2 REVISÃO TEORICA

2.1 ADMINISTRAÇÃO DE MATERIAIS

A área temática que baliza este trabalho é a Administração de Materiais mais

especificamente a vertente das aquisições de materiais e contratações de serviços em
uma organização pública federal.

Com a finalidade de construir um entendimento que possibilite o melhor

acompanhamento do trabalho, apresentam-se, a seguir, algumas definições de
administração de materiais elaboradas por estudiosos que labutam com o tema.

Para Chiavenato (1991, p. 35) a “administração de materiais consiste em ter os

materiais necessários na quantidade certa, no local certo e no tempo certo à disposição
dos órgãos que compõem o processo produtivo da empresa”.

Definem Francischini e Gurgel (2004, p. 5), administração de materiais como a

“atividade que planeja, executa e controla, nas condições mais eficientes e econômicas,
o fluxo de material, partindo das especificações dos artigos a comprar até a entrega do
produto terminado ao cliente”.

Martins e Alt (2002, p. 5) asseguram que:

A administração dos recursos materiais engloba a seqüência de operações

que tem seu início na identificação do fornecedor, na compra do bem, em seu
recebimento, transporte interno e acondicionamento, em seu transporte
durante o processo produtivo, em sua armazenagem como produto acabado e,
finalmente, em sua distribuição ao consumidor final.

Ballou (1993, p. 59) afirma que “a motivação da administração de materiais é

satisfazer às necessidades de sistemas de operação, tais como uma linha de produção na
manufatura ou um processo operacional de banco, hospital, etc”.

Portanto, a administração de materiais busca atuar proativamente na gestão dos

diversos artigos e serviços que propiciam o bom andamento das atividades meio e fim
das organizações. Com efeito, “a função Compras é de primordial importância para um
correto gerenciamento da área de Materiais”. (DIAS, 2005, p. 315).
 No sistema tradicional de aquisições a função compras é uma negociação
baseada em preço, qualidade e prazo. Neste modelo a burocracia resultante segue o
modelo procedimental do início do século passado. (MARTINS; ALT, 2002).

Para Chiavenato (1991, p. 100) “a área de compras tem por finalidade a

aquisição de materiais, componentes e serviços para suprir às necessidades da empresa e
do seu sistema de produção nas quantidades certas e nas datas aprazadas”.

Webster e Wind (1972 apud KOTLER; KELLER, 2006, p. 208) conceituam a

“compra organizacional como processo de tomada de decisão pelo qual as
organizações estabelecem a necessidade da compra de produtos e serviços, bem como
identificam, avaliam e escolhem, entre as marcas e os fornecedores disponíveis, qual a
melhor opção.” (grifo dos autores).

Conforme Dias (2005, p. 315) os objetivos básicos de um departamento de

compras são os seguintes:

- obter um fluxo contínuo de suprimentos, a fim de atender aos programas de

produção;

- coordenar esse fluxo de maneira que seja aplicado um mínimo de

investimento que não afete a operacionalidade da empresa;

- comprar materiais e insumos aos menores preços, obedecendo a padrões de

quantidade e qualidade definidas e adequadas;

- procurar, sempre de uma negociação justa e honrada, os melhores

interesses da empresa. (grifo nosso).

Sobre como se processam as aquisições públicas ao redor do mundo, Kotler e

Keller (2006, p. 229-230) esclarecem que:

Na maioria dos países, os órgãos públicos são os maiores compradores de

bens e serviços. É comum que eles solicitem propostas aos fornecedores e
contratem o que oferecer preço mais baixo. [...]

Uma vez que suas decisões de gastos passam pelo crivo público, os órgãos
públicos requerem dos fornecedores muito trabalho burocrático, o que
provoca queixas freqüentes relacionadas ao excesso de documentação
exigida, à regulamentação, aos atrasos nos processos decisórios e as
mudanças freqüentes do pessoal responsável pelos suprimentos.

Lembra Costa (2007) que tanto a grande empresa privada quanto as

organizações públicas são caracterizadas pela burocracia onde não há a figura do
proprietário da organização. No grande empreendimento moderno, o personagem do
dono não mais existe, é substituído pelo gestor ou pelo administrador profissional. Nas
entidades estatais, o Estado exerce o comando das operações. Arremata Costa (2000, p.
2) afirmando que:

[...] entre estes "entes quase-públicos" (grandes empresas modernas) e a

administração estatal não existem diferenças no conceito de organização,
suas organizações são genericamente chamadas de burocracia (a despeito de
alguma variação existente e estudada pela teoria das organizações).

Em artigo intitulado: Dificuldade nas compras públicas, Citadini (2007) faz os

seguintes comentários sobre as características das compras públicas em relação às
aquisições das entidades privadas:

É sempre difícil comprar bem, sendo forçoso reconhecer que as dificuldades

não se restringem à administração pública, mas estão também presentes nas
empresas privadas - pequenas ou grandes. É certo que as dificuldades são
proporcionais à complexidade da estrutura dos órgãos compradores - sejam
estes empresas particulares ou entes do poder público. Quando, porém, se
trata de um pequeno negócio, há quem afirme ser muito mais fácil comprar
porque o olho do dono se faz presente, decidindo pessoalmente o que é bom
para a sua organização. Esta afirmativa, entretanto, sofre uma restrição,
porque só se aplica no âmbito do resultado patrimonial, uma vez que se não
comprar bem, o dono suportará o prejuízo, já que não tem que prestar contas
de sua incorreta decisão.

[ ]

Assim como no setor público, há dificuldades também no setor privado,

especialmente nas grandes corporações, nas quais o rito interno estabelecido
para a aquisição de bens e serviços não foge muito dos modelos adotados
pelas modernas empresas e organismos estatais. As regras, nas grandes
organizações também são, por vezes, muito rígidas, havendo até o rodízio,
nas grandes corporações, dos que ocupam o cargo de "comprador", em
função da dificuldade de se assegurar um procedimento que garanta
plenamente a efetivação de boas compras.

[ ]

Ao contrário das empresas privadas - que mais se utilizam do poder

discricionário para seus negócios - o Estado, ao comprar, age de forma
vinculada à lei, aplicando, contudo, a discricionariedade só que de forma bem
menos abrangente. Além disto, as etapas dos processos licitatórios devem
obedecer ao rito formal definido em lei, para melhor garantir a fiscalização
dos atos praticados, seja por parte dos interessados diretamente na licitação,
seja por parte do público em geral. Esta fiscalização, que é feita em prol do
atendimento dos princípios constitucionais e disposições legais, permite a
impugnação, a retificação e até a anulação dos atos irregulares, se
desatendidos aqueles.
 Então onde reside a diferença entre as compras governamentais e as aquisições
das organizações privadas? De acordo com Dallari (1993 apud COSTA, 2000, p. 2) a
alteração na função compras é fundamentada no seguinte fato:

enquanto os particulares podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, a
Administração só pode fazer aquilo que a lei determina. Os interesses
privados são disponíveis, mas os interesses públicos são indisponíveis. Os
particulares escolhem livremente seus contratantes, mas a Administração não
tem liberdade de escolha.

As organizações públicas e, igualmente, as empresas privadas buscam a proposta

mais vantajosa nas suas aquisições. Contudo, a Administração Estatal deve guiar os
procedimentos de compras pelo respeito irrestrito aos princípios constitucionais e lei de
licitações. Os entes privados balizam as suas contratações por normas internas escritas.

A seguir, apresenta-se um quadro sinóptico com as principais diferenças entre as

compras realizadas no setor privado e as aquisições executadas pela Administração
Pública.

PARÂMETRO COMPRAS LICITAÇÃO

- Critério de seleção centrado no - Critério de seleção centrado no
fornecedor produto
SELEÇÃO DE - Negociação – Possibilidade de - Cotação
FORNECEDORES parcerias - Impossibilidade de parcerias
- Critério de seleção com base no - Critério de seleção com base no
custo do ciclo de vida preço
AVALIAÇÃO DOS - Facilidade de usar como - Dificuldade de usar como
FORNECEDORES critério fornecimentos passados critério fornecimentos passados
- Grandes custos de pedidos, alto
- Menores custos de pedidos,
CUSTO DE PEDIDO custo de vendas para o
parcerias fazem tender a zero.
fornecedor
- Grandes lotes
- Menores lotes
TAMANHO DO LOTE DE - Entregas constantes só com
- Entregas constantes (Just in
COMPRA Registro de Preços ou
time)
Padronização
- Maior
- Processo obedece à lógica
Tende a zero com os sistemas
cronológica
TEMPO DE REPOSIÇÃO eletrônicos, Kanban e Just in
- Apelação jurídica dos
time
participantes pode estender ainda
mais
Concorrência centrada na
qualidade, entrega, serviços,
PREÇO E CONCORRÊNCIA - Concorrência centrada no preço
preços, tempo de vida do
produto.
- Especificação mais flexível
- Comprador fornece
- Fornecedor pode participar do
especificação formal no início do
ESPECIFICAÇÃO DO projeto do produto
processo de compra que tende,
PRODUTO - Modificação na especificação
em regra, a ser seguida
com curva de aprendizado de
rigorosamente.
fabricação
 - Pode ser no próprio fornecedor,
qualidade garantida
INSPEÇÃO DE QUALIDADE
- Inspeção de recebimento feito
pelo Controle de Qualidade
- Longa duração
- Flexível na especificação do
produto
CONTRATOS - Incorpora melhoria técnica e
qualidade
- Troca de informação técnica
durante o contrato
- Menor nível de controle
CONTROLE SOBRE A
- Controle “genérico” sobre a
FUNÇÃO
função
QUADRO 1 - Síntese das diferenças entre os modelos de aquisições
Fonte: adaptação do modelo apresentado por Costa (2000, p. 4)
- Dificuldade de trabalhar com
qualidade garantida –
Recebimento feito por uma
“comissão”
- Curta duração
- Na prática, mais rígido
- Especificação formal
- Dificuldade para incorporar
melhorias técnicas
- Dificuldade na troca de
informação técnica
- Maior nível de formalismo,
tudo
deve ser documentado- Controle
sobre cada processo

Após se observar os aspectos semelhantes e divergentes que incidem sobre as

contratações públicas e privadas, detalham-se, a seguir, os aspectos relacionados aos
preceitos que regem as licitações públicas no Brasil.

2.2 LICITAÇÕES: CONCEITOS E PRINCÍPIOS

O Tribunal de Contas da União (2006, p. 16) entende que a licitação “é o

procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante
condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na
apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços”.

A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da

isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a
assegurar oportunidade igual a todos os interessados, sem tratamento discriminatório
entre os licitantes, e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número
possível de concorrentes. (TCU, 2006).

2.2.1 Princípios Aplicados às Licitações Públicas

O TCU (2006) destaca como princípios básicos guiadores dos procedimentos

licitatórios a Legalidade, a Isonomia, a Impessoalidade, a Moralidade e a Probidade
Administrativa, a Publicidade, a Vinculação ao Instrumento Convocatório, o
Julgamento Objetivo e a Celeridade. Baseado nas orientações básicas sobre licitações e
contratos formuladas pela Corte de Contas da União (2006), apresentam-se as
definições para os diversos princípios supramencionados.

Princípio da Legalidade é aquele que vincula os licitantes e a Administração

Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor. No campo do direito
administrativo, a Administração somente pode praticar os atos autorizados em Lei. Se
não existir Lei autorizando o administrador a praticar determinado ato, ele está proibido
de exercê-lo, e, se ainda assim o fizer, o ato será nulo.

Princípio da Isonomia estabelece que a Administração Pública deve

proporcionar tratamento igual a todos os interessados. É condição capital para garantir a
competição em todos os procedimentos licitatórios.

Princípio da Impessoalidade determina que a Administração paute as suas

decisões em critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a
discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação. A
impessoalidade deve ser compreendida como a proibição de direcionamento da licitação
a pessoas, empresas ou grupos. A licitação deve ser impessoal, dirigida a todos, em
igualdade de condições. O processo licitatório não pode visar o privilégio ou a exclusão
de pessoas ou empresas, de modo que os administrados sejam tratados sem
discriminação.

Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa significa que a conduta

dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral,
a ética, os bons costumes e as regras da boa administração. A moralidade tem de estar
presente em toda e qualquer atuação do administrador, inclusive na própria origem da
licitação, que deve ser realizada em face de uma efetiva necessidade da administração.
Cabe lembrar que o administrador gerencia recursos públicos e deve utilizá-los de modo
a cumprir o interesse público.

Princípio da Publicidade busca permitir a qualquer interessado o acesso às

licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos
administradores em todas as fases da licitação. A publicidade é um princípio próprio do
Estado de Direito. A administração deve manter plena transparência de seus atos. A
divulgação do que ocorre no âmbito da administração é condição indispensável à
realização de outro princípio, o da moralidade. Ademais, a eficácia dos atos
administrativos fica condicionada à sua publicidade.

Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório obriga a Administração e

o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório. Nada
poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório (edital ou carta
convite).

Princípio do Julgamento Objetivo expressa que o gestor público deve observar

critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das propostas dos
fornecedores. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de
critérios não previstos no ato convocatório (edital ou carta convite), mesmo que em
benefício da própria Administração.

Princípio da Celeridade apregoa a simplificação dos procedimentos, diminuição

dos rigorismos excessivos e de formalidades desnecessárias. As decisões, sempre que
possível, devem ser tomadas no momento da sessão.

2.3 MODALIDADES DE LICITAÇÃO

A Lei nº 8.666/93, a Lei das Licitações, estabeleceu em seu artigo 22 as

diferentes modalidades de licitação. A licitação é um gênero que tem como espécies a
concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e leilão. Posteriormente, a Lei
n.º 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu, no âmbito da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, modalidade de licitação, denominada pregão.

2.3.1 Leilão

A Lei de Licitações das Públicas define o leilão nos seguintes termos:

Art. 22

[ ]

§ 5º. Leilão é modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a

venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos
 legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis
prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor
da avaliação.

A finalidade específica do leilão é a alienação de bens. Os bens que devem ser

alienados nessa modalidade são os bens móveis e, excepcionalmente, os imóveis. Para a
alienação de bens imóveis, a regra indica a adoção da concorrência, o leilão pode ser
utilizado somente em situações expressamente indicadas na lei.

2.3.2 Concurso

O conceito de concurso é está expresso da seguinte maneira na Lei 8.666/93:

Art. 22

[ ]

§ 4º. Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para

a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de
prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes do
edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de quarenta
dias.

É importante não confundir a modalidade de licitação concurso com o

denominado concurso público, que deve preceder à investidura de cargos ou de
empregos públicos. A primeira modalidade nada tem a ver com o concurso público de
que trata a Constituição Federal em seu art. 37, II. Esse último não se submete, por
exemplo, ao prazo de quarenta e cinco dias que deve anteceder à publicação do edital do
concurso.

O concurso, conforme o seu conceito legal determina, não visa ao provimento de

cargos, mas à escolha de trabalhos técnicos, artísticos ou científicos. Os trabalhos
devem ser entregues prontos, acabados, para o julgamento da comissão constituída para
esse fim.

No concurso, os trabalhos são apresentados prontos e acabados, portanto, o

serviço é executado previamente. O preço, denominado prêmio, é fixado no edital,
portanto, ao contrário das demais modalidades, o valor do trabalho é preestabelecido.
2.3.3 Concorrência

“É a modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de

habilitação preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação
exigidos no edital para execução do objeto da licitação”. (TCU, 2006, p. 25).

A adoção da concorrência é obrigatória, independente do valor do objeto, nas

compras ou alienações de bens imóveis realizadas pela Administração Pública.

A concorrência tem como uma de suas principais características a

universalidade, ou seja, a garantia plena de participação.

2.3.4 Tomada de Preços

“Modalidade realizada entre os interessados devidamente cadastrados ou que

atenderem todas as condições exigidas para o cadastramento até o terceiro dia anterior à
data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.” (TCU, 2006,
p. 25).

A tomada de preços é dirigida a interessados que já estejam cadastrados na

unidade administrativa que celebrará o contrato. O cadastramento constitui, portanto, a
característica mais significativa dessa modalidade de licitação.

2.3.5 Convite

A Lei das Contratações Públicas entende que convite é:

Art. 22

[ ]

§ 3º. [...] a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao

seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo
de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado,
cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas”.
 Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da
licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela
Administração.

O convite é a modalidade de licitação mais simples. A Administração Pública

escolhe quais os fornecedores deseja convidar, entre os possíveis interessados,
cadastrados ou não. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do convite
em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgação e
por intermédio do Portal de Compras do Governo Federal na internet
(www.comprasnet.gov.br). (TCU, 2006).

Portanto, observa-se que no convite é possível a participação de empresas que

não tenham sido formalmente convidados, mas que tomaram conhecimento da feitura
do processo licitatório por qualquer meio de divulgação e sejam do ramo do objeto
licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade licitadora ou no Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. Essas empresas interessados em
participar do certame licitatório devem solicitar o convite com antecedência de até 24
horas da apresentação das propostas. (TCU, 2006).

No Convite, para que a contratação seja possível de concretização, são

necessárias pelo menos três propostas de preços válidas para um determinado item, isto
é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção
de três propostas. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a
Administração Pública deve repetir o procedimento licitatório e convidar mais um
interessado, no mínimo, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas
licitações, ressalvadas as hipóteses de limitação de mercado ou manifesto desinteresse
dos convidados, circunstâncias estas que devem ser justificadas no processo de
licitação. Caso ocorra esta última situação, a entidade licitadora poderá contratar,
excepcionalmente, sem ter atingido o número de três propostas válidas. (TCU, 2006).

2.4 PREGÃO

O emprego dos recursos públicos deve se ser pautado pela busca da

transparência e eficácia dos gastos governamentais.
 A Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu, no âmbito da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, modalidade de licitação, intitulada pregão. O artigo 4º §
1º do Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, regulamenta e torna obrigatório a
utilização do pregão na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns,
salvo nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade
competente.

Esta modalidade de licitação, destinada à aquisição de bens e serviços comuns,

vem se consolidando como a principal forma de contratação do Governo Federal, em
virtude da celeridade que imprime aos processos licitatórios e pela redução de custos
propiciada à Administração Pública.

Neste sentido, o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG),

através da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) e do
Departamento de Logística e Serviços Gerais (DLSG), têm investido na sistematização
das rotinas e procedimentos destinados a agregar melhorias operacionais aos sistemas
informatizados de compras do Governo Federal.

2.4.1 Aspectos Históricos do Pregão Eletrônico

O Pregão Eletrônico trata-se de uma das formas de realização da modalidade

licitatória de pregão, apresentando as mesmas regras básicas do Pregão Presencial,
acrescidas de procedimentos específicos. Caracteriza-se especialmente pela inexistência
da "presença física" do pregoeiro e dos demais licitantes, uma vez que toda interação é
feita por meio de sistema eletrônico de comunicação pela Internet.

O uso e a aplicabilidade do Pregão, na forma eletrônica, como modalidade de

licitação no âmbito da Administração Pública Federal proporcionou, desde o início,
impacto nas contratações governamentais, representado em grandes vantagens aos entes
públicos, notadamente em virtude de suas características de celeridade,
desburocratização, economia, ampla divulgação e publicidade e eficiência na
contratação.
 Neste contexto, faz-se necessário destacar que o primeiro instrumento normativo
a prever a possibilidade de realização do Pregão Eletrônico em nosso ordenamento
jurídico foi a Medida Provisória nº 2.026-1, de 1º de junho de 2000, em seu art. 2º,
parágrafo único, que ressaltava a possibilidade de “ser realizado o pregão por meio da
utilização de recursos de tecnologia da informação, nos termos da regulamentação
especifica.” (BRASIL, 2000).

Com o intuito de aperfeiçoar o procedimento do Pregão, potencializando os

mecanismos para a divulgação, publicidade e ampla participação, o parágrafo 1º do art.
2º, da Lei nº 10.520/2002, ratificando o que já havia sido previsto no art. 2º, parágrafo
único da Medida Provisória nº 2026/2000, acima mencionado, consagrou a
implementação do que se convencionou denominar Pregão Eletrônico, realizado por
meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, nos termos de
regulamentação específica, a qual se deu à época através do Decreto nº 3.697, de 21 de
dezembro de 2000, aplicando-se subsidiariamente o Decreto 3.555, de 8 de agosto de
2000, que trata do Pregão Presencial.

Com efeito, o Decreto nº 3.697/2000, ao dispor sobre o pregão eletrônico, não

contemplava, de maneira abrangente, todos os passos do procedimento licitatório
eletrônico, remetendo por várias oportunidades ao Decreto nº 3.555/2000, que disciplina
o pregão presencial, o que às vezes provocava dúvidas na aplicabilidade dos
dispositivos, notadamente após a conversão da Medida Provisória do pregão em Lei.

Como resposta ao clamor pela adequação do regulamento que tratava do pregão

eletrônico, o Governo Federal editou o Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005,
publicado no Diário Oficial da União (DOU) do dia 1º de junho de 2005. O novo
Diploma Legal regulador do Pregão Eletrônico veio atualizar seu procedimento e sanear
as incongruências do tratamento normativo dado pelo Decreto nº 3.697/2000
relativamente aos dispositivos da Lei nº 10.520/2002. O Decreto consagrou inúmeras
inovações que repercutiram positivamente no amadurecimento desse procedimento,
destacando-se, como a mais relevante, o dispositivo que instituiu a obrigatoriedade de
adoção do Pregão, nas aquisições de bens e serviços comuns, adotando-se o Pregão
Eletrônico de forma preferencial, com a finalidade de consolidá-lo, definitivamente,
como forma de licitação padrão na Administração Pública Federal.
 Portanto, o pregão eletrônico é o mais recente instrumento edificado com o
objetivo de proporcionar transparência, celeridade e incrementar as aquisições no setor
público.

2.4.2 Conceitos e Vantagens do Pregão Eletrônico

O pregão eletrônico apresenta sessão pública que se efetiva por meio da

utilização de recursos de tecnologia da informação, onde a interação entre os agentes
públicos responsáveis pela realização da licitação (pregoeiro e equipe de apoio) e os
licitantes/fornecedores dá-se por meio de provedor da internet, permitindo, dessa forma,
uma ampliação do universo de participantes e proporcionando uma maior transparência
e publicidade ao rito do certame licitatório, tendo em vista que qualquer pessoa
interessada pode acompanhar o desenvolvimento da sessão pública e ter acesso a todos
os atos e procedimentos praticados desde a abertura até o encerramento dos trabalhos
pertinentes ao procedimento de licitação. “O pregão eletrônico [...] funciona como um
leilão reverso no qual a disputa ocorre com o envio sucessivo de lances pela internet. O
vencedor é aquele que oferecer o menor preço.” (GOVERNO ..., 2007).

A Cartilha dos Fornecedores do Banco do Brasil (2007, p. 3) apresenta a

seguinte definição para pregão eletrônico:

é a modalidade de licitação que permite a aquisição de bens e serviços

comuns, independentemente do valor estimado para a contratação, onde a
disputa de preços entre os fornecedores ocorre em sessão pública denominada
“sessão virtual”, com a utilização dos recursos da tecnologia de informação e
da Internet.

No entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU, 2006), pregão

eletrônico é modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou
serviços comuns é feita em sessão pública. Os licitantes apresentam suas propostas de
preço e lances via Internet, independentemente do valor estimado da contratação.

No artigo chamado: Problemas com o pregão eletrônico, Barella e Barrella

(2007) entendem que:

o pregão na modalidade eletrônica é um procedimento de compras

governamentais que é realizado pela internet, se constituindo atualmente na
 maneira mais avançada de licitação, especialmente no que concerne à
desburocratização e a agilização das compras do governo federal.

O pregão na forma eletrônica é aquele realizado em sessão pública, utilizando

tecnologia da informação para promover a comunicação pela internet, possibilitando aos
licitantes encaminhar lances exclusivamente por meio do sistema eletrônico.

De acordo com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

(SEBRAE) o pregão eletrônico é a “modalidade de licitação para aquisição de bens
materiais e contratação de serviços através da qual a disputa pelo fornecimento é
realizada em sessão pública, por meio de sistema eletrônico, que promove a
comunicação pela internet”. (PREGÃO ..., 2007).

Observando os aspectos inovadores do pregão eletrônico, Palavéri (2005, p. 127)

enfatiza em seus comentários o caráter modernizador instituído com essa nova
possibilidade de realização de licitação, dizendo que:

A previsão desse procedimento, inicialmente, nas medidas provisórias do

pregão, e depois na Lei 10.520/2002, nada mais é que reflexo da
modernidade, sendo prova de que os meios eletrônicos definitivamente
passaram a fazer parte integrante da vida cotidiana do poder público [...]

Convém ser ressaltado que o Pregão Eletrônico não se trata de uma nova
modalidade licitatória diversa do pregão, sendo apenas uma das formas de realização
desse tipo de certame competitivo, entendimento este corroborado por Vera Scarpinella
(2003, p. 167), explicando que "[...] a forma eletrônica do pregão não equivale a uma
nova e distinta modalidade licitatória. Trata-se da mesma modalidade licitatória criada e
descrita na Lei nº 10.520/2002 [...]".

Para o procurador do Estado, Henrique Bastos Rocha apud Freitas (2006, p. 9) o

pregão eletrônico é:

uma evolução do pregão presencial, pois permite que a licitação seja efetuada
integralmente pela Internet. Da mesma forma que em uma sala de bate-papo
on-line, as empresas participantes, em dia e hora predeterminados,
acompanharão pela rede o desenrolar das propostas. Ao final, depois de
anunciado o vencedor, a ata da sessão, em formato digital, ficará disponível
aos internautas.

Considerando as vantagens e resultados satisfatórios advindos das experiências

implementadas com o pregão eletrônico, o Governo Federal passou a incentivar
progressivamente o uso e a difusão do pregão junto a todos os órgãos federais,
evidenciando a intenção de consolidá-lo como modalidade licitatória de primeira
grandeza, em se tratando de aquisições de bens e serviços comuns.

Um dos mecanismos que poderia caracterizar essa intenção de disseminar o

pregão, e a sua forma eletrônica, como modalidade prioritária, tratava-se da própria
redação do art. 3º, do Anexo II, do Decreto nº 3.555/2000, ao consagrar que o uso da
modalidade licitatória de pregão pela Administração Pública Federal deveria ser
efetivada de forma preferencial, nos casos em que o objeto da contratação fosse
caracterizado como bem ou serviço comum. Eis a redação do referido dispositivo legal:

Art. 3º. Os contratos celebrados pela União, para a aquisição de bens e

serviços comuns, serão precedidos, prioritariamente, de licitação pública na
modalidade de pregão, que se destina a garantir, por meio de disputa justa
entre os interessados, a compra mais econômica, segura e eficiente.
(BRASIL, 2000). (grifo nosso).

Entretanto, esse dispositivo despertou diversos questionamentos na doutrina

jurídica, tendo em vista que, a priori, poderia evidenciar um caráter discricionário na
escolha da modalidade licitatória de pregão pela Administração.

Ademais, tais questionamentos ganharam maior repercussão ao se verificar que

os órgãos públicos federais não estavam utilizando o pregão em suas rotinas de
licitações, notadamente em sua forma eletrônica, tendo em vista que suas características
inovadoras e peculiares causaram certa desconfiança e aversão a alguns gestores
governamentais. Os fatores que levaram, em um primeiro momento, o pregão eletrônico
a ficar em plano secundário foram a falta de estrutura tecnológica e a ausência de
incentivo para a qualificação de servidores para utilização da tecnologia da informação
nos pregões (pregoeiros e equipes de apoio).

Em decorrência das limitações de recursos estruturais e humanos, a utilização do

pregão estava mais concentrado na forma presencial nas entidades estatais. Entretanto,
esta não era a "vontade" da cúpula do governo, que cada vez mais se vislumbrava com
as vantagens e transparência propiciadas pelo pregão eletrônico, e desta forma almejava
uma maior expansão na utilização desta forma de licitação.

Corroborando com as idéias supramencionadas, o coordenador de negócios da

Superintendência de Relacionamento com Clientes do Serpro, que atende o Ministério
do Planejamento, Ildeu Geraldo Magela Vargas, afirma que:
 No início foi utilizado bastante o pregão presencial. Com a melhoria do
pregão eletrônico, agregando outras funcionalidades que foram sendo
desenvolvidas, houve um salto do uso da modalidade do pregão. Hoje ele é a
forma de licitação mais utilizada, e só perde para a dispensa de licitação no
total das compras governamentais [...]

[ ]

O pregão veio para facilitar o lado do usuário, permitindo que ele trabalhe
menos e com mais eficiência. Quando começou a ser realizado, os gestores
tinham receio de utilizá-lo, pois vinham de uma cultura de licitação
presencial, na qual todos se conheciam, batiam papo etc. Quando o pregão
eletrônico foi implantado, percebemos que eles ainda preferiram o presencial.
Foi uma luta muito grande para virar o jogo, que durou quase dois anos.
Naquela época tínhamos 4 mil pregões eletrônicos contra 5 mil presenciais.
(QUEM ..., 2006)

Nesse contexto, e no intuito de viabilizar uma otimização no uso do pregão

eletrônico, o Governo Federal editou o Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005,
publicado no DOU de 1º de junho de 2005, que finalmente, instituiu a obrigatoriedade
de adoção do pregão nas contratações de bens e serviços comuns, adequando-o às
intenções institucionais e à própria evolução e dinâmica que tomou o pregão na
Administração Federal, tornando esta modalidade licitatória obrigatória nas aquisições
de bens e serviços comuns, e sua forma eletrônica passando a ser prioritária e padrão, ou
seja, quando o gestor público optar pelo pregão presencial terá apresentar justificativa
circunstanciada da escolha.

É o que preconiza o art. 4º do referido Decreto, cuja redação in verbis diz:

Art. 4º Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será

obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua
forma eletrônica.

§ 1º O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de

comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.
(BRASIL, 2005). (grifo nosso).

Com efeito, o “pregão eletrônico se firma como a modalidade mais eficiente

para aquisição de bens e serviços pelo governo federal, que propõe mudanças na
legislação para ampliar a sua utilização”. (NOVIDADES ..., 2005)

Isso não significa que as modalidades de Concorrência, Tomada de Preços e

Convite perderão completamente aplicabilidade, tendo em vista que, doravante, tais
certames licitatórios serão cabíveis apenas quando o objeto da contratação não se
emoldurar ao conceito jurídico de bens e serviços comuns.
 A inovação apresentada com a obrigatoriedade fixada pelo Decreto nº
5.450/2005 quanto a aplicabilidade do pregão para a contratação de bens e serviços
comuns, e a adoção da forma eletrônica com instrumento preferencial, vem ratificar o
contexto de consolidação e prestígio que o pregão eletrônico atravessa desde o início de
sua instituição, com a implementação de uma nova mentalidade nas aquisições
governamentais,

A adoção do pregão, e a implementação de sua forma eletrônica viabilizaram um

notável incentivo à competitividade e à ampliação da disputa entre fornecedores, que
passaram a dar uma maior credibilidade às contratações públicas e aos certames
licitatórios, eis que nesta modalidade se reduz drasticamente as possibilidades de
fraudes, conluios, conchavos, e todos os demais meios escusos e fraudulentos que
dantes eram levados à cabo por servidores e fornecedores inescrupulosos.

O incremento da competitividade é plenamente materializável no pregão

eletrônico através da simples constatação de que um licitante que possua
estabelecimento em qualquer lugar do país pode participar de um certame licitatório
promovido por qualquer instituição pública federal sediada no território nacional,
bastando estar conectado à internet, e satisfazer os requisitos para credenciamento no
servidor do sistema.

Dessa forma, por exemplo, uma empresa estabelecida no Estado de Pernambuco

pode participar, e quiçá lograr ser adjudicatária, de um Pregão Eletrônico promovido
por uma Unidade Administrativa do Serviço Público Federal sediada na cidade de
Jaru/RO. Desta maneira, observa-se a consolidação dos princípios e valores consagrados
em nossa Carta Republicana, e do próprio Estado Democrático de Direito.

2.4.3 Benefícios do Pregão Eletrônico

São muitos os benefícios trazidos pelo emprego das aquisições eletrônicas pela
Administração Pública. Ao facilitar a participação de empresas dos mais distantes locais
do território nacional pelo uso de um processo não-presencial, isto é, efetuado
integralmente pela Internet, garante a igualdade de oportunidade a todos que desejarem
participar de uma licitação. Em conseqüência dessa ampliação do número de
fornecedores, haverá uma maior competição, resultando na redução de gastos ao erário.

Além disso, a utilização de tecnologias de informação diminui a burocracia e o

formalismo característicos dos processos licitatórios, tornando mais rápida a satisfação
da necessidade (produto ou serviço) do órgão público. Essa desburocratização gera uma
maior transparência no decorrer da licitação, desde a seleção dos concorrentes, passando
pela aceitação de uma determinada proposta, do fechamento do contrato entre a
administração pública com o ente privado até uma posterior verificação da qualidade do
serviço prestado pela empresa contratada.

Antes disso, era necessário que os usuários preparassem uma vasta

quantidade de papéis, o que significava ter o trabalho de escrever a ata,
elaborar mapas comparativos e outras exigências burocráticas, tudo por meio
físico. Hoje, esses procedimentos podem ser feitos diretamente no
computador, acessando o sistema. (QUEM ..., 2006)

Pela publicidade do processo, dificulta-se que uma autoridade mal-intencionada

favoreça as empresas de amigos, parentes ou até dela própria, possibilitando maior
efetividade no cumprimento dos princípios da impessoalidade, da igualdade e, por
conseguinte, da moralidade na gestão da administração pública.

Aborda-se, neste momento, a despeito da grande quantidade de benefícios, três

vantagens da utilização das tecnologias de informação dentro dos procedimentos
administrativos realizados pelos entes públicos na fase licitatória que antecede a compra
ou contratação de serviços de empresas privadas, são eles: maior transparência e
diminuição de fraudes, agilidade e redução de gastos.

2.4.3.1 Maior transparência e diminuição de fraudes

O pregão permite uma maior transparência no certame licitatório porque

qualquer pessoa que possua um computador conectado à internet tem acesso a todas as
fases da licitação. Em decorrência disto, a possibilidade de ocorrerem fraudes é menor,
mesmo nas pequenas cidades no interior do Brasil.

Outrossim, na própria rede mundial de computadores é possível encontrar

informações sobre as empresas contratadas, se elas existem realmente, se cumprem seus
contratos e se não tem nenhuma ligação com as autoridades que administram órgãos
públicos.

A adoção do pregão eletrônico e a implementação de tecnologias de informação

viabilizaram um grande incentivo à competitividade entre fornecedores, passando assim
a dar uma maior credibilidade às contratações públicas e aos certames licitatórios, haja
vista que nesta modalidade se reduz sensivelmente a possibilidade de fraude,
combinação, mancomunação, e todos os outros meios suspeitos e fraudulentos que
anteriormente eram realizados por licitantes e agentes da administração desprovidos de
probidade.

2.4.3.2. Agilidade

Além de uma maior transparência, o pregão eletrônico permitiu maior dinâmica

na aquisição de mercadorias e serviços pela administração pública, pois vários órgãos
do governo podem ter acesso ao mesmo banco de dados de registro de preços e de
fornecedores, o que torna mais rápida a fase de seleção dos concorrentes.

O fato de no processo de licitação eletrônica não ser necessária a presença de

representantes das empresas, ou seja, é realizado publicamente através da internet,
termina por reduzir a burocracia e os gastos que o fornecedor teria ao enviar
funcionários para o processo de licitação presencial; facilitando, portanto, a participação
de micro e pequenas empresas.

Em suma, estatísticas mostram que o Pregão Eletrônico é concluído em uma

média de 17 dias, enquanto as formas comuns de licitação demoram em torno de 4
meses para serem totalmente concluídas.

2.4.3.3 Redução de gastos

Primeiramente, o Pregão permite ao erário reduzir os custos operacionais de

todo certame licitatório, tendo em vista que além de diminuir o tempo médio de duração
dos certames, a utilização da rede mundial de computadores permite que o processo seja
realizado totalmente à distância.

Todavia, o principal fator de redução de gastos aos cofres públicos é a maior

concorrência possibilitada pelo pregão. Com uma maior quantidade de fornecedores
interessados e habilitados a servir as necessidades dos entes do governo, seguindo a
lógica do mercado, estas empresas irão reduzir ao máximo os preços dos seus produtos
ou mercadorias, haverá, em decorrência desta competição, uma melhor utilização do
dinheiro público.

Um dos pontos importantes para a redução dos preços com o uso do pregão
eletrônico é a participação de um universo maior de fornecedores nos
diversos processos licitatórios. Uma capilaridade permitida pelo fato de as
empresas cadastradas, interessadas em oferecer seus produtos e serviços aos
órgãos de governo, não precisarem arcar com custos de deslocamento para
participar das sessões públicas, bastando para isso acessar o Comprasnet.
(QUEM ..., 2006).

A diminuição do custo de manutenção da máquina pública possibilita que uma

gama maior de recursos possa ser aplicada em programas governamentais prioritários
para a sociedade, por conseguinte reduzindo as mazelas populares e buscando atender
ao princípio do bem comum.

2.5 PREGÃO ELETRÔNICO NO GOVERNO FEDERAL

Com o passar do tempo o pregão eletrônico vem se consolidando como a

modalidade de licitação mais utilizada nas aquisições de artigos e serviços comuns
realizadas pela Administração Federal Direta, Autárquica e Fundacional que inclui
órgãos do Governo como a Presidência da República, Ministérios e institutos a eles
vinculados.

O pregão eletrônico representou 66% dos R$ 4,1 bilhões bens e serviços

comuns adquiridos entre janeiro a junho de 2007 por meio dessa modalidade.
Em número de processos de compras de bens e serviços comuns, a
modalidade eletrônica também foi a mais utilizada com 10.210
procedimentos dos 13.789 realizados em 2007. Um percentual de
participação de 74%. Depois do pregão eletrônico, a segunda modalidade
licitatória mais utilizada esse ano foi a concorrência com R$ 1 bilhão em
aquisições - 16,2% do adquirido. Depois vem o pregão presencial com uma
 participação de cerca de R$ 805,3 milhões - 12,9% do contratado.
(GOVERNO ..., 2007).

A economia de recursos financeiros gerada pela adoção do pregão eletrônico

também é considerável, pois “O Governo Federal economizou R$ 597 milhões (12,7%)
do preço de tudo que adquiriu com o uso do pregão eletrônico nas compras públicas
realizadas no primeiro semestre de 2007.” (GOVERNO ..., 2007).

TABELA 1 – Evolução da economia gerada pela utilização do pregão eletrônico em relação ao valor de
referência – 2002 a 2007
Valor Valor de
Ano Economia %
Homologado Referência
2002 70.481.002,66 94.943.071,74 24.462.069,08 25,8%
2003 187.322.543,57 242.390.515,80 55.067.972,23 22,7%
2004 534.019.136,85 776.518.470,44 242.499.333,59 31,2%
2005 3.384.469.520,26 4.677.574.181,85 1.293.104.661,59 27,6%
2006 11.160.573.246,28 12.978.392.249,49 1.817.819.003,21 14,0%
20071 4.104.901.527,74 4.702.016.172,42 597.114.644,68 12,7%
Fonte: SLTI/DLSG.
1
No período do janeiro a junho.

A celeridade dos procedimentos licitatórios com a implantação do pregão

eletrônico também se configura como importante fator de sucesso dessa modalidade de
licitação.

Assevera Rogério Santanna, Secretário de Logística e Tecnologia da

Informação, do Ministério do Planejamento, ser essa a modalidade mais rápida e
eficiente de contratação, pois a duração do processo leva, aproximadamente, 17 dias
para ser concluído, ou seja, desde a publicação do edital até o conhecimento das
empresas vencedoras. Santanna, ratificando seu entendimento, afirma que “modalidades
tradicionais levam mais tempo como é o caso da carta-convite que demora 22 dias; da
tomada de preços que leva cerca de 90 dias. Já uma concorrência demora cerca de 120
dias.” (GOVERNO ..., 2007).

Dentre os artigos e serviços mais contratados pela Administração Pública

Federal, por meio de pregão eletrônico, em 2007, observam-se “instrumentos e
equipamentos de laboratório, veículos, combustíveis e lubrificantes, softwares e
equipamentos para uso médico, dentário e veterinário, serviços gerais e técnicos
especializados e estudos e projetos.” (GOVERNO ..., 2007).
 A universalização das aquisições públicas gerada pelo pregão eletrônico já pode
ser verificada com a participação das micro e pequenas empresas nas transações com a
Administração Federal. Neste contexto, observa-se que o:

O pregão eletrônico foi a modalidade mais utilizada pelas micro e pequenas

empresas (MPE's) para fornecer ao Governo Federal em 2007. Dos cerca de
R$ 555 milhões vendidos por esse segmento no primeiro semestre de 2007,
R$ 236 milhões foram através da modalidade eletrônica. As MPE's também
responderam por 38% do número de itens - dos 642.375, 239.091 foram
fornecidos por esse segmento - e por cerca de 6% do valor das compras do
Governo Federal. [...] Entre os materiais mais fornecidos pelas MPE's em
2007 estão livros e folhetos, carnes, aves e peixes, equipamentos e artigos de
laboratório, bem como serviços de manutenção industrial e estudos e
projetos. (GOVERNO ..., 2007).

Impulsionando os negócios entre o Governo Federal e as MPE's, encontra-se a

Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006 que instituiu o Estatuto Nacional
da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Este Diploma Legal confere a
possibilidade de os órgãos públicos realizarem licitações exclusivas para esse segmento
(inciso I, Art 48) nas contratações cujo valor seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)
e preferência das microempresas e empresas de pequeno porte em caso de empates ou
de proposta até 10% superiores (no pregão este índice é de 5%) à proposta classificada
em primeiro lugar em licitações públicas. Ou seja, “a microempresa ou empresa de
pequeno porte mais bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior
àquela considerada vencedora do certame, situação em que será adjudicado em seu
favor o objeto licitado”. (BRASIL, 2006).

Percebe-se que o pregão eletrônico é uma ferramenta que democratiza as

aquisições públicas e agrega transparência aos procedimentos licitatórios no âmbito da
Administração Pública Federal. Com efeito, as recentes inovações implementadas pelo
Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte indicam uma
tendência promissora da participação desse segmento nas contratações federais
realizadas por intermédio do pregão eletrônico.