/07/1997 e de 2 Regulamentos: O Regulamento (CE) 1466/97 e o Regulamento 1467/97
entrando em vigor as regras preventivas ou de supervisão em 1998 e em 1999, a vertente corretiva
(sanções) do Pacto.

Em 2005, o PEC foi alterado, porque se entendeu que deveria existir uma maior flexibilidade na
aplicação do PEC, deveriam ser tomadas em consideração as especificidades de cada país.

Com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CE) 1055/2005 e 1056/2005, dá-se (1) o
reforço da supervisão e da coordenação das Políticas Orçamentais e (2) tornou-se também mais
claro o procedimento relativo aos défices excessivos.

Em 2011 foi aprovado o designado “Six Pack”, que é um conjunto de 5 Regulamentos e 1 Diretiva
(=6) que agregadamente pretendem disciplinar e reforçar o Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Reforço este que em 2013 é complementado pelo “Two Pack” e pelo Tratado Orçamental.

Desde 2014 que está em curso um Processo de Revisão do PEC com a tomada de orientações da
comissão para a sua aplicação.

34 | P á g i n a
 As economias dos EM passariam então a ficar sujeitas a um novo enquadramento
desde 1 de janeiro de 1999 e salienta-se a coordenação das políticas económicas
previstas no art.º 121º TFUE (ex: art.º 99.º TCE)
Implementação de um sistema de supervisão multilateral, incluindo agora uma nova
A partir obrigação para os EM: a necessidade de cumprimento das exigência de finanças
de 1 de públicas (défices orçamentais e dívida pública) que até então eram apenas uma
janeiro condição para o acesso à 3.ª fase da UEM passariam agora a vincular os EM, não
de1999 podendo estes incorrer em défice excessivo nem ultrapassar o limite relativo à dívida
pública
Definição das Regras para avaliar a compatibilidade das políticas nacionais ao
cumprimento das normas do Tratado e dos objetivos nele traçados foram aprovadas
pelo Conselho através do Regulamento (CE) n.º 1466/97 e as sanções para as
situações de incumprimento pelo Regulamento (CE) n.º 1467/97

Regulamento (UE) n.º 1173/2011 relativo à aplicação efetiva da supervisão

orçamental na área do euro
Regulamento (UE) n.º 1174/2011 relativo às medidas de execução destinadas a
corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro;
Regulamento (UE) n.º 1175/2011 que altera os procedimentos de supervisão das
“Six Pack” situações orçamentais
Regulamento (UE) n.º 1176/2011 sobre prevenção e correção dos desequilíbrios
macroeconómicos
Regulamento (UE) n.º 1177/2011 que altera o procedimento relativo aos défices
excessivos;
Diretiva n.º 2011/85/EU que estabelece os quadros orçamentais dos Estados-
Membros

Regulamento (UE) n.º 472/2013 Regulamento (UE) n.º 473/2013

Até 30 de abril, os EM da zona euro devem publicar os seus programas de
estabilidade, bem como as suas prioridades políticas dos próximos 12 meses para o
crescimento e o emprego (programas nacionais de reformas) no contexto do
“Two Semestre Europeu de coordenação da política económica
Pack” Até 15 de outubro, os EM da zona euro devem publicar os seus projetos de orçamento
para o ano seguinte
Até 31 de dezembro, os EM da zona euro devem aprovar os seus orçamentos para o
ano seguinte

As Normas de Direito da UE, nomeadamente o Artigo 126º do TFUE referem a necessidade de os

Estados-Membros evitarem défices excessivos.

A definição de DÉFICE EXCESSIVO, vamos encontra-la apenas no Protocolo nº 12.

35 | P á g i n a
É desde logo necessário ter em consideração que o perímetro de Consolidação Orçamental, isto é, as
entidades a considerar para efeitos orçamentais, tal como definidas no Sistema Europeu de Contas,
habitualmente designado de SEC2010, impõe que seja tomada em consideração o Governo Central, o
Governo Regional ou Local e os Fundos da Segurança Social. Incluem-se, ainda, todas as unidades
não mercantis. Quanto a este ponto, a solução consagrada no Direito da UE, afasta-se da previsão do
Artigo 2º da LEO (nova).

O DÉFICE é definido como correspondendo aos empréstimos líquidos contraídos. Desta noção,
contida no Protocolo nº12, decorre que o Tratado da União Europeia consagrou como Critério de
Equilíbrio, o Critério do Equilíbrio Efetivo do Orçamento.

Assim, quando se torna necessário averiguar cumprimento do Critério do Défice, o que se tem em
conta é o Défice Efetivo. Mas o mesmo Artigo 126º do Tratado, prevê no seu nº3, que sejam tomadas
em consideração as Despesas Públicas de Investimento. E por isso, encontramos aqui uma alusão
indireta ao Critério do Equilíbrio do Orçamento Corrente.

Quanto à DÍVIDA, é tomada em consideração o valor da Dívida Consolidada, Bruta e Existente no

final do período.

Caso um país não cumpra os limites estabelecidos, será iniciado um Procedimento por Défices
Excessivos, definido no Artigo 126º do TFUE bem como no PEC.

A Nova Arquitetura Orçamental da União Europeia, operada com a alteração do PEC em 2005, 2011
e 2013 e a aprovação do Tratado Orçamental, que entrou em vigor, também em 2013, impõe
Restrições Orçamentais e Financeiras a cada um dos Estados-Membros.

Por um lado, e do ponto de vista económico, os Estados-Membros estão sujeitos a uma avaliação no
âmbito do procedimento por desequilíbrios macroeconómicos.

No âmbito Orçamental, cada país fica obrigado não só a cumprir os limites de défice e de dívida
previstos no Artigo 126º do Tratado e do Protocolo nº 12, mas também e por imposição do Tratado
Orçamental a cumprir o designado objetivo de médio prazo (OMP) e que consiste na
obrigatoriedade de a médio prazo apresentar um Défice Estrutural inferior a 0,5% o PIB.

Fica também obrigado a cumprir as normas relativas ao calendário orçamental imposto pelo
Semestre Europeu, no âmbito do qual é feita uma análise dos planos orçamentais a médio prazo,
enviadas pelos Estados-Membros, e que constam do Programa De Estabilidade e Crescimento e do
Programa Nacional de Reformas.

Adicionalmente o “Six Pack” impôs uma redução média anual de 5% em cada 3 anos, da diferença
entre a Dívida Pública verificada e os 60% e o limite estabelecido no Tratado.

Ou seja:
 60% PIB (limite)
 134% PIB (verificado)
 A diferença é de 74%. O que o Six Pack vem exigir é que 5% da diferença (dos 74%) reduza
anualmente.

36 | P á g i n a
Foi também pelo “Six Pack” criado o Novo Condicionalismo relativo às Políticas Orçamentais, (1)
reformando-se o Pacto de Estabilidade e Crescimento e (2) introduzindo-se maior vigilância
económica e orçamental.

Com o “Two Pack” pretendeu-se reforçar o (1) acompanhamento da Trajetória Orçamental, para
garantir uma correção atempada e duradoura dos Défices Orçamentais.

O QUE É UM SEMESTRE EUROPEU?

 Um Semestre Europeu consiste numa calendarização de várias fases destinadas a avaliar da
situação da zona Euro como um todo, através da elaboração de relatórios sobre o
crescimento, emprego, e a proteção social.
 Destina-se, também, a avaliar o comportamento dos Estados-Membros, em função das
prioridades definidas pela União Europeia.
 É um Período que se inicia em novembro e termina em outubro.

Como vimos, a partir do Tratado Orçamental, os Estados passaram a ter que cumprir o objetivo de
médio prazo que consiste na elaboração, aprovação e execução de orçamentos estaduais que
apresentem o Saldo Estrutural inferior a 0,5% do PIB (Artigo 3º/1/b) do Tratado Orçamental).

De acordo com o nº2 do mesmo Artigo, os Estados-membros ficariam ainda obrigados a transpor
esta norma do Tratado, para o Direito Interno e preferencialmente através de normas de nível
constitucional ou outras, cujo cumprimento possa ser assegurado ao longo de vários exercícios
orçamentais.

A OPÇÃO PORTUGUESA passou pela consagração no Artigo 12ºC da Velha LEO e o Artigo 20º da
Nova LEO.

O que é o Saldo Estrutural?

 É o Saldo Orçamental ajustado do Ciclo Económico e corrigido de Medidas Extraordinárias
e Temporárias

Nota: Artigo 3.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e

Governação na União Económica e Monetária, Artigo 12.º C da ‘velha’
LEO e Artigo 20.º da ‘nova’ LEO)

37 | P á g i n a
ARTIGO 3.º
1. Para além das suas obrigações por força do direito da União Europeia e sem prejuízo das mesmas,
as Partes Contratantes aplicam as regras que constam do presente número:
a) A situação orçamental das administrações públicas de uma Parte Contratante é equilibrada
ou excedentária;

b) Considera-se que é respeitada a regra prevista na alínea a) se o saldo estrutural anual das
administrações públicas tiver atingido o objetivo de médio prazo específico desse país, tal
como definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto, com um limite de défice
estrutural de 0,5 % do produto interno bruto a preços de mercado. As Partes Contratantes
asseguram uma rápida convergência em direção aos respetivos objetivos de médio prazo. O
prazo para essa convergência será proposto pela Comissão Europeia tendo em conta os
riscos para a sustentabilidade específicos do país. Os progressos realizados para atingir o
objetivo de médio prazo e o cumprimento do mesmo são apreciados com base numa
avaliação global que tenha como referência o saldo estrutural, incluindo uma análise da
despesa líquida de medidas discricionárias em matéria de receitas, em linha com o Pacto de
Estabilidade e Crescimento revisto;

c) As Partes Contratantes podem desviar-se temporariamente do respetivo objetivo de médio

prazo ou da respetiva trajetória de ajustamento apenas em circunstâncias excecionais, tal
como definido no n.º 3, alínea b);

d) Sempre que a relação entre a dívida pública e o produto interno bruto a preços de mercado
for significativamente inferior a 60 % e os riscos para a sustentabilidade a longo prazo das
finanças públicas forem reduzidos, o limite para o objetivo de médio prazo fixado na alínea
b) pode atingir um défice estrutural de, no máximo, 1,0 % do produto interno bruto a preços
de mercado;

e) Se for constatado um desvio significativo do objetivo de médio prazo ou da respetiva

trajetória de ajustamento, é automaticamente acionado um mecanismo de correção. Esse
mecanismo compreende a obrigação de a Parte Contratante em causa aplicar medidas para
corrigir o desvio dentro de um determinado prazo.
2. As regras previstas no n.º 1 produzem efeitos no direito nacional das Partes Contratantes o
mais tardar um ano após a entrada em vigor do presente Tratado, através de disposições
vinculativas e de caráter permanente, de preferência a nível constitucional, ou cujos respeito e
cumprimento possam ser de outro modo plenamente assegurados ao longo dos processos
orçamentais nacionais. As Partes Contratantes instituem, a nível nacional, o mecanismo de
correção referido no n.º 1, alínea e), com base em princípios comuns a propor pela Comissão
Europeia quanto, designadamente, ao caráter, dimensão e escalonamento no tempo das
medidas corretivas a adotar, mesmo no caso de circunstâncias excecionais, e ao papel e
independência das instituições responsáveis, a nível nacional, por controlar o cumprimento das
regras que constam do n.º 1. Esse mecanismo de correção respeita integralmente as
prerrogativas dos parlamentos nacionais.

38 | P á g i n a
3. Para efeitos do presente artigo, são aplicáveis as definições previstas no artigo 2.º do Protocolo
(n.º 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo aos Tratados da União
Europeia. Para efeitos do presente artigo, são também aplicáveis as seguintes definições:
a. Entende-se por "saldo estrutural anual das administrações públicas" o saldo anual corrigido
das variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias e temporárias;
b. Entende-se por "circunstâncias excecionais" o caso de ocorrência excecional não
controlável pela Parte Contratante em causa e que tenha um impacto significativo na
situação das finanças públicas ou períodos de recessão económica grave tal como constam
do Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto, desde que o desvio temporário da Parte
Contratante em causa não ponha em risco a sustentabilidade das finanças públicas a médio
prazo.

39 | P á g i n a
PROCEDIMENTO ORÇAMENTAL

40 | P á g i n a
A- EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DAS RECEITAS

1) PRINCIPIO DA TIPICIDADE QUALITATIVA

De acordo com este princípio, previsto no Artigo 42º/3/4 da Velha LEO, nenhuma receita pode
ser cobrada ou liquidada, sem que tenha sido objeto de correta inscrição orçamental e esteja
adequadamente classificada. Classificação esta que em de ser feita tendo em consideração a
classificação orgânica, funcional e económica  Artigo 17º/2 da Nova LEO.
Pode, porém, ser ultrapassado o valor inscrito no Orçamento para aquela receita.
Imaginemos, que no orçamento de estado de 2017 se encontra inscrito que o valor de 1 milhão
de euros para receitas iva. Para estado cobrar e liquidar, ela tem que estar bem prevista e
classificada, então podem proceder à liquidação da receita. Imaginemos que em maio já foi
cobrado 1 milhão. Podemos continuar a cobrar? Sim. porque o valor que está inscrito no valor
da receita é uma previsão
O valor inscrito para cada tipo de receito é assim, uma previsão dos montantes a arrecadar.

2) PRINCIPIO DA UNIDADE DA TESOURARIA

Este Princípio impõe que a gestão de tesouraria do Estado e das entidades que compõe o
subsetor da Administração Pública, seja centralizada numa única entidade. Este Princípio
encontra-se atualmente consagrado no Artigo 2º do DL 191/99 e que a Nova LEO trouxe para o
Artigo 54º.

3) PRINCÍPIO DA SEGREGAÇAO DE FUNÇÕES DE LIQUIDAÇÃO E COBRANÇA

De acordo com este princípio, previsto no Artigo 42º/1/2 da Velha LEO, a liquidação e a
cobrança de receitas devem ser feitas por serviços diferentes ou pelo menos por agentes
diferentes, dentro do mesmo serviço. Pretende-se evitar que sejam cometidas falhas,
conseguindo-se também, um maior controlo da legalidade.

B- EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DA DESPESA

1) PRINCÍPIO DA SEGREGAÇÃO DAS FUNÇÕES DE AUTORIZAÇÃO DA DESPESAS, DE

AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO E PAGAMENTO
2) PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA
3) PRINCÍPIO DA TIPICIDADE QUALITATIVA E PRINCÍPIO DA TIPICIDADE QUANTITATIVA
A execução do orçamento da despesa obedece tanto ao Princípio da Tipicidade Qualitativa,
prevista no Artigo 42º/1 parte final e nº2, mas também no nº6 alíneas a), b) e c) do mesmo
Artigo.
Tem ainda de respeitar o Princípio da Tipicidade Quantitativa, isto é, a despesa não pode
ultrapassar o limite máximo previsto no Crédito ou Dotação Orçamental (previsto no
Orçamento para aquela despesa). Previsto no Artigo 42º/5 da Velha LEO

41 | P á g i n a
 4) PRINCÍPIO DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO POR DUODÉCIMOS
A execução do orçamento da despesa obedece ao P.E.O.D., ou seja, em regra, apenas pode ser
gasto mensalmente um valor que corresponda aos duodécimos vencidos e ainda não utilizados
(Artigo 42º/5/b) da Velha LEO e Artigo 8º RAFE.

5) PRINCÍPIO DA BOA GESTÃO FINANCEIRA (economia, eficácia e eficiência)

Este princípio impõe que seja escolhido um meio menos oneroso, mas, sobretudo, um meio que
permita a melhor adequação ao resultado com menor dispêndio de recursos.
Previsto nos Artigos 42º/6/8 da Velha LEO e Artigo 52º/3/c) da Nova LEO.

42 | P á g i n a
CONTROLO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL
O setor das administrações públicas divide-se em 4subsetores:
1) Administração central (exceto fundos de segurança social) (S.1311);
2) Administração estadual (exceto fundos de segurança social) (S.1312);
3) Administração local (exceto fundos de segurança social) (S.1313);
4) Fundos de segurança social (S.1314).

(Interessa-nos a classificação da nossa Lei e não da União Europeia)

Setor Administrações Públicas (LEO, LBCP,RAFE)
1. Serviços com autonomia administrativa
2. Serviços com autonomia administrativa e financeira
(Atualmente não existem em Portugal os designados serviços dependentes)

Execução Orçamental: Serviços com Autonomia Administrativa

1. Serviços sem personalidade jurídica e sem orçamento próprio e cujos créditos orçamentais se
encontram inscritos no Orçamento do Estado. Podem ter ou não receitas próprias (mas
residuais);
2. Os dirigentes têm competência para autorizar despesa nos casos de atos de gestão corrente, i.
é, atos que – Artigo 2.º LBCP – com os limites do Artigo 17.º do DL 197/99 (repristinado pela
Res. n.º 86/2011, de 11 de abril)
3. Mensalmente têm que efetuar um pedido de libertação de créditos – Artigo 3.º LBCP e 17.º ss
do RAFE (e por isso a liberdade de gestão encontra-se limitada pelo valor dos créditos que
podem ser libertados em cada mês)

Nos serviços com autonomia administrativa, os dirigentes do serviço têm competência para
autorizar a realização de despesa, desde que os atos integrem a atividade normal desenvolvida por
aquela entidade e sejam essenciais para a prossecução das suas atribuições. Todos os demais atos,
em matéria financeira, são da competência do órgão que os tutela.

Os Serviços com Autonomia Administrativa e Financeira, são Serviços com personalidade jurídica,
património próprio e orçamento próprio.

Execução orçamental: serviços com autonomia administrativa e financeira

(Serviços e fundos autónomos)
1. Serviços com personalidade jurídica, têm património próprio e orçamento próprio;
a) Têm receitas próprias que cobrem, pelo menos 2/3 das suas despesas (com exceção das
despesas cofinanciadas pela UE); ou
b) Serviços a quem é atribuída este tipo de autonomia por imposição constitucional (caso
das Universidades)
Existência, em regra, de mais importantes receitas próprias e de património próprio (cuja
alienação constitui receita própria), reduzindo (ou eliminando) a necessidade de transferências;

43 | P á g i n a
Esta autonomia tem que ser declarada através de regulamentação jurídica, isto é, não é
automática, e faz-se através de Lei ou DL (Artigo 6º/2 da Lei 8/90 LBCP).

Este regime pode ainda resultar da disposição constitucional como acontece como as
universidades.

Para que o serviço possa ter autonomia administrativa e financeira, deve ter receitas próprias
que cobrem, pelo menos 2/3 da sua despesa. Mas admite-se que seja atribuída autonomia
administrativa e financeira a serviços que não disponham de receitas próprias no volume
mencionado, se isso se justificar por razões ponderosas, nomeadamente, para gestão de
projetos ou gestão de receitas provenientes da UE Artigo 6º/4 da LBCP.

44 | P á g i n a
CONTROLO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL:

(1) CONTROLO ADMINISTRATIVO

Serviços com Autonomia Administrativa
1. Heterocontrolo Interno Prévio, por parte da DGO – Artigo 3.º n.º 3 LBCP;
2. Autocontrolo Interno Prévio - “conferência” – Artigo 26.º e 53.º do RAFE;
3. Controlo Interno Sucessivo, por parte da DGO, abrangendo a legalidade e a eficiência e
eficácia da despesa - Artigo10.º LBCP e 53.º RAFE;

Serviços com Autonomia Administrativa e Financeira

1. Transferências, por duodécimos, das verbas inscritas no OE sem controlo prévio da DGO;
2. Manutenção do autocontrolo e do controlo sucessivo; limites mais elevados para
autorização de despesas com a aquisição e locação de bens e serviços – Artigo 17º do DL
197/99.

(2) CONTROLO JURISDICIONAL

ENTIDADES COMPETENTES:

O CONTROLO JURISDICIONAL FEITO PELO TRIBUNAL DE CONTAS:

45 | P á g i n a
O Controlo Jurisdicional da Execução Orçamental é feito pelo Tribunal de Contas, mas também pelos
Tribunais Administrativos e Fiscais, pelos Tribunais Judiciais, e pelos outros Tribunais, no âmbito
das suas competências.

Tendo em consideração que as competências dos de mais Tribunais são estabelecidas em

regulamentação própria, nomeadamente, na Lei Penal e na Lei Civil, vamos estudar aqui o Controlo
Jurisdicional feito pelo Tribunal de Contas.

Interessa-nos, sobretudo, as disposições da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas

constantes dos Artigos 44º a 56º.

De acordo com estas disposições, o Tribunal de Contas efetua 3 Tipos de Fiscalização:

1) PRÉVIA, prevista nos Artigos 44º e ss, e na qual é verificada a legalidade e o cabimento
orçamental, função esta exercida em momento prévio ao da realização da despesa, e que em
alguns casos, é mesmo condição de eficácia dos Contratos, eficácia essa garantida pelo visto
prévio em sentido positivo. Naqueles casos em que o visto seja recusado, há ineficácia
jurídica do ato, apesar de poderes ser pagos os serviços realizados ou os bens já adquiridos
até à data da recusa do visto.

A lei estabelece quais os atos que estão sujeitos a fiscalização prévia, no Artigo 44º da
LOPTC.

De referir ainda que os atos ou contratos sujeitos a Fiscalização Prévia, cujo valor seja
superior a 950,000€ não produzem quaisquer efeitos antes do visto ou da Fiscalização
Prévia (Artigo 45º/4 LOPTC).

2) CONCOMITANTE: Prevista nos Artigos 49º e ss, através da qual é realizada uma Fiscalização
aos atos e procedimentos Administrativos, que impliquem Despesas com o Pessoal, e outros
contratos que não estejam sujeitos a fiscalização prévia (Artigo 49º/1 LOPTC).

3) SUCESSIVA: prevista nos Artigos 50 e ss. Trata-se, como o próprio nome indica, de uma
fiscalização feita após a realização da despesa e em que é verificada não só a legalidade,
como toda a economia, eficiência e a eficácia.
São também avaliados os limites do endividamento e as operações financeiras da gestão da
dívida pública. O Tribunal de contas emite ainda um parecer sobre a Conta Geral do Estado e
realiza auditorias. Estas últimas, estão agora previstas na Lei do Orçamento para 2017.
Em suma, vai ter novas funções de auditoria.

O Tribunal de Contas tem assim funções de avaliação da legalidade, máxime, Legalidade Financeira,
dos atos praticados, mas avalia também, na Fiscalização Sucessiva, a Economia, a Eficiência e a
Eficácia, isto é, avalia o mérito da Decisão e afasta-se nesta possibilidade, dos de mais Tribunais.

46 | P á g i n a
 (3) CONTROLO POLÍTICO

Exercido pela Assembleia da República, nos termos dos Artigos 73º e ss da LEO e consiste na
apreciação da execução Orçamental, da Conta Geral do Estado, que é apresentada pelo Governo à
Assembleia da República até 30 de Junho do ano seguinte.

O Tribunal de Contas apresenta também um parecer sobre a Conta Geral do Estado até 31 de
Dezembro, pronunciando-se posteriormente à Assembleia da República.

47 | P á g i n a
DESPESA PÚBLICA

Onde é que o Estado gasta o seu dinheiro?

Os economistas e analistas vêm discutindo, desde há vários séculos, a limitação da Despesa Pública
e, por essa via, a limitação da intervenção do Estado na economia.

Constatou-se que a Despesa Pública apresentava uma tendência para aumentar, aumento este não
só de forma intensiva, isto é, aumento do montante global da despesa pública, mas também
extensiva, isto é, tipo de Despesa feito pelo Estado.

Há várias explicações para este fenómeno:

1. Adolf. Wagner: Debruçou-se sobre a análise da Despesa Pública da Alemanha e conclui que
esta tem aumentado.
Justifica esse aumento com o simples facto do Desenvolvimento Industrial. Constatou
também que essa tendência é comum a vários países industrializados, e conclui a sua análise
com a formulação com a Lei de Wagner, segundo a qual, entre os povos progressivos, se
verifica uma tendência para o aumento intensivo e extensivo da Despesa Pública.
Esta formulação dificilmente pode ser vista como uma lei científica, pois trata-se de uma
mera constatação empírica, isto é, limita-se a analisar os factos sem encontrar uma
justificação para que tal aconteça.

2. Peacock e Wiseman: dois autores ingleses que ao analisarem o comportamento da Despesa

Pública, avançam com uma explicação baseada em 2 efeitos: (1) Efeito Deslocação e (2)
Efeito apreciação Efeitos estes, ligados às convulsões sociais, como sejam: guerras, crises e
revoluções. Estes autores preocupam-se com a explicação, não só para o aumento da
Despesa, mas também com a alteração dos Padrões da Despesa (tipo de Despesa) e
concluem que são precisamente as Convulsões sociais que originam essas alterações.

Num primeiro momento, isto é, num momento da ocorrência da convulsão social verifica-se
um aumento da Despesa Pública que é justificada pela necessidade de proteção dos
cidadãos. Consegue, assim, vencer-se a resistência dos contribuintes  Efeito Deslocação.

Passado o período da convulsão, seria de pensar que a Despesa Pública regressasse aos
níveis primitivos, mas isso não acontece. A Despesa Pública desce e pode até descer
consideravelmente, mas não retorna aos valores iniciais, pois, as populações já estão
habituadas a suportar níveis elevados de impostos e o Estado pode aproveitar-se dessa
quebra de resistência, para efetuar despesas para as quais até então não tinha receita, ou
então, para realizar novas despesas, que até então não eram tidas por necessárias.  Efeito
Apreciação

48 | P á g i n a
 Exemplo: I Guerra Mundial  Aumento Despesa, e espera-se que seja temporária. Morrem
muitas pessoas, nomeadamente Pais de família e filhos. Mulheres, ficam desprovidas de
rendimentos. Depois, surge uma Proteção Social para viúvas e crianças que perderam pais,
filhos e maridos.

3. Tanzi e Schuknecht: fazem uma análise muito aprofundada deste 1870 até meados da década
de 90, numa primeira fase, e depois até 2005. Estes autores, dividem o seu estudo em várias
partes ou períodos:
(1) Primeiro Período: 1870 até IGM;
(2) Segundo Período: Período entre guerras;
(3) Terceiro Período: Fim da IIGM até 1980;
(4) Quarto Período: Anos 80 e 90.
(5) Quinto Período: Meados da Década de 90 até Atualidade.

(1) Primeiro Período

No século XIX, os Economistas da Escola Clássica e os Filósofos defendiam o Estado
Mínimo, por forma a evitar as distorções que a Intervenção Pública podia causar na
economia, e de que são exemplos as ocorridas no século XVIII.
Precisamente por isso, estes autores defendem que o Estado deve limitar-se a intervir
nas áreas da Defesa, do território e dos cidadãos, Administração e Justiça, pois não há
qualquer justificação que legitime a intervenção do Estado, que não seja a defesa dos
Direitos Individuais dos Cidadãos.

Se recordarmos Adam Smith, vamos encontrar o papel do Estado definido e delimitado

de forma negativa, isto é, o Estado apenas deve levar a cabo aquelas atividades das quais
resulte um grande bem para a sociedade, e que não sejam possíveis levar a cabo pelos
indivíduos, o que nos conduz a uma primeira noção de bens públicos.

No essencial, os economistas clássicos, defendem o Estado pequeno, e por isso, a

Despesa Pública devia limitar-se ao mínimo possível. Aliás, ao não reconhecerem
nenhum papel específico ao Estado, a Despesa Pública tinha necessariamente que ser
muito baixa. Se analisarmos os dados relativos a esta época, verificamos que a Despesa
Pública se situava, salvo raras exceções, abaixo dos 10% do PIB. Quem estava
ligeiramente acima? Austrália, França, Itália e Suíça.

Em finais do século XIX, coloca-se um desafio aos Economistas, decorrente da Teoria

Marxista influenciada pelos pensamentos/movimentos Socialistas na Europa.
Movimentos estes que legitimariam a Introdução de uma Nova Função Estadual, a
Função de Redistribuição.
 Apesar disso, as Funções Estaduais mantêm-se praticamente inalteradas, mas
assiste-se a um aumento da importância, em alguns casos particulares, da
educação.

49 | P á g i n a
 Com o aproximar da Primeira Guerra Mundial, verifica-se um aumento das Despesas
Públicas de Guerra, o que implica um aumento da Despesa Pública e para níveis
próximos dos 20% (quase duplicação, repare-se).

(2) Segundo Período

No período entre guerras, dá-se uma alteração do pensamento sobre o papel do Estado,
refletindo as Teorias Keynesianas, ou seja, é o fim do Laissez Faire (fim do Estado
mínimo). Verifica-se, então, uma tendência para o aumento da Intervenção do Estado,
sobretudo para evitas as designadas “Falhas de Mercado”.

No fim do século XX, a generalidade dos Estados Europeus, tinha iniciado já a introdução
de políticas sociais rudimentares, e a crise de 1829 viria a acentuar a necessidade de
Intervenção Estadual. Aliás, a Grande Depressão foi vista por muitos autores, como uma
enorme falha de mercado, e por isso, justificava-se a Intervenção do Estado. Foi também
nesta altura que os Estados Unidos introduziram as Políticas do New Deal, que
provocaram um enorme aumento da Despesa Pública, intervenções estas seguidas por
outros países.

Em meados da década de 30, verifica-se um outro aumento da Despesa Pública,

justificada agora pela ameaça Alemã, e a Despesa Pública, ultrapassa os 20% do PIB. A
partir de então e até aos anos 80, a Despesa Pública, continuaria a crescer.

(3) Terceiro Período

No período pós IIGM e até à década de 80, assiste-se a um aumento exponencial da
Despesa Pública e por isso, esta época é muitas vezes designada por “Golden Age”. Este
crescimento muito se deve à obra de Richard Musgrave ao definir as funções que o
Estado Moderno deve desempenhar e permitindo que a partir daí se desenvolva a Teoria
dos Bens Públicos.

É também nesta época que a Teoria Keynesiana se torna muito influente, e por isso, a
despesa pública atinge valores sem precedentes, na generalidade dos países,
aproximando-se dos 40% do PIB.

(4) Quarto Período

O Ceticismo iniciado na década de 60 e 70, sobre o papel do Estado na Economia, aliado
às falhas na implementação das políticas de Redistribuição e de Alocação de Recursos,
bem como a Estabilização (política que evita as crises), levariam a que se questionasse a
Intervenção do Estado na Economia, e por essa via, o Crescimento da Despesa Pública.

Surgem então Teorias que defendem que o Crescimento da Despesa Pública, deve estar
ligado ao Crescimento Económico. Por esta altura, a maior parte dos países tinha já
atingido um patamar de Despesa Pública próximo ou mesmo acima dos 50% do PIB, e
por isso, não se estranha que a tendência no período seguinte seja para a Diminuição.

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(5) Quinto Período
Nas últimas décadas, houve Desenvolvimentos muito importantes em matéria de
Despesa Pública e no comportamento dos Estados. De nota comum a todos os países, é a
introdução de Reformas Económicas, que levam à diminuição da Despesa Pública, e
podemos categorizar/ordenar os países, consoante essas reformas sejam mais ou menos
ambiciosas, e sejam serôdias (precoces) ou tardias. Há ainda países que no Estudo de
Tanzi e Schuknecht são apelidados de não reformistas, mas que atualmente podemos
dizer que já introduziram reformas na Despesa Pública.
Em 2005 estávamos numa época de Não Reformistas

Neste período, países como a Bélgica, Finlândia, Irlanda, Holanda, Espanha ou a Suécia,
tinham implementado já Políticas que levariam a uma Diminuição muito acentuada da
Despesa Pública, em valores que rondam os 10% do PIB. Estas Reformas destes países,
eram motivadas, maioritariamente, pelo entendimento de que há uma Ligação direta
entre a Despesa Pública e Distribuição de Rendimento, mas as alterações da Despesa
Pública só indiretamente se refletem na Distribuição do Rendimento. Aliás, pode mesmo
concluir-se que a introdução de reformas ambiciosas ao nível de despesa pública, estão
diretamente relacionadas com o Desenvolvimento dos Indicadores Fiscais, Económicos e
de Desenvolvimento Humano.

Em 2014, os 28 países da UE, tinham uma Despesa Pública média de 48,1% PIB e
Portugal de 21,7%. O mais alto em 2014 foi Espanha.

Importa referir ainda qe a crise económica iniciada em 2007, acabaria por impedir a
introdução de novas reformas, bem como a densificação das já existentes. E por isso,
apesar de existir uma tendência para a diminuição de Despesa Pública, esta tem sido
implementada de forma gradual, faseada e lenta.

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